Toeslagenverordening Wet werk en bijstand

Ondertekening

Toelichting 1 Toeslagenverordening.

1. Algemene toelichting.A. Inleiding.De verplichting tot het opstellen van een gemeentelijke verordening is opgenomen in de artikelen 8 en 30 Wet werk en bijstand (WWB) Hierin is aangegeven dat het gemeentebestuur bij verordeningvaststelt voor welke categorieën de bijstandsnorm wordt verhoogd of verlaagd en op grond van welke criteria de hoogte van de verhoging of verlaging wordt bepaald.De reden dat gekozen is voor het voorschrijven van een gemeentelijke verordening is, dat langs deze weg de gemeentelijke bevoegdheid tot het maken van keuzes over verlening van algemene bijstand versterkt wordt. Het gaat daarbij niet om een technische uitwerking van nadere details, maar om inhoudelijke beleidskeuzes.De volgende uitgangspunten liggen ten grondslag aan het normensysteem:- vereenvoudiging van normering zodanig, dat ongewenst en frauduleuze gedragseffecten tot een minimum beperkt worden (handhaafbaarheid)- het bieden van voldoende rechtswaarborgen voor belanghebbende om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien- een zodanige afstemming van de hoogte van de uitkering dat het beginsel van bijstand als vangnet blijft bestaan. De verordening kan er dus niet toe leiden dat aanvullend aan andere voorzieningen, waarvoor het Rijk reeds normen heeft vastgesteld, bijstand wordt verleend.- Uitvoering van de verordening dient betaalbaar te zijn. Overname bestaand beleid in de nieuwe verordening. Het bestaande stelsel van toeslagen en verlagingen blijft in de nieuwe verordening intact.Aanpassingen van het beleid is, gelet op de geringe wijziging van de WWB, op dit onderwerp naar ons oordeel niet aan de orde. Dit betekent dat in de nu voorliggende verordening slechts kleine wijzigingen zijn doorgevoerd ten opzichte van de oude, Deze wijzigingen hebben met name betrekking op de gebruikte terminologie.

B. Verzorgingsbehoevenden.Als gevolg van een amendement op artikel 3 en 4 van de WWB kan een gezamenlijke huishouding niet meer worden aangenomen tussen bloedverwanten van de tweede graad (broers en zussen) als één van de twee bloedverwanten zorgbehoevend is. De wetgever beoogt hiermee een alleenstaande (ouder) met een inwonende zorgbehoeftige broer of zus voor de bijstand een alleenstaande of alleenstaande ouder te laten blijven. Hierdoor gaat voor bloedverwanten in de tweede graad dezelfde systematiek gelden als voor hulpbehoevende alleenstaanden en alleenstaande ouders B. Norm, toeslag en verlaging.Hoofdstuk 3 van de Wet werk en bijstand (WWB) kent voor de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan een systeem van basisnormen en toeslagen en verlagingen. Dit systeem is grotendeels overgenomen uit de Algemene bijstandswet. In de WWB maakt het voor de financiering door het Rijk echter geen verschil of bijstand is toegekend als norm of als toeslag.De bijstandsnormen zijn geregeld in paragraaf 2, in de artikelen 20 tot en met 24 WWB. Hierbij is geen rekening gehouden met de vraag of lasten gedeeld, of juist geheel zelfstandig gedragen moeten worden.Daarnaast voorziet paragraaf 3 in toeslagen en verlagingen in de artikelen 25 tot en met 29 WWB.Het college is verplicht om in voorkomende gevallen de norm te verhogen met een toeslag. Van de mogelijkheid om een verlaging toe te passen hoeft geen gebruik gemaakt te worden.Verhogingen of verlagingen van de in de WWB vermelde bijstandsnormen is in de gemeentelijke verordening vastgelegd.C. Norm.Voor personen van 21 tot en met 65 jaar bestaan er een drietal basisnormen ( artikel 21 WWB) te weten:

• 1.

  Gehuwden: 100% van het wettelijk minimumloon ( is de gehuwdennorm)

• 2.

  Alleenstaande ouders: 70% van de gehuwdennorm

• 3.

  Alleenstaanden 50% van de gehuwdennorm.

D. Toeslagen.Het meest eenvoudige, handhaafbare en duidelijke voor de belanghebbende is, een onderscheid te maken tussen degene die geheel zelfstandig woont en niet geheel zelfstandig woont Een toeslag kan worden verstrekt aan een alleenstaande of alleenstaande ouder indien de algemeen noodzakelijke bestaanskosten niet of niet geheel gedeeld kunnen worden. De mogelijkheid tot het delen van kosten worden aanwezig geacht als naast betreffende belanghebbende nog één of meer anderen hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning. Dan kunnen zaken als huur, gas, water en licht, maar ook de krant etc. gedeeld worden. De toeslag bedraagt ten hoogste 20% van de gehuwdennorm, zoadat de uitkering maximaal bedraagt voor:* Alleenstaande ouders: 90% van de gehuwden norm;* Alleenstaanden: 70% van de gehuwdennorm.E. Verlagingen.De WWB noemt de volgende verlagingen:* Verlaging in verband met het geheel of gedeeltelijk kunnen delen met een ander van algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan bij gehuwden (artikel 26 WWB)* Verlaging in verband met de woonsituatie ( artikel 27 WWB);* Verlaging in verband met het recentelijk beëindigen van een studie ( artikel 28 WWB);* Verlaging in verband met de leeftijd van 21 of 22 jaar bij alleenstaanden (artikel 29WWB)De verlagingen zijn uitgewerkt in de artikelen 4 tot en met 6 van de verordening.2. De Toeslagenverordening.Artikel 30 WWB bepaalt dat de toeslagenverordening een categoriaal karakter moet hebben. Bij het afbakenen van categorieën is steeds getracht te komen tot in de praktijk eenvoudig te hanterencriteria. Daarom is er gekozen voor een forfaitaire benadering. In deze toeslagenverordening wordt, naast de toeslagen, invulling gegeven aan alle verlagingen die de WWB mogelijk maakt, behoudens de schoolverlatersregeling. In de praktijk blijkt bijstandsbehoevendheid van schoolverlaters voornamelijk veroorzaakt te worden door de economische omstandigheden. Bovendien kan niet zonder meer gesteld worden dat de noodzakelijkealgemene kosten van het bestaan voor een schoolverlater lager liggen dan voor de nietschoolverlater. Studenten hebben immers vaak een baantje gehad tijdens de studie en hebben daar hun bestaanskosten op afgestemd. Weliswaar wordt in de toelichting op artikel 28 WWB gesteld dat daarmee geen rekening mag worden gehouden, maar dat is in strijd met de opvatting van de CRvB ten aanzien van het met artikel 28 WWB overeenkomstige artikel 36 ( Zie CRvB 07-12-1999, nr. 98/1937 NABW) Het is niet nodig om in de Toeslagenverordening alle mogelijke situaties uitputtend te regelen. In niet geregelde of uitzonderlijke gevallen heeft het college immers de bevoegdheid c.q. de plicht om de bijstand op grond van artikel 18 lid 1 WWB bij wijze van individualisering afwijkend vast te stellen. Eenvoudigheidshalve is ook de werking van de verordening beperkt tot belanghebbende van 21 jaarof ouder doch jonger dan 65 jaar, hoewel de WWB de mogelijkheid biedt om de verlagingen ook toe te passen op belanghebbenden van 18, 19 of 20 jaar. In een uitzonderlijke situatie waarin eenbelanghebbende van 21 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar slechter af zou zijn dan een belanghebbende van 18, 19 of 20 jaar in overigens vergelijkbare omstandigheden, ligt het voor dehand dat het college eveneens op grond van artikel 18 lid 1 WWB de bijstand aanpast. (Zie ook de artikelsgewijze toelichting bij artikel 2 van de Toeslagenverordening.)3. Berekening toepasselijke bijstandsnorm.In de WWB is -in tegenstelling tot in de Abw- niet voorgeschreven, dat in gevallen waarin zowel de toeslag als de norm verlaagd kunnen worden, de verlaging met voorrang op de toeslag dient plaats te vinden. De reden van het vervallen van het voorschrift is gelegen in de financieringsstructuur van de WWB, waarbij het niet uitmaakt of de norm of de toeslag verlaagd wordt. Voor de toepassing van de leeftijdsverlaging maakt dit echter wel uit. Omdat noch uit de wettekst noch uit de Memorie van toelichting kan worden opgemaakt dat de wetgever heeft beoogd de leeftijdsverlaging een zwaarder gewicht te geven, blijft het bij voorrang toepassen van de verlaging op de toeslag de aangewezen volgorde. In de praktijk leidt dit overigens alleen bij de combinatie verlaging wegens woonsituatie en leeftijdsverlaging (een andere verlaging is niet mogelijk in combinatie met de leeftijdsverlaging) tot verschillende uitkomsten.Bovenstaande in acht nemend kan hoogte van de uitkering algemene bijstand voor personen van 21 tot 65 jaar als volgt worden berekend:1. Basisnorm;2a. Optellen toeslag (alleen bij alleenstaanden en alleenstaande ouders)OF2b. Korten met verlaging wegens het delen van een woning met anderen (alleen bij gehuwden)3. Korten met verlaging wegens woonsituatie;De uitkomst van deze berekening laat een eventueel aan de orde zijnde afstemming van de bijstand bij wijze van individualisering onverlet.Artikelsgewijze toelichtingArtikel 1Er is voor gekozen om begrippen die reeds zijn omschreven in de WWB of Awb niet afzonderlijk te definiëren in de Verordening. Dit voorkomt dat in geval van wijziging van betreffende definities in de WWB of Awb ook de Verordening moet worden gewijzigd. Voor het gebruik van het begrip gehuwdennorm is gekozen, omdat de hoogte van deze norm in de WWB zelf wordt gegeven in artikel 21 onder c WWB. Dit bedrag is feitelijk gelijk aan het nettominimumloon.Om een persoon als zorgbehoevende in de zin van de Toeslagenverordening aan te kunnen merken, moet belanghebbende aannemelijk maken, dat deze door hem verzorgde persoon bij ontsteltenis vande verzorging zou zijn aangewezen op beroepsmatige zorg, zoals een verpleeg- of verzorgingstehuis c.q. een andere AWBZ gefinancierde instelling. Er moet een duidelijke indicatie zijn op grond waarvan de verzorgingsbehoevendheid kan worden aangenomen, bij voorkeur een verklaring van deze strekking die is afgegeven door een arts (RIO). Uitgangspunt daarbij is dat het niet wenselijk is om de verzorger vanwege deze verzorgingstaken te confronteren met een verlaging van de norm. Onder verzorgingsbehoevende wordt ook verstaan een bloedverwant in de tweede graad die aangewezen is op zorg in een verzorgingshuis of in een andere inrichting ter verpleging of verzorging.Artikel 2Hoewel de tekst van de artikelen 26, 27 en 28 WWB ook categoriale verlagingen mogelijk maakt voor belanghebbenden van 18, 19 of 20 jaar, moet dit niet opportuun geacht worden. De normen vanartikel 20 WWB zijn laag vastgesteld, vanwege de onderhoudsplicht van de ouders van belanghebbenden. Betreffende ouders kunnen bijvoorbeeld voldoen aan hun onderhoudsplicht door hun kind bij hen in te laten wonen of de huur voor hen te betalen. In dergelijke gevallen zou als het ware 'dubbel gekort' worden als hierdoor ook nog krachtens de Toeslagenverordening de uitkering verlaagd zou worden. Bovendien zou de toepassing van de categoriale verlagingen op belanghebbenden van 18, 19 of 20 jaar de uitvoering van de Toeslagenverordening nodeloos ingewikkeld maken.Mocht evenwel het niet toepassen van de verordening op de jongerennorm van artikel 20 WWBonredelijke uitkomsten geven, dan blijft het college bevoegd om op grond van artikel 18 lid 1 WWB de bijstand lager vast te stellen. In de praktijk zal dit zich gezien de geringe hoogte van de jongerennorm niet veelvuldig voordoen, maar te denken valt aan de situatie waarin gehuwden met een kind in een kraakpand wonen. De gehuwdennorm van artikel 21 onder c WWB minus de verlaging van 5 onder a van de Toeslagenverordening leidt tot een lager bedrag aan bijstand dan de norm van artikel 20 lid 2 onder c WWB. In dergelijke uitzonderlijke situaties moet het college gebruik maken van zijn bevoegdheid tot individualiseren.De in het tweede lid opgenomen verplichting voor het college om -zo nodig in afwijking van de uit de Toeslagenverordening voortvloeiende hoogte van de bijstand - de bijstand anders vast stellen,als dat gelet op de omstandigheden, mog lijk en middelen van belanghebbende opportuun is, volgt uit artikel 30 lid 4 WWB. De individualiseringsplicht geldt evenzeer in situaties waarin de Toeslagenverordening niet voorziet. Om hierover bij de uitvoering van de Toeslagenverordening geen misverstand te laten bestaan is er voor gekozen om deze plicht expliciet in de Toeslagenverordening op te nemen.Artikel 3De hoogte van 20 procent van de gehuwdennorm als hoogte van de toeslag voor de alleenstaande of alleenstaande ouder in wiens woning geen ander zijn hoofdverblijf heeft is verplicht op grond van artikel 30 lid 2 onder a WWB.Ingeval in de woning een ander zijn hoofdverblijf heeft, wordt verondersteld dat er noodzakelijke kosten van het bestaan gedeeld kunnen worden (bijvoorbeeld huur en stookkosten). Daarbij is de mate waarin de kosten ook daadwerkelijk gedeeld worden niet van belang. Dat is een verantwoordelijkheid van belanghebbende zelf. Zolang er geen sprake is van een gezamenlijke huishouding moet er echter van worden uitgegaan datniet alle kosten gedeeld kunnen worden. Een toeslag blijft op zijn plaats. In de toeslagen verordening is daarom gekozen voor een toeslag van 10 procent van de gehuwdennorm in het geval één of meer anderen in dezelfde woning zijn hoofdverblijf hebben.In het derde lid wordt geregeld dat kinderen die niet (meer) in de norm begrepen zijn, maar die tevens in omstandigheden verkeren waardoor het niet aannemelijk is, dat zij kunnen bijdragen in de kosten van het huishouden, niet meetellen als personen die in de woning hun hoofdverblijf hebben. Daarbij is nadrukkelijk overwogen dat in de WSF 2000 en Wtos aan thuiswonende studenten reeds een lager bedrag wordt verstrekt.Aangezien betreffende kinderen niet in de bijstand begrepen zijn, is het aan de alleenstaande ouder om zodanige inlichtingen te verstrekken dat kan worden vastgesteld of de onderdelen a, b of c van toepassing zijn.In onderdeel d van het derde lid wordt geregeld dat zorgbehoevende eveneens niet worden meegeteld als personen die in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben. Uitgangspunt daarbij is dat het niet wenselijk is om belanghebbende vanwege deze verzorgingstaken te confronteren met een lagere toeslag.Artikel 4In de gehuwdennorm is reeds rekening gehouden met het feit dat beide echtgenoten de kosten van hun huishouden volledig kunnen delen met elkaar. Indien in de woning nog een ander zijn hoofdverblijf heeft, kunnen de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan nog verder gedeeld worden. Daarbij is de mate waarin de kosten ook daadwerkelijk gedeeld worden niet van belang. Dat is een verantwoordelijkheid van belanghebbenden zelf.Gekozen is voor een verlaging van 10 procent van de gehuwdennorm, ongeacht het aantal anderen dat in de woning zijn hoofdverblijf heeft. Evenals bij alleenstaanden wordt vanaf de vierde persoon die in de woning zijn hoofdverblijf heeft geen noemenswaardige vermindering van de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan aanwezig geacht. Daarbij moet ook bedacht worden dat in de praktijk bij meer bewoners van een woning, het ook vaak om een grotere en duurdere woning gaat, zodat de feitelijke kosten van het bestaan doorgaans niet lager uitvallen dan in gevallen waarin maar één ander zijn hoofdverblijf in dezelfde woning heeft.In het tweede lid wordt geregeld dat kinderen die niet (meer) in de norm begrepen zijn, maar die tevens in omstandigheden verkeren waardoor het niet aannemelijk is, dat zij kunnen bijdragen in de kosten van het huishouden, niet meetellen als personen die in de woning hun hoofdverblijf hebben.Daarbij is nadrukkelijk overwogen dat in de WSF 2000 en Wtos aan thuiswonende studenten reeds een lager bedrag wordt verstrekt. Aangezien de in het tweede lid bedoelde kinderen niet in de bijstand begrepen zijn, is het aan de ouders om zodanige inlichtingen te verstrekken, dat kan worden vastgesteld of de onderdelen a, b of c van toepassing zijn. hulpbehoevenden worden eveneens niet meegeteld als personen die in dezelfde woning hunhoofdverblijf hebben. Uitgangspunt daarbij is dat het niet wenselijk is om belanghebbenden vanwege deze verzorgingstaken te confronteren met een verlaging van de norm.Artikel 5Artikel 27 WWB geeft het college de mogelijkheid de norm of de toeslag te verlagen in zoverre belanghebbende lagere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan heeft ten gevolge van zijn woonsituatie. Artikel 27 Wwb is aanvullend bedoeld op de artikelen 25 en 26 WWB.Ten opzichte van artikel 35 lid 1 Abw is artikel 27 WWB ruimer. Artikel 35 lid 1 Abw voorzag enkel in een verlaging in het geval aan de door belanghebbende bewoonde woning geen woonkosten verbonden waren. Blijkens de toelichting op 27 WWB is de verruiming bedoeld om ook ingeval er helemaal geen woning wordt bewoond, een verlaging te kunnen te kunnen toepassen.In dit artikel is onder a een verlaging opgenomen voor de situatie dat aan de woning voor belanghebbende geen woonkosten zijn verbonden. Het wordt nodeloos ingewikkeld geacht om hier ook nog onderscheid te maken naar de mate waarin woonkosten ontbreken. Indien een belanghebbende uitzonderlijk lage woonkosten heeft, kan dat uiteraard wel aanleiding zijn om met toepassing van artikel 18 lid 1 WWB de bijstand lager vast te stellen. In de verordening wordt overigens niet het begrip 'woonkosten' gehanteerd, maar 'kosten van huur of eigenaarslasten'.Daarmee wordt duidelijk, dat het hebben van kosten voor water, gas, licht en dergelijke, voor belanghebbende niet afdoende is om een verlaging van krachtens dit artikel te voorkomen. Dit verdraagt zich ook met de invulling die de Centrale Raad van Beroep heeft gegeven aan de invulling van het begrip woonkosten in de zin van artikel 35 lid 1 Abw. (Zie CRvB 06-11-2001, nrs. 99/7 en 99/29 NABW en CRvB 06-05-2003, nr. 00/4951 NABW.)Onder "eigenaarslasten" wordt verstaan, de tot een bedrag per maand omgerekende som van de ten behoeve van de financiering van de woning verschuldigde hypotheekrente en de in verband met het in eigendom hebben van de woning te betalen zakelijke lasten en een naar de omstandigheden vast te stellen redelijk bedrag voor onderhoud. Onder zakelijke lasten worden verstaan: de rioolrechten, het eigenaarsdeel van de onroerende-zaakbelasting, de brandverzekering, de opstalverzekering en het eigenaarsdeel van de waterschapslasten.In onderdeel b wordt de verlaging ingeval er door belanghebbende in het geheel geen woning bewoond vastgesteld op 10 procent van de gehuwdennorm. Dit is in overeenstemming met de toelichting op artikel 27 WWB. Een belanghebbende die geen woning bewoond wordt geacht lagere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan te hebben vanwege het ontbreken van woonkosten.Niettemin zijn de kosten van het bestaan niet zoveel lager als voor een belanghebbende die kosteloos woont in een woning. Een dakloze wordt immers geconfronteerd met de hogere kosten van het op straat leven, zoals bijvoorbeeld de kosten van nachtopvang.De hoogte van een verlaging krachtens dit artikel heeft geen invloed op de wijze waarop de bijstand verleend moet worden. Indien bijstand verleend wordt aan daklozen, kan het college gebruik maken van zijn bevoegdheid om een budgetteringsplicht op te leggen of de bijstand in natura (in de vorm van opvang) te verlenen.Overigens geschiedt de verlening van bijstand aan belanghebbenden zonder adres als bedoeld in artikel 1 van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens op grond van artikel 40 lid 1 en 2 WWB door bij amvb (Bijstandsbesluit adreslozen) aan te wijzen centrumgemeenten. Maar niet elke belanghebbende zonder woning is een adresloze in de zin van aangehaalde wet.Belanghebbende kan immers ook de beschikking hebben over een postadres bij familie of een instantie.Artikel 6Artikel 29 Wwb geeft het college de bevoegdheid om een verlaging toe te passing indien het van oordeel is, dat gezien de hoogte van het minimum jeugdloon er een drempel zou kunnen zijn om werk te aanvaarden. Aangezien het minimum jeugdloon voor een 21-jarige lager is dan dat voor een 22-jarige ligt het voor de hand om voor een 21-jarige een grotere verlaging toe te passen dan voor een 22-jarige. In het tweede lid wordt geregeld, dat -overeenkomstig het bepaalde in artikel 29 WWB- de verlaging voor een 21- of 22-jarige alleen kan plaatsvinden op de toeslag van artikel 25 WWB. Aan de verplichting van artikel 30 lid 2 onder b WWB om in de verordening vast te stellen dat de schoolverlatersverlaging niet gelijktijdig kan worden toegepast met de verlaging voor 21- en 22-jarigen is automatisch voldaan nu de verordening geen schoolverlatersverlaging kent.Artikel 8Evenals de uitvoering van de WWB ligt de uitvoering van de Toeslagenverordening bij het college. In 7.2 is bepaald dat burgemeester en wethouders in bijzondere gevallen ten gunste van betrokkene kunnen afwijken van de bepalingen van deze Verordening. Met nadruk is vermeld: in bijzondere gevallen. Het gebruik maken van de hardheidsclausule moet beschouwd worden als een uitzondering en niet als een regel. De gemeente moet in verband met precedentwerking duidelijk aangeven waarom in een bepaalde situatie van de verordening wordt afgeweken.Artikel 9Voor de te gebruiken citeertitel is aansluiting gezocht bij de terminologie van de wetgever, als gebruikt in de toelichting bij artikel 3 Invoeringswet WWB (zie TK 2002-2003, 28 960, nr. 3, p. 8).Artikel 10De toeslagenverordening is op grond van artikel 8 Tijdelijke referendumwet referendabel. De datum van de inwerkingtreding van de Toeslagenverordening moet daarom, met in acht name van artikel 22 Tijdelijke referendumwet, op tenminste 6 weken na datum publicatie gesteld worden.