Beleidsregels inzake toepassing ontheffingsbevoegdheid ex artikel 4, bijlage II van het Besluit omgevingsrecht , Planologische kruimelregeling gemeente Pijnacker-Nootdorp

Inleiding

Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. De Wabo zorgt voor een betere en snellere dienstverlening van de overheid aan burgers en bedrijven. Door integrale vergunningverlening en handhaving ontstaat een doelmatige manier van werken.

Wie bijvoorbeeld een huis of schuur wilde bouwen, verbouwen, oprichten of gebruiken, kreeg te maken met veel vergunningen en voorschriften voor wonen, ruimte en milieu met elk hun eigen criteria, procedures, ambtelijke loketten, afhandelingstermijnen, leges en toezichthouders. Door de invoering van de Wabo zijn 26 vergunningen en 1600 formulieren ondergebracht in één vergunning, de zogenoemde omgevingsvergunning. Zo hebben burgers en ondernemers nog maar te maken met één vergunning, één loket, één besluit en één procedure. Bovendien kan de aanvraag digitaal worden ingediend via Omgevingsloket online.

In artikel 2.12 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is geregeld dat voor een activiteit als bedoeld in 2.1, eerste lid onder c (een activiteit in strijd met het bestemmingsplan) slechts een omgevingsvergunning kan worden verleend met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijzing of in bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen. Dat laatste heeft uitwerking gevonden in artikel 4 van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) en wordt ook wel genoemd ‘planologische kruimelregeling’.

Bevoegdheid, beleidsvrijheid en beleidsregels

Een omgevingsvergunning voor de zogenoemde ‘planologische kruimelregeling’ kan worden verleend en dat impliceert dat sprake is van een (discretionaire) bevoegdheid en geen plicht. Burgemeester en wethouders kunnen dan ten aanzien van de uitoefening van die bevoegdheid beleidsregels vaststellen. Dergelijke beleidsregels, opgesteld krachtens artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht, bevorderen een consistente en voortvarende afhandeling van de aanvragen om een omgevingsvergunning en voor de motivering kan dan verwezen worden naar de in beleidsregels neergelegde gedragslijn.

De directe aanleiding voor het opstellen van deze beleidsregel is de Nota Ruimtelijk Ordeningsbeleid. Op 29 september 2012 is een nieuwe Nota Ruimtelijk Ordeningsbeleid 2012 vastgesteld door de raad. Deze Nota vervangt de Nota Ruimtelijk Ordeningsbeleid 2009. De Nota uit 2009 is de afgelopen tweeënhalf jaar de basis geweest voor de wijze waarop de processen rondom de verschillende ruimtelijke producten (zoals de zogenoemde kruimelontheffingen) zijn georganiseerd en de bevoegdheden van college en raad zijn ingevuld. Omdat uit de praktijk is gebleken dat het niet handig is om het ontheffingenbeleid onderdeel uit te laten maken van de Nota Ruimtelijk Ordeningsbeleid, met name met betrekking tot de bevoegdheid van het college, is ervoor gekozen om het ontheffingenbeleid buiten de Nota Ruimtelijk Ordeningsbeleid 2012 te houden en hiervoor een aparte beleidsregel op te stellen.

De ontheffingen

Zoals eerder is aangegeven kan het college ontheffing verlenen voor alle gevallen die genoemd staan in artikel 4 van bijlage II van het Bor [1]. Onder dit artikel vallen de zogenoemde kleinere bouwplannen (kruimelgevallen), zoals onder andere het uitbreiden van een woning (bijbehorende bouwwerk) en het plaatsen van dakopbouwen.

Onder het regime van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) en de Wet ruimtelijke ordening (Wro) is reeds de wenselijkheid onderkend om hiervoor beleidsregels op te stellen. Met dit beleid werd beoogd om aanvragers snel duidelijkheid te kunnen bieden en daarmee de behandeltijd van aanvragen te verkorten. In 2005 zijn de standaardvoorschriften en de beleidsregel vrijstellingsverzoeken ex artikel 19 WRO vastgesteld en in werking getreden. Vanaf dat moment wordt gewerkt met deze beleidsregels en is dit beleid meerdere malen herzien. Echter de strekking van het beleid is ongewijzigd gebleven. Deze beleidsregels bieden een helder toetsingskader op basis waarvan bepaald kan worden of medewerking wordt verleend aan een met het bestemmingsplan strijdige aanvraag welke in aanmerking komt voor een ontheffing.

Voor kruimelontheffingen (artikel 4, bijlage II van het Bor) wordt het volgende toetsingskader gehanteerd:

• 1.

  aanvragen die in strijd zijn met een actueel bestemmingsplan worden als regel geweigerd;

• 2.

  aanvragen die in strijd zijn met een verouderd bestemmingsplan, en in strijd zijn met de standaardregels worden als regel geweigerd;

• 3.

  aan aanvragen die in strijd zijn met een verouderd bestemmingsplan, maar in overeenstemming zijn met de standaardregels kan medewerking worden verleend als de aanvraag past binnen de kruimelontheffingen zoals beschreven in het Bor;

• 4.

  aan aanvragen gebaseerd op een bijzonder sociaal en/of medisch argument dan wel van een groot maatschappelijk en/of gemeentelijk belang kan (in afwijking van 1 tot en met 3) medewerking worden verleend;

• 5.

  aan aanvragen die in strijd zijn met het bestemmingsplan maar waaruit blijkt dat het bestemmingsplan niet overeenkomt met de werkelijke (vergunde) en beoogde situatie kan medewerking worden verleend als de aanvraag past binnen de kruimelontheffing zoals beschreven in het Bor.

Dit toetsingskader (punt 1 tot en met 4) wijkt niet af van hetgeen in 2005 reeds is ingevoerd. Gebleken is dat dit beleid helder en duidelijk is naar zowel de burger toe als voor de gemeente. Punt 5 is echter wel nieuw. Ondanks de zorgvuldige voorbereiding bij een bestemmingsplan kan het voorkomen dat een bestemmingsplan niet overeenkomt met de werkelijke (vergunde) en beoogde situatie waardoor een aanvrager kan worden benadeeld. Om dit te voorkomen is punt 5 toegevoegd als vorm van uitzondering.

Aan een zogenoemde kruimelontheffing wordt medewerking verleend indien de aanvraag past binnen bovenstaand toetsingskader.

Het verlenen van een ontheffing kan een basis zijn voor het indienen van een verzoek om planschade. In de Beleidsregels vrijstellingsverzoeken artikel 19 WRO, welke met de voorliggende nota zal worden vervangen, werd reeds bepaald dat voor aanvragen die in overeenstemming zijn met de standaardvoorschriften geen risicoanalyse werd gevraagd. Deze lijn wordt met de voorliggende nota voortgezet. Het betreft hier immers aanvragen die passen binnen het door de gemeente voorgestane beleid. Voor alle overige aanvragen wordt in het kader van de toets op de financiële haalbaarheid wel een risicoanalyse planschade gevraagd.

Geen risicoanalyse planschade bij ontheffingen i.o.m. de standaardvoorschriften:

Voor aanvragen voor kleinere bouwplannen welke in overeenstemming zijn met de standaardvoorschriften wordt geen risicoanalyse planschade gevraagd, omdat hier sprake is van aanvragen die passen binnen het door de gemeente voorgestane beleid.

In aansluiting op het bovenstaande wordt voor aanvragen die in overeenstemming zijn met de standaardregels geen exploitatiebijdrage gevraagd. Gezien de beperkte ruimtelijke invloed en het feit dat de mogelijkheden ook gecreëerd zouden worden bij een actualisatie van het bestemmingsplan, wordt verwacht dat de kosten voor het opstellen van een exploitatieplan vele malen hoger zijn dan de te verhalen kosten.

Principeverzoeken

Een principeverzoek is bedoeld om, vooruitlopend op een definitieve aanvraag om omgevingsvergunning voor het bouwen, te bepalen of de gemeente bereid is om mee te werken aan een door een inwoner of bedrijf gewenste ruimtelijke ontwikkeling. Het betreft hier ontwikkelingen die niet vallen binnen de reikwijdte van de standaardvoorschriften of het reeds door de gemeente opgestelde beleid. Het feit dat er nog geen passend beleidskader voor is, betekent echter niet dat de gemeente per definitie negatief staat tegenover het voornemen, maar wel dat een antwoord het resultaat zal moeten zijn van een zorgvuldige overweging. Het college wil dit type initiatieven een kans geven, maar waakt ervoor dat er voor allerlei kleine bouwplannen principeverzoeken ingediend worden. Het beoordelen van een principeverzoek kost veel tijd en wanneer er veel principeverzoeken worden ingediend legt dit een te groot beslag op de personele capaciteit. Dat leidt tot achterstanden bij de behandeling van ontheffingen en bezwaar en beroep en vertraging bij het opstellen van bestemmingsplannen. Daarom is als grens aangegeven dat een principeverzoek alleen kan worden ingediend voor ontwikkelingen waarvan de geraamde bouwkosten meer dan €200.000 bedragen.

Principeverzoeken:

Het college biedt de mogelijkheid voor het indienen van principeverzoeken voor ruimtelijke ontwikkelingen die niet vallen binnen de reikwijdte van de standaardregels of het reeds door de gemeente opgestelde beleid. Om te voorkomen dat er te veel principeverzoeken worden ingediend, is als grens aangegeven dat principeverzoeken alleen kunnen worden ingediend voor ontwikkelingen met geraamde bouwkosten van meer dan €200.000,00.

Verklaring van geen bedenkingen bij een voorontwerpbestemmingsplan

De raad heeft op 29 september 2012 ingestemd de nota Ruimtelijk Ordeningsbeleid 2012 waarin is bepaald dat de raad bij het instemmen met en het vrijgeven van het bestemmingsplan als ontwerp het plangebied van het betreffende voorontwerpbestemmingsplan kan aanwijzen als categorie van gevallen waarin een verklaring van geen bedenkingen niet is vereist. Dit besluit kan vervolgens worden gebruikt om via de procedure van de ‘zware ontheffing’ medewerking te verlenen aan individuele plannen die passen binnen het voorontwerpbestemmingsplan dat aan de raad is aangeboden. De raad heeft dus de ruimte om per bestemmingsplan te beoordelen of ze een dergelijke verklaring wil verlenen. Het voorontwerp is direct de goede ruimtelijke onderbouwing die vereist is voor toepassing van de ‘zware ontheffing’.

Momenteel geldt dit beleid niet voor de ‘kruimelontheffing’. In de praktijk betekent dit dat een kruimelontheffing moet wachten totdat het bestemmingsplan is vastgesteld door de raad. Dit betekent dat aan een zware ontheffing wel medewerking kan worden verleend, terwijl de ruimtelijke impact veel groter is, en een kruimelontheffing geweigerd zou moeten worden. Voorgesteld wordt dan ook om in het geval waarin de raad het voorontwerpbestemmingsplan heeft vrijgegeven voor inspraak medewerking te verlenen aan de ontheffingsprocedure en het bouwplan in procedure te brengen.

Medewerking verlenen aan bouwplannen die passen binnen het voorontwerpbestemmingsplan nadat deze door de raad is vrijgegeven voor de inspraak en waarbij een verklaring van geen bedenkingen niet is vereist, vooruitlopend op de vaststelling van dit plan.

Overige beleidsregels

Op dit moment zijn nog een aantal beleidsregels van kracht binnen de gemeente. Een aantal daarvan zijn inmiddels achterhaald omdat deze zijn overgenomen in de bestemmingsplannen. Dit beleid kan dan ook worden ingetrokken. Het gaat hierbij om de volgende beleidsstukken:

• 1.

  afwegingskader kinderopvang in woningen en ruimtelijke ordening;

• 2.

  antennebeleid.

De standaardregels en de Nota dakopbouwen vormen het toetsingskader voor de ‘kruimelontheffing’.

Deze beleidsregel is niet van toepassing op tijdelijke ontheffingen en persoonsgebonden ontheffingen.

Algemene wet bestuursrecht

Deze nota dient te worden aangemerkt als een beleidsregel. Ingevolge artikel 4:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan een bestuursorgaan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid. Ingevolge artikel 4:84 van de Awb handelt een bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Een beleidsregel wordt geacht in algemene zin het resultaat te zijn van een belangenafweging, als bedoeld in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb. De toepassing van de beleidsregel laat echter de in artikel 3:2 van de Awb neergelegde verplichting dat een bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen onverlet. Uit artikel 4:84 in samenhang met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb vloeit immers voort dat het college moet onderzoeken of in het concrete geval een uitzondering moet worden gemaakt op de beleidsregel. Deze uitzonderingsmogelijkheid wordt ook wel de ‘inherente afwijkingsbevoegdheid’ genoemd. Er dient overigens alleen van de beleidsregel afgeweken te worden bij strijd met het evenredigheidsbeginsel.

Het begrip beleidsregel is gedefinieerd in artikel 1:3, lid 4 Awb:

Een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.

Een beleidsregel is dus schriftelijk en regelt de wijze waarop een bevoegdheid moet worden toegepast. Indien een besluit is genomen aan de hand van een beleidsregel, kan ter motivering volstaan worden met een verwijzing naar de betreffende beleidsregel (artikel 4:82 Awb).

Beleidsregels:

Deze nota moet worden aangemerkt als een beleidsregel, omdat geregeld wordt op welke wijze een bevoegdheid moet worden toegepast en deze kan dienen als motivering van een besluit. Op basis van de Algemene wet bestuursrecht moet het mogelijk zijn om over een beleidsregel een zienswijze kenbaar te maken.

Ingevolge artikel 3:42 van de Awb moet de bekendmaking van de beleidsregels geschieden door kennisgeving van het besluit of van de zakelijke inhoud ervan in een van overheidswege uitgegeven blad of een dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad, dan wel op een andere geschikte wijze. Het medium dat door de gemeente Pijnacker-Nootdorp hiervoor standaard gebruikt wordt, is publicatie in de Gemeenteberichten in het weekblad Telstar/Eendracht.