Reserves en voorzieningen, nota

Hoofdstuk 1 Algemene uitgangspunten

In de nota wordt ingegaan op de wettelijke kaders op het gebied van de vermogensvorming en de onttrekkingen daaruit. Bij de begroting stelt de raad de kaders vast voor zowel het beleid als de financiën. Een goed inzicht in de financiële positie is gelet op de continuïteit van de gemeente, essentieel.Uitgangspunt bij het formuleren van beleidsdoelstellingen voor vermogensmutaties bij reserves en voorzieningen is dat voorzien in:

• 1.

  duidelijke en consistente regelgeving voor de beleidsvorming;

• 2.

  het verkrijgen van inzicht in de allocatie van het eigen vermogen en de voorzieningen;

• 3.

  het bevorderen van het inzicht in de vermogenspositie van de gemeente;

• 4.

  het beperken van continuïteitsrisico’s van het voorzieningenniveau van de gemeente;

Hoofdstuk 2 Definities

Om de nota leesbaar te maken is gekozen om voor een korte en praktische uitleg.Reserve Een reserve is een vrij te bestemmen deel van het eigen vermogen.Een voorziening Een voorziening is een deel van het vreemde vermogen, welke gereserveerd is voor toekomstige lasten, tekorten, risico’s of verplichtingen die voortvloeien uit de voorbije periode.Een nadere toelichting op deze uitleg:Een reserve is een deel van het eigen vermogen waar de raad een bestemming aan heeft gegeven of waarvan de raad de bestemming kan wijzigen. De besteding van de benoemde gelden ligt niet vast, maar kan door de raad ‘naar believen’ voor andere doelen worden bestemd. Reserves worden gevormd of benut zonder dat het invloed heeft op het exploitatieresultaat.Een voorziening wordt als het ware gezien als een saldo van toekomstige lasten ( een schuld) en is daarom een onderdeel van het vreemd vermogen. De besteding van de hier benoemde gelden ligt min of meer vast ( toekomstige lasten, tekorten, verplichtingen), omdat de toekomstige lasten onvermijdelijk zijn en de risico’s reëel zijn ingeschat. Een wijziging van een dotatie of onttrekking in de voorziening leidt tot een aanpassing van de kosten en daarmee het exploitatieresultaat.

Hoofdstuk 3 Juridisch kader

In aanvulling op hoofdstuk 2, vloeit rondom reserves en voorzieningen veel beleid voort uit het besluit Begroting en Verantwoording (BBV). Deze Algemene Maatregel van Bestuur bevat een aantal duidelijke bepalingen.Reserves In artikel 43 BBV 2004 worden de volgende reserves onderscheiden naar:

• 1.

  de algemene reserves;

• 2.

  de bestemmingsreserves, die dienen om ongewenste schommelingen op te vangen in de tarieven, die aan derden in rekening worden gebracht, maar die niet specifiek besteed hoeven te worden;

• 3.

  overige bestemmingsreserves.

• 4.

  Een bestemmingsreserve is een reserve, waar de gemeenteraad een bepaalde bestemming heeft gegeven.

Voorzieningen Artikel 44 BBV 2004 geeft een definitie van de voorzieningen weer.

• 1.

  Voorzieningen worden gevormd wegens:a. verplichtingen en verliezen, waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs in te schatten is;b. op de balansdatum bestaande risico's ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen, waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten;c. kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot een gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren.

• 2.

  Tot de voorzieningen worden ook gerekend van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden met uitzondering van de voorschotbedragen verkregen van Europese en Nederlandse overheidslichamen voor uitkeringen met een specifiek bestedingsdoel die ter dekking dienen voor de lasten van volgende begrotingsjaren.

• 3.

  Voorzieningen worden niet gevormd voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume.

Voor de definitie van voorzieningen is aansluiting gezocht bij boek 2 BW, titel 9.Voorzieningen zijn passiefposten op de balans, die dus:

• 1.

  een schatting geven van de voorzienbare lasten in verband met risico's en verplichtingen, niet zijnde voorschotbedragen van Europese en Nederlandse oveheidslichamen voor uitkeringen met een specifiek bestedingsdoel,

• 2.

  waarvan de omvang en of het tijdstip van optreden min of meer onzeker zijn,

• 3.

  en die oorzakelijk samenhangen met de periode voorafgaande aan die datum.

Provinciale richtlijnen Op grond van hun wettelijk toezichthoudende taak, heeft de provincie nadere richtlijnen gesteld. Voor deze nota zijn de volgende richtlijnen c.q. adviezen van belang:Aanvullend op de wettelijke eis om het eigen vermogen onder te verdelen ( zie 3.1) meent de provincie dat het belangrijk is om te weten welke reserves bestemd zijn ter dekking van de kapitaalslasten van reeds gerealiseerde investeringen.Nadere uitleg over het onderscheid tussen reserves en voorzieningen Het onderscheid tussen voorzieningen en bestemmingsreserves is in de praktijk vaag gebleken. Middelen van derden waarvan de aanwending is gebonden en aan het eind van het begrotingsjaar niet besteed zijn, dienen onder voorzieningen te worden opgenomen. Als de besteding niet dusdanig is gebonden, dat de middelen teruggegeven moeten worden, of als ze niet aan het doel zijn besteed waarvoor ze geheven, dan dienen ze onder de bestemmingsreserves te worden opgenomen.Geen voorzieningen mogen worden getroffen voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten en gerelateerde verplichtingen van een vergelijkbaar volume, zoals pensioen- en wachtgeldverplichtingen. De reden hiervoor is dat dergelijke verplichtingen bij gemeenten reeds in de begroting en meerjarenraming opgenomen zijn. Wel dienen verplichtingen, waarvan het bedrag oploopt, als voorzieningen te worden opgenomen. Gedacht kan worden aan wachtgeldverplichtingen bij personele inkrimping.Voorts kunnen voorzieningen een schatting betreffen van de lasten die voortvloeien uit risico’s die samenhangen met de bedrijfsvoering. Voor gevolgen die niet in causale relatie staan met het bedrijfsgebeuren van de voorafgaande periode, kunnen geen voorzieningen worden getroffen.

Hoofdstuk 4 De functies van de reserves en voorzieningen

Voordat we ingaan op de hoe we willen omgaan met reserves en voorzieningen, willen we eerst inzicht geven in de functies van de reserves en voorzieningen. Hierbij zijn de volgende categorieën te onderscheiden:

• 1.

  de bufferfunctie

• 2.

  de bestedings/bestemmingsfunctie

• 3.

  de egalisatiefunctie

• 4.

  de inkomensfunctie

de bufferfunctie De belangrijkste functie van het eigen vermogen is de bufferfunctie. Reserves behoren tot één van de instrumenten om niet kwantificeerbare risico’s af te dekken. Reserves maken, naast eventuele onbenutte belastingcapaciteit en ruimte in de begroting, onderdeel uit van de weerstandscapaciteit.de bestedings/bestemmingsfunctie De bestemmingsreserve is een reserve, welke gevormd zijn voor een bepaald doel. Deze middelen zin zonder toestemming van het bestuur niet vrij aanwendbaar voor andere zaken. Periodiek zal bekeken moeten worden of de omvang en bestemming nog adequaat zijn. Zoals aangegeven in hoofdstuk 2, vallen van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden onder voorzieningen.de egalisatiefunctie Reserves kunnen ook een egalisatiefunctie hebben. Dit betekent dat de lasten en baten over de jaren heen, regelmatig ten laste / ten gunste van de exploitatiebegroting worden gebracht om pieken en dalen op te vangen. Voorwaarde is wel dat er een inhoudelijk meerjarenperspectief moet zijn geschetst.Voorziening met een egalisatiefunctie kunnen slechts gevormd zijn om de onderhoudslasten van een kapitaalgoed over een aantal jaren te egaliseren en de voorziening gevoed wordt op basis van een beheerplan. Dit beheerplan dient dan periodiek te worden geactualiseerd.de inkomensfunctie Reserves hebben een inkomensfunctie als de bespaarde rente gebruikt wordt als structureel budgettair dekkingsmiddelen. In verband met de beperkte aanwendbaarheid van dit soort reserves, wordt ook wel gesproken van ‘geblokkeerde’ reserves.Op basis van bovenstaande criteria worden de reserve Algemene begraafplaatsen en de egalisatiereserve Rioolbeheer gesplitst in een bestemmingsreserve en een voorziening. Voorgesteld wordt:de reserve Algemene begraafplaatsen en de egalisatiereserve Rioolbeheer te splitsen in• een reservedeel ten behoeve van toekomstige vervangingsinvesteringen andere niet in een beheerplan opgenomen investeringen en • een voorziening ten behoeve van het onderhoud.

Hoofdstuk 5 Vorming van nieuwe reserves en voorzieningen

In aanvulling op hetgeen reeds als wettelijke verplichting geldt, wordt als eigen beleid het onderstaande uitgewerkt.Hierbij gelden in het algemeen de volgende principes:

• a.

  Het instellen van nieuwe reserves zullen altijd ter besluitvorming aan de raad worden voorgelegd.

• b.

  Reservevorming is geen doel op zich, doch dient een specifieke doelstelling waarvoor de middelen zijn gereserveerd. De doelstelling moet helder geformuleerd zijn.

Nieuwe reserves worden gecreëerd als:

• a.

  besteding van middelen een doorlooptijd van meerdere jaren heeft;

• b.

  een bepaald doel of activiteit door enkele jaren te reserveren kan worden gerealiseerd;

• c.

  een bepaald doel of activiteit moet worden gerealiseerd, waarvan de uitvoering zich over meerdere jaren uitstrekt, hierbij kan gedacht worden aan een nieuw beleidsplan;

• d.

  opvangen van fluctuaties in de exploitatie, omdat de uitgaven een niet evenredig verloop hebben.

Voorgesteld wordt:Akkoord te gaan met de hier bovenstaande in het algemeen geldende principes;Het vormen van voorzieningen is verplicht voorgeschreven( zie hoofdstuk 3.2). De raad heeft door het verplichtende karakter, in de praktijk weinig ruimte om keuzes te maken bij de allocatie van middelen. In overweging nemende dat de raad een de kaderstellende rol heeft en het college een uitvoerende, ligt het meer voor de hand dat deze bevoegdheid bij het college is gepositioneerd. Om de kaderstellende rol van de raad in acht te nemen, dient het instellen van een voorziening te passen binnen de door de raad gestelde beleidsmatige en financiële kaders.wordt:Om reden dat het instellen van een voorziening voortvloeit uit de in artikel 44 van de BBV bedoelde situaties en de raad zodoende weinig keuzes biedt in het alloceren van middelen, de bevoegdheid tot in te stellen van voorzieningen te delegeren aan het college onder de voorwaarde dat een en ander past binnen de door de raad gestelde beleidsmatige en financiële kaders.

Hoofdstuk 6 Saldi van reserves en voorzieningen

Van gemeenten wordt verwacht dat zij prudent haar publieke taak uitvoert. Het vormen van reserves en voorzieningen legt beslag op de bestedingsruimte. Aan het hebben en aantrekken van financiële middelen zijn kosten en risico’s verbonden. Het is zodoende belangrijk dat de reserve op grond van een specifieke doelstelling wordt gevormd en niet onnodig hoog is.Voorgesteld wordt:Er wordt gestreefd naar een adequate hoogte van de reserves in relatie met de specifieke doelstelling en/of weerstandsvermogen, met inachtneming van het voorzichtigheidsprincipe.Het is in feite niet toegestaan dat enige reserve of voorziening een negatief saldo heeft. Echter in de begrotingsbrief 2005 heeft de provincie zich op het standpunt gesteld dat bestaande reserves als overgangsregeling tot 2015 een negatieve stand mogen vertonen. Voorgesteld wordt:Reserves en voorzieningen mogen overeenkomstig de begrotingsvoorschriften en de provinciale overgangsregeling met ingang van 2015 geen negatief saldo hebben.

Hoofdstuk 7 Storting en onttrekkingen vanuit reserves en voorzieningen

Reserves Een toevoeging aan een reserve geschiedt altijd in het kader van resultaatbestemming en worden altijd via het programma verantwoord. Het rechtstreeks boeken van bestedingen ten laste van reserves is niet toegestaan. In de hoofdlijnennotitie resultaatbestemmen 2007 van de Commissie BBV is bepaald, dat toevoegingen en onttrekkingen aan elk van de bestemmingsreserves tot maximaal het bedrag dat via de begroting ( wijziging) door de raad is goedgekeurd. Verder kunnen er raadsbesluiten zijn die inhoudelijk dat specifiek benoemde saldi, nog in het lopende begrotingsjaar ten gunste of ten laste van een specifieke bestemmingsreserve mogen worden gebracht.Om een juist inzicht te krijgen in de baten en lasten van een door de raad benoemde programma worden hieronder de volgende uitgangspunten benoemd:Voorgesteld wordtBij storting aan reserves wordt de storting toegewezen aan het programma, waaruit het geld beschikbaar komt.Bij onttrekking vanuit de reserves, wordt de onttrekking toegewezen aan het programma, waarvoor het geld ter beschikking wordt gesteld.Indien onttrekkingen gebruikt worden voor algemene dekkingsmiddelen, wordt de onttrekking toegewezen aan programma 10 Financiën.Storting van renten aan reserves zijn algemeen van aard en worden zodoende toegewezen aan programma 10 Financiën.Bij bestemmingsreserves die gevormd zijn vanuit de egalisatiefunctie of de wettelijke verplichting om zowel de baten als de lasten in de begroting op te nemen ( de zgn. technische reserves), kunnen de onttrekkingen vanuit of toevoegingen aan de betreffende reserve op grond van hun doel worden gedaan. Afwijkingen ten opzichte van de vastgestelde toevoegingen c.q onttrekkingen worden achteraf door de raad bekrachtigd.VoorzieningenTen aanzien van voorzieningen wijkt het beleid niet af van de wettelijke bepalingen zoals opgenomen in het Besluit Begroten en Verantwoorden 2004 ( zie bijlage 2).Door de commissie BBV heeft daarnaast een aantal stellige uitspraken gedaan over de toepassing van het BBV. Relevant voor deze notitie is dat bepaald is, dat voorzieningen die gevormd zijn om de onderhoudslasten van een kapitaalgoed te egaliseren, alleen ingesteld en gevoed kunnen worden op basis van een periodiek geactualiseerd beheerplan.

Hoofdstuk 8 Rentebeleid

Rentetoerekening De aan reserves toegerekende rente maakt deel uit van het totaal van de rentekosten. De totale rentekosten van de gemeente bestaan uit:

• 1.

  (bespaarde) rente reserves ( eigen vermogen);

• 2.

  rente langlopende geldleningen;

• 3.

  rente kortlopende financieringsmiddelen.

De reserves en voorzieningen worden gebruikt als intern financieringsmiddel. De rentetoerekening aan de reserves moet worden gezien als een vergoeding voor de rente, die ook zou worden ontvangen als het geld extern zou worden belegd. Het nadeel hierbij is dat het aanhouden van een riante reservepositie leidt tot hoge rentelasten in de begroting. Bij vrij besteedbare reserves is het redelijk, dat er een vergoeding op het aangehouden eigen vermogen wordt verkregen, zonder dat dit nu tot hoge rentelasten leidt. Op basis van deze uitgangspunten wordt een vergoeding van 3% rente redelijk geacht.Voor bestemmingsreserves heeft de raad de besteding min of meer bepaald. Rentebijschrijving heeft dan slechts tot doel, dat de reserve ook na inflatie toereikend is om de bestemde kosten te dekken. Gezien het meerjarig verloop van de inflatie kan in principe volstaan worden met een rentetoerekening over de reserves van 2%.Er bestaat de wettelijke verplichting om in de begroting zowel de lasten als de daarvoor bestemde baten te laten zien ( de zogenaamde bruto methode). Om deze reden zijn er een aantal technische reserves gevormd, waarbij de reservevorming rechtstreeks gerelateerd is aan een bepaalde investering. Als de rentevergoeding niet hoger zou zijn dan de inflatie, ontstaat er een nadeel in de begroting omdat de rentelast gebaseerd is op de historische investering. Zodoende wordt er primair voorgesteld de rente bij technische reserves te baseren op de historische rentelasten.Besloten is om geen kapitaalslasten toe te rekenen aan de producten en de werkelijke rentelasten te baseren op de liquiditeitenplanning. Het boeken van rentelasten bij technische reserves is, op deze manier tot een administratieve handeling verworden, dat geen financieel effect heeft. Vandaar dat voor technische reserves, waarbij het achterwege blijven van een rentebijschrijving geen financieel effect heeft, wordt voorgesteld om het bijschrijven van rente achterwege te laten.Voorgesteld wordt

• a.

  een rente van 3% toe te rekenen aan de vrij besteedbare reserves.

• b.

  in principe een rente van 2 % toe te rekenen aan bestemmingsreserves, uitgezonderd:1. reserves met een negatief saldo ( zie hoofdstuk 6) 2. ‘technische’ reserves waarbij de boeking om administratieve redenen achterwege kan blijven en dit geen financieel effect heeft in de begroting. 3. voor ‘technische’ reserves waarbij er wel een financieel effect optreedt wordt voorgesteld om de rentebijschrijving te baseren op de historische rentelasten zoals die golden bij het aangaan van de verplichting.

Op grond van het BBV is directe rentebijschrijving aan voorzieningen niet toegestaan. De gemeente rekent sinds jaren geen rente toe aan voorzieningen.Het BBV classificeert de middelen van derden waarvan de bestemming is gebonden onder een voorziening. Soms verplicht het Rijk voor deze groep tot een toevoeging welke gelijk is aan de rentevoet. Een dergelijke rentetoevoeging wordt niet gezien als rentetoevoeging, maar als een toevoeging om de voorziening op de juiste hoogte te houden.

Hoofdstuk 9 Weerstandsvermogen

Inleiding Een gemeente loopt risico’s. Deze risico’s zijn van uiteenlopende aard. Voor een deel van deze risico’s kan een gemeente zich verzekeren, kunnen voorzieningen worden gevormd, of kunnen ze op een andere wijze worden opgevangen.Een deel van de reserves wordt gebruikt als weerstandscapaciteit voor het opvangen van niet verzekerde of afgedekte risico’s. Als informatiebron met betrekking tot verwachte dan wel gelopen risico’s, is in de begroting en de jaarrekening een paragraaf weerstandsvermogen opgenomen, die hier uitgebreid op in gaat.Op grond van de BBV 2004 zijn de onderstaande onderwerpen in deze paragraaf verplicht:

• a.

  een inventarisatie van de weerstandscapaciteit;

• b.

  een inventarisatie van de risico’s;

• c.

  het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico’s;

De weerstandscapaciteit De weerstandscapaciteit bestaat uit middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt om onverwachte en substantieel niet-begrote kosten te dekken. In relatie tot bovenstaand doel van het weerstandsvermogen, worden de saldi van het vrije deel van de algemene reserve, de onbenutte belastingcapaciteit, de stille reserves en de rekening voor onvoorzien tot de weerstandscapaciteit gerekend.In toenemende mate komt de gemeentelijke autonomie voor belastingheffing onder druk te staan of worden beperkingen gesteld. Zodoende stellen we voor om de onbenutte belastingcapaciteit buiten beschouwing te laten bij het bepalen van de weerstandscapaciteit.11. Voorgesteld wordtDe saldi van het vrije deel van de algemene reserve, reserves zonder vastgesteld bestedingsdoel en de rekening voor onvoorzien tot de weerstandscapaciteit te rekenen.Hoogte weerstandsvermogenEen eenduidige manier om de benodigde weerstandscapaciteit te berekenen is door middel van de risicowaarde. Hierbij wordt gekeken naar de kans dat het risico zich voordoet en het mogelijke schadebedrag ( zie bijlage 3). De som van alle individuele risicowaarden, bepaalt zodoende de noodzakelijke hoogte van het weerstandsvermogen.Binnen de markt is het de gewoonte om 10% van je begroting te reserveren voor onvoorziene uitgaven. Rekening houdend met zowel de berekende risicowaarde als een minimale reservering van 10 procent wordt voorgesteld:Voorgesteld wordtDe hoogte van het weerstandsvermogen te bepalen:

• a.

  op basis van het risicoprofiel en de inschatting van de kans dat het risico zich voordoet, de zogenaamde risicowaarde;

• b.

  met een minimum van 10% van de begrotingsomzet.