Verordening Langdurigheidstoeslag Wet Werk en Bijstand

Ondertekening

Toelichting Algemeen

Decentralisatie langdurigheidstoeslag

Op 1 januari 2009 is een wetswijziging in werking getreden, waarmee de langdurigheidstoeslag is ge­decentraliseerd naar gemeenten. De langdurigheidstoeslag vindt zijn grondslag in artikel 36 van de WWB, dat blijft ook met de wetswijziging het geval. Daarin is omschreven in welke gevallen en onder welke voorwaarden mensen met een laag inkomen in aanmerking komen voor de toeslag. De gedach­te achter de toeslag is, dat mensen die langdurig een inkomen op het sociaal mi­nimum hebben, geen financiële ruimte hebben om te reserveren voor onverwachte uitgaven.

In het Bestuursakkoord Rijk-gemeenten uit 2007 (“Samen aan de slag”) is afgesproken dat de lang­du­rig­heidstoeslag gedecentraliseerd wordt naar gemeenten. Artikel 36 van de wet blijft de basis, maar daarnaast wordt in artikel 8 een bepaling toegevoegd waarin wordt bepaald dat gemeenten in een ver­ordening de precieze voorwaarden voor de langdurigheidstoeslag moeten vastleggen.

Bij de behandeling in de Tweede Kamer is het amendement Spies (31441 nr. 12) aangenomen (ver­vallen toets op arbeidsmarktperspectief). Dit amendement is in deze verordening verwerkt. Dit bete­kent dat gemeenten geen toets meer hoeven te doen op het aanwezig zijn van arbeidsmarktperspec­tief. De meerwaarde van de voorwaarde van de aanwezigheid van arbeidsmarktperspec­tief werd te beperkt gevonden en overbodig in het licht van de toevoeging dat een belanghebbende ‘geen uitzicht heeft op inkomensverbetering’. Deze toevoeging is immers hét centrale element geworden voor de langdurigheidstoeslag en is als afzonderlijke voorwaarde in de definitieve wettekst opgenomen.

De langdurigheidstoeslag is niet gerelateerd aan bepaalde kosten. Het is een inkomensondersteu­nen­de maatregel voor mensen die langdurig een laag inkomen hebben en daarbij geen vooruitzicht heb­ben op inkomensverbetering. Met toepassing van (het gewijzigde) artikel 5, onderdeel d van de WWB valt de langdurigheidstoeslag vanaf 1 januari 2009 onder het begrip bijzondere bijstand. Hiermee is de langdurigheidstoeslag een vorm van (categoriale) bijzondere bijstand geworden. De bepalingen uit de WWB zijn op enkele uitzonderingen na (de artikelen 12, 43, 44, en 52) op de langdurigheidstoeslag van toepassing (waaronder bijvoorbeeld terugvordering of afstemming van bijstand). De langdurig­heids­toe­slag is overigens evenals de gewone bijzondere bijstand een onbelaste uitkering.

De wetgever heeft bepaald dat de gemeenteraad een nadere invulling dient te geven aan de begrip­pen ‘langdurig’ en ‘laag inkomen’. De gemeenteraad dient eveneens in deze verordening de hoogte van de langdurigheidstoeslag te bepalen.

Bevoegdheid gemeenten

In het nieuwe artikel 36, eerste lid, is de basis voor de langdurigheidstoeslag opgenomen:

“Het college verleent op aanvraag een langdurigheidstoeslag aan een persoon van 21 jaar of

ouder doch jonger dan 65 jaar die langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te

nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft en geen uitzicht heeft op inkomensverbetering.”

In het nieuwe artikel 8 WWB is bepaald dat de verordening in ieder geval betrekking moet hebben

op de hoogte van de langdurigheidstoeslag en de wijze waarop invulling wordt gege­ven aan de be­grippen langdurig en laag inkomen.

Doelgroep

De bepalingen in de WWB over de nieuwe langdurigheidstoeslag zijn ook van toepassing op wer­­ken­den met een laag inkomen. Gemeenten kunnen dus niet de keuze maken dat werkenden of gedeelte­lijk arbeidsongeschikten al dan niet onder de langdurigheidstoeslag vallen. Ook arbeidsongeschikten met een arbeidsongeschiktheidspercentage van minder dan 80% vallen thans onder de doelgroep. Iedere burger uit de gemeente Rijnwaarden met een langdurig (drie jaar) laag inkomen (tot 105%

van de bijstandsnorm) kan m.i.v. 1 januari 2009 aanspraak maken op de langdurigheidstoeslag op grond van deze verordening.

Hoogte van de toeslag

Voor 2009 was de hoogte van de toeslag centraal bepaald. Het waren vaste bedragen, als percen­tage van de voor de persoon toepasselijke bijstandsnorm. Gemeenten kunnen nu zelf de hoogte van de toe­slag bepalen. Daarbij moet een aantal zaken bedacht worden.

Een te laag bedrag doet geen recht aan het karakter van de langdurigheidstoeslag, namelijk dat deze is bedoeld voor mensen die financieel geen mogelijkheden hebben gehad te reserveren voor onver­wach­te uitgaven. Een te hoog bedrag daarentegen kan leiden tot het optreden van de armoedeval. Immers, wordt op enig moment een hoger inkomen bereikt, dan vervalt direct de hele toeslag. Gemeenten kunnen hieraan deels tegemoetkomen door bijvoorbeeld een glijdende schaal te hanteren of bij geringe over­schrijding van de inkomensgrens het meerdere als draagkracht aanmerken en in mindering brengen op de eventueel te verstrekken langdurigheidstoeslag.

Langdurig

De vorige referteperiode was vijf jaar. Door veel gemeenten is de afgelopen jaren aangegeven dat deze periode te lang is. Veeleer wordt gedacht aan 36 maanden, een periode waarvoor ook door het Nibud is aangegeven dat de reserveringsmogelijkheden minimaal worden.

Laag inkomen

Gemeenten zijn vrij om een eigen maximale inkomensgrens te hanteren. In principe vallen alle soorten inkomsten hieronder, ook een algemene bijstandsuitkering. Op grond van artikel 36 lid 2 WWB wordt echter een eerder verstrekte langdurigheidstoeslag niet als inkomen aangemerkt. Welke vrijla­tingen gelden, is verder bepaald in het beleid bijzondere bijstand (analoog 31 lid 2 WB).

Daarnaast is het vol­gen­de van belang. De langdurigheidstoeslag is uitgesloten voor 65+ers, omdat de norm voor 65+ers hoger ligt dan de bijstandsnorm voor 65-. Bij een te hoge inkomensgrens (meer dan 110%) komt dat inko­men te liggen boven de norm voor 65+. Dit levert een onderscheid naar leeftijd op, wat niet is toege­staan volgens artikel 26 van het IVBPR. Hieraan kan tegemoet worden gekomen door categorale bij­zondere bijstand te verstrekken voor 65+-ers (en chronisch zieken), hoewel het daar­bij wel gaat om naar de aard verschillende voorzieningen. Om elk risico te vermijden kan het beste de inkomensgrens beperkt worden tot 105% van het sociaal minimum.

Geen ambtshalve verstrekking

In de wet wordt bepaald dat het college de toeslag op aanvraag verstrekt. Dit sluit de mogelijkheid voor ambtshalve toekenning uit. Het kabinet geeft hierbij aan dat het gaat om een vorm van bijzondere bijstand, waarbij geldt dat voor elk individueel geval beoordeeld moet worden of er recht bestaat.

Er zijn echter wel mogelijkheden om de aanvraag te vereenvoudigen. Als uit de gemeentelijke administratie blijkt dat in de situatie van betrokkene het afgelopen jaar geen wijzigingen zijn opgetreden, dan kan een volledig ingevuld aanvraag formulier toegezonden worden, waarna de betrokkene door het zetten van de handtekening de aanvraag officieel maakt.

Voor de toetsing van de uitvoering zal voorts gebruik worden gemaakt van de bijgevoegde Handreiking Langdurigheidstoeslag nieuwe stijl van Stimulansz.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel 1

Begrippen die in de WWB voorkomen hebben in deze verordening dezelfde betekenis als in de WWB. Voor een aantal begrippen, die niet in de WWB zelf staan, is een definitie gegeven in deze verordening.

Met de invulling van het begrip 'peildatum' wordt aangesloten bij de jurisprudentie van de CRvB. Het gaat niet om de datum van de aanvraag maar om de datum waarop in enig jaar recht op de langdurig­heidstoeslag ontstaat. Dit is de eerst mogelijke datum na afloop van de referteperiode. De vroegste peildatum op grond van deze verordening is 1 januari 2009.

Met betrekking tot het begrip 'inkomen' is een van de WWB afwijkende definitie opgenomen. Nu de wet­­­gever de gemeenteraad opdracht geeft om in de verordening regels te geven met betrekking tot de invulling van de begrippen 'langdurig' en 'laag inkomen', is de gemeenteraad bevoegd om dit begrip voor de toepassing van artikel 36 lid 1 WWB nader te definiëren.

Artikel 2

In dit artikel worden de omschrijvingen van de begrippen 'langdurig' en 'laag inkomen' uitgewerkt. Het begrip 'laag inkomen' wordt uitgedrukt als percentage (tot maximaal 105%) van de voor de be­trok­ke­ne toepasselijke bijstands­norm. Voor werkenden zal gekeken moeten worden naar hun inkomen en worden vergeleken met hun toepasselijke bijstandsnorm (alleenstaand, alleenstaande ouder, ge­huw­den). Heeft een betrokkene gedurende de referteperiode een inkomen gehad net boven de inko­mens­­grens, zal het meerdere, evenals t.a.v. het vermogen (zie hieronder), als draagkracht in aanmer­king kunnen worden genomen.

Betreffende het vermogen gelden de vermogensgrenzen omschreven in artikel 34 WWB. Heeft een aanvrager meer dan het vrij te laten bescheiden vermogen op de peildatum (of gedurende de referte­periode), dan wordt het meerdere aan vermogen als zijnde draagkracht in mindering gebracht op de (eventueel) te verstrekken toeslag. Over het vermogen moet wel redelijkerwijs kunnen worden beschikt.

Een referteperiode van vijf jaar zoals tot en met het jaar 2008 voorgeschreven was, wordt als te lang ervaren. Nadat personen drie jaar op een minimuminkomen zijn aangewezen is er over het algemeen niet veel reser­veringsruimte over. Daarom wordt hier een termijn van drie jaar aangehouden (zie algemeen deel van deze toelichting).

Uit de wettekst is overgenomen, hoewel niet strikt noodzakelijk, dat de aanvrager geen uitzicht moet hebben op inkomensverbetering. Door het criterium 'geen uitzicht hebben op inkomensverbe­tering' wordt welis­waar gewaarborgd dat bepaalde groepen met een goed arbeidsmarktperspectief, zoals studenten, niet in aanmerking ko­men voor de langdurigheidstoeslag, daarmee is evenwel geen for­mele uitsluitingsgrond voor bijvoorbeeld studen­ten in de regelgeving opgenomen.

Beoordeeld dient derhalve te worden of een aanvrager al dan niet uitzicht heeft op in­komens­verbe­te­ring. Dit is dikwijls lastig te beoordelen. Naast studenten is bijvoorbeeld te denken aan iemand die slechts in deeltijd werkt en daardoor een laag inkomen heeft. Dan dient te worden onderzocht waarop die keuze tot deeltijdwerk is gebaseerd. Zijn er voor betrokkene meer of minder concreet mogelijk­heden om meer uren te gaan werken, kan er uitzicht zijn op inkomensverbe­tering en komt betrokkene bijgevolg niet in aanmerking. Ook iemand in een schuldsaneringstraject kan mogelijk uitzicht hebben op inkomstenverbetering.

Hetzelfde kan gelden voor de aanvrager die in de (gedeeltelijke) referteperiode onvoldoende heeft ge­tracht algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen. Bezien kan dan worden of betrokkene in het ver­le­den zijn re-integratieverplichtingen voldoende is nagekomen en of een maatregel/afstemming is op­ge­legd wegens schending van de arbeidsverplichtingen (vanaf de derde categorie). Er kan causaal verband bestaan door het niet nakomen van die verplichtingen en het verspeelde uitzicht op inkomens­verbetering. Door het niet nakomen van deze verplichtingen kan in sommige gevallen ge­steld worden dat er wel zicht is op inkomensverbetering door het alsnog nakomen van de re-integratie- en arbeidsverplichtingen.

Een waarschuwing zonder maatregel kan ook betrokken worden bij deze beoordeling. Een en ander is afhankelijk van de omstandigheden, mogelijk was de maatregel/afstemming in dat specifieke geval al afdoende en zou daarom het weigeren van de langdurigheidstoeslag onevenredig zwaar kunnen zijn.

In gevallen waarbij een situatie van een aanvrager niet goed te rubriceren valt, kan al in­divi­dualise­rend mogelijk toch tot toekenning worden besloten. Is betrokkene in ieder geval materieel aan te mer­ken als iemand die minimaal drie jaar lang van een laag inkomen moet rondkomen en geen uit­zicht heeft op inkomensverbetering? De basis hiervoor biedt art. 4 van deze verordening en art. 18 lid 1 WWB.

Artikel 3

In het eerste lid wordt de hoogte van de toeslag geregeld.

In het tweede lid is geregeld dat naarmate het inkomen van betrokkene hoger wordt, de langdurig­heids­toeslag lager wordt.

In het derde lid is een regeling overeenkomstig artikel 24 WWB gegeven voor situaties waarin bij ge­huwden (of daarmee gelijkgestelden) één van de partners is uitgesloten van het recht op de langdurig­heidstoeslag op grond van artikel 11 WWB (geen of niet gelijk gesteld met een Nederlander of niet ver­­blijvende in Nederland) of artikel 13 lid 1 WWB (uitsluitingsgronden zoals detentie). De WWB voor­ziet niet in een afwijzingsgrond voor de rechthebbende echtgenoot, terwijl het toekennen van het be­drag voor gehuwden in dergelijke situaties ook niet redelijk is.

N.B.: dit derde lid is alleen van toepassing voor de situatie dat er bij een echtgenoot sprake is van voor­noemde uitsluitingsgronden. Wanneer één van de gehuwden (of daarmee gelijkgestelden) niet in aanmerking komt voor de langdurigheidstoeslag wegens het niet voldoen van de voorwaarden van artikel 36 WWB en deze verordening, hebben beide partners geen recht op de langdurigheidstoeslag. Het recht op de langdurigheidstoeslag komt gehuwden gezamenlijk toe. Zij moeten daarom ook alle­beide, zowel afzonderlijk als gezamenlijk aan de voorwaarden voldoen.

Om niet jaarlijks de verordening hoeven aan te passsen is in het vierde lid geregeld dat de hoogte van de langdurigheidstoeslag jaarlijks automatisch mee te laten bewegen met de bijstandsnormen. Omdat de bijstandsnormen twee maal per jaar worden geïndexeerd en de langdurigheidstoeslag maar een­maal, wordt steeds de vergelijking gemaakt met de bijstandsnormen van het voorafgaande jaar.

Artikel 4

In de toelichting op artikel 2 is reeds vermeld dat in individuele gevallen mogelijk toch tot toekenning kan worden gekomen. Dit kan onder andere het geval zijn bij een marginale overschrijding van de in­komensgrens. Uit de jurisprudentie van de CRvB blijkt dat dan niet zonder meer tot afwijzing kan wor­den gekomen. Beoordeeld moet worden of en in hoeverre een aanvrager onder de doelgroep van de langdurigheidstoeslag valt en daarmee onder de bedoeling van de regeling valt.

Hier heeft het college een zekere beoordelingsruimte en beleidsvrijheid, hetgeen reeds volgt uit artikel 4:84 Algemene wet bestuursrecht, waarin is besloten dat een bestuursorgaan in individuele gevallen van de (beleids-)regels kan afwijken.

Artikel 5

Bij de inwerkingtreding is aangesloten bij de beoogde inwerkingtreding van het wetsontwerp, 1 januari 2009, zij het dat deze verordening later is vastgesteld en terugwerkt tot 1 januari 2009.