Algemene Plaatselijke Verordening Saba 2016

Ondertekening

INHOUDSOPGAVE:

1 Algemene Bepalingen

1.1 Definities

1.2 Algemene bepalingen voor aanvragen van Vergunningen of Ontheffingen

1.3 Aanvullende voorschriften in Vergunningen of Ontheffingen

1.4 Intrekking en wijziging van Vergunningen of Ontheffingen

2 Openbare orde

2.1 Bestrijding ongeregeldheden

2.1.1 Samenscholing

2.2 Evenementen

2.2.1 Evenementen

2.2.2 Aanvraag Evenementvergunning

2.2.3 Openbare orde en veiligheid bij Evenementen

2.3 Betogingen

2.3.1 Betogingen

2.4 Openbare Inrichtingen

2.4.1 Exploitatie Openbare Inrichting

2.4.2 Aanvraag voor een Exploitatievergunning

2.4.3 Openingstijden Openbare Inrichtingen

2.4.4 Sluiting Openbare Inrichtingen

2.4.5 Aanwezigheid van en toezicht door Exploitant

2.4.6 Verboden gedragingen

2.5 Bruikbaarheid en aanzien van de weg

2.5.1 Slecht zicht door hinderlijke objecten

2.5.2 Voertuigwrakken

2.6 Openbare volksgezondheid

2.6.1 Schoon erf

2.6.2 Drugs

2.7 Vuurwerkverbod

2.7.1 Verbod om vuurwerk af te steken

3 Milieu en omgeving

3.1 Geluidsoverlast

3.2 Afval

4 Handhaving

4.1 Toezicht en opsporing

4.2 Binnentreden

4.3 Boetebepaling

5 Slotbepalingen

5.1 Intrekking

5.2 Overgangsbepaling

5.3 Inwerkingtreding

Toelichting

Algemeen

De eilanden Bonaire, Saba en St. Eustatius (waarvoor in ambtelijke taal – anders dan door de bevolking van de respectievelijke eilanden zelf – de BES-eilanden wordt gebruikt) hebben een status als "bijzondere gemeente" van Nederland verkregen. Dit kan doordat ze ingericht zijn als openbaar lichaam in de zin van artikel 134 van de Nederlandse Grondwet. In het verleden zijn op basis van dit grondwetsartikel onder meer de Zuidelijke IJsselmeerpolders bestuurd. Sinds de dag waarop de staatkundige wijzigingen in werking traden (10/10/2010), worden de BES-eilanden samen Caribisch Nederland genoemd.

In de wet die het bestuur van de eilanden regelt, de Wet Openbare Lichamen Bonaire, St. Eustatius en Saba (de ‘‘WOLBES’’), is opgenomen dat de bepalingen betreffende Nederlandse gemeenten van overeenkomstige toepassing zijn, met inachtneming van de in die wet op te nemen bijzondere bepalingen. De eilanden hebben dus net als Nederlandse gemeenten een burgemeester, wethouders en een gemeenteraad gekregen (hoewel misschien anders te noemen). Net als in Nederland is het bestuurssysteem op de eilanden dualistisch geworden.

Het was de bedoeling dat een groot deel van de Nederlandse wetgeving op de eilanden zou gaan gelden. Omdat dit veel werk kost, heeft men gekozen dit geleidelijk over een langere termijn te doen: sinds de statuswijziging zal de Nederlands-Antilliaanse wetgeving waar wenselijk en/of noodzakelijk, geleidelijk worden vervangen door Nederlandse wetgeving. Verder is toegevoegd dat gezien onder meer de bevolkingsomvang van de drie eilanden, de grote afstand tot Nederland en het insulaire karakter, van de Nederlandse wetgeving afwijkende regelingen kunnen worden getroffen, evenals dat er gedifferentieerd kan worden tussen de drie verschillende eilanden.

De grondslag van deze Algemene Plaatselijke Verordening is daarmee de bevoegdheid van het bestuur om regels te stellen op grond van de WOLBES. De bovengrens wordt daarbij gevormd door bestaande wetten (die hebben hun ‘eigen’ gebied en daar mag het Openbaar Lichaam Saba geen aanvullende regels stellen, dat is voorbehouden aan de formele wetgever in Europees Nederland) en de ondergrens door het respecteren van de persoonlijke levenssfeer (individueel belang) van de burgers in Saba. Gezien het gebrekkige wettelijk kader is het een uitdaging om nu precies dat ‘tussengebied’ goed en efficiënt in te vullen in de Algemene Plaatselijke Verordening.

Zo bleek het bepalen van het Bevoegd Gezag na nader onderzoek een kleine uitdaging. In Nederland is dit sinds de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht geen probleem meer, maar in Caribisch Nederland moeten we terug naar het stelsel waarbij voor verschillende soorten Vergunningen / Ontheffingen een ander Bevoegd Gezag kan gelden.

Voor wat betreft Caribisch Nederland valt verder op dat er vaak hogere regels bestaan, maar dat die nog niet zijn ingevuld. Een voorbeeld is milieuregelgeving en drank-horecaregelgeving (nu deels VROMBES en deels Hinderverordening en een niet gepubliceerde Vergunningwet BES) waar nog steeds geen Activiteitenbesluit is vastgesteld dat algemene regels voor bijvoorbeeld horecagelegenheden zou moeten geven. Formeel valt dat onder de bevoegdheid / verantwoordelijkheid van de wetgever in Nederland. De wetgever heeft echter vanuit NL die bevoegdheid nog niet ten volle benut of uitgewerkt, waardoor je op sommige punten met een vacuüm zit.

Hoofdstuk 1 – Algemene bepalingen

Artikel 1.1 - definities

In dit artikel wordt een aantal begrippen dat in de verordening wordt gehanteerd, gedefinieerd. Niet alle definities worden hier besproken, sommige definities spreken voor zich en andere worden onder de relevante artikelen verderop in deze toelichting behandeld.

Betoging. Betogingen, vergaderingen en samenkomsten voor zover die op Openbare Plaatsen gehouden worden. Kortom, bijeenkomsten waarbij het uiten van meningen, gedachten of gevoelens als bedoeld in de Nederlandse Grondwet centraal staat. Het begrip betoging behoeft enige nadere toelichting. Blijkens de jurisprudentie van de Hoge Raad kan van een ‘betoging’ worden gesproken als: (i) een aantal personen openlijk en in groepsverband optreedt, al dan niet in beweging, en (ii) de groep er op uit is om een mening uit te dragen. De memorie van toelichting bij de Wet Openbare Manifestaties (‘‘WOM’’) geeft aan dat het bij een betoging gaat om het uitdragen van gemeenschappelijke beleefde gedachten of wensen op politiek of maatschappelijk gebeid (TK 1987, 19 427, nr. 3, p. 8). Er worden dus drie eisen gesteld: meningsuiting, openheid en groepsverband.

Bevoegd Gezag. Na de ontmanteling van het land de Nederlandse Antillen, is het Openbaar Lichaam Saba een openbaar lichaam conform artikel 134 van de Grondwet (soort bijzondere gemeente) van (Europees) Nederland geworden. De verdeling van verantwoordelijkheden moet nog verder uitgewerkt worden in zowel hogere regelgeving als regelgeving op eilandelijk niveau. Ook wordt verwezen naar het algemeen deel van deze toelichting. Het Bevoegd Gezag is in de meeste gevallen het Bestuurscollege in zijn geheel of de Gezaghebber afzonderlijk. Het is de verwachting dat in een beperkt aantal gevallen de bevoegdheid tot toestemmingsverlening niet bij het Bestuurscollege, althans de Gezaghebber berust, maar bij bijvoorbeeld de Rijksvertegenwoordiger en in enkele gevallen bij een Minister. Het Bevoegd Gezag is integraal verantwoordelijk voor het te nemen besluit en is tevens belast met de bestuursrechtelijke handhaving ervan.

Evenement. Bij evenement kan in de praktijk worden gedacht aan voor het publiek toegankelijke verrichtingen van kunst, tentoonstellingen, feesten, kermissen, circussen, carnaval, verkiezingsroadshows, etc. De omschrijving omvat alle activiteiten van vermaak, ongeacht of het publiek zelf deelneemt, met uitzondering van de samenkomsten zoals bedoeld in de WOM. De WOM beoogt een eenvormige regeling te geven voor de activiteiten die onder de bescherming van de artikelen 6 en 9 van de Grondwet vallen.

Gebouw. Deze omschrijving is overgenomen uit de Wet volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer BES.

Openbare Plaats. Voor dit begrip is aangehaakt bij de WOM. Artikel 1 lid 1 WOM bepaalt dat een openbare plaats een plaats is die krachtens bestemming of vast gebruik open staat voor het publiek.

Ten eerste moet de plaats dus open staan voor het publiek. Dat wil volgens de memorie van toelichting zeggen ‘dat in beginsel een ieder vrij is om er te komen, te vertoeven en te gaan; dit houdt in dat het verblijf op die plaats niet door de gerechtigde aan een bepaald doel gebonden mag zijn [...]’. Dat de plaats ‘open staat’ betekent verder dat geen sprake is van een meldingsplicht, de eis van voorafgaand verlof, of de heffing van een toegangsprijs voor het betreden van de plaats. Op grond hiervan zijn bijvoorbeeld het postkantoor, de kerken, restaurants, supermarkten etc. geen openbare plaatsen.

Het tweede criterium is dat het open staan van de plaats moet zijn gebaseerd op bestemming of vast gebruik. De bestemming ziet op het karakter dat door de gerechtigde aan de plaats is gegeven blijkens een besluit of blijkens de uit de inrichting van de plaats sprekende bedoeling. ‘Een openbare plaats krachtens vast gebruik ontstaat wanneer de plaats gedurende een zekere tijd wordt gebruikt als had deze die bestemming, en de rechthebbende deze feitelijke toestand gedoogt’, aldus de memorie van toelichting op de WOM (TK 1985-1986, 19 427, nr. 3, p. 16).

Voorbeelden van openbare plaatsen in de zin van artikel 1 lid 1 WOM zijn: de openbare weg, plantsoenen, speelplaatsen, (aangelegde of natuurlijke) stranden, parkeerplaatsen, parken, hikingtrails, het vliegveld, de haven.

Overlast. Vanouds is een algemene plaatselijke verordening een openbare orde en overlastverordening. Vooral het milieubegrip omvat allerlei soorten van overlast die gerelateerd zijn aan de omgeving/het milieu. Te denken valt aan geluidsoverlast, geurhinder, overlast door stof, afval, niet schoonhouden erf, vuurwerk.

Verkeersveiligheid. De verkeersveiligheid valt aan te merken als een dwingende reden van algemeen belang. Ook is het een belang dat valt onder de volksgezondheid als het verkomen van verkeersslachtoffers het te beschermen belang betreft.

Weg. Uit de begripsomschrijving van Openbare Plaats blijkt dat de weg daar onderdeel van uitmaakt. De weg in de zin van deze verordening is de weg waarop het verkeer openbaar is en een ieder dus een onbetwistbaar recht van vrij gebruik heeft ervan.

Op of aan de weg. Verschillende bepalingen in deze verordening hebben betrekking op (verboden) gedragingen ‘op of aan de weg’. De term ‘aan de weg’ duidt begriptsmatig op een zekere nabijheid ten opzichte van de weg. Daaronder vallen bijvoorbeeld voortuinen van huizen en andere open ruimtes die aan de weg zijn gelegen. Daaronder valt echter niet wat zich binnenshuis bevindt of afspeelt.

Artikel 1.2 – Algemene bepalingen betreffende het aanvragen van Vergunningen of Ontheffingen + weigeringsgronden

Tijdig beslissen is een rechtsplicht voor elk bestuursorgaan. Gezien de grootte van de bevolking van het Openbaar Lichaam Saba zullen alle aanvragen in het Openbaar Lichaam Saba binnen vier weken kunnen worden afgehandeld.

In de praktijk gebeurt het vaak dat burgers met de aanvraag om een Vergunning of Ontheffing tot het laatste moment wachten. Als algemene richtlijn is daarom gekozen om een minimale termijn van 4 weken aan te houden. Het Bevoegd Gezag hoeft niet elke te laat ingediende aanvraag buiten behandeling te laten. Ter bevordering van de leesbaarheid en systematiek van de verordening is ervoor gekozen om in het eerste hoofdstuk algemene weigeringsgronden op te nemen. Verder worden voor bepaalde specifieke vergunningen in het desbetreffende hoofdstuk (bijvoorbeeld voor een Evenementvergunning of voor een Exploitatievergunning) specifieke weigeringsgronden genoemd.

Artikel 1.3 – Aanvullende voorschriften en beperkingen in een Vergunning of Ontheffing

In literatuur en jurisprudentie is men het erover eens dat de bevoegdheid tot het verbinden van voorschriften in beginsel aanwezig is in die gevallen waarin het al dan niet verlenen van die vergunning of ontheffing ter vrije beslissing staat van het beschikkende orgaan. De voorschriften mogen uitsluitend strekken ter bescherming van de belangen in verband waarmee het vereiste van vergunning of ontheffing is gesteld. Niet nakoming van voorschriften kan grond opleveren voor intrekking van de Vergunning of Ontheffing dan wel voor toepassing van andere administratieve sancties. In artikel 1.4 is deze intrekkingsbevoegdheid vastgelegd. De vraag of bij niet nakoming van vergunningsvoorschriften verder bestuursdwang kan worden toegepast, wordt in het algemeen bevestigend beantwoord. Doordat in de tweede volzin van lid 1 naleving van deze voorschriften en beperkingen wordt omschreven als een verplichting, wordt hierover alle onzekerheid weggenomen.

Een vergunning wordt persoonlijk genoemd, als die alleen of vooral is verleend vanwege de persoon van de vergunningaanvrager (diens persoonlijke kwaliteiten, zoals het hebben van een diploma of een bewijs van goed gedrag). De persoonlijke vergunning is in beginsel niet overdraagbaar, tenzij de regeling dat uitdrukkelijk bepaalt. Een voorbeeld van een persoonsgebonden vergunningen zijn de Evenementvergunning en de Exploitatievergunning.

Artikel 1.4 – Intrekken en wijzigen van een Vergunning of Ontheffing

De genoemde intrekkings- en wijzigingsgronden hebben facultatief karakter (‘kan’). Het hangt van de omstandigheden van elk geval af of tot intrekking of wijziging zal worden overgegaan. Zo zal niet iedere niet nakoming van vergunningsvoorschriften leiden tot intrekken van de Vergunning of Ontheffing.

Vooral het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel kunnen de bevoegdheid tot wijziging en intrekking beperken. Als het bestuursorgaan overweegt om de Vergunning of de Ontheffing in te trekken of te wijzigen, dient het de belanghebbenden in de gelegenheid te stellen om hun bedenkingen in te dienen. Geringe wijziging van omstandigheden die geen gevolgen hebben voor het algemeen belang zal onvoldoende grond zijn om over te gaan tot wijziging of intrekking. De noodzaak daarvoor ontbreekt.

Hoofdstuk 2 – Openbare orde

Afdeling 2.1 – Bestrijding ongeregeldheden

Artikel 2.1.1 – Samenscholing

Deze bepaling is bedoeld om zowel het gebruik als de bruikbaarheid van de weg in goede banen te kunnen leiden en de openbare orde op de Openbare Plaats te waarborgen. De diverse functies van de Openbare Plaats, onder andere demonstraties, evenementen, feesten, vraagt om een scheiding dan wel regulering van het gebruik.

In het eerste lid zijn gedragingen aangegeven die door hun dreigende karakter een aanleiding kunnen zijn voor verstoring van de openbare orde. Onder het begrip ‘samenscholing’ verstaat Van Dale: ‘het groepsgewijze bij elkaar komen van mensen die een dreigende houding aannemen of kwade bedoelingen hebben’. Het begrip is ontleend aan het begrip samenscholing uit het Wetboek van Strafrecht BES: ‘Hij die opzettelijk bij gelegenheid van een volksoploop zich niet onmiddellijk verwijdert na het derde door of vanwege het Bevoegd Gezag gegeven bevel, wordt als schuldig aan deelneming aan samenscholing, gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie .’

Er zijn situaties denkbaar waarbij een samenscholing zonder meer overlastgevend is. In een dergelijke situatie hoeft de overlast die voortvloeit uit de samenscholing niet als zodanig te worden aangetoond. Hiervan is sprake, indien de verzameling van personen verband houdt met drugsgebruik, dan wel –handel. De politie zal in het concrete geval moeten beoordelen of hier sprake van is en men toekomt aan toepassing van dit artikel. Een en ander op basis van ervaring en de concrete omstandigheden van het geval, zoals het aanspreken van voorbijgangers, het waarnemen van transacties, ruzie tussen aanbieders en afnemers etc.

Onder omstandigheden is het denkbaar dat een samenscholing het karakter heeft van een Betoging. Gelet op de WOM moeten dit soort samenscholingen van de werking van dit artikel uitgezonderd worden. In lid 2 is het verwijderingsbevel – gegeven door een Ambtenaar van politie – opgenomen conform jurisprudentie. In de jurisprudentie is bepaald dat een bevel ter handhaving van de openbare orde een verankering in lagere regelgeving moet hebben. Met die bevel worden geen nieuwe bevoegdheden voor Ambtenaren van politie in het leven geroepen. De sanctionering van het niet opvolgen van een krachtens Algemene Plaatselijke Verordening gegeven bevel door een Ambtenaar van politie vindt plaats op grond van het Wetboek van Strafrecht BES. In Europees Nederland heeft het college van Procureurs Generaal in mei 2012 een standpunt hieromtrent opgenomen. Zij stelt dat vervolging op grond van artikel 184 of 186 Wetboek van Strafrecht mogelijk is, indien de bevoegdheid daartoe is verankerd in een Algemene Plaatselijke Verordening.

Afdeling 2.2 – Evenementen

Het is gewenst een regeling op te nemen die toeziet op het reguleren van Evenementen. In Saba wordt jaarlijks het Carnaval en Saba Day georganiseerd en verder zijn er geregeld kleinere Evenementen. Op al deze Evenementen komt een groot deel van de bevolking van Saba en deze Evenementen hebben afwisselend een beperkte of (zeer) grote uitstraling op de openbare orde. Gezien dit laatste, kunnen zij onderwerp van eilandelijke regelgeving zijn.

De handhaving van de openbare orde rond dergelijke Evenementen vereist – zo heeft de praktijk geleerd – een intensieve bemoeienis van het eilandelijke overheidsapparaat. Dit is aanleiding om het Evenementvergunningenbeleid aan te passen.

Artikel 2.2.2 – Aanvraag Evenementvergunning

Artikel 2.2.2 lid 1 ziet toe op de minimale gegevens die bij een aanvraag voor een Evenementvergunning moeten zitten. Momenteel zijn aanvragen voor een Evenement in Saba vaak niet meer dan zogenaamde ‘oneliners’ met daarin ‘Beste Gezaghebber, op vrijdag wil ik graag een feestje houden, mag dat?’. Het niveau van de aanvraag en daarmee ook het verantwoordelijkheidsgevoel bij de burger die om een Evenementvergunning verzoekt moet omhoog getild worden. Het idee van deze bepaling is om dat te bewerkstelligen door een startpunt te hebben waar een aanvraag minimaal aan moet voldoen. Door de aanvrager te laten omschrijven in de aanvraag wat de mogelijke risico’s zijn voor verstoring van de openbare orde en veiligheid en verder te omschrijven wat de activiteiten precies zullen zijn tijdens het Evenement en een veiligheidsplan te overleggen, is het idee dat men zich bewuster wordt van de impact van een Evenement op de openbare orde en veiligheid en op andere burgers.

In artikel 2.2.2 lid 2 is verder een toetsmoment ingebouwd door de Gezaghebber. De Gezaghebber zal de aanvraag en de omschrijvingen daarin beoordelen en als nodig terug kunnen sturen naar de aanvrager met het verzoek de aanvraag verder uit te werken op sommige punten. Verder kan de Gezaghebber voorschriften en beperkingen stellen met betrekking tot de plaats, het tijdstip, de inrichting, het maximaal toe te laten aantal bezoekers, de aard en de omvang van de door de organisator zelf te nemen maatregelen ter waarborging van de openbare orde en veiligheid, de verkeersveiligheid, de verplichting om het Evenement in openbare aankondingen aan te geven, het activiteitenprogramma, het veiligheidsplan, een inzetschema met betrekking tot beveiligers, hekken, borden, etc. Het belangrijkste is dat de organisator primair verantwoordelijk is voor een ordelijk en veilig verloop van zijn Evenement en dat onder meer het overlast gevend gebruik van alcohol en drugs in het publieke domein niet is toegestaan. Primair ligt de handhavende verantwoordelijkheid voor dit onderwerp binnen het evenemententerrein bij de organisator. Het artikel waarborgt dat kan worden bezien of en zo ja in hoeverre de wenselijk geachte inzet van Ambtenaren van politie, brandweer en andere overheidsdiensten in de planning van de totaal beschikbare bezetting kan worden ingepast.

De termen ‘organiseren’ en ‘organisator’ uit artikel 2.2.1 hebben niet alleen betrekking op het houden van een Evenement, maar zien tevens op de voorbereiding en de afbouw van het Evenement. Eveneens wordt gekeken naar de effecten voor de omgeving, zoals parkeren, mobiliteit, Geluidsoverlast. Voor een goede regulering van een evenementenbeleid is het noodzakelijk dat er een aantal (kwaliteits)eisen wordt gesteld aan de organisator. Zo mag de organisator niet onder curatele staan, er mag geen sprake zijn van slecht levensgedrag en de organisator moet minimaal 18 zijn. Als hier niet aan is voldaan wordt er in beginsel geen Evenementvergunning afgegeven.

Artikel 2.2.2 lid 4 ziet verder toe op mogelijkheden om een Evenementvergunning te weigeren, in te trekken of te wijzigen. Indien de bescherming van de openbare orde, dan wel de bescherming van de bezoekers van het Evenement (niet langer) gegarandeerd akn worden, kan een Evenementvergunning worden geweigerd of alsnog worden ingetrokken.

Artikel 2.2.3 – Openbare orde en veiligheid bij Evenementen

Dit artikel is ontleend aan de bevoegdheid van de Gezaghebber om (nood)maatregelen te treffen op grond van de artikelen 178 en 179 van de Wet Openbare Lichamen BES. De in dit artikel strafbaar gestelde gedragingen komen vooral bij de grotere evenementen tijdens en rond Carnaval en Saba Day voor. De Eilandsraad is bevoegd om dergelijke gedragingen strafbaar te stellen, aangezien hij daardoor geen inbreuk maakt op wettelijke regelingen (de Gezaghebber is tot het maken van een dergelijke inbreuk al wel bevoegd om op grond van de artikelen 178 en 179 van de Wet Openbare Lichamen BES). Het voordeel van een regeling in deze verordening door de Eilandsraad, is dat de Gezaghebber in voorkomende gevallen geen gebruik hoeft te maken van de noodmaatregelen zoals bedoeld in de voornoemde artikelen van de Wet Openbare Lichamen BES.

Afdeling 2.3 – Betogingen

Artikel 2.3.1 – Betogingen

Dit artikel is een uitwerking van de WOM. Het gaat daarbij om betogingen, vergaderingen en samenkomsten voor zover deze op een Openbare Plaats gehouden worden. Kortom, bijeenkomsten waarbij het uiten van meningen, gedachten of gevoelens als bedoelt in de Nederlandse Grondwet centraal staat.

Collectieve uitingen. De WOM heeft betrekking op zogenaamde collectieve uitingen. Individuele uitingsvormen zijn buiten de regeling gebleven. Zowel artikel 6 als 9 van de Nederlandse Grondwet maken het mogelijk om ook deze onder de WOM te brengen, maar de wetgever achtte daartoe geen behoefte aanwezig. Overigens genieten deze individuele uitingen wel de bescherming van artikel 7 van de Nederlandse Grondwet. Van een collectieve uiting kan volgens de regering al sprake zijn wanneer daaraan meer dan twee personen deelnemen (TK 1986-1987, 19427, nr. 5, p. 8). Ten aanzien van vergaderingen en betogingen op andere dan Openbare Plaatsen kent de WOM, op basis van artikel 8 WOM, uitsluitend repressieve bevoegdheden toe aan de Gezaghebber. Voor deze activiteiten is geen voorafgaande kennisgeving vereist.

Slechts een vreedzame betoging kan aanspraak maken op grondwettelijke bescherming. Bij de parlementaire behandeling van artikel 9 van de Nederlandse Grondwet heeft de regering erop gewezen dat de door haar gegeven karakterisering van het begrip ‘betoging’ meebrengt dat acties, waarvan de hoedanigheid van gemeenschappelijke meningsuiting op de achtergrond is geraakt en die het karakter hebben van dwangmaatregelen jegens de overheid of derden, geen betogingen in de zin van artikel 9 van de Nederlandse Grondwet zijn. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij blokkades van wegen en waterwegen. De Gezaghebber blijft bevoegd tot optreden krachtens de artikelen 178 en 179 van de Wet Openbare Lichamen BES. Bij betogingen waarbij ernstige vrees voor verstoring van de openbare orde bestaat of de verstoring daadwerkelijk plaatsvindt, kan de Gezaghebber daarom bevelen, zoals bedoeld in artikel 178, of de noodverordening zoals bedoeld in artikel 179 van de Wet Openbare Lichamen BES uitvaardigen. Dit zou in het uiterste geval dus zelfs een verbod tot het houden van een betoging kunnen inhouden. Daarnaast kan de Gezaghebber naar aanleiding van de kennisgeving op grond van artikel 5 van de WOM voorschriften of beperkingen stellen.

Afdeling 2.4 – Openbare Inrichtingen

In Europees Nederland, hebben gemeenten een breed scala aan hogere regelgeving waarnaar verwezen kan worden met betrekking tot toezicht op openbare inrichtingen. Op openbare inrichtingen daar zijn naast de regels van de Drank- en Horecawet nog vele andere regels van toepassing. Onder andere de Wet Milieubeheer, Wet op de stads- en dorpsvernieuwing, Wet op de kansspelen, Opiumwet, Wet ruimtelijke ordening en Woningwet. Meer in het bijzonder geldt het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (het Activiteitenbesluit). Dit besluit heeft het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer vervangen. Bij dit besluit is een aantal regels met betrekking tot geluid, vetlozingen, geur, opslag van koolzuur en afvalstoffen opgenomen.

Echter, zoals ook in het algemene deel van deze toelichting besproken, is het reguleren van toezicht op openbare inrichtingen in een eilandelijke verordening als de onderhavige lastiger voor een Openbaar Lichaam dan voor een gemeente in Europees Nederland. Alle wetten in de vorige paragraaf genoemd zijn namelijk niet van toepassing op het Openbaar Lichaam Saba. Om dit laatste te ondervangen is ervoor gekozen om bepaalde begripsbepalingen, regelingssystematiek en bewoordingen direct over te nemen uit de regelgeving genoemd in de vorige paragraaf.

Openbare Inrichting. Hiervoor is gekeken naar de begripsbepaling zoals omschreven in artikel 1 lid 1 van de Drank- en Horecawet waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend, zomede de daarbij horende terrassen en alle inrichtingen, waar anders dan om niet, enigerlei eet- of drinkwaren kunnen worden afgehaald.

Artikel 2.4.1 – Exploitatie Openbare Inrichting

In dit artikel wordt het exploiteren van een Openbare Inrichting zonder Exploitatievergunning expliciet strafbaar gesteld. De vergunning wordt uitsluitend verleend aan de exploitant. De exploitant is de vergunninghouden. De Exploitatievergunning heeft een persoonsgebonden karakter, d.w.z. dat de Exploitatievergunning niet overdraagbaar is. In het concreet betekent dit dat bij een eventuele overname (ook als sprake is van een aandelenovername en de Exploitatievergunning is verleend aan de vennootschap) de rechtsopvolger van de vertrekkende Exploitant niet vrij is om in afwachting van de uitkomst van zijn vergunningaanvraag de exploitatie voort te zetten. In de periode dat de vergunningaanvraag behandeld wordt, moet de Openbare Inrichting gesloten zijn, tenzij uiteraard de vertrekkende Exploitant de exploitatie pas beeindigt nadat op de nieuwe aanvraag is beslist.

Artikel 2.4.2 – Aanvraag voor een Exploitatievergunning

Artikel 2.4.2 lid 1 ziet toe op de minimale gegevens die bij een aanvraag voor een Exploitatievergunning moeten zitten. Momenteel zijn aanvragen voor een Exploitatievergunning in Saba vaak niet meer dan zogenaamde ‘oneliners’ met daarin ‘Beste Gezaghebber, op vrijdag wil ik mijn cafe/restaurant openen waar ik ook op vrijdagen een feestje wil geven, mag dat?’. Het niveau van de aanvraag en daarmee ook het verantwoordelijkheidsgevoel bij de burger die om een Exploitatievergunning verzoekt moet omhoog getild worden. Het idee van deze bepaling is om dat te bewerkstelligen door een startpunt te hebben waar een aanvraag minimaal aan moet voldoen. Door de aanvrager te laten omschrijven in de aanvraag wat de aard en omvang van de activiteiten zullen zijn, een omschrijving te geven van de indeling en de begrenzingen van de Openbare Inrichting en een situatieschets te geven van de ligging van de Openbare Inrichting ten opzichte van de omgeving, is het idee dat men zich bewuster wordt van de impact van een Openbare Inrichting op de directe omgeving, op de openbare orde en veiligheid en op andere burgers.

De algemene weigerings- en intrekkingsgronden staan in hoofdstuk 1. In dit artikel staan daarnaast de meer specifieke gronden voor weigering, intrekking en schorsing van de Exploitatievergunning. Om een betere afstemming te verkrijgen tussen planologische en openbare orde eisen die aan Openbare Inrichtingen worden gesteld is in lid 4 onder a opgenomen ‘strijd met een geldend ruimtelijk ontwikkelingsplan’ opgenomen als imperatieve weigeringsgrond voor een aanvraag. Aldus wordt voorkomen dat de Gezaghebber gehouden is een Exploitatievergunning te verlenen voor de exploitatie van een Openbare Inrichting die volgens het ruimtelijk ontwikkelingsplan verboden is. Deze koppeling van planologie en openbare orde is in overeenstemming van de geldende jurisprudentie hierover. Bij het oordeel of in casu hiervan sprake is zal de Gezaghebber zich verlaten op het oordeel van het Bestuurscollege (in de praktijk van het afdelingshoofd ruimtelijke ordening, althans zijn ambtenaren).

Verder is ook opgenomen dat de Exploitant minimaal 18 jaar oud moet zijn. Voor een goede regulering van het horecabeleid is het noodzakelijk dat er een aantal kwaliteitseisen aan de Exploitant wordt gesteld. Zo mogen zij niet onder curatele staan en mag er ook geen sprake zijn van een slecht levensgedrag. Als niet aan deze eisen wordt voldaan kan de Exploitatievergunning geweigerd worden dan wel worden ingetrokken. Algemene achtergrond van deze bepalingen is de behoefte om de Exploitant meer rechtstreeks en effectief te kunnen aanspreken op hun doen en laten. Aan de Exploitanten dienen hoge eisen te worden gesteld voor wat betreft hun levenswandel. Ook dienen zij te beschikken over het nodige ‘gezag’ om baas in eigen Openbare Inrichting te kunnen zijn en blijven. In die zin begrepen mag de klant geen koning zijn. Exploitanten die dus in gebreke blijven lopen het ernstige risico dat hun Exploitatievergunning door de Gezaghebber wordt ingetrokken.

Wat betreft de eis van slecht levensgedrag wordt ook wel opgemerkt dat dit ook kan worden geconstateerd op het moment dat de Exploitatievergunning reeds is verleend. Naar analogie van de Drank- en Horecawet zal er een antecedenttoets plaatsvinden van de Exploitant. De Gezaghebber is bij de beoordeling of er sprake is van slecht levensgedrag vrij in de wijze van beoordeling en er zijn geen beperkingen opgelegd aan de feiten of omstandigheden die mogen worden betrokken bij dit oordeel. Op basis van jurisprudentie is een onherroepelijke veroordeling niet noodzakelijk om in de terminologie van de verordening te mogen spreken van in enig opzicht slecht levensgedrag (zie ook ABRvS 12 maart 2001, GS 151 (2001) 7141, 2). De Gezaghebber moet als verantwoordelijke voor de handhaving van de openbare orde en veiligheid kunnen beschikken over alle relevante informatie over eventuele onveiligheid in voor publiek toegankelijke ruimten. De Gezaghebber kan daarom bij het verstrekken van Exploitatievergunningen ook over politiegegevens beschikken en deze gebruiken om mee te wegen bij de te nemen beslissing. Het initiatief van deze informatie uitwisseling kan zowel bij de Gezaghebber als bij de politie liggen. Op grond van de verstrekte politiegegevens kan een Exploitatievergunning worden geweigerd, ingetrokken of tijdelijk worden gesloten.

In artikel 2.4.2 lid 4 is verder een ruimer omgevingsbegrip gehanteerd. De Gezaghebber heeft daardoor een lichtere bewijslast. De jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State leert dat de Gezaghebber op zich aannemelijk kan maken dat aantasting van de woon- of leefsituatie in een gemeente wordt veroorzaakt door de cumulatieve effecten van het totale aantal Openbare Inrichtingen in het Openbaar Lichaam Saba. Dit ontslaat de Gezaghebber evenwel niet van de verplichting om per Openbare Inrichting aan te tonen althans aannemelijk te maken, dat en in hoeverre door de aanwezigheid van die Openbare Inrichting, dan wel door de manier van exploitatie, de woon- of leefsituatie in de omgeving nadelig wordt beïnvloed.

Artikel 2.4.3 – Openingstijden Openbare Inrichtingen

De algemene openings- en sluitingstijden van Openbare Inrichtingen worden in deze verordening door de Eilandsraad vastgesteld. De Gezaghebber kan vrijstelling verlenen in individuele gevallen. In iedere Exploitatievergunning zal worden opgenomen welke openingstijden het een Openbare Inrichting is toegestaan te exploiteren.

Artikel 2.4.4 – Sluiting Openbare Inrichtingen

Dit artikel verschaft de Gezaghebber om de Openbare Inrichting (tijdelijk) te sluiten zonder dat hij vooraf over dient te gaan tot tijdelijke of onbepaalde tijd gehele of gedeeltelijke intrekking van de Exploitatievergunning. In het geval dat de Exploitant de exploitatie eindigt vervalt de vergunning van rechtswege.

Artikel 2.4.5 – Aanwezigheid Exploitant

De aanwezigheid van de Exploitant is noodzakelijk tijdens openingsuren. De Exploitant is te allen tijde verantwoordelijk voor wat zich in en rond de Openbare Inrichting afspeelt. Het aanwezig zijn wordt strikt getoetst. Dit betekent dat de aanwezige Exploitant al bij het doen van een boodschap de Openbare Inrichting voor het publiek gesloten moet houden. Deze bepaling is tevens opgenomen om effectief tegen schijnbeheer op te kunnen treden.

Artikel 2.4.5 – Verboden gedragingen

Deze bepaling geeft een algemeen verbod om de orde in horecabedrijven te verstoren, dat zich in zijn algemeenheid tot bezoekers richt. Het verbod richt zich tot de bezoeker van de Openbare Inrichting. Als die zich met goedvinden van de Exploitant zich in de Openbare Inrichting bevindt in de tijd dat de Openbare Inrichting gesloten moet zijn dan overtreedt hij dit artikel. Als hij geen toestemming heeft en niet weggaat als de Exploitant dat vraagt dan overtreedt de bezoeker lokaal huisvredebreuk.

Indien zich in de Openbare Inrichting strafbare feiten voordoen, kan de Openbare Inrichting door de Gezaghebber gesloten worden of kan de verleende vergunning ingetrokken worden. Hieronder wordt in ieder geval bedoeld, misdrijven tegen de zeden, mishandeling, diefstal en stroperij, begunstiging, verboden drugsgebruik en drugshandel en verboden wapenbezit.

Afdeling 2.5 – Bruikbaarheid en aanzien van de weg

Artikel 2.5.1 – Slecht zicht door hinderlijke objecten

De Nederlandse Wegenverkeerswet 1994 is in het Openbaar Lichaam Saba niet van toepassing. In plaats daarvan is er sprake van een (inmiddels) verouderde wegenverkeersverordening bovenwindse eilanden, welke door de Eilandsraad via de Positieve Lijst Saba is overgenomen uit de Nederlandse Antillen. Veilig verkeer aan de openbare weg is een aangelegenheid van het eiland en van het Openbaar Lichaam Saba. Vaststelling van verkeersmaatregelen is in het belang van de vrijheid van verkeer en de veiligheid op de weg en daarmee in het belang van de instandhouding en bruikbaarheid ervan.

Indien door bomen of planten het uitzicht zodanig wordt belemmerd dat de verkeersveiligheid in het gedrang komt, kan het Bestuurscollege op basis van zijn bevoegdheid om bestuursdwang toe te passen op basis van de Wet Openbare Lichamen BES een last opleggen om de bomen of beplanting te verwijderen of te snoeien.

Het is verboden om beplanting of een voorwerp aan te brengen of te hebben op een zodanige wijze dat aan het wegverkeer het vrije uitzicht wordt belemmerd of daaraan op andere wijze hinder of gevaar oplevert.

Afdeling 2.6 – Openbare volksgezondheid

Artikel 2.6.1 – Schoon erf

Met het schoon houden van het erf wordt bedoeld de tuin aangrenzend aan de openbare weg, dan wel de Openbare Plaatsen. Het idee erachter is dat men, naast het aanzien van het Openbaar Lichaam Saba, zich bewust wordt van de gevolgen van het niet schoon houden van de tuin. Het eiland Saba ligt in een gebied waarbij de direct omliggende eilanden geregeld last hebben van diverse ziektes zoals Dengue, Chicungunya en Zika. Verspreiding van dergelijke ziektes gaat veelal via muggen. Het is daarom van groot belang voor de volksgezondheid dat men hun erf schoon houdt en dat de aanbevelingen van de openbare gezondheidsdienst opgevolgd worden.

Artikel 2.6.2 – Drugs

In de Opiumwet 1960 BES zelf wordt geen aandacht besteed aan overlast ten gevolge van drugsgebruik en drugshandel op straat. Om hiertegen te kunnen optreden is het noodzakelijk dat deze verordening een artikel bevat dat het voorkomen van de aantasting van de openbare orde en van strafbare feiten tot doel heeft. Dit artikel beoogt een instrument te bieden in de strijd tegen de overlast, welke wordt veroorzaakt door het op geregelde tijdstippen, bepaalde plaatsen of routes aanbieden en aannemen van verdovende middelen, vooral harddrugs. Zowel de aanbieders als de aannemers en de bemiddelaars (de zogenaamde drugsrunners) zijn strafbaar. Verder is dit artikel zo geredigeerd dat het er niet toe doet of privaatrechtelijk sprake is van koop of verkoop of schenking. De vraag rijst waaruit het kennelijke doel kan blijken. Dat dient te blijken uit ervaringsfeiten en concrete omstandigheden van het geval, zoals het aanspreken van voorbijgangers voor drugs dan wel om drugs te verkopen, het waarnemen van transacties, het ruzie maken tussen aanbieders en afnemers etc.

Vanuit de openbare orde optiek gezien draagt het gebruik van vooral harddrugs en de daarbij behorende randverschijnselen in aanzienlijke mate bij aan de ongewenste verloedering van het Openbaar Lichaam Saba. Helaas is groepsvorming van gebruikers en handelaren een permanent, maar overigens in frequentie, ernst en omvang variërend verschijnsel op Openbare Plaatsen geworden, tijdens Evenementen en in diverse Openbare Inrichtingen. Groepsvorming van drugsgebruikers en van drugshandelaren behoeft op zich geen acuut gevaar op te leveren voor de woonomgeving en leefomgeving en voor voorbijgangers. Zeker is wel dat deze groepsvorming bij passanten sterke gevoelens van onbehagen en onveiligheid en dus overlast oproept.

Voor het Eilandsbestuur is het daarom ook dan de taak iets te doen aan de overlast gevende aspecten van gebruik van en handel in drugs. Daartoe is in deze verordening een aantal bepalingen, specifiek gericht op deze problematiek opgenomen. De hier bedoelde bepalingen vormen een aanvulling op andere bepalingen in deze verordening inzake hinderlijk gedrag op of aan de openbare weg, in de Openbare Plaatsen, tijdens Evenementen, in Openbare Inrichtingen, welke bepalingen evenzeer kunnen worden gehanteerd in het kader van een beleid, gericht op het voorkomen en bestrijden van drugsoverlast.

Veel drugsgebruikers gebruiken hun (hard) drugs of treffen daartoe voorbereidingen in het openbaar. Dit veroorzaakt veel gevoelens van onbehagen en onveiligheid bij het publiek. Op basis van dit artikel kunnen de Ambtenaren van politie overgaan tot aanhouding van de betrokken gebruikers of deze van bepaalde, bij hen favoriete, plekken wegsturen. Ook kunnen de Ambtenaren van politie de voorwerpen waarmee de overtreding wordt gepleegd strafrechtelijk in beslag nemen.

Hoofdstuk 3 – Milieu en omgeving

Afdeling 3.1 Geluidsoverlast

Er is gekozen voor een subjectief en objectief element in de begripsomschrijving van Geluidsoverlast.

Het toetsingskader heeft zowel betrekking op Evenementen als op Openbare Inrichtingen. Van Geluidsoverlast is in ieder geval sprake indien de genoemde geluidsniveaus worden overschreden.

Zoals ook in het algemene deel besproken valt voor wat betreft Caribisch Nederland op dat er vaak hogere regels bestaan, maar dat die nog niet zijn ingevuld. Een voorbeeld is milieuregelgeving (nu deels VROMBES en deels Hinderverordening) waar nog steeds geen Activiteitenbesluit is vastgesteld. Formeel valt dat onder de bevoegdheid / verantwoordelijkheid van de wetgever in Nederland. De wetgever heeft echter vanuit Nederland die bevoegdheid nog niet ten volle benut of uitgewerkt, waardoor je op sommige punten met een vacuüm zit.

Meer in het bijzonder, wat betreft geluidsoverlast in Saba, houdt dit in dat er in zijn geheel geen regelgeving is dat geluidsoverlast reguleert. In (Europees) Nederland wordt dit geregeld in:

• -

  de Wet Milieubeheer;

• -

  het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer;

• -

  de Wet Geluidhinder; en

• -

  Richtlijn 2002/49 EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 juni 2002 betreffende de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai.

Gemeentes in (Europees) Nederland kunnen in hun algemene plaatselijke verordening daarmee volstaan naar een inhoudelijke verwijzing naar deze hogere regelgeving. Het Openbaar Lichaam Saba kan dit wat betreft geluidsregulering niet. Gezien het (juridisch) vacuüm waar het Openbaar Lichaam Saba zich in bevind, is het Openbaar Lichaam genoodzaakt om de inhoudelijke bepalingen te destilleren en in te vullen in deze APV (inclusief de geluidsniveaus etc.) uit de hogere Europese en (Europees) Nederlandse regelgeving.

Artikel 3.2.1 – Afval

Saba is met Mt. Scenery het hoogste punt van het Koninkrijk der Nederlanden en de enige plek binnen het Koninkrijk der Nederlanden waar tropisch regenwoud aanwezig is. Dit natuurlijk schoon en de vele verschillende hikes is waar Saba onder meer bekend om staat. Het goed houden hiervan is dan ook een van de prioriteiten van het Eilandbestuur en daarom is het strafbaar stellen van het dumpen van Afval in Openbare Plaatsen in deze verordening geregeld.

Hoofdstuk 4 – Handhaving

Artikel 4.1 – Toezicht en opsporing

Men kan een onderscheid maken tussen opsporingsbevoegdheden enerzijds en controlerende of toezichthoudende bevoegdheden anderzijds. Van opsporing kan eerst worden gesproken indien uit feiten of omstandigheden een redelijk vermoeden van een strafbaar feit voortvloeit. Onderzoek zonder dat een redelijke vermoeden van een strafbaar feit aanwezig is draagt het karakter van toezicht (controle) Toezichthoudende bevoegdheden kunnen worden toegepast ten aanzien van al degenen tot wie de betrokken voorschriften zijn gericht. Uiteraard kan de uitoefening van toezicht wel feiten of omstandigheden aan het licht brengen die leiden tot een redelijk vermoeden van een strafbaar feit en dus tot het intreden van de opsporingsfase.

Buitengewone opsporingsambtenaren vallen ook onder de definitie van Ambtenaren van politie in deze verordening. Deze ambtenaren zijn tevens toezichthouders en worden genoemd in artikel 184 van het Wetboek van Strafvordering BES. Dit artikel bepaalt dat met de opsporing van strafbare feiten als buitengewoon opsporingsambtenaar zijn belast de personen aan wie bij verordeningen de handhaving of de zorg voor de naleving daarvan is toevertrouwd, een en ander voor zover het die feiten betreft en de personen zijn beëdigd. De aangewezen personen hebben dus tevens opsporingsbevoegdheid voor die zaken waarvoor zij toezichthouder zijn. Om buitengewoon opsporingsambtenaar te kunnen worden dient met eerst in een verordening te zijn aangewezen als ‘toezichthoudend ambtenaar’.

Artikel 4.2 – Binnentreden

Dit artikel betreft het betreden dan wel binnentreden van ‘woningen’ door toezichthoudende ambtenaren zonder toestemming van de bewoner. In artikel 12 van de Nederlandse Grondwet is bepaald, dat het binnentreden in een woning tegen de wil van de bewoner alleen mag in de gevallen bij de wet bepaald, krachtens een bijzondere of algemene last van een autoriteit door de wet aangewezen en met inachtneming van de bij de wet geregelde vormen.

Ingevolge artikel 153 van de Wet Openbare Lichamen BES kan de Eilandsraad bij verordening aan personen die belast zijn met het toezicht op de naleving daarvan, de bevoegdheid verlenen tot het binnentreden in woningen zonder toestemming van de bewoner. Bij het binnentreden op grond van dit artikel gaat het overigens uitdrukkelijk om binnentreden ter uitoefening van toezicht en opsporing in verband met de naleving van voorschriften inzake handhaving van de openbare orde of veiligheid en bescherming van het leven of van de gezondheid van personen, derhalve met name ter handhaving van deze autonome Eilandelijke verordening.

Artikel 4.3 – Boetebepaling

Op grond van artikel 157 Wet Openbare Lichamen BES kan de Eilandsraad op overtreding van zijn verordeningen straf stellen, maar geen andere of zwaardere dan hechtenis van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie, al dan niet met openbaarmaking van de rechterlijke uitspraak. Hieruit volgt dat de formele wetgever aan de Eilandelijke wetgever de keuzemogelijkheid heeft gelaten om op overtreding van gemeentelijke verordeningen een geldboete te stellen van de tweede categorie of van de eeste categorie. Aldus kan de Eilandsraad aangeven welke overtredingen hij van zwaardere aard en welke overtredingen hij van lichtere aard acht. Een en ander doet niets af aan de traditionele vrijheid van de rechter om binnen de door de wet gestelde grenzen de soort en de maat van de straf in een concreet geval te bepalen. Tot de grens van de door de gemeentelijke wetgever gekozen geldboetecategorie zal de strafrechter dus steeds de straf in het concrete geval moeten bepalen.