MANDAAT- EN VOLMACHTBESLUIT DIRECTEUR OMGEVINGSDIENST VELUWE IJSSEL 2017

Dit besluit ziet op:

• 1.

  Mandaat

  Mandaat heeft betrekking op publiekrechtelijke rechtshandelingen en de daartoe noodzakelijke feitelijke handelingen.

• 2.

  Volmacht

• 3.

  De gevolmachtigde handelt niet namens een bestuursorgaan, zoals bij mandaat, maar namens de (publiekrechtelijke) rechtspersoon Omgevingsdienst. Volmacht heeft betrekking op privaatrechtelijke rechtshandelingen en de daartoe noodzakelijke feitelijke handelingen. In het algemeen is bij privaatrechtelijke rechtshandelingen het Burgerlijk Wetboek van toepassing. Voorbeelden van privaatrechtelijke rechtshandelingen zijn het sluiten van een contract, het aanbesteden van een dienst, het aanschaffen van een product. Feitelijke handelingen hebben geen rechtsgevolg. Voorbeelden van feitelijke handelingen zijn een ontvangstbevestiging of een overleg.

In dit besluit is een koppeling gelegd met de budgethoudersregeling, de kaders van het algemene bestuur en het door het dagelijks bestuur uitgeschreven beleid. In de budgethoudersregeling van de Omgevingsdienst is geregeld welke functionaris op welke wijze over bepaalde budgetten kan beschikken. Het algemeen bestuur stelt budgetten beschikbaar door de begroting vast te stellen. Het dagelijks bestuur voert de begroting uit. Om budgetten te kunnen aanwenden is het nodig dat bepaalde bestuursrechtelijke, privaatrechtelijke of feitelijke handelingen worden verricht. Er moet bijvoorbeeld een overeenkomst met een leverancier worden afgesloten. Het is belangrijk om te beseffen dat de budgethouder niet automatisch op grond van zijn budgethouderschap de nodige bijbehorende handelingen mag verrichten, maar hiervoor aparte mandaten en volmachten nodig heeft van het ter zake bevoegde bestuursorgaan. Andersom betekent dit ook dat iemand bevoegd kan zijn om bepaalde rechtshandelingen te verrichten, terwijl deze zelf geen budgethouder is. In dat geval dat de mandataris c.q. de gevolmachtigde in overleg met de budgethouder moeten treden om na te gaan of er voldoende budget beschikbaar is.

Bij de uitoefening van de bevoegdheden bij of krachtens dit besluit dienen opgelegde instructies van het algemeen bestuur, het dagelijks bestuur dan wel de voorzitter te worden nageleefd.

De directeur kan de bevoegdheden na toestemming te hebben verkregen van het bevoegde bestuursorgaan doorleggen via ondermandaat of ondervolmacht, tenzij dit expliciet is uitgesloten op grond van dit besluit of artikel 10:3 Awb (zie artikel 4 juncto artikel 6 lid 1).

Indien de directeur tijdelijk afwezig is of gedurende langere tijd niet in staat is zijn functie uit te oefenen, kan de plaatsvervanger of waarnemer van de directeur de bevoegdheden van de directeur bij of krachtens dit besluit uitoefenen. Wel moet de vervanger of waarnemer via een daartoe strekkend schriftelijk besluit formeel als zodanig aangewezen zijn, namelijk in de vervangingsregeling van de Omgevingsdienst waarin beperkingen ten aanzien van de plaatsvervanging of waarneming kunnen worden opgenomen. Het is niet mogelijk/wenselijk dat een welwillende willekeurig aanwezige ambtenaar als plaatsvervanger optreedt. Immers voor een buitenstaander/burger moet traceerbaar zijn dat een functionaris bevoegd was.

Artikel 2a, 2b onder i en 2c: Beslissen op bezwaar Wob-verzoeken

In het Wob-mandaatbesluit managers hebben het algemeen bestuur, het dagelijks bestuur en de voorzitter het beslissen op verzoeken om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur, ieder voor zover deze informatie bij hem berust, gemandateerd aan de managers van de omgevingsdienst.

De bevoegdheid tot het beslissen op bezwaarschriften of op verzoeken als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, Awb ten aanzien van Wob-besluiten die een manager krachtens mandaat heeft genomen, hebben het algemeen bestuur, het dagelijks bestuur en de voorzitter, ieder voor zover bevoegd, in onderhavig besluit gelet op artikel 10:3 lid 3 Awb gemandateerd aan de directeur.

Artikel 2b onder d: Afwijkingsbesluit aanbestedingsbeleid

Afwijkingen van het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de Omgevingsdienst zijn slechts mogelijk en toegestaan op basis van een deugdelijk gemotiveerd besluit van of namens het dagelijks bestuur en voor zover één en ander op basis van de geldende wet- en regelgeving mogelijk is. Volgens artikel 4:84 Awb dient een bestuursorgaan te handelen overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben, die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. In de praktijk en naar aanleiding van rechtspraak betekent dit het volgende. Ervan uitgaande dat het Inkoop- en aanbestedingsbeleid rechtmatig is, is er alleen reden voor afwijken in een geval van bijzondere omstandigheden.

Artikel 2b onder e en f en 3c onder a en b: (Besluiten tot) aangaan privaatrechtelijke rechtshandelingen

Bij het sluiten van een overeenkomst zijn twee stappen van belang:

a. besluiten tot het aangaan van de overeenkomst (publiekrecht);

b. het sluiten van de overeenkomst (privaatrecht).

Indien een overeenkomst is ondertekend, terwijl het besluit tot het aangaan van die overeenkomst ontbreekt, dan is er sprake van een niet bevoegd aangegane overeenkomst. De bevoegdheid tot ondertekening van een overeenkomst is geen inhoudelijke bevoegdheid. Dit betekent dat er geen wijzigingen in de tekst van de overeenkomst mogen worden aangebracht zonder dat daartoe door of namens het dagelijks bestuur is besloten. Een overeenkomst komt tot stand op het moment dat er tussen partijen wilsovereenstemming bestaat. Dat betekent dat het moment waarop door of namens het dagelijks bestuur welke bevoegd is om te besluiten tot het aangaan van de overeenkomst, met het aanbod van de wederpartij heeft ingestemd, en deze instemming de wederpartij heeft bereikt, in materiële zin sprake is van een overeenkomst. Dit is ook zo in het omgekeerde geval, als door of namens het dagelijks bestuur is besloten om een aanbod te doen en dit door de wederpartij is aanvaard. De ondertekening van de overeenkomst door partijen is in die zin geen constitutief vereiste voor het aannemen van het bestaan van een bindende overeenkomst.

Onder (het besluiten tot) het aangaan van overeenkomsten wordt ook verstaan (het besluiten tot) het wijzigen van, verbinden van voorwaarden aan en beëindigen van deze overeenkomsten, zie artikel 5.

Onder overeenkomsten met derden tot levering van goederen, aanneming van werk en/ of verlening van diensten wordt onder meer verstaan:

• 1.

  overeenkomsten tot levering, dienst en/of werk door derden aan de Omgevingsdienst;

• 2.

  overeenkomsten tot levering, dienst en/of werk door de Omgevingsdienst aan de deelnemers van de gemeenschappelijke regeling;

• 3.

  overeenkomsten tot levering, dienst en/of werk door de Omgevingsdienst aan niet-deelnemers van de gemeenschappelijke regeling;

• 4.

  stageovereenkomsten waarbij een derde stage loopt bij de Omgevingsdienst;

, een en ander tot een bedrag van € 100.000,- exclusief BTW.

Hieronder valt niet een samenwerkingsovereenkomst als bedoeld in de artikelen 4, 5 en 6 van de Gemeenschappelijke regeling Omgevingsdienst Veluwe IJssel resp. het werkprogramma ter uitvoering daarvan. De bevoegdheid te besluiten tot het aangaan van een dergelijke overeenkomst is voorbehouden aan het dagelijks bestuur (art. 57b lid 1 onder e Wgr) en de bevoegdheid tot het aangaan daarvan is voorbehouden aan de voorzitter (art. 57d Wgr).

Het doen van een betaling is formeel geen (financiële) rechtshandeling, maar een feitelijke handeling. Voor het doen van dergelijke feitelijke handelingen, ook als het een samengestelde betaling betreft zoals bij de uitbetaling van salarissen, is de directeur bevoegd, omdat dit valt onder de definitie van volmacht in dit besluit. Juridisch gezien is het overmaken van salarissen voor iedere medewerker een handeling op zichzelf. Voor zover het salarisbedrag van de individuele medewerker lager is dan het bedrag van € 100.000,-, kan dus voor het samengestelde bedrag van alle salarissen een betalingsopdracht worden verstrekt binnen het ambtelijk apparaat. Met de aanstelling van de ambtenaar of met het aangaan van de arbeidsovereenkomst met een werknemer is de verplichting tot salarisbetaling ontstaan. Overigens gaat het bij het doen van uitgaven om de interne verhoudingen. Op grond van het onderhavige extern werkende besluit kan én mag een burger of een andere externe er zekerheidshalve op vertrouwen dat de directeur bevoegdelijk de rechtshandeling verrichtte, wat er verder ook intern van zij.

Onder alle overige privaatrechtelijke rechtshandelingen niet zijnde overeenkomsten met derden tot levering van goederen, aanneming van werk en/of verlening van diensten wordt onder meer verstaan:

• 1.

  het aangaan van convenanten, intentieovereenkomsten, bestuursovereenkomsten etc. op het terrein van de aan de Omgevingsdienst opgedragen taken. Het gaat hierbij om overeenkomsten waarvan de vorm regeling vindt in het privaatrecht, maar waarvan het onderwerp geheel of gedeeltelijk een publiekrechtelijke bevoegdheid betreft. Bij dergelijke overeenkomsten is de rechtspersoon Omgevingsdienst contractspartij. Omdat het onderwerp van de overeenkomst een publiekrechtelijke bevoegdheid betreft, is het wel verstandig om het bestuursorgaan wiens inhoudelijke bevoegdheid het betreft, bij het sluiten van de overeenkomst te betrekken;

• 2.

  overeenkomsten met derden die noch levering van goederen, aanneming van werk en/of verlening van diensten noch een publiekrechtelijke bevoegdheid betreffen;

• 3.

  Het aanvragen en verantwoorden van subsidie ten behoeve van de omgevingsdienst;

, een en ander tot een bedrag van € 100.000,- exclusief BTW.

Aan de limiet van € 100.000,- is ook voldaan, indien het een overeenkomst betreft waarmee geen financiële verplichting wordt aangegaan.

Ten aanzien van (het besluiten tot) het aangaan van privaatrechtelijke rechtshandelingen (waaronder overeenkomsten)  gelden op grond van artikel 6 de volgende grenzen aan het mandaat c.q. de volmacht:

• 1.

  Behoudens instemming van de deelnemers zijn de volgende privaatrechtelijke rechtshandelingen niet toegestaan (zie art. 8 gemeenschappelijke regeling):

• a.

  het vestigen van opstal-, pand- en hypotheekrechten;

• b.

  het afgeven van garanties of andere waarborgen;

• c.

  het in erfpacht aannemen of uitgeven van roerende of onroerende zaken;

• d.

  het in eigendom aannemen of uitgeven van onroerende zaken;

• f.

  het oprichten van en deelnemen in een rechtspersoon;

• g.

  commerciële dienstverlening aan private partijen;

• 2.

  Er moet voldaan zijn aan de eis dat meer dan 80% van de activiteiten van de Omgevingsdienst taken behelst afkomstig van de deelnemers (zie het aanbestedingsrecht).

Artikel 2b onder g, 3a en 3c onder c: (Besluiten tot) voeren van rechtsgeding

De publiekrechtelijke rechtspersoon Omgevingsdienst Veluwe IJssel en zijn bestuursorganen kunnen in rechtsgedingen, bezwaarprocedures of administratief beroepsprocedures zowel eisend als verwerend partij zijn. Onder rechtsgedingen wordt onder andere verstaan het aanvragen van een kort geding, de voeging in strafzaken, het instellen van beroep, het doen van een verzoek tot schorsing van een aangevochten beslissing of het aanvragen van een voorlopige voorziening en alle bijbehorende administratieve handelingen.

Op basis van artikel 57b, eerste lid, onder f, Wgr neemt het dagelijks bestuur namens de Omgevingsdienst, het dagelijks en algemeen bestuur een procesbesluit, tenzij het algemeen bestuur, voor zover het het algemeen bestuur aangaat, in voorkomende gevallen anders beslist. Zoals uit de tekst van het artikel kan worden afgeleid, strekt de bevoegdheid van het dagelijks bestuur zich niet uit tot het voeren van procedures namens de voorzitter. Die moet daartoe zelf beslissen. Zodra het procesbesluit (een zogeheten ‘voorbereidingsbesluit’) is genomen, is de rechtspersoon, het dagelijks bestuur onderscheidenlijk het algemeen bestuur bevoegd hieraan uitvoering te geven. Indien een tijdig genomen procesbesluit ontbreekt, is er sprake van een bevoegdheidsgebrek. Het dagelijks bestuur is bevoegd tot het nemen van conservatoire maatregelen om verjaring of verlies van recht of bezit te voorkomen, ook alvorens is besloten tot het voeren van een rechtsgeding.

De bevoegdheid tot het nemen van een besluit een procedure te voeren, en dus ook het mandaat daartoe, moet worden onderscheiden van de vertegenwoordiging in en buiten rechte van de gemeente, die ingevolge artikel 57d Wgr aan de voorzitter is opgedragen. Met ‘in rechte’ wordt gedoeld op formele procesvertegenwoordiging in rechtsgedingen waarin de (rechtspersoon) Omgevingsdienst Veluwe IJssel partij is. Het gaat hierbij om gevallen waarin de omgevingsdienst als publiekrechtelijk rechtspersoon aan het maatschappelijk verkeer deelneemt (zie art. 2:1 lid 1 BW). De omgevingsdienst doet dit vooral in het privaatrechtelijk rechtsverkeer, maar het kan ook in een strafrechtelijke procedure of in het bestuursrecht het geval zijn. Het betreft hier dus niet de vertegenwoordiging van bestuursorganen die op eigen titel aan het rechtsverkeer deelnemen (alsdan is art. 57d niet van toepassing), maar andere situaties waarin vertegenwoordiging nodig is. Artikel 57d geeft de voorzitter dus niet de bevoegdheid om het algemeen bestuur of het dagelijks bestuur te vertegenwoordigen in die gevallen waarin deze als appellant of verweerder in een administratieve procedure optreden. Deze besturen zijn dan zelf partij in de procedure. Een voorbeeld hiervan is de bevoegdheid tot het beslissen op bezwaarschriften of op verzoeken als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht ten aanzien van Wob-besluiten ex artikel 2a, 2b onder i en 2c.

In een bezwarenprocedure is het van groot belang dat het bezwaar door de juiste instantie wordt ingediend. Door duidelijk aan te geven wie er bij bezwaar als procespartij geldt, wordt voorkomen dat het bezwaar niet-ontvankelijk wordt verklaard. Op grond van de Algemene wet bestuursrecht geldt dat uitsluitend een belanghebbende bezwaar en beroep kan instellen tegen een besluit. Niet alleen een natuurlijk persoon, maar ook een bestuursorgaan of een rechtspersoon kan belanghebbende zijn. Voor bestuursorganen geldt in dit verband dat ‘de hun toevertrouwde belangen’ worden beschouwd als eigen belangen van dat bestuursorgaan. Er is dus verschil tussen het zelfstandig optreden van bestuursorganen als partijen die bezwaar kunnen maken en in beroep kunnen gaan enerzijds, en anderzijds het feit dat de omgevingsdienst als rechtspersoon bezwaar kan maken of beroep instellen. Met name in het bestuursrecht is de betekenis van artikel 57d dus veel minder groot dan in het privaatrecht of het strafrecht, maar het is natuurlijk toch mogelijk dat de Omgevingsdienst als rechtspersoon partij is in een bestuursrechtelijke procedure en dan is deze vertegenwoordigingsbevoegdheid ook in het bestuursrecht relevant.

In artikel 3a, 3b en 3c onder c is de directeur gevolmachtigd om namens het algemeen bestuur, het dagelijks bestuur of de omgevingsdienst rechtsgedingen te voeren, tenzij de wet dit niet toelaat. In privaatrechtelijke geschillen geldt bijv. vanaf de rechtbank verplichte procesvertegenwoordiging door een advocaat. In dit verband doet zich de vraag voor wie bevoegd is te besluiten tot het laten optreden van een raadsman/advocaat en/of procureur voor de omgevingsdienst. Gelet op het bepaalde in artikel 57b lid 1 onder f Wgr, komt deze bevoegdheid in beginsel aan het dagelijks bestuur toe. De volmacht van de advocaat wordt bij het procesbesluit tot het voeren van een rechtsgeding gegeven. Voor het voeren van het woord door een ambtenaar tijdens de zitting (dus naast de advocaat), is een schriftelijke machtiging van de voorzitter nodig op grond van art. 57d Wgr.

Artikel 4: Ondermandaat en ondervolmacht

Artikel 4, tweede lid, geeft aan aan welke functionarissen een bevoegdheid bij of krachtens dit besluit kan worden doorgelegd. Ook aan managers die niet ondergeschikt zijn aan de Omgevingsdienst als werkgever kan ondermandaat c.q. ondervolmacht worden verleend. Dit betekent dat ten behoeve van een manager die bijvoorbeeld op detacheringsbasis werkzaam is binnen de ambtelijke organisatie geen separaat mandaat-/volmachtbesluit door het bevoegde bestuursorgaan behoeft te worden genomen, maar dat in dergelijke situaties het Ondermandaat- en ondervolmachtbesluit managers van toepassing is ten behoeve van de taak die door de gedetacheerde wordt uitgeoefend. Daarbij is het dan wel van belang dat op basis van de detacheringsovereenkomst voldoende helderheid bestaat welke functie iemand uitoefent en onder wiens verantwoordelijkheid dit gebeurt. Ten overvloede wordt hierbij opgemerkt dat ten aanzien van de uitoefening van bevoegdheden door medewerkers die niet binnen de ambtelijke organisatie werkzaam zijn (bijvoorbeeld wanneer door een deelnemer taken ten behoeve van de Omgevingsdienst worden uitgevoerd) wel een apart besluit genomen dient te worden.

Artikel 6: Grenzen aan bevoegdheidsuitoefening

De mandataris c.q. gevolmachtigde zal zich bij de uitoefening van de bevoegdheden moeten houden aan alle door het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur vastgestelde richtlijnen, beleidsregels en vastgestelde (financiële) kaders, die relevant zijn voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid, bijvoorbeeld de gemeenschappelijke regeling, het inkoop- en aanbestedingsbeleid en de budgethoudersregeling. Ook mag hij niet in strijd handelen met Europese, nationale, provinciale en gemeentelijke wetgeving en de daarbij behorende jurisprudentie.

Van maatschappelijke, beleidsmatige, juridische of financiële omstandigheden als bedoeld in het derde lid van artikel 6 is onder meer sprake, indien:

• 1.

  het besluit genomen moet worden met toepassing van de in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht vervatte inherente afwijkingsbevoegdheid. Een voorbeeld is het besluit om af te wijken van een in het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de Omgevingsdienst voorgeschreven aanbestedingsprocedure als bedoeld in artikel 2b onder d;

• 2.

  uit het te nemen besluit of de te verrichten rechtshandeling financiële gevolgen kunnen voortvloeien die onvoorzien zijn of niet passen binnen de kaders en bedragen van de (meerjaren)begroting en de te beheren budgetten;

• 3.

  er persoonlijke betrokkenheid van de directeur bestaat bij de bij of krachtens dit besluit uit te oefenen bevoegdheid bestaat;

• 4.

  de uitoefening van een bevoegdheid bij of krachtens dit besluit ingrijpende gevolgen voor de Omgevingsdienst kan hebben, of indien het algemeen bestuur vooraf om inlichtingen verzoekt.

Het vierde lid van artikel 6 maakt duidelijk dat in het derde lid wordt gedoeld op een terugkoppelingsplicht van de mandataris en volmachtontvanger. Deze terugkoppelingsplicht betreft een interne kwestie, die niet naar buiten werkt. Het zegt namelijk niets over de bevoegdheidstoedeling an sich. Daarmee wordt voorkomen, dat het niet voldoen aan de terugkoppelingsverplichting voor vervelende, gerechtelijke procedures kan zorgen.