Verordening toeslagen en verlagingen algemene bijstand 2004

Ondertekening

Toelichting, algemeen deel

Met ingang van 1 januari 1996 trad de Algemene bijstandswet (Abw) in werking. In de Abw werd de basisnorm voor alleenstaanden en alleenstaande ouders verlaagd met 20% van het netto minimumloon. In verband hiermee werden in de wet bepalingen opgenomen voor de verhoging van de basisnorm (met een toeslag) voor alleenstaanden of alleenstaande ouders “voor zover de belanghebbende hogere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan heeft dan waarin de basisnorm voorziet, als gevolg van het niet of niet geheel kunnen delen van deze kosten met een ander”.

De basisnorm voor gehuwden bleef gehandhaafd op 100% van het netto minimumloon. In verband hiermee werden in de wet bepalingen opgenomen voor de verlaging van de basisnorm voor gehuwden “voor zover de belanghebbenden lagere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan hebben dan waarin de basisnorm voorziet, als gevolg van het geheel of gedeeltelijk kunnen delen van deze kosten met een ander”.

De Abw bepaalde voorts dat het gemeentebestuur bij verordening moest vaststellen voor welke categorieën de basisnorm wordt verhoogd of verlaagd en op grond van welke criteria de verhoging of verlaging wordt bepaald. In Pijnacker-Nootdorp werd één en ander vastgelegd in de “Verordening toeslagen en verlagingen bijstandsnorm 2001” (veelal aangeduid als “Toeslagenverordening”).

Met ingang van 1 januari 2004 wordt de Abw vervangen door de Wet werk en bijstand (WWB). In de WWB zijn eveneens bepalingen opgenomen met betrekking tot de verhoging of de verlaging van de basisnorm “wegens het niet of niet geheel kunnen delen van de kosten met een ander”. De bepalingen in de WWB komen inhoudelijk exact overeen met de bepalingen in de Abw. Ook is weer vastgelegd dat de regels voor het verhogen of verlagen van de basisnorm bij verordening moeten worden vastgelegd (door de gemeenteraad).

De op grond van de WWB vast te stellen verordening voor de verhoging of verlaging van de algemene bijstand kan inhoudelijk geheel overeenstemmen met de verordening die werd vastgesteld op grond van de Abw. Immers, de aan de verordening ten grondslag liggende wettelijke bepalingen zijn inhoudelijk niet gewijzigd. De praktijk heeft sinds 2001 echter uitgewezen dat de op grond van de Abw vastgestelde verordening niet goed voldoet. Dit is aanleiding om de verordening aan te passen.

Bij de inwerkingtreding van de Toeslagenverordening moet rekening gehouden worden met de tijdelijke referendumwet. De Toeslagenverordening is referendabel op grond van artikel 8 Tijdelijke referendumwet. Dit betekent dat op grond van artikel 22 Tijdelijke referendumwet de inwerkingtreding van de Toeslagenverordening (en de intrekking van de oude verordening) op zijn vroegst gesteld kan worden op een datum gelegen zes weken na publicatiedatum.

Ongewijzigd ten opzicht van oude verordening

De meeste aan de verordening van 2001 ten grondslag liggende algemene beleidsstandpunten blijven ongewijzigd. Dit zijn:

1. Forfaitair bedrag:  

De verhoging of verlaging van de algemene bijstand geschiedt met een toeslag waarvan het maximale bedrag is vastgelegd in artikel 25 lid 2 WWB. Rekenwerk met werkelijke kosten en de controle daarop kan achterwege blijven. Dit is ook het geval bij de oude verordening. Een mogelijk nadeel is dat de Toeslagenverordening onder omstandigheden in de praktijk tot onredelijke uitkomsten kan leiden. In voorkomende gevallen kan gebruik gemaakt worden van de bevoegdheid om de bijstand alsnog afwijkend vast te stellen op grond van artikel 18 lid 1 WWB.  

In de oude verordening werd de toeslag of verlaging bepaald op een percentage van het minimumloon. Om de te voorkomen dat de verordening moet worden aangepast in het geval de regering besluit de koppeling tussen uitkeringen en het minimumloon los te laten, wordt in de nieuwe verordening gerefereerd aan het bedrag van de toeslag, zoals die in de wet is genoemd.

2. Verhoging én verlaging maximaal 100% van de toeslag:  

Artikel 25 lid 2 WWB bepaalt dat de verhoging van de basisnorm voor alleenstaanden en alleenstaande ouders maximaal een vast bedrag van de toeslag (thans € 227,11) mag bedragen. Voor de verlaging van de algemene bijstand voor gehuwden is hierbij aangesloten: de verlaging bedraagt maximaal 100% van deze toeslag.

3. Ontbreken woonlasten:  

Bij het ontbreken van woonlasten, bij toepassing van artikel 27 WWB, wordt aan alleenstaanden of alleenstaande ouders een toeslag van 25% verstrekt, terwijl de basisnorm voor gehuwden (of samenwonenden) wordt gekort met 75% van het bedrag van de toeslag. De percentages zijn vastgesteld op het verschil tussen de toeslag en de minimale normhuur, waar beneden geen recht bestaat op huursubsidie. Er is namelijk geen relatie tussen de hoogte van de toeslag en het bedrag dat een bijstandsgerechtigde uit zou geven aan woonkosten.  

Door wie de woonlasten worden betaald, en hoe hoog die woonlasten zijn, is niet van belang. Louter de situatie van de belanghebbende (woonachtig in een woning waarvoor geen woonlasten zijn verbonden) is van belang.

4. Inwonende kinderen:  

De toeslag en verlaging bij inwonende kinderen van 21 jaar of ouder blijft gelijk (50%). Dit betekent bijvoorbeeld dat een alleenstaande ouder met kinderen jonger dan 18 jaar en die een inwonend kind heeft van 21 jaar of ouder een toeslag van 50% ontvangt. Uiteraard blijft het mogelijk te individualiseren. Als het inwonend kind van 21 jaar of ouder alleen studiefinanciering op grond van de WSF 2000 of WTOS ontvangt en daarnaast geen eigen inkomsten heeft, kan op basis van individualisatie een volledige toeslag worden gegeven.

Wijzigingen ten opzichte van de oude verordening

1. Schoolverlaters:

Net als de Abw biedt ook de WWB de mogelijkheid de toeslag of de basisnorm gedurende maximaal 6 maanden te verlagen voor de belanghebbende die recent de deelname heeft beëindigd aan onderwijs of een beroepsopleiding. Van deze mogelijkheid wordt in Pijnacker-Nootdorp geen gebruik gemaakt omdat:

• a.

  de schoolverlatersregeling op het punt van berekening nogal wat problemen oplevert;

• b.

  de toeslag voor jongeren van 21 jaar op grond van deze verordening wel worden verstrekt;

• c.

  verlaging van de bijstand, louter omdat voorafgaande aan de bijstandverlening onderwijs of een beroepsopleiding werd gevolgd (en dus een laag inkomen werd genoten), leidt tot rechtsongelijkheid ten opzichte van jongeren die voorafgaande aan de bijstandsverlening niet studeerden maar bijvoorbeeld werkten, of een andere uitkering genoten, of een zwervend bestaan leiden, of gedetineerd waren.

Indien er sprake is van onvoldoende inspanningen om werk te vinden kan een maatregel worden toegepast.

2. Jongeren van 21 of 22 jaar:

Artikel 29 WWB biedt de mogelijkheid de toeslag voor alleenstaanden van 21 of 22 jaar te verlagen “voor zover het college van oordeel is dat, gezien de hoogte van het minimumjeugdloon, de hoogte van deze toeslag een belemmering kan vormen voor de aanvaarding van arbeid”.

In de op de Abw gebaseerde ‘Verordening toeslagen en verlagingen bijstandsnorm 2001’ werd de toeslag voor jongeren van 21 jaar vastgesteld op 25% en die voor jongeren van 22 jaar op maximaal 50%. De achterliggende argumentatie was dat indien een hogere toeslag zou worden verstrekt, dan zou het inkomen op basis van het minimumloon nauwelijks hoger zijn dan het inkomen op grond van de WWB, waardoor de financiële stimulans om een dienstbetrekking te aanvaarden nauwelijks nog aanwezig zou zijn. Er is echter een redelijk verschil tussen het minimumloon en de bijstandsnorm

(€ 190 tot € 250). Dat is ook nog het geval als een dienstbetrekking van 32 uur wordt aanvaard (€ 65 - € 110). Om de verordening en de uitvoering zo eenvoudig mogelijk te houden wordt daarom voorgesteld om geen aparte normering voor 21/22 jarigen te hanteren.

Indien er sprake is van onvoldoende inspanningen om werk te vinden kan een maatregel worden toegepast.

3. Geen onderscheid tussen kostgangers, onderhuurders en woningdelers:

In Pijnacker-Nootdorp werd onderscheid gemaakt tussen inwonenden met een zakelijke overeenkomst of zonder overeenkomst (commercieel of niet-commercieel). Het gaat in de nieuwe verordening louter om medebewoners die een bijdrage in de lasten kunnen leveren.

Verzorgingsbehoeftige medebewoners kunnen een bijdrage leveren in de lasten. Omdat het bij de verhoging of verlaging van de bijstand gaat om financiële overwegingen, wordt de vraag of een medebewoner al dan niet verzorgingsbehoeftig is niet bij de beoordeling betrokken.

Feitelijke kostendeling niet van belang:

De Memorie van Toelichting bij de WBB zegt letterlijk:

“Bij de beoordeling of de belanghebbende inderdaad hogere bestaanskosten heeft, is in voorkomende gevallen niet bepalend of deze ook feitelijk deze kosten met een ander deelt”. Dit volgt rechtstreeks uit de wet waar immers telkens wordt gesproken over het “kunnen delen” van de kosten met een ander.

Dit uitgangspunt wordt onderschreven, waarbij wordt opgemerkt dat wordt aangenomen dat de kosten kunnen worden gedeeld met een ander, die in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft, indien die ander kan beschikken over voldoende middelen voor de noodzakelijke kosten van het bestaan. Pas dán kan de ander geacht worden daadwerkelijk in staat te zijn de kosten te delen.

Er dient echter wel geïndividualiseerd te worden indien de toepassing van de verordening tot onredelijke uitkomsten leidt. Er dient dus altijd gekeken te worden naar de feitelijke situatie. Indien een bijstandsgerechtigde uiteindelijk onvoldoende middelen heeft om in het bestaan te voorzien, dient de toeslag te worden aangepast. Dit komt ook tot uitdrukking in constante jurisprudentie. Als er bijvoorbeeld sprake is van een ‘echte’ onderhuurder die door middel van een huurcontract en betaalbewijzen kan aantonen dat hij tenminste de normhuur genoemd in de huursubsidiewet betaalt, kan op basis van individualisatie een volledige toeslag worden gegeven. Hetzelfde geldt aan de kant van de verhuurder. Indien de bijstandsnorm en de verlaagde huursubsidie, maar verhoogd met een reëel bedrag aan onderhuur, onvoldoende is om de woonkosten (huurkosten) te voldoen, dient de toeslag of verlaging te worden afgestemd op de feitelijke omstandigheden.

Aangenomen wordt dat dergelijke situaties zich in Pijnacker-Nootdorp slechts zeer zelden zullen voordoen. Om die reden zijn daarvoor geen nadere regels gesteld.

Overgangsmaatregelen

De wijzigingen hebben tot gevolg dat sommige cliënten meer uitkering en anderen minder uitkering krijgen. In onderstaand schema staat aangegeven welke categorie erop vooruit of achteruit gaat. De aantallen zijn gebaseerd op de stand van zaken per 19 november 2003.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 - Begripsbepalingen

Alleen die begripsomschrijvingen zijn opgenomen die niet al in de wet staan. Onderscheid wordt gemaakt tussen het begrip basisnorm en bijstandsnorm. In de wet wordt het begrip bijstandsnorm omschreven als de norm, vermeerderd of verminderd met de door het college vastgestelde verhoging of verlaging. Als uitgangspunt voor de verordening geldt de norm zonder die verhoging of verlaging (basisnorm).

Artikel 2 - Categorieën

Artikel 30 WWB schrijft voor dat in de verordening moet zijn vastgelegd voor welke categorieën de basisnorm wordt verlaagd of verhoogd. De categorie-indeling is gebaseerd op de categorieën van artikel 21 WWB.

Artikel 3 - Alleenstaanden en alleenstaande ouders

Eerste lid:

Artikel 30 lid 2 WWB bepaalt dat de toeslag moet worden vastgesteld op het maximumbedrag indien geen ander zijn hoofdverblijf heeft in de woning.

De verordening heeft zijn werking voor belanghebbenden vanaf 21 jaar. Artikel 29 WWB bepaalt echter dat de toeslag kan worden verlaagd voor alleenstaanden van 21 of 22 jaar voor zover de gemeente van oordeel is dat, “gezien de hoogte van het minimumjeugdloon, de hoogte van deze toeslag een belemmering kan vormen voor de aanvaarding van arbeid”. Vergelijking met de lonen leert dat de bijstand voor 21 en 22-jarigen wanneer de maximale toeslag wordt verstrekt aanzienlijk lager is dan het minimumloon. Dat is ook het geval indien wordt uitgegaan van een 32-urig dienstverband zoals thans in bij een dienstbetrekking op grond van de Wet inschakeling werkzoekenden gebruikelijk is. Er is daarom voor gekozen om geen aparte toeslagen voor 21 en 22 jarigen op te nemen. Zij vallen onder artikel 30, lid 1.

Tweede lid:

Artikel 30 lid 2 WWB schrijft voor dat in de verordening in elk geval moet worden vastgelegd dat de toeslag als bedoeld in artikel 25 WWB voor alleenstaanden en alleenstaande ouders wordt bepaald op het maximumbedrag wanneer geen ander in de woning zijn hoofdverblijf heeft. Dit is dan ook opgenomen in artikel 3 lid 2 van de verordening.

Derde lid:

Het gezamenlijk bewonen van een woning levert schaalvoordelen op. Deze schaalvoordelen treden op omdat de woonlasten kunnen worden gedeeld. De kosten van huur, heffingen, belastingen, verzekeringen, vastrecht nutsbedrijven en dergelijke zijn voor personen die een woning delen lager, omdat deze kosten per woning slechts eenmaal in rekening worden gebracht. Deze schaalvoordelen worden berekend op 50% van de toeslag per inwonende (of inwonend echtpaar) met wie de algemene bestaanskosten kunnen worden gedeeld. Indien op enigerlei wijze sprake is van het kunnen delen van kosten met één ander (of inwonend echtpaar), wordt de maximale toeslag van 100%, als gevolg van de optredende schaalvoordelen, verlaagd tot 50% van de toeslag.

Vierde lid:

Als nog een ander zijn hoofdverblijf in de woning heeft kunnen de kosten nog meer gedeeld worden. Ingeval dat nog meer anderen in de woning hun hoofdverblijf hebben, kan er echter niet meer van worden uitgegaan dat het delen van kosten tot nog duidelijk lagere algemene bestaanskosten leidt. Bovendien zal in de praktijk in voorkomende gevallen de woning ook groter (en dus duurder) dan gebruikelijk zijn of betreft de woonruimte een kamer in een (studenten)flat. In de verordening is daarom gekozen om, ingeval twee of meer anderen in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben, de toeslag vast te stellen op 25 procent.

Artikel 4 - Gehuwden

Eerste lid:

Artikel 26 WWB bepaalt dat het college de basisnorm voor gehuwden kan verlagen “voor zover de belanghebbenden lagere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan hebben dan waarin de norm voorziet, als gevolg van het geheel of gedeeltelijk kunnen delen van deze kosten met een ander”.

De schaalvoordelen van woningdeling leiden bij echtparen dus tot verlaging van de basisnorm.

Tweede lid:

De schaalvoordelen van woningdeling worden gesteld op 50% van de toeslag. Is het in artikel 26 WWB bedoelde echtpaar inwonend bij een ander (echtpaar), of is een ander (echtpaar) inwonend, dan wordt de uitkering in verband met de schaalvoordelen eveneens verlaagd met een bedrag gelijk aan 50% van de toeslag.

Derde lid:

Als nog een ander zijn hoofdverblijf in de woning heeft kunnen de kosten nog meer gedeeld worden. Ingeval dat nog meer anderen in de woning hun hoofdverblijf hebben, kan er echter niet meer van worden uitgegaan dat het delen van kosten tot nog duidelijk lagere algemene bestaanskosten leidt. Bovendien zal in de praktijk in voorkomende gevallen de woning ook groter (en dus duurder) dan gebruikelijk zijn of betreft de woonruimte een kamer in een (studenten)flat. In de verordening is daarom gekozen om, ingeval twee of meer anderen in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben, de verlaging bij gehuwden vast te stellen op 75%.

Artikel 5 - Ontbreken van woonkosten

Ten opzichte van artikel 35 lid 1 Abw is artikel 27 WWB ruimer. Artikel 35 lid 1 Abw voorzag enkel in een verlaging in het geval aan de door belanghebbende bewoonde woning geen woonkosten verbonden waren. Blijkens de toelichting op 27 WWB is de verruiming bedoeld om ook ingeval er helemaal geen woning wordt bewoond, een verlaging te kunnen te kunnen toepassen.

Bij het ontbreken van woonkosten (daklozen, krakers, of wanneer bijvoorbeeld de ex-echtgenoot de woonlasten betaalt) wordt de basisuitkering van alleenstaanden en alleenstaande ouders aangevuld met een toeslag van 25%. Bepalend voor de vraag of sprake is van het ontbreken van woonkosten is of aan de bewoning van de woning kosten verbonden zijn. Uitgangspunt voor de verlaging is het bedrag dat de minister van VROM hanteert als minimaal subsidiabele huur, waar beneden geen huursubsidie mogelijk is (minimale normhuur). Dit bedrag uitgedrukt in een percentage van het bedrag van de toeslag bedraagt 21%. De verlaging van de toeslag wordt daarom vastgesteld op 75%.

Artikel 6 - Individualisering

Naast de verlaging van de toeslag of basisnorm, kan de uitkering worden afgestemd op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende. De Centrale raad van beroep onderzoekt iedere beroepszaak op de feitelijke inkomsten en uitgaven. Daarom dient in specifieke situaties de uitkering individueel te worden vastgesteld. Dat heeft bijvoorbeeld betrekking op een kind dat 21 jaar of ouder is en uitsluitend een inkomen heeft uit studiefinanciering.

Omdat deze situaties niet vaak voorkomen zijn daarover geen bepalingen in de verordening opgenomen.

Als er situaties zijn waarin de verordening niet voorziet, kan het college beslissen. Hiermee wordt het individualiseringsprincipe gewaarborgd.

Artikel 7 - Overgangsmaatregelen

In enkele situaties is de nieuwe verordening een verslechtering. Dat geldt voor belanghebbenden die thans een onderhuurder of kostganger hebben. In die situatie werd een hogere toeslag of lagere verlaging toegepast (75% resp. 25%). Hiervoor geldt een afbouwperiode van 6 maanden.