Verordening brandveiligheid en hulpverlening

Ondertekening

Toelichting op de Verordening brandveiligheid en hulpverlening.

1. Algemeen

1.1 Taken van de gemeente bij brandveiligheid

Het bevorderen van de veiligheid van de burgers is een van de oudste kerntaken van de gemeentelijke overheid. Vanouds rekenen de gemeenten het tot hun taak om binnen het kader van de openbare veiligheid de brandveiligheid te behartigen. De invulling daarvan is afhankelijk van politieke en bestuurlijke besluitvorming. De middelen die de gemeenten hiervoor beschikbaar stellen worden in hoge mate bepaald door de maatschappelijke beleving van brand(on)veiligheid. Er bestaat echter over het algemeen overeenstemming over de vraag wat er onder brandveiligheid wordt verstaan, namelijk dat het ongewenst is dat er slachtoffers vallen door brand (zowel bij de bevolking als bij de brandweer) en dat een brand onbeheersbaar wordt en niet meer valt te blussen. Elke gemeente beschikt daarom bijvoorbeeld over een brandweerkorps dat in staat is zo nodig mensen te redden uit noodsituaties en branden te blussen. Ook stelt de overheid in diverse wetten vergunningen verplicht voor het brandveilig bouwen en gebruiken van bouwwerken.

1.2 Beleidsplan: samenhang tussen brandpreventie en brandrepressie

De mate van brandveiligheid of het brandveiligheidniveau in een gemeente wordt in hoofdzaak bepaald door de inzet van de brandweer en de wijze waarop een gemeente uitvoering geeft aan de regelgeving ten behoeve van de brandpreventie. Brandpreventie en brandrepressie maken in samenhang deel uit van de zogenoemde veiligheidsketen, die bij de eerste integrale veiligheidsrapportage van het Ministerie van Binnenlandse Zaken in 1993 werd geïntroduceerd: pro-actie, preventie, prepara­tie, repressie en nazorg. Brandveiligheidbeleid maakt ook deel uit van de Nota Veiligheidsbeleid 1995-1998 die het kabinet aan de Tweede Kamer heeft gestuurd.

Brandveiligheid is een ingewikkelde materie. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken heeft zogenoemde brandbeveiligingsconcepten opgesteld om inzicht te krijgen in de vele krachten die invloed hebben op de brandveiligheid en om hun onderling verband aan te geven. Deze concepten zijn opgesteld langs de lijn van de hierboven beschre­ven veiligheidsketen. Die relatie tussen brandpreventie (waaronder pro-actie) en de blus- en redkracht van de brandweer (waaronder preparatie) is ook het uitgangspunt van de brandbeveili­gingsconcepten. Bovenstaande ontwikkelingen geven de noodzaak aan van een gemeentelijk beleids­plan brandveiligheid en hulpverlening.

1.3 Wetgeving voor gemeenten.

De wetgever heeft de taken en bevoegdheden van gemeenten neergelegd in een viertal wetten, die - op het terrein van brandveiligheid en hulpverlening - elk hun eigen doelstelling hebben, te weten:

• - de Gemeentewet, waarin naast de algemeen verordenende bevoegdheid voor onder meer het onderwerp brandveiligheid ook het opperbevel van de burge­meester is geregeld;

• - de Brandweerwet, met het doel de brandveiligheid - in het bijzonder de organisatie van de brandweer - in algemene zin te regelen;

• - de Woningwet, met het doel het brandveilig bouwen en gebruiken van brand­veilige bouwwerken te bevorderen;

• - de Wet milieubeheer, met het doel het milieu te beschermen, ook tegen de gevolgen van brand.

Laatstgenoemde wet is van toepassing op zogenoemde inrichtingen waarmee zowel bouwwerken als 'niet-bouwwerken' (bijvoorbeeld aangemeerde hotelboten, feestten­ten, open terreinen en dergelijke) worden bedoeld. Voor de brandveiligheid betekent dit dat voorzieningen moeten worden getroffen om nadelige gevolgen van brand voor het milieu als gevolg van werkzaamheden en de opslag van stoffen te vermijden.

2. Artikelsgewijs.

Artikel 1 Begripsomschrijvingen

De begripsomschrijvingen zijn opgenomen ten behoeve van het bepaalde in de artikelen 3 en 5. Het beperken van brand, brandgevaar en ongevallen bij brand kan met preventieve voorzieningen en/of met repressieve middelen worden bereikt. Vandaar dat het beperken van brand, brandgevaar en ongevallen bij brand onder preventieve en repressieve taken is vermeld.

Artikel 2 Gemeentelijke brandweer

Artikel 1 van de Brandweerwet 1985 stelt dat er in elke gemeente een gemeentelijke brandweer is, behoudens indien ingevolge samenwerking met andere gemeenten een regeling ter zake totstandgekomen is.

Artikel 3 Taken brandweer

Lid 1

Uit artikel 1, vierde lid, en artikel 12 van de Brandweerwet 1985 juncto het zesde lid van artikel 1 volgt dat de taken van de brandweer in elk geval bestaan uit de feitelijke uitvoering van werkzaamheden ter zake van het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, het beperken van brandgevaar, het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand en al hetgeen daarmee verband houdt. Dat brandrepressie, voortvloeiend uit de zorgnormen , tot de taak van de brandweer behoort, staat uiteraard buiten twijfel. Dit is niet zo zeker met de advisering over brandpreventieve voorzieningen. Artikel 100, eerste lid, van de Woningwet stelt dat het gemeentebestuur voorziet in het bouw- en woningtoezicht, dat in elk geval onder meer tot taak heeft het binnen de gemeente uitoefenen van toezicht op de naleving van de bij of krachtens deze wet gegeven voorschriften, zoals de Bouwverordening en het Bouwbesluit. Het tweede lid van artikel 100 geeft aan dat burgemeester en wethouders ambtenaren kunnen aanwijzen die belast zijn met (onderdelen van) dit toezicht.

De vraag dringt zich op of de hierboven bedoelde wetten en regelingen aangeven dat bepaalde gemeentelijke diensten het exclusieve recht kunnen doen gelden om met de uitvoering van de brandveiligheidvoorwaarden uit de Bouwverordening en het Bouw­besluit belast te zijn. In de memorie van toelichting op de herziening van de Woningwet zeggen de betrok­ken bewindslieden dat in artikel 100 niet is bepaald dat er een gemeentelijke dienst of organisatie bouw- en woningtoezicht moet zijn, doch dat het gemeentebestuur in het bouw- en woningtoezicht voorziet. Dit betekent, dat het aan het gemeentebestuur wordt overgelaten te bepalen op welke wijze daarin wordt voorzien. Als voorbeelden worden genoemd: een gemeentelijk bouw- en woningtoezicht of een bouw- en woningtoezicht op basis van een gemeenschappelijke regeling dan wel anderszins, waarbij gedacht kan worden aan een geprivatiseerde vorm van toezicht. Als gevolg van deze ruime uitleg van het voorzien in het bouw- en woningtoezicht kunnen ten aanzien van bijvoorbeeld de brandveiligheidvoorschriften brandweerfunctionarissen worden aangewezen.

De in het Streekgewest samenwerkende gemeenten maken gebruik van de mogelijk­heden die de Regionale Brandweer biedt bij de advisering over brandpreventievraag­stukken. Het gaat hierbij om een zoveel mogelijk zelfde beleid te voeren zoals landelijk en binnen de regio ten aanzien van preventie wordt geadviseerd.

Als gevolg hiervan ontstaat in de gemeenten min of meer dezelfde technische uitvoering van het beleid. Het verdient dan ook aanbeveling het handhavingsbeleid op elkaar af te stemmen. Het ligt voor de hand, hiervoor brandweerfunctionarissen aan te wijzen, uiteraard voor zover de interne gemeentelijke organisatie dat toestaat.

Artikel 4 Beleidsplan brandveiligheid en hulpverlening

De aan burgemeester en wethouders opgedragen zorg voor de brandveiligheid, zoals deze in wetgeving is omschreven (zie de algemene toelichting), betreft in hoofdzaak de zorg voor een redelijke brandpreventie en een redelijke brandrepressie, alsmede de voorbereiding daarop: de pro-actie en de preparatie. In paragraaf 1.2 van de algemene toelichting is de noodzaak aangegeven de brandpreventie en de brandrepressie in samenhang te beoordelen.

Een beleidsplan brandveiligheid en hulpverlening geeft aan op welke wijze de gemeen­te voor een bepaalde periode uitvoering geeft aan de zorgplicht voor de brandveiligheld, de hulpverlening anders dan bij brand en het gemeentelijk aandeel in de rampen­bestrijding.

In zo'n plan wordt onder meer het gewenste brandveiligheidniveau beschreven. Het brandveiligheidniveau wordt enerzijds bepaald door de gekozen repressieve sterkte van de brandweer (in samenwerking met de regionale brandweer) en anderzijds het brandpreventieniveau. Het brandpreventieniveau wordt deels bepaald door de keuze van het (vooral bouwkundige) brandpreventieniveau binnen de bandbreedte die het Bouwbesluit toestaat voor bestaande bouwwerken en deels door de handhaving van die keuze. Concreet gesteld: er dient een standpunt te worden ingenomen t.a.v. de repressieve sterkte van de brandweer met het oog op de brandbestrijding, de hulpverlening anders dan bij brand en het gemeentelijk aandeel in de rampenbestrijding. Vervolgens zal het gemeentebestuur zich ook een oordeel moeten vormen over het gewenste brandpre­ventieniveau, de handhaving daarvan en de daarmee samenhangende financiële en personele consequenties.

Artikel 5 Regionale taken

In artikel 5 gaat het om op regionale schaal op te pakken gemeentelijke taken. Deze kunnen worden onderscheiden in taken die kunnen worden uitgevoerd door de Regionale Brandweer en/of door een of meer gemeenten. Het is bijvoorbeeld niet nodig dat alle gemeenten op alle gebieden, de brandweerzorg en hulpverlening en de rampenbestrijding betreffende, specialist zijn.

Als gevolg van het bovenstaande valt er onderscheid te maken tussen verschillende taken. Namelijk de taken die de Regionale Brandweer verplicht, op grond van de wet, moet uitvoeren, zoals in artikel 3, tweede lid, van de Brandweerwet 1985 is omschre­ven, en de regionale taken, die een gemeente op verzoek van de Regionale Brandweer uitvoert. Het Project Versterking Brandweer bevindt zich in de fase van het schrijven en vaststellen door regio en samenwerkende gemeenten van het Regionaal Organisatie­plan Brandweer en Rampenbestrijding regio Westelijk Noord-Brabant. In dat plan wordt een taakverdeling tussen de gemeentelijke brandweer en het regionale bureau voorgesteld. Afhankelijk van de resultaten van het overleg en de besluitvorming over het organisatieplan zullen de artikelen 3 en 5 in de toekomst kunnen worden aang­epast aan de dan gemaakt afspraken.

Artikel 6 Personeel

De personeelsformatie voor preventieve taken volgt uit de keuze voor het te handha­ven brandveiligheidniveau in de gemeente. De gemaakte keuze ligt vast in het in artikel 4 bedoelde beleidsplan brandveiligheid.

De personeelsformatie voor de repressieve taken is afhankelijk van het materieel dat volgt uit het dekkingsplan voor brandrisico en het (dekkings)plan voor hulpverlening anders dan bij brand.Op het moment van inwerkingtreden van deze verordening zal de organisatie nog niet sporen met het bepaalde in dit artikel. Dat zal via natuurlijk verloop na ongeveer twee jaar wel het geval zijn (ook: artikel 11). De functie van plaatsvervangend commandant beoogt met name vervanging, beperkt tot de beheersmatige (dus niet de operationele) aspecten.

Artikel 7 Opleiding en oefening

Burgemeester en wethouders dragen zorg voor de opleiding en oefening van het brandweerpersoneel door onder meer het vaststellen van een meerjaren opleidings- en oefenplan. Het betreft hier het oefenplan voor de eigen organisatie. Oefenplannen voor grootschalig optreden en rampenbestrijding zijn de verantwoordelijkheid van de Regionale Brandweer

Artikel 8 Instructie commandant

Het bepaalde in artikel 8 legt de grondslag voor de eenhoofdige leiding en de gezags­verhouding, die voor een goed functioneren van de brandweer onmisbaar zijn. De instructie voor de commandant zal naast de aan een juiste taakvervulling verbonden verplichtingen en bevoegdheden de regeling voor de vervanging van de commandant bevatten. In dit verband valt bovendien te denken aan het in goede staat doen verkeren van het materieel, de gebouwen, de installaties, de materialen en de overige goederen van de brandweer, alsmede de kleding en uitrusting van het personeel. Daartoe zullen periodieke inspecties, controles en beproevingen noodzakelijk zijn, waarvan de uitvoering bij instructie aan de commandant wordt opgedragen. Tenslotte ware als gemachtigde van de burgemeester tot het aanvragen en verlenen van bijstand bij instructie in ieder geval de commandant aan te wijzen.

Artikel 173 van de Gemeentewet bepaalt dat de burgemeester het opperbevel heeft bij brand, alsmede bij ongevallen anders dan brand voor zover de brandweer daarbij een taak heeft. Om te voorkomen dat daarbij getreden wordt op het terrein van anderen, is de beperking aangebracht dat de brandweer bij bedoelde ongevallen een taak moet hebben. Het hier bedoelde opperbevel houdt in de bevoegdheid van de burgemeester - als politie-autoriteit en hoogste burgerlijke overheid ter plaatse - tot het (bij brand e.d.) nemen van maatregelen ter handhaving van de openbare orde en van buitengewone, in het eigendomsrecht ingrijpende, maatregelen (onverwijlde inbezitneming in verband met de openbare veiligheid). Daarnaast brengt de term opperbevel tot uitdrukking dat de uiteindelijke verantwoor­delijkheid en de bestuurlijke coordinatie bij de brandbestrijding e.d. in handen van de burgemeester liggen.

Artikel 9 Materieel

Uit het dekkingsplan voor het brandrisico (rapport SAVE) en het dekkingsplan voor de hulpverlening anders dan bij brand volgt de vereiste repressieve capaciteit van de brandweer. Deze bepaalt de hoeveelheid materieel die ingezet moet kunnen worden. In dit artikel is de minimale hoeveelheid en het soort materieel vastgelegd. Het hier vastgelegde en in te zetten materieel kan van de gemeente zelf zijn, door de regio worden ingezet en/of door particulieren door middel van waakvlamovereenkomsten worden geleverd.

Artikel 10 Bluswatervoorzieninq

Het blussen van branden is een belangrijke taak van de brandweer. Het blusmiddel water wordt naast andere blusmiddelen het meest gebruikt. De zorg voor de brandvei­ligheid - zoals bedoeld in artikel 1, vierde lid, van de Brandweerwet 1985- geeft aan dat burgemeester en wethouders tevens verantwoordelijk zijn voor een adequate bluswatervoorziening.

Bij afwezigheid van een toereikende openbare bluswatervoorziening kan op grond van de Bouwverordening een niet-openbare bluswatervoorziening worden geëist als voorwaarde voor het verlenen van een bouwvergunning. Dit komt voor bij ver van de bebouwde kom gelegen bouwwerken of indien een grote hoeveelheid bluswater ineens nodig is, bijvoorbeeld bij een sprinklerinstallatie. De gemeente bepaalt waar de grens ligt tussen de publieke plicht om voor voldoende bluswater te zorgen en de noodzaak voor anderen dat te doen. Van belang is het hier nogmaals te vermelden dat brandbestrijding een publieke taak is