Controleverordening gemeente Oost Gelre

Ondertekening

Bijlage

Toelichting accountantscontrole

De Wet dualisering gemeentebestuur heeft ertoe geleidt dat de accountantsverklaring dient als ondersteuning van de raad bij het uitoefenen van de controlerende taak. Het bevat een oordeel over het getrouwe beeld en de rechtmatigheid.

In paragraaf 1 wordt ingegaan op de verschillende verantwoordelijkheden. De rechtmatigheid moest vóór de Wet dualisering gemeentebestuur al gecontroleerd worden, maar het belang hiervan is toegenomen. In paragraaf twee wordt dit verder toegelicht. In paragraaf 3 worden de minimumeisen besproken en in paragraaf 4 de keuzemogelijkheden die de raad heeft ten aanzien van deze minimumeisen.

Paragraaf 1 Verantwoordelijkheden bij rechtmatigheid

Met de Wet dualisering gemeentebestuur werd de functionele scheiding tussen de raad en het college scherper dan voorheen het geval was. De raad moet zich concentreren op zijn taakstellende en controlerende rollen. Dit betekent dat hij de kaders stelt voor de rechtmatigheid, de accountantscontrole (gebruik makend van de mogelijkheden die artikel 213 en het Besluit accountantscontrole daartoe bieden) en de relevante wet- en regelgeving.

Het college dient zich te richten op zijn bestuursbevoegdheden. Het is primair verantwoordelijk voor de naleving van relevante wet- en regelgeving en daarmee voor de rechtmatigheid van de besteding en inning van het publieke geld binnen de gemeente. Het is zo dat een goede administratieve organisatie (AO) en daarin opgenomen maatregelen van interne controle (IC) de kans op onrechtmatigheden aanzienlijk beperkt.

De accountant is verantwoordelijk voor de uitvoering van de controle in overeenstemming met de vaktechnische randvoorwaarden. Voor de rechtmatigheid is algemene kennis van de relevante wet- en regelgeving van belang. De accountant zal toetsen of de wet- en regelgeving door de gemeente in acht zijn genomen. De accountantscontrole richt zich op de beoordeling van de opzet, het bestaan en de werking van het systeem van kwaliteitsborging ter uitvoering van de wet- en regelgeving, aangevuld met deelwaarnemingen (steekproeven).

De eindverantwoordelijkheid voor het afgeven van een accountantsverklaring blijft bij de accountant liggen. Als er sprake is van onrechtmatigheden met een materiële betekenis die gevolgen hebben voor de strekking van de accountantsverklaring, of als de accountant stuit op een overschrijding van de rapporteringstoleranties, moet rapportering plaatsvinden aan de raad in het rapport van bevindingen. Men kan ervoor kiezen dat de accountant, uit hoofde van zijn natuurlijke adviesfunctie, óók een zogenoemde managementletter uitbrengt met meer gedetailleerde bevindingen die niet direct de verklaring raken. Hij kan daaraan aanbevelingen voor verbeteringen toevoegen. Deze is bestemd voor het management van het gemeentelijk apparaat en het college.

Paragraaf 2 De accountantsverklaring en rechtmatigheid

De accountantsverklaring is belangrijk voor de raad, omdat zij een rol speelt bij het oordeel van de raad over de wijze waarop het college het beleid en het daarmee samenhangend financieel beheer heeft uitgevoerd.

Een getrouw beeldverklaring houdt in dat de uitkomsten van het gevoerde financieel beheer getrouw in de jaarrekening worden weergegeven, waarbij rekening wordt gehouden met het doel waarvoor de verantwoording is opgesteld. Een getrouw beeld impliceert dat de jaarrekening geen zodanige fouten en/of onzekerheden bevat dat het oordeel van de gebruiker beïnvloed wordt. Het begrip getrouw beeld komt uit het boek 2 BW titel 9, waar de wettelijke vereisten zijn opgenomen die aan een jaarrekening worden gesteld.

Rechtmatigheid in brede zin betekent het voldoen aan de wettelijke kaders en regelgeving. Voor gemeenten zijn dat de wet- en regelgeving van hogere overheden en die van de gemeente zelf. Van belang is dat onderscheid wordt gemaakt tussen het juridische begrip rechtmatigheid en het begrip rechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole. Dit laatste begrip is beperkter dan het juridische begrip rechtmatigheid en wordt in het Besluit accountantscontrole gemeenten zo goed mogelijk afgebakend. Onrechtmatigheid is geen synoniem voor fraude, want hierbij is altijd sprake van opzet.

Rechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole vereist dat de baten en lasten in de jaarrekening en de balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen. Aangezien de baten en lasten en de balansmutaties in de jaarrekening een optelsom zijn van diverse financiële beheershandelingen (zoals het beslissen tot het toekennen van een subsidie, het betalen van rekeningen, het opleggen van een belastingaanslag, etc.) staan deze handelingen centraal bij de toets die de accountant verricht.

Alle uitkomsten van de handelingen in het financieel beheer moeten worden vastgelegd in de administratie. Het moet traceerbaar zijn welke subsidies zijn toegekend, wanneer betalingen hebben plaatsgevonden, enzovoorts. Alle financiële beheershandelingen moeten niet alleen voldoen aan specifieke regels (bijvoorbeeld de subsidievoorschriften), maar moeten ook in overeenstemming zijn met financiële regels zoals de financiële verordening en de controleverordening van de gemeente. Daarnaast moet worden voldaan aan de Gemeentewet en het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten, waarin is voorgeschreven aan welke regels de begroting en jaarstukken minimaal dienen te voldoen. Verder dienen de financiële handelingen te passen binnen de door de raad geautoriseerde begroting.

Handelingen en beslissingen van niet-financiële aard, bijvoorbeeld in relatie tot de arbeidsomstandighedenwet of de privacywetgeving, vallen buiten de reikwijdte van de rechtmatigheidscontrole door de accountant. Dat geldt niet als er indicaties zijn van tekortkomingen die belangrijke financiële risico's opleveren. Onrechtmatigheden die de tolerantiegrenzen overschrijden, zullen leiden tot een niet-goedkeurende accountantsverklaring. De accountant toetst handelingen en beslissingen van niet-financiële aard niet inhoudelijk, dus niet met behulp van onderliggende bescheiden

In bepaalde situaties kan sprake zijn van een grijs gebied. Dit komt vooral voor bij nieuwe regelgeving, zoals de richtlijnen voor Europese aanbesteding. Het begrip 'rechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole' heeft een duidelijke onveranderlijke kern, maar de randen kunnen in beweging zijn.

Paragraaf 3 Minimumeisen accountantscontrole

De accountantscontrole is gericht op het ontdekken van belangrijke fouten. De accountant maakt hiervoor bij zijn controle onder meer gebruik van toleranties, risicoanalyse en statistische berekeningen. In het Besluit accountantscontrole gemeenten zijn de minimumeisen aan de accountantscontrole gegeven. In paragraaf 4 komen de mogelijkheden van de raad aan de orde om deze minimumeisen scherper te stellen.

In de accountantscontrole bestaan twee gangbare begrippen die de marge voor controle en rapportering aangeven: de goedkeuringstolerantie en de rapporteringstolerantie. Deze toleranties gelden zowel voor het getrouwe beeld als voor de rechtmatigheid.

Niet iedere fout of onzekerheid zal leiden tot een niet-goedkeurende accountantsverklaring, alleen al omdat de accountant niet iedere afzonderlijke financiële transactie controleert. Aangezien de accountant niet alles controleert moet hij een bepaalde fouten- en onzekerheidsmarge hanteren. Deze marge wordt de goedkeuringstolerantie genoemd.

Goedkeuringstolerantie: De goedkeuringstolerantie is het bedrag dat de som van fouten in de jaarrekening of onzekerheden in de controle aangeeft, die in een jaarrekening maximaal mogen voorkomen, zonder dat de bruikbaarheid van de jaarrekening voor de oordeelsvorming door de gebruikers wordt beïnvloed.

Voor de goedkeuringstolerantie wordt onderscheid gemaakt tussen fouten en onzekerheden:

Fouten: Een fout in de jaarrekening kan bijvoorbeeld ontstaan doordat jaarrekeningposten onvolledig zijn opgenomen (bijvoorbeeld het achterwege laten van een voorziening voor groot onderhoud aan het gemeentehuis) of dat de toelichting niet toereikend is (vanwege strijdigheid met het Besluit begroting en verantwoording gemeenten), of dat de waarderingsgrondslag onjuist is (vanwege strijdigheid met het Besluit begroting en verantwoording gemeenten).

Onzekerheden: Een onzekerheid in de controle kan bijvoorbeeld ontstaan door gebreken in de interne controle, waardoor het achteraf niet meer vast te stellen is of bijvoorbeeld een bepaalde uitgave rechtmatig heeft plaatsgevonden of bepaalde baten volledig zijn verantwoord.

Indien een niet-goedkeurende accountantsverklaring wordt gegeven zijn er drie mogelijkheden: een verklaring met beperking, een verklaring van oordeelonthouding en een afkeurende verklaring. Het soort accountantsverklaring is afhankelijk van de fouten in de jaarrekening en onzekerheden in de controle.

In de Gemeentewet staat dat de accountant behalve de accountantsverklaring ook een verslag van bevindingen opstelt. In dit verslag moet de accountant onder meer fouten in de jaarrekening en onzekerheden in de controle opnemen die geen invloed hebben op de strekking van de accountantsverklaring, maar die wel van zodanig belang zijn dat deze aan de raad moeten worden gerapporteerd. Bij overschrijding van de rapporteringstolerantie(s) wordt gerapporteerd in het verslag van bevindingen.

De rapporteringstolerantie(s): is een bedrag dat gelijk is aan of lager is dan de bedragen voortvloeiend uit de goedkeuringstolerantie. Indien de raad in de opdrachtverstrekking aan de accountant géén nadere rapporteringstolerantie(s) voorschrijft, dan zijn de rapporteringstolerantie(s) gelijk aan de bedragen die voortvloeien uit de goedkeuringstolerantie.

Paragraaf 4 Keuzemogelijkheden van de raad

De minimumeisen die aan de accountantsverklaring worden gesteld, hebben te maken met de goedkeuringstoleranties en de rapporteringstoleranties. De keuzemogelijkheden van de raad hebben hier dan ook betrekking op.

De goedkeuringstolerantie kan alleen voor de gehele jaarrekening gelden, er kunnen geen verschillende goedkeuringstoleranties voor onderdelen worden gehanteerd. Wel kan - indien voor bepaalde onderdelen van de gemeente een afzonderlijke verantwoording (deelverantwoording) wordt opgesteld - een strengere goedkeuringstolerantie voor de deelverantwoording worden geëist.

Het is essentieel dat de raad een afweging maakt over de rapporteringtoleranties van bepaalde programma's of delen van de organisatie. De raad heeft immers de verantwoordelijkheid om de activiteiten binnen de gemeente en de jaarrekening van de gemeente te analyseren en afwegingen te maken over de gewenste informatie die van de accountant wordt verlangd. De raad heeft als opdrachtgever de mogelijkheid om voor delen van de jaarrekening met de accountant lagere rapporteringstoleranties overeen te komen.

Toelichting op de artikelen

Artikel 2. Opdrachtverlening accountantscontrole

Na afloop van ieder begrotingsjaar moet het college verantwoording afleggen aan de raad over het gevoerde bestuur door overlegging van de jaarrekening en het jaarverslag (artikel 197, lid 1 Gemeentewet). Voor het overleggen van deze stukken aan de raad, moet de jaarrekening door een bevoegd accountant zijn gecontroleerd (artikel 197, lid 2 Gemeentewet). De accountant controleert de jaarrekening in opdracht van de raad. Het is dan ook de raad die de accountant aanwijst (artikel 213, lid 2 Gemeentewet). De raad is echter niet het bestuursorgaan dat de overeenkomst met de accountant ondertekent. Het is de burgemeester die de overeenkomst voor de accountantscontrole met de accountant moet sluiten. De burgemeester vertegenwoordigt de gemeente in en buiten rechte, luidt het eerste lid van artikel 171 Gemeentewet.

Het zevende lid van artikel 213 Gemeentewet zegt dat de bevoegde accountant in gemeentelijke dienst kan worden aangesteld. Wel dient dan de benoeming, schorsing en het ontslag van de accountant door de raad te geschieden.

Het eerste lid legt de periode van de verbintenis met de accountant voor de controle van de jaarrekening vast. De periode van de verbintenis met de accountant impliceert niet dat daarna van accountant wordt gewisseld. De accountant maakt bij de nieuwe aanbesteding wederom kans op de opdracht. Een raad die per periode wil wisselen van controlerend accountant zal hierbij met de aanbesteding rekening moeten houden, door de controlerend accountant van de afgelopen periode uit te sluiten.

Het tweede lid regelt dat het Audit Committee verantwoordelijk is voor de uitvoering van de aanbesteding van de accountantscontrole van de jaarrekening. De aanbestedingsleidraad van gemeente Oost Gelre wordt hierbij gehanteerd. In het artikel is opgesomd welke punten in de aanbestedingsleidraad worden besproken.

De minimumeisen voor de accountantscontrole zijn opgenomen in het Besluit accountantscontrole gemeenten dat krachtens het zesde lid van artikel 213 Gemeentewet is vastgesteld. De controle- en rapporteringstoleraties worden conform het controleprotocol welke jaarlijks door de raad wordt vastgesteld, gevolgd. Het Audit Committee geeft aan waar de accountant specifiek aandacht aan dient te besteden. Het controleprotocol is ondergeschikt aan de regels in het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (Bado).

Artikel 3. Informatieverstrekking door college

In lid 1 wordt de verantwoordelijk van het college om de jaarrekening en het jaarverslag samen te stellen benadrukt. Daarnaast is het college verantwoordelijk voor de samenstelling van eventuele door de raad geëiste deelverantwoordingen.

Het tweede lid draagt aan het college op de achterliggende bescheiden goed toegankelijk ter inzage aan de accountant beschikbaar te stellen. Het derde lid verplicht het college een verklaring af te geven aan de accountant, waarin het college verklaart geen informatie die van belang is voor de beoordeling van de jaarrekening, te hebben achtergehouden.

De accountant verzendt de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen rechtstreeks aan de raad. Het tweede lid van artikel 197 Gemeentewet bepaalt echter, dat het college bij de overlegging van de jaarrekening en het jaarverslag aan de raad, daarbij moet toevoegen de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen.

Artikel 4. Uitvoering controle

Dit artikel regelt de bevoegdheidsverdeling tussen de accountant en het college ten aanzien van de inrichting van de accountantscontrole.

De accountant is leidend ten aanzien van de inrichting van de accountantscontrole en mag onaangekondigd controles uitvoeren. Het college is hierin volgend. Wel moet er ter bevordering van een soepele accountantscontrole periodiek overleg worden gevoerd tussen de accountant en verschillende vertegenwoordigers van de gemeente. Daarnaast is de uitwisseling van informatie gewenst over de aandachtsgebieden.

Artikel 5. Toegang tot informatie

Om een goede controle uit te voeren moet de accountant onbelemmerd onderzoek kunnen doen. Dit met in achtneming van de afspraken die zijn gemaakt zoals neergelegd in de aanbestedingsleidraad en het controleprotocol. Het artikel legt aan het college de plicht op om er voor te zorgen dat de accountant een onbelemmerde toegang heeft tot alle kantoren en informatiedragers van de gemeente en de ambtenaren van de gemeente volledig meewerken aan de accountantscontrole.

Artikel 6. Overige controles en opdrachten

Naast de controle van de jaarrekening zijn er meer werkzaamheden binnen de gemeente die de inzet van een accountant (kunnen) vereisen. De aanwijzing van de accountant voor dit soort accountantscontroles is een bevoegdheid van het college.

Het college kan "advieswerkzaamheden" zoals de verbetering van de administratieve organisatie, aan de door de raad benoemde accountant uitbesteden. Hierdoor kan de onafhankelijkheid en daarmee de integriteit van de accountant ten aanzien van zijn controlewerkzaamheden voor de raad in het geding komen. Op de loer liggende belangenverstrengeling tussen college en accountant kan mogelijk een weerslag hebben op de kwaliteit van de controle van de jaarrekening. Hetzelfde geldt voor die gevallen waarbij de accountant bij de accountantscontrole zijn eigen werk moet controleren. Er moet op worden toegezien dat de onafhankelijkheid van de accountant niet in het geding komt.

Artikel 7. Rapportering

Het derde en vierde lid van artikel 213 Gemeentewet regelt de rapportering van de accountant aan de raad en het college. Artikel 7 regelt aanvullende zaken aangaande de rapportering over de door de accountant uitgevoerde controles. Naast de uiteindelijke eindcontrole van de jaarrekening, verricht de accountant meestal andere (deel)controles.

Het eerste lid regelt dat het college in elk geval bij geconstateerde afwijkingen door de accountant die leiden tot het niet afgeven van een goedkeurende verklaring bij de jaarrekening, een afschrift krijgt van de schriftelijke mededeling hierover aan de raad. Dit opdat het college (in overleg met de raad en de accountant) mogelijk nog tijdig maatregelen tot herstel kan treffen.

Het tweede lid van artikel 7 regelt dat de accountant een rapportage uitbrengt van kleine afwijkingen en tekortkomingen, die weliswaar niet leiden tot het niet afgeven van een goedkeurende verklaring. De rapportage wordt (in ieder geval) uitgebracht aan de betrokken ambtenaar, het hoofd van de dienst, de controller en het hoofd financiën. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om opmerkingen over (kleine) rubriceringfouten en (kleine) onvolkomenheden in de administratieve organisatie, welke eenvoudig in onderling overleg met het management van de gemeente kunnen worden opgelost.

Lid 3 is opgenomen ten behoeve van de procedure van hoor en wederhoor. De constateringen in het verslag van bevindingen en de accountantsverklaring worden door de accountant besproken met het college, alvorens deze worden verzonden aan de raad. Het geeft het college de mogelijkheid kanttekeningen te plaatsen bij de constateringen.

Tot slot is in het vierde lid van dit artikel opgenomen dat de accountant zijn verslag van bevindingen aan het Audit Committee mondeling toelicht alvorens de raadsbehandeling van dit stuk.

Artikel 8. Inwerkingtreding

Deze verordening treedt in de plaats van de vorige op grond van artikel 213 Gemeentewet opgestelde verordening. Deze verordening treedt in werking per 1 januari 2017. De oude verordening blijft nog van kracht op de jaarrekening van 2016.

Artikel 9. Citeertitel

In dit artikel wordt de naam gegeven waarmee in gemeentelijke stukken naar deze verordening kan worden verwezen.

Vaststelling

De ondertekening van uitgaande stukken van de raad door de burgemeester is in het nieuwe duale bestel gehandhaafd (artikel 75, lid 1 Gemeentewet). Door de komst van de griffier zijn de taken van de gemeentesecretaris gewijzigd. De secretaris hoeft niet meer aanwezig te zijn bij de vergaderingen van de raad. Deze taak wordt overgenomen door de griffier (artikel 107b Gemeentewet). Door deze wijziging is het niet meer de secretaris, die alle uitgaande stukken van de raad mede ondertekent. De griffier moet de uitgaande stukken van de raadsvergaderingen medeondertekenen (artikel 107c Gemeentewet).