Nota beroepen en bedrijven aan huis

Doel:

Deze nota tracht tot een gemeentelijk beleidskader te komen voor beroepen en bedrijven aan huis. De nota probeert daarbij inzicht te verschaffen in de bestaande problematiek die speelt bij de “rekbaarheid” van de bestemming “woondoeleinden” met daaraan gekoppeld de vraag of (en zo ja, in hoeverre) een “aan huis verbonden beroep”, een “aan huis verbonden bedrijf” en “vrije beroepen” bij recht zijn toegestaan binnen de bestemming woondoeleinden. Vanuit deze problematiek wordt een opzet gemaakt voor nieuw beleid. De bedoeling is de beleidsnota om te zetten in een parapluregeling voor bestemmingsplannen.

Waar hebben we het over?:

De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in meerdere uitspraken reeds bepaald dat als er niets is geregeld in het bestemmingsplan over (vrije) beroepen en bedrijven aan huis, de woonbestemming ruimte laat voor dergelijke activiteiten, mits de woonfunctie primair blijft (niet “ondersneeuwd”). Dus op het moment dat er in het bestemmingsplan alleen de woonbestemming is geregeld, zijn er bij recht activiteiten toegestaan die beleidsmatig misschien niet wenselijk zijn. Ook zijn er in onze bestemmingsplannen verschillenende regelingen van kracht zodat er rechtsongelijkheid heerst. Om interpretatieverschillen bij woonbestemmingen te voorkomen is het raadzaam met een eenduidige regeling te komen.

Juridische status van de nota

Deze nota bevat beleidsregels op grond van de Algemene Wet Bestuursrecht (artikel 4:84); het

betreft tevens een interne nota die als basis moet dienen voor een parapluregeling

bestemmingsplannen. Immers, zolang het bestemmingsplan blijft gelden, gaat deze altijd vóór een beleidsnota. Datgene wat met de beleidsnota getracht wordt te bereiken kan nog worden

doorkruist door een bestaand bestemmingsplan. Om één uniforme regeling te treffen is het

dus zaak dat deze nota juridisch wordt verankerd in alle relevante bestemmingsplannen.

Inspraak

Om een breed draagvlak te krijgen zal de nota worden behandeld in de raadscommissie Grondgebied als ook ter inzage worden gelegd voor een ieder ten behoeve van inspraak.

Ruimtelijke afbakening

De nota heeft betrekking op de bestemming “wonen” in bestemmingsplannen, zowel in de kom als het buitengebied.

Definiëring/omschrijving begrippen

Vrij beroep

Als omschrijving is door de (voormalige) Afdeling rechtspraak van de Raad van State gegeven: “professionele dienstverlening voornamelijk bestaande uit hoofdarbeid, waarbij gebruik wordt gemaakt van verworvenheden verkregen door een academische opleiding”. In gangbaar taalgebruik wordt “vrij beroep” gebruikt voor onder meer arts, architect, tandarts, accountants, advocaat en notaris.

Aan huis verbonden beroep

Een gangbare definitie van dit begrip is;

Een beroep of het beroepsmatig verlenen van diensten op administratief, juridisch, medisch, therapeutisch, kunstzinnig, ontwerptechnisch of hiermee gelijk te stellen gebied, dat door zijn beperkte omvang in een woning met behoud van de woonfunctie kan worden uitgeoefend.

Aan huis verbonden bedrijf 

Een gangbare definitie van dit begrip is;

“Het bedrijfsmatig verlenen van diensten of het uitoefenen van ambachtelijke bedrijvigheid door middel van handwerk, waarvan de omvang in een woning past en met behoud van de woonfunctie kan worden bedreven”.

De bestemming wonen

Vanuit een goede ruimtelijk ordening geredeneerd (artikel 10 Wet op de Ruimtelijke Ordening) zijn woningen/woongebieden hoofdzakelijk bedoeld voor de functie wonen. De gemeente kan daarnaast in haar bestemmingsplannen bepalen dat in ondergeschikte zin overige niet-belastende (beroeps- of bedrijfsmatige) functies zijn toegestaan.

Het ontstaan van zelfstandige activiteiten (bedrijven) in een woning of bijgebouwen kan ongewenst zijn omdat deze het risico met zich mee kunnen brengen dat een en ander ten koste gaan van het woongenot van de omgeving c.q. afbreuk doen aan de ruimtelijke kwaliteit en uitstraling van de woonomgeving. Zaken als geluidsoverlast, parkeerdruk, verkeersoverlast, stank, “horizonvervuiling” (zicht op grote reclameborden etc. aan gevels), achteruitgang van bestaande kwaliteiten van woning en omgeving (architectonisch, toegankelijkheid) spelen hierbij een rol. Als gemeente wil men dus de hand kunnen houden aan de kwaliteit van de woonomgeving.

Aan de andere kant is het niet verkeerd om kleinschalige activiteiten toe te staan. De bedrijvigheid kan een positieve bijdrage leveren aan de leefbaarheid van een woongebied. Een vermenging van economische activiteiten en de woonfunctie kan verder een versterking betekenen van de ruimtelijke kwaliteit (diversiteit binnen de woonomgeving, in tegenstelling tot een monotoon karakter van een wijk met louter woningen).

Reikwijdte bestemming

De vraag wanneer een bepaald gebruik binnen de woonbestemming nog wel past en wanneer niet meer, dient beantwoord te worden aan de hand van de ruimtelijke uitwerking/uitstraling die dat gebruik gezien zijn aard, omvang en intensiteit heeft. Bezien moet worden of deze uitstraling van dien aard is dat deze niet meer te rijmen valt met de woonfunctie van het betrokken pand.

Een éénduidig antwoord op de vraag of een gebruik strijdig is met de woonbestemming kan echter (helaas) niet worden gegeven. We stuiten op een aantal problemen met de hantering van de huidig gangbare begrippen.

De vraag die bij een “vrij beroep” moet worden gesteld is in hoeverre een en ander (bijvoorbeeld het hebben van een academische opleiding) planologisch-ruimtelijk relevant is. Het begrip is meer ingegeven door sociaal-economische motieven dan door ruimtelijke. Artikel 10 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening geeft impliciet aan dat “een goede ruimtelijke ordening” zich moet richten naar “objecten” en niet naar “subjecten”; dus wel op de woning en niet op de bewoner. Verder kan het direct toestaan van het uitoefenen van een vrij beroep een redelijke publieksaantrekkende werking (arts, tandarts) met zich mee brengen. Gezien mogelijke parkeerdruk etc. is dit juist wel ruimtelijk relevant. Het zonder meer “bij recht” toestaan van vrije beroepen kan dus op problemen stuiten.

Als wordt gesproken over beroepen in ruimere zin dan alleen vrije beroepen bepaalt jurisprudentie dat indien een bestemmingsplan niets specifieks regelt omtrent het gebruik van de woning voor andere dan zuiver woondoeleinden, het gebruik van ruimten voor het uitoefenen van een aan huis verbonden beroep toegestaan is, mits de woonfunctie in overwegende mate behouden blijft. Niets regelen in het bestemmingsplan betekent echter altijd dat sprake zal zijn van interpretatie van het begrip “aan huis verbonden beroep”.

De vraag is ook waar de grens ligt met bedrijfsmatige dienstverlening. Gezien de definitie van “aan huis verbonden bedrijf” is eigenlijk de enige toevoeging dat ambachtelijke bedrijven kunnen worden toegestaan. Voor het overig lijkt er aldus veel overlap met de definitie van “aan huis verbonden beroep”.

Jurisprudentie

Binnen het kader van deze geschetste problematiek is de rechtspraak wel tot een aantal heldere uitspraken gekomen, altijd in relatie tot wat het concrete bestemmingsplan als regeling kende.

• -

  het gebruik van een garage als kapsalon werd niet toegestaan om dit geen “vrij beroep” is (zoals omschreven in het bestemmingsplan);

• -

  het gebruik van een deel van de woning als kapsalon werd niet toegestaan omdat dit geen aan huis verbonden dienstverlening is maar een bedrijf;

• -

  het gebruik van een deel van de woning als kapsalon werd niet toegestaan omdat dit, naast bovengenoemde, ook niet valt onder begrip “ambachtelijke bedrijvigheid”;

• -

  Het gebruik van een deel van de woning als schoonheidssalon werd niet toegestaan omdat het geen vrij beroep is en het niet valt gelijk te stellen met medische en paramedische beroepen;

• -

  Het gebruik van een deel van de woning als kinderopvang werd niet toegestaan omdat dit gebeurde door opgeleide medewerkers en sprake was van bedrijfsmatige exploitatie;

• -

  het gebruik van een deel van/bij de woning voor een autorijschool werd niet toegestaan omdat dit niet valt onder de definitie van aan huis gebonden beroep.

Oplossing voor genoemde problematiek

De rechter is op grond van bovenstaande dus wel in staat om te bepalen wat wel en niet is toegestaan, maar toetst daarbij voornamelijk aan de definitie in het geldende bestemmingsplan, dus afhankelijk van het feit of er vrij beroep; of beroep aan huis of bedrijf aan huis is gedefinieerd, dan wel dat er niets is geregeld.

Maar bijvoorbeeld bij “vrij beroep” leidt het werkzaam zijn als architect of accountant naar verwachting niet tot de eerder geschetste omgevingsproblemen, anders dan wanneer een arts of tandarts in een woonomgeving zit. Op grond van het bestemmingsplan moeten beide worden toegestaan, maar wil je op grond van je ruimtelijk beleid wellicht iets anders.

Een beter uitgangspunt is dan ook om het criterium “publieksgerichtheid” in te voeren om zo het moeizame onderscheid tussen (vrij) beroep en bedrijf te omzeilen. Het criterium welke ruimtelijke uitstraling een activiteit heeft wordt nader uitgewerkt.

Gekomen is tot een volgende definitie (op te nemen in de begripsbepalingen van het bestemmingsplan) die daarna zal worden toegelicht;

Aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit:

Een beroeps- of bedrijfsactiviteit, uitgevoerd door (één van) de hoofdbewoner(s) van de woning, waarvan de activiteiten in hoofdzaak niet verkeersaantrekkend of milieuhinderlijk zijn, en geen betrekking hebbend op detailhandel of horeca-gerelateerde activiteiten, dat op kleine schaal in een woning en/of daarbij behorende bijgebouwen wordt uitgeoefend, waarbij de desbetreffende activiteit een ruimtelijke uitstraling heeft die in overeenstemming is met de woonfunctie en de woonomgeving ter plaatse.

Als toelichting het volgende:

De definitie behelst elementen omtrent

• 1.

  het al dan niet toestaan dat de hoofdbewoner(s) de activiteit uitvoeren;

• 2.

  het al dan niet (in hoofdzaak) verkeersaantrekkend zijn van de activiteit;

• 3.

  het al dan niet milieuhinderlijk zijn van de activiteit;

• 4.

  het expliciet tegengaan van detailhandel en horeca-gerelateerde activiteiten;

• 5.

  het feit dat de activiteit op kleine schaal in een woning en/of daarbij behorende bijgebouwen wordt uitgeoefend;

• 6.

  het feit dat de uitstraling van de woning als zodanig blijft gehandhaafd;

• 7.

  het feit dat de uitstraling van de woning in overeenstemming is met de woonomgeving ter plaatse.

Ad 1. Een voor de hand liggende voorwaarde is dat (één van) de hoofdbewoner(s) het beroep of bedrijf uitoefent. Zo wordt voorkomen dat er een ontkoppeling ontstaat tussen bedrijf en woning. Niet voor niets wordt dan ook gesproken over een “beroep aan huis”. Dit betekent overigens niet dat overig personeel niet mogelijk kan zijn. Dit hangt samen met de grootte van het bedrijf waarop hierna wordt ingegaan.

Ad 2. Een in hoofdzaak niet publieksaantrekkende activiteit wordt uitgelegd als geen of weinig verkeersaantrekkende werking; geen of weinig parkeerdruk voor de directe omgeving of het daaromheen liggende gebied; en met de restrictie dat de toegankelijkheid van het betreffende gebied gewaarborgd blijft. Verkeer wordt hier met name aangeduid als gemotoriseerd verkeer.

Juist in een woonomgeving (bijvoorbeeld woonerf c.q. 30 km gebied) is parkeerdruk en een forse toename van het aantal verkeersbewegingen als direct gevolg van de vestiging van een beroep of bedrijf aan huis ongewenst. Ook laden en lossen bij een bedrijf aan huis kan een bron van overlast zijn. Een regeling die dit met recht mogelijk zou kunnen maken is niet wenselijk. Een nadere afweging is noodzakelijk. Bijvoorbeeld als de vestiging voldoende eigen parkeerruimte heeft en/of gelegen is aan een doorgaande 50 km weg, of gelegen is in het buitengebied, zijn er meer mogelijkheden. Of dit seperaat te kunnen beoordelen wordt voorgesteld om dit met een artikel 19 WRO procedure toe te staan. Bij recht (aldus ín het bestemmingsplan) zijn dan zaken geregeld die “in hoofdzaak niet verkeersaantrekkend zijn”.

Ad 3. Een in hoofdzaak milieuhinderlijke activiteit wordt o.a. uitgelegd als een activiteit die meldings- of milieuvergunningsplichtig is.

In een woonomgeving behoort niet bij recht de mogelijkheid te kunnen bestaan dat milieuhinderlijke bedrijven zich daar vestigen. Een milieuvergunning of melding behoeft immers niet te worden getoetst aan het bestemmingsplan. De directe omgeving van een bedrijf is in een woonomgeving extra gevoelig voor mogelijke stank, geluid of andere vormen van hinder. Zaken die (milieu)- vergunningstechnisch gezien misschien best zijn te regelen. “Voorkomen is beter dan genezen” is het devies. Het bestemmingsplan is dan ook het instrument om dit te regelen. Scheiding van milieuhinderlijke bedrijven en daarvoor kwetsbare objecten (als woningen) is noodzakelijk. Dit betekent niet dat een bedrijf of beroep aan huis met een benodigde milieuvergunning of melding zich niet kan vestigen in een woonomgeving. In het buitengebied zijn eveneens meer mogelijkheden als het om milieuhinderlijke activiteiten gaat. Beter is om dit van geval tot geval te beoordelen via een artikel 19 WRO procedure.

Ook eventuele geluidsoverlast, als gevolg van het beroep of bedrijf aan huis, verdraagt zich niet met een ruimtelijke uitstraling als woning. Daarvan kan immers ook sprake zijn zonder het hebben van een milieuvergunning.

Ad. 4

Detailhandel in een woonomgeving is niet wenselijk. Het centrum of kleine centra’s daarbuiten is daarvoor de meest geschikte plek, of als het gaat om volumineuze detailhandel, het bedrijventerrein.

Voor horeca en daaraan gerelateerde activiteiten geldt ook haast vanzelfsprekend dat deze niet in een woonomgeving thuishoren. Detailhandel (bijvoorbeeld ondergeschikt bij agrarische activiteiten) in het buitengebied zal voor een klein gedeelte worden geregeld in het nieuwe bestemmingsplan buitengebied. Ook hier verdient het de voorkeur om dit eventueel via een artikel 19 WRO vrijstelling mogelijk te maken.

De combinatie internet en detailhandel krijgt steeds meer ruimtelijke consequenties. Verkoop aan huis is echter niet toegestaan. Ook als er slechts sprake is van het ter plaatse afhalen van een product dat via internet is besteld (en betaald), wordt dit omschreven als detailhandel (bron: VNG). Alleen als het product wordt verzonden via de post aan de koper, is er geen sprake van detailhandel. Een gedeelte van de woning gebruiken voor opslag is in dat laatste geval geen probleem en niet in strijd met de bestemming. Voor laden en lossen in verband daarmee, geldt het bovengenoemde: er mag geen sprake zijn van een (in hoofdzaak) verkeersaantrekkende werking.

Ad 5. “Op kleine schaal” wordt uitgelegd als het feit dat voor de activiteit maximaal 35% van het bruto vloeroppervlak van de woning en bijbehorende bijgebouwen mag worden gebruikt, evenwel met een maximum van 75 m2.

Om de ondergeschiktheid van de activiteit aan de woning te benadrukken verdient het de voorkeur met een maximum oppervlakte te werken. Zoals gezegd betekent dit niet dat boven de 75 m2 niets meer mogelijk is, maar dat dit apart wordt beoordeeld via een verzoek om vrijstelling artikel 19 WRO.

In de huidige planologische regelingen voor Rijssen geldt dat activiteiten in vrijstaande bijgebouwen niet zijn toegestaan. Een en ander geeft het risico dat deze gebouwen kadastraal worden afgesplitst en zelfstandig verder gaan. Dit is niet wenselijk. Daarnaast was de verwachting dat indien de activiteit in de woning zélf wordt verricht er meer sprake zal zijn van eigen controle op zaken als geluidhinder en stankhinder en is dus minder potentiële overlast voor de omgeving is te verwachten. Voorgesteld wordt deze regeling los te laten en ook vrijstaande bijgebouwen vrij te geven voor het gebruik als bedrijfsruimte of ruimte voor het uitoefenen van een beroep aan huis. Door een goede handhaving kan worden voorkomen dat een bedrijf een te zelfstandig karakter krijgt. Daarnaast wordt potentiële overlast voor de omgeving voorkomen door de overige regelingen in de definitie.

Ad 6. De uitstraling van de woning blijft gehandhaafd; dit betekent onder meer slechts het in ondergeschikte zin aanwezig mogen zijn van reclameobjecten. De term “ondergeschikt” wordt juist zo vermeld zodat er van geval tot geval ruimte blijft voor een verantwoorde invulling daarvan.

Ad 7. De effecten van de activiteit dienen te worden afgezet tegen de omgeving; m.a.w. wat kan de desbetreffende omgeving “hebben”? De woonomgeving kan bijvoorbeeld een sterk landelijk karakter hebben of een bepaalde architectonische eenheid vormen waardoor deze zeer gevoelig zijn voor een uitstraling die hieraan afbreuk doet.

Conclusie

Indien aan alle voorwaarden uit de definitie en toelichting wordt voldaan is de activiteit bij recht toegestaan, tenminste als deze definitie via een parapluregeling in het bestemmingsplan is verankerd. Zoals eerder gezegd kan de horizon voor wat we eventueel als gemeente willen en kunnen toestaan verder liggen dan wat verwoord is in deze nota. Om ruimtelijke kwaliteit te kunnen garanderen kan via artikel 19 WRO achteraf aanvragen op hun eigen merites worden beoordeeld.