Algemene plaatselijke verordening Steenwijkerland 2006

Hoofdstuk 1 Algemene bepalingen

Algemene toelichting

Hoofdstuk 1 van de Algemene plaatselijke verordening (APV) bevat een aantal procedurevoorschriften en een aantal algemene bepalingen. Het aantal procedurevoorschriften is beperkt. De reden hiervoor is dat de Algemene wet bestuursrecht (Awb) algemene regels geeft betreffende de aanvraag, de behandeling en de verlening van een vergunning of ontheffing. De APV bevat slechts formele regels indien:

• -

  een afwijking van de hoofdregel in de Algemene wet bestuursrecht noodzakelijk is;

• -

  de regels een aanvulling vormen op de hoofdregel in de Algemene wet bestuursrecht;

• -

  deze regels facultatief zijn.

In het kader van de toepassing en uitvoering van de APV worden verschillende soorten besluiten genomen, te weten:

• -

  algemeen verbindende voorschriften, namelijk daar waar het bestuursorgaan op grond van de verordening de bevoegdheid heeft om nadere regels te stellen (bijv. artikel 5.3.2, derde lid);

• -

  besluiten van algemene strekking, bijvoorbeeld gebiedsaanwijzingen op basis van een APV-bepaling (bijv. artikel 2.4.16, 5.1.5 en 5.1.7);

• -

  beleidsregels, ter invulling van op de verordening gebaseerde beleidsvrijheid (bijv. artikel 5.2.3);

• -

  beschikkingen, het verlenen of weigeren van vergunningen of ontheffingen die op basis van de APV verplicht zijn voordat een bepaalde activiteit kan worden ondernomen.

Alle hier genoemde besluiten zijn besluiten in de zin van de Awb. In artikel 1:3 van de Awb wordt het begrip "besluit" immers als volgt omschreven: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Voor een verdere toelichting op de Awb wordt verwezen naar de uitgave Algemene wet bestuursrecht, verkrijgbaar bij de uitgeverij van de VNG.

Artikel 1.1 Begripsomschrijvingen

In deze verordening wordt verstaan dan wel mede verstaan onder:

• a.

  Weg:

  • 1.

    de weg, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994, alsmede de daaraan liggende en als zodanig aangeduide parkeerterreinen;

  • 2.

    de - al dan niet met enige beperking - voor het publiek toegankelijke pleinen en open plaatsen, parken, plantsoenen, speelweiden, bossen en andere natuurterreinen, ijsvlakten en aanlegplaatsen voor vaartuigen;

  • 3.

    de voor het publiek toegankelijke stoepen, trappen, portieken, gangen, passages en galerijen, die uitsluitend tot voor bewoning in gebruik zijnde ruimte toegang geven en niet afsluitbaar zijn;

  • 4.

    andere voor het publiek toegankelijke, al dan niet afsluitbare stoepen, trappen, portieken, gangen, passages en galerijen; de afsluitbare alleen gedurende de tijd dat zij niet door of vanwege degene die daartoe naar burgerlijk recht bevoegd is, zijn afgesloten.

• b.

  Openbaar water: alle wateren die - al dan niet met enige beperking - voor het publiek bevaarbaar of anderszins toegankelijk zijn.

• c.

  Bebouwde kom: de bebouwde kom of kommen zoals vastgesteld overeenkomstig artikel 20a van de Wegenverkeerswet 1994.

• d.

  Rechthebbende: eenieder die over enige zaak enige zeggenschap heeft krachtens een zakelijk of persoonlijk recht.

• e.

  Voertuigen: alle voertuigen, als bedoeld in artikel 1, onder a en onder al, van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990, met uitzondering van:

  • 1.

    treinen en trams;

  • 2.

    kruiwagens, kinderwagens en dergelijke kleine voertuigen.

• f.

  Vaartuigen: alle vaartuigen, daaronder mede verstaan drijvende werktuigen, alsmede woonschepen, glijboten en ponten.

• g.

  Woonschepen: schepen uitsluitend of hoofdzakelijk als woning gebezigd of tot woning bestemd.

• h.

  Bouwwerk: elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond.

• i.

  Gebouw: elk bouwwerk dat een voor personen toegankelijke overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt.

• j.

  Vee: dieren die behoren tot de diersoorten genoemd in bijlage A van de Meststoffenwet.

• k.

  Handelsreclame: iedere openbare aanprijzing van goederen of diensten, waarmee kennelijk beoogd wordt een commercieel belang te dienen, waartoe ook een zogenaamd verwijsbord wordt gerekend.

Toelichting

In dit artikel wordt een aantal begrippen dat in de verordening wordt gehanteerd, gedefinieerd. Van een aantal specifieke begrippen, dat wil zeggen begrippen die op een bepaald onderdeel van deze verordening betrekking hebben, zijn in de desbetreffende afdeling of paragraaf definities opgenomen. Zie met name de afdelingen: "geluid- en lichthinder", "het bewaren van houtopstanden" en "parkeerexcessen". Deze definities kunnen afwijken van de in artikel 1.1 opgenomen definities. Zie de definitie van "bebouwde kom" in de afdeling "het bewaren van houtopstanden" en de definitie van "weg" in de afdeling "parkeerexcessen". Ten aanzien van de in artikel 1.1 opgenomen definities kan het volgende worden opgemerkt.

a. Weg

De meeste van de in deze verordening opgenomen bepalingen hebben betrekking op (verboden) gedragingen "op of aan de weg". De in artikel 1.1 gegeven omschrijving van "weg" is ruimer dan die van de Wegenwet en die van de Wegenverkeerswet 1994 (en die van de verschillende provinciale wegenreglementen).

Te onderscheiden zijn de volgende definities van het begrip "weg":

• a.

  de "(Openbare) weg" in de zin van de Wegenwet: een begrip dat de wetgever heeft gecreëerd in verband met de verkeersbehoefte. Een van de grondbeginselen van de Wegenwet is dat het verkeer op wegen die openbaar zijn in de zin van deze wet, het onbetwistbaar recht van vrij gebruik heeft (behoudens bepaalde beperkingen; zie hierna);

• b.

  de "weg" in de zin van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994), te weten de voor het openbaar verkeer openstaande weg: een begrip ontstaan als gevolg van de noodzaak om met betrekking tot de verkeersveiligheid en het in stand houden van de weg in te grijpen;

• c.

  de voor het publiek toegankelijke open plaatsen: een begrip dat - onder uiteenlopende formuleringen - voorkomt in verschillende artikelen van het Wetboek van Strafrecht en in de algemene plaatselijke verordeningen. De volgorde is die van eng naar ruim: "openbare wegen" zijn ook "wegen die voor het openbaar verkeer open staan", maar niet alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen zijn openbaar. Tot de "voor het publiek toegankelijke plaatsen" kunnen de"openbare wegen" en de overige "voor het openbaar verkeer openstaande wegen" gerekend worden, maar het begrip is daarmee niet uitgeput.

Ad a.

Voor het vaststellen van de eventuele openbaarheid van een weg geeft artikel 4 van de Wegenwet een aantal criteria. Een weg is openbaar:

• a.

  wanneer hij, na het tijdstip van 30 jaar voor de inwerkingtreding van deze wet (1 oktober 1932), gedurende een termijn van 30 achtereenvolgende jaren voor eenieder toegankelijk is geweest;

• b.

  wanneer hij, na het tijdstip van 10 jaren voor de inwerkingtreding van deze wet, gedurende 10 achtereenvolgende jaren voor eenieder toegankelijk is geweest en tevens gedurende die tijd de weg in onderhoud is geweest bij rijk, provincie, gemeente of waterschap;

• c.

  wanneer de rechthebbende op een weg, met medewerking van de gemeenteraad, daaraan de bestemming van openbare weg heeft gegeven.

Indien gedurende een termijn van een jaar duidelijk is aangegeven, dat de weg slechts op dringend verzoek voor eenieder toegankelijk is (bijvoorbeeld door het plaatsen van een bord "eigen weg") en deze termijn in de onder a en b bedoelde termijnen van 30 respectievelijk 10 jaar valt, wordt de daarbedoelde "verjaring", waardoor een weg het karakter van openbare weg verkrijgen kan, gestuit. Het hangt in hoofdzaak af van de feitelijke omstandigheden gedurende een reeks van jaren, of een bepaalde weg of een bepaald pad het karakter van openbare weg heeft gekregen. Van geval tot geval zal dus door de gemeente dienen te worden nagegaan of zich ten aanzien van een weg een van de in het vorengenoemde artikel 4 van de Wegenwet vermelde gevallen voordoet. De wegenlegger zal hierover wat betreft de wegen buiten de bebouwde kom ook uitsluiting kunnen en moeten geven, doch ook zonder vermelding in de wegenlegger kan een weg openbaar zijn. Indien bepaalde wegen of paden openbaar zijn in de zin van de Wegenwet, dan heeft dat krachtens artikel 14 tot gevolg dat de rechthebbende op en de onderhoudsplichtige van de weg alle verkeer over die weg hebben te dulden, met dien verstande, dat er beperkingen in het gebruik kunnen zijn, hetzij krachtens wettelijk voorschrift (denk aan verkeersbeperkingen), hetzij omdat de aard van de betrokken weg dat met zich brengt (bijvoorbeeld een zandweg; deze zal soms slechts als voetpad of ruiterpad worden gebruikt. De rechthebbende behoeft alsdan slechts dit verkeer te dulden).

Ad b.

De wegenverkeerswetgeving is toepasselijk op alle feitelijk voor het openbaar verkeer openstaande wegen. Indien een weg geen openbare weg in de zin van de Wegenwet is, is de eigenaar van de weg gerechtigd deze voor het verkeer te sluiten. Daarbij staat hem vrij deze weg niet voor alle verkeer te sluiten, doch slechts voor bepaalde categorieën van weggebruikers. Voor de andere categorieën is die weg dan een voor het openbare verkeer openstaande weg in de zin van de WVW 1994, waarop deze wet ten volle van toepassing is.

Beslissend is of een weg inderdaad feitelijk voor het verkeer gesloten is. De duidelijk kenbaar gemaakte bedoeling van de eigenaar van de weg is niet voldoende voor de beantwoording van de vraag óf deze weg al dan niet voor het openbaar verkeer openstaat. En ook de plaatsing door de eigenaar van verbodsborden als bedoeld in artikel 461 Wetboek van Strafrecht (WvSr) vormt op zich nog geen beletsel om van een voor het openbaar verkeer openstaande weg te kunnen spreken; daarvoor moet de weg ook feitelijk zijn afgesloten. Zie de uitspraak van de ARRS 29-03-1982, NG 1982, p. S 135 m.nt. inzake de Wassenaarse Kasteellaan. Anders wordt het, indien er ook werkelijk controle op de naleving van een artikel 461-verbod plaatsvindt. Zie het arrest van de Hoge Raad van 12 januari 1982, NJ 1983, 244 (Veenhuizen).

Voor het verkeer openstaande wegen die tevens zijn aan te merken als openbare wegen in de zin van de Wegenwet, mogen noch door daadwerkelijke maatregelen noch door plaatsing van een artikel 461-bord, voor het openbaar verkeer worden afgesloten. De Wegenwet legt immers een duldplicht op ten aanzien van het toelaten van verkeer over de weg overeenkomstig zijn bestemming, terwijl artikel 461 WvSr niet op openbare wegen van toepassing is. Aangezien het begrip "weg" in de zin van de WVW 1994 ruim moet worden geïnterpreteerd, zullen wegen en paden in voor publiek toegankelijke natuurgebieden doorgaans als zodanig moeten worden aangemerkt. Dit brengt weer mee dat het overheidsorgaan bedoeld in artikel 18 van de WVW 1994 - ongeacht de eigendomssituatie met betrekking tot deze wegen - bevoegd is tot het plaatsen van gebods- of verbodsborden als bedoeld in artikel 15 en 16 van de WVW 1994.

Ad c.

De wegenverkeerswetgeving heeft slechts betrekking op de wegen. De bevoegdheid van de gemeentelijke wetgever strekt zich echter óók uit tot andere voor het publiek toegankelijke plaatsen.wet

Uit het arrest van de Hoge Raad van 24 februari 1930, NJ 1931, p. 120, volgt dat niet het juridisch karakter van een plaats, maar het feitelijk karakter doorslaggevend is voor de vraag of de gemeenteraad nadere regels mag stellen in het belang van de openbare orde. Uit het arrest van de Hoge Raad van 28 april 1967, VR 1967, 110 (APV Eindhoven), wordt duidelijk dat onder "voor het publiek toegankelijke plaatsen " moet worden verstaan alle openbare én niet openbare plaatsen welke in feite voor het publiek toegankelijk zijn. Dat de toegang tot bedoelde plaatsen mogelijk aan beperkingen onderhevig is - bijvoorbeeld door de betaling van entreegeld - doet daaraan in beginsel niet af (HR 25-02-1958, NJ 1958, 298, No 15 oktober 1996, AB 1997, 20).

De conclusie die kan worden getrokken is deze, dat de gemeentelijke wetgever bevoegd is ten aanzien van alle feitelijk voor het publiek toegankelijke plaatsen regels vast te stellen - zulks ongeacht de eigendomssituatie met betrekking tot deze plaatsen - voorzover dat nodig is in het belang van de gemeentelijke huishouding.

Uiteraard mogen deze regels de rechten van de eigenaars niet illusoir maken en moeten de grenzen gelegen in hogere wetgeving (o.a. wegenverkeersgeving en Wegenwet) in acht worden genomen.

Over de vier onderdelen van de omschrijving van het begrip "weg" in artikel 1.1 kan het volgende worden opgemerkt:

Onderdeel 1

Teneinde verwarring te voorkomen wordt door de verwijzing de letterlijke tekst van artikel 1 WVW 1994 overgenomen. In artikel 1, eerste lid, onder B, zijn wegen gedefinieerd als: alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten. Ook de daaraan liggende en als zodanig aangeduide parkeerterreinen worden daaronder begrepen geacht. Om iedere twijfel weg te nemen is een expliciete verwijzing naar parkeerterreinen gehandhaafd. Hiermee worden bedoeld: alle als zodanig herkenbare parkeerterreinen die - al dan niet tegen betaling - toegankelijk zijn voor het publiek.

Onderdeel 2

Door opneming van de woorden "al dan niet met enige beperking" is buiten kijf gesteld, dat bepaalde voorwaarden voor de toegankelijkheid, zoals de betaling van entreegeld, er niet aan af doen dat gesproken kan worden van "weg", indien de desbetreffende plaats in feite voor het publiek toegankelijk is.

Onderdelen 3 en 4

In de onderdelen 3 en 4 wordt een onderscheid gemaakt tussen stoepen, trappen, portieken enz., die "uitsluitend tot voor bewoning in gebruik zijnde ruimten toegang geven" (onder 3) en andere stoepen en trappen enz. (onder 4). De eerstbedoelde categorie valt alleen onder het begrip "weg" indien deze niet afsluitbaar zijn. Daarmee worden galerijen in portiekgebouwen enz. uitgezonderd gehouden van het begrip "weg", óók indien het hek of de deur niet is afgesloten ("afsluitbaar").

Bij de onder 4 bedoelde categorie speelt de mogelijkheid van afsluiting op zich geen rol; het feitelijk voor het publiek toegankelijk zijn, bepaalt of de APV van toepassing is.

Bij deze categorie moet gedacht worden aan afsluitbare winkelpassages. In recentelijk gebouwde winkelcentra vindt men steeds meer kleine, veelal overdekte straatjes die voor het doorgaande verkeer nauwelijks een functie hebben. Sommige van deze bewust smal gehouden doorgangen of "passages" worden gedurende de avond- en nachtelijke uren afgesloten, omdat het uitoefenen van toezicht alsdan onmogelijk is.

Ter verklaring van de zinsnede "die daartoe naar burgerlijk recht bevoegd is" wordt het volgende vermeld. Op de wegen in de zin van de Wegenwet kan het publiek vrijelijk vertoeven omdat het rechtens daartoe bevoegd is. In het bijzonder heeft de zakelijk gerechtigde op de betrokken weg niet de mogelijkheid hierin verandering te brengen. Bij andere wegen heeft de term "openbaar" slechts de betekenis van "feitelijk voor het publiek toegankelijk". Het publiek heeft toegang tot deze wegen krachtens gedogen van de zakelijk gerechtigde. Mits hij zich niet bij overeenkomst terzake heeft gebonden, is de zakelijk gerechtigde naar burgerlijk recht te allen tijde bevoegd in het gebruik van de weg door het publiek wijziging te brengen dan wel dit gebruik te beëindigen. Het mag duidelijk zijn dat in het geval de zakelijk gerechtigde het publiek de toegang ontzegt, op de desbetreffende weg de APV niet (meer) van toepassing is.

Op of aan de weg

Verschillende bepalingen in deze verordening hebben betrekking op (verboden) gedragingen "op of aan de weg". De term "aan de weg" duidt begripsmatig op een zekere nabijheid ten opzichte van de weg. Daaronder vallen bijvoorbeeld voortuinen van huizen en andere open ruimtes die aan de weg zijn gelegen. Daaronder valt echter niet wat zich binnenshuis bevindt of afspeelt.

Ook treinstations vallen buiten het bereik van de APV. Artikel 27 van de Spoorwegwet en de daarop gebaseerde Algemeen Reglement Vervoer regelen het bevoegd gezag inzake veiligheid, orde en rust op en om stations.

b. Openbaar water

Een "openbaar water" in de zin van Boek 5 van het Burgerlijk Wetboek is ieder water, dat voor enig gebruik open staat voor het publiek. "Openbaar" is hier dus synoniem aan "feitelijk voor het publiek toegankelijk".

c. Bebouwde kom

De reikwijdte van een aantal artikelen in deze verordening is (of kan) beperkt (zijn) tot de bebouwde kom. Voor het begrip "bebouwde kom" is aangesloten bij artikel 20a, lid 1, van de Wegenverkeerswet.

d. Rechthebbende

Zoals uit de omschrijving duidelijk wordt, hebben wij hier te maken met de rechthebbende naar burgerlijk recht.

e. Voertuigen

De verwijzing naar artikel 1, onder a en onder al (aa el), van het RVV 1990 voorkomt verwarring over de inhoud van het begrip voertuigen. In artikel 1, onder a, worden aanhangwagens gedefinieerd als: voertuigen die door een voertuig worden voortbewogen of kennelijk bestemd zijn om aldus te worden voortbewogen, alsmede opleggers. In artikel 1, onder al, worden als voertuigen genoemd: fietsen, bromfietsen, invalidenvoertuigen, motorvoertuigen, trams en wagens. De APV zondert van deze voertuigen uit: a. treinen en trams en b. kruiwagens, kinderwagens en dergelijke kleine voertuigen.

f. Vaartuigen

Als voorbeelden van hier bedoelde vaartuigen kunnen worden genoemd: baggerwerktuigen, bokken, kranen, elevators en zeilplanken (HR 04-04-1980, NJ 1980, 35).

h. Bouwwerk

Deze omschrijving is ontleend aan artikel 1 van de modelbouwverordening.

i. Gebouw

Deze omschrijving is ontleend aan artikel 1, onder c, van de Woningwet. Aangezien de aanhef van artikel 1 van de Woningwet de definitie van gebouw beperkt tot de toepassing van het bij of krachtens de Woningwet bepaalde, is in de APV een(zelfde) definitie opgenomen.

j. Vee

Voor de uitleg van het begrip vee is aangesloten bij de Meststoffenwet. In Bijlage A van deze wet worden als diersoorten genoemd: rundvee, varkens, kippen, kalkoenen, schapen, vossen, nertsen, geiten, eenden, konijnen en parelhoenders.

In 2002 is de aparte definitie voor pluimvee geschrapt omdat deze definitie voor de APV geen relevantie heeft.

k. Handelsreclame

In het vierde lid van artikel 7 van de Grondwet, betreffende de vrijheid van meningsuiting, wordt handelsreclame (commerciële reclame) met zoveel woorden buiten de werking van dit artikel geplaatst. Dit is vooral van belang in verband met het bepaalde in het eerste lid, dat zich volgens constante jurisprudentie verzet tegen een vergunningsstelsel voor de verspreiding van gedrukte stukken e.d.

Aan een vergunningsstelsel voor handelsreclame staat het grondwetsartikel niet in de weg. Onder het begrip "reclame" dient te worden verstaan: iedere vorm van openbare aanprijzing van goederen en diensten. Door dit te beperken tot "handelsreclame" heeft de in het vierde lid geformuleerde uitzondering slechts betrekking op reclame voor commerciële doeleinden in de ruime zin des woords en omvat zij elk aanbod van goederen en diensten maar is zij niet van toepassing op reclame voor ideële doeleinden.

Het middels een bord verwijzen naar een bedrijf moet in veel gevallen worden aangemerkt als reclame. Ook het vermelden van een naam op een bord wordt beschouwd als een publieke aanprijzing en derhalve aangemerkt als reclame. Door toevoeging van de zinsnede “waartoe ook een verwijsbord wordt gerekend” aan het begrip handelsreclame kan over het aanmerken van een verwijsbord als reclame geen onduidelijkheid bestaan.

Bij handelsreclame staat dus een materiële doelstelling voorop. Uiteraard zal de grens tussen handelsreclame en reclame voor ideële doeleinden niet altijd even scherp zijn. Het vorenstaande betekent overigens niet dat handelsreclame niet beschermd wordt. Voorschriften betreffende handelsreclame zullen de toets aan artikel 10 EVRM en artikel 19 IV moeten kunnen doorstaan. Deze verdragsbepalingen verzetten zich echter niet tegen een vergunningsstelsel.

Jurisprudentie

a. Weg

Onder weg in de APV vallen ook portieken. ARRS 07-10-1996, Gst. 1997, 7050, 5 m.nt. HH.

Strandovergang is openbare weg in de zin van artikel 4, lid 1, onder II, Wegenwet. ABRS 16-03-1999, Gst. 1999, 7100, 3 m.nt. HH.

Nu in dit geval onvoldoende vaststaat dat de strook grond een weg in de zin van artikel 1 APV was, staat evenmin vast dat het verbod van artikel 9.1 APV is overtreden. ABRS 29-08-2001, LJN-nr. AD3795.

k. Handelsreclame (commerciële reclame)

Onder een "commercieel belang te dienen" moet mede worden begrepen: dienstig te zijn tot koop en verkoop. HR 11-05-1982, NJ 1983, 68.

Artikel 1.2 Beslistermijn

• 1.

  Het bevoegd bestuursorgaan beslist op een aanvraag voor een vergunning of ontheffing binnen acht weken na de dag waarop de aanvraag ontvangen is.

• 2.

  Het bestuursorgaan kan zijn beslissing voor ten hoogste acht weken verdagen.

Toelichting

Het uitgangspunt van artikel 4:13 van de Awb is dat in het wettelijk voorschrift de termijn aangegeven wordt waarbinnen de beschikking gegeven dient te worden. Op deze wijze kan worden nagegaan wat voor iedere situatie een goede beslistermijn is. In dit model hebben wij de beslistermijn vastgesteld op acht weken (eerste lid). Dit is gelijk aan de maximumtermijn die in artikel 4:13, tweede lid, wordt gesteld. Uiteraard kan een gemeente ook kiezen voor een andere, kortere, beslistermijn of zelfs voor per type besluit verschillende beslistermijnen. Dit laatste doet bij uitstek recht aan het algemeen beginsel van de (Awb-)wetgever dat elke termijn redelijk moet zijn. Tijdig beslissen is een rechtsplicht voor elk bestuursorgaan. Het niet tijdig beslissen kan tot gevolg hebben dat klachten worden ingediend, tijd- en kostenverslindende procedures gevolgd of zelfs schadeclaims ingediend. Er dient uiteraard ook een relatie te worden gelegd met de aanvraagtermijn van artikel 1.3 APV. Als bijvoorbeeld overeenkomstig de aanvraagtermijn van drie weken vóór een gepland evenement een vergunning wordt aangevraagd, zou het in beginsel niet redelijk zijn om pas vijf weken later op deze aanvraag te beslissen.

Het merendeel van de aanvragen zal binnen acht weken kunnen worden afgewerkt. De meer ingewikkelde aanvragen echter, zeker die waarvoor de adviezen van meerdere instanties moeten worden ingewonnen, vergen soms meer tijd. De verlenging van de beslistermijn biedt dan uitkomst. Ook deze termijn hebben we in het model op acht weken gesteld (tweede lid). Ook hier geldt dat een individuele gemeente een andere termijn kan vastleggen. Uitgangspunt blijft altijd de redelijke termijn. Artikel 4:14 Awb verplicht uiteraard tot kennisgeving aan de aanvrager van dit verlengingsbesluit. Indien de aanvrager meent dat de verlenging niet redelijk is, kan hij daartegen in bezwaar en beroep gaan.

Artikel 4:13 Awb brengt tot uiting dat bij een nadere termijnstelling op het bestuur steeds de verplichting rust om binnen die termijn een beslissing te nemen. De rechtsgevolgen die verbonden zijn aan het laten verstrijken van die termijn, treden dus steeds in na afloop van de vastgestelde termijn. Artikel 6:2, onder b, van de Awb stelt namelijk het niet reageren van een bestuursorgaan op een aanvraag voor bezwaar en beroep gelijk met een uitdrukkelijk besluit. Los van de mogelijkheid om tegen het niet tijdig reageren van het bestuursorgaan bezwaar te maken of beroep in te stellen, blijft het bestuursorgaan in beginsel verplicht alsnog een besluit op de aanvraag te nemen (artikel 6:20 Awb).

Artikel 1.3 Indiening aanvraag

• 1.

  Indien een aanvraag voor een vergunning of ontheffing wordt ingediend minder dan drie weken vóór het tijdstip waarop de aanvrager de vergunning of ontheffing nodig heeft, kan het bestuursorgaan besluiten de aanvraag niet te behandelen.

• 2.

  Voor bepaalde, door het bestuursorgaan aan te wijzen, vergunningen of ontheffingen kan de in het eerste lid genoemde termijn worden verlengd tot ten hoogste acht weken.

Toelichting

In de praktijk gebeurt het nog wel eens dat burgers met de aanvraag om een vergunning tot het laatste moment wachten. Als algemene richtlijn wordt daarom een termijn van drie weken aangehouden. De bewoordingen van het onderhavige artikel ("kan") laten uitkomen, dat niet elke te laat ingediende aanvraag buiten behandeling hoeft te worden gelaten. Met het oog op de vergunningen die niet binnen drie weken kunnen worden behandeld, is in het tweede lid de mogelijkheid geschapen om de termijn van drie weken te verlengen tot maximaal acht weken.

Vanzelfsprekend kan ook een langere of kortere termijn worden vastgelegd. Als wordt overwogen voor verschillende APV-vergunningen of -ontheffingen verschillende termijnen vast te leggen, dan dient iedere afwijking van de algemene regel in het betreffende onderdeel van de APV te worden vastgelegd. Gemeenten die met een systematiek werken die inhoudt dat een vergunning voor een bepaald jaar vóór 1 december van het daaraan voorafgaande jaar moet worden aangevraagd, kunnen dit expliciet bepalen en bekendmaken.

Indien gewenst kan ook een regeling voor te vroeg ingediende aanvragen worden opgenomen. In het model is hiervoor niet gekozen omdat gebleken is dat er in de praktijk weinig behoefte aan is. Als een aanvraag echt veel te vroeg wordt gedaan en dan nog niet kan worden beoordeeld, volstaat een gemotiveerde mededeling daarvan aan de aanvrager.

Onvolledige aanvraag/ vereenvoudigde wijze van afdoen (artikel 4:5 Awb)

Artikel 4:5 van de Awb regelt in het eerste lid enerzijds de bevoegdheid om een aanvraag waarbij onvoldoende gegevens of bescheiden zijn gevoegd - voor een goede beoordeling van de aanvraag of de voorbereiding van de gevraagde beschikking - niet in behandeling te nemen. Anderzijds regelt dit lid ook dat de aanvrager in de gelegenheid moet worden gesteld om zijn aanvraag aan te vullen en de ontbrekende gegevens of bescheiden alsnog aan te leveren voordat door het desbetreffende bestuursorgaan de beslissing mag worden genomen om de aanvraag niet in behandeling te nemen. Zie ook MvT, PG Awb I, p. 243. Het bestuursorgaan is niet verplicht gelegenheid te bieden tot het aanvullen van de aanvraag. De ongenoegzame aanvraag kan ook direct in behandeling genomen worden. De (inhoudelijke) behandeling kan leiden tot een inwilliging maar ook tot een afwijzing van de aanvraag. Een afwijzing is niet mogelijk uitsluitend op grond van het ontbreken van gegevens omdat artikel 4:5 van de Awb daarvoor nu juist de mogelijkheid tot aanvulling van de aanvraag biedt.

Het tweede lid geeft de bevoegdheid een vertaling te verlangen van een in een vreemde taal gedane aanvraag. Voorwaarde is wel dat een vertaling nodig is voor een beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking. Het Fries is geen vreemde taal (MvA I, PG Awb I, p. 245). Zie hiervoor de artikelen 2:7 en 2:9 van de Awb.

Het derde lid biedt het bestuursorgaan de bevoegdheid om bij omvangrijke of ingewikkelde vraagstukken een samenvatting te verlangen.

Het vierde lid bepaalt dat aan de aanvrager het besluit om een aanvraag niet in behandeling te nemen moet zijn meegedeeld binnen vier weken nadat de aanvraag is aangevuld of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. Het besluit om een aanvraag niet te behandelen betekent dat het bestuursorgaan niet inhoudelijk op de goede hoedanigheid van de aanvraag behoeft in te gaan (geen toepassing van artikel 4:7 tot en met 4:12 van de Awb).

Er is geen wettelijke termijn waarbinnen het bestuursorgaan om aanvulling van de aanvraag kan vragen. Dit betekent dat het bestuursorgaan op elk moment tijdens de behandeling van de aanvraag alsnog kan besluiten tot het laten aanvullen van de aanvraag als blijkt dat bepaalde belangrijke gegevens ontbreken.

Opschorting van rechtswege (artikel 4:15 Awb)

De termijn voor het geven van een beschikking wordt opgeschort met ingang van de dag waarop het bestuursorgaan krachtens artikel 4:5 de aanvrager uitnodigt de aanvraag aan te vullen, tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.

Deze bepaling van artikel 4:15 Awb verlengt de beslistermijn die het bestuur ingevolge artikel 4:13 heeft (zie toelichting onder artikel 1.2)

Herhaalde aanvraag (artikel 4:6 Awb)

Artikel 4:6 van de Awb verplicht de aanvrager bij een hernieuwde aanvraag, waarvoor bij een eerdere aanvraag een voor de aanvrager ongunstig besluit is afgegeven, nieuwe feiten of veranderende omstandigheden te noemen die kunnen leiden tot een gunstiger resultaat. Wanneer dit bij de hernieuwde aanvraag wordt verzuimd, kan het bestuursorgaan volstaan met een afwijzing van het hernieuwde verzoek met verwijzing naar het eerder genomen besluit (MvT, PG Awb I, p. 245 en 246).

Artikel 1.4 Voorschriften en beperkingen

• 1.

  Aan een krachtens deze verordening verleende vergunning of ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden. Deze voorschriften en beperkingen mogen slechts strekken tot bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning of ontheffing is vereist.

• 2.

  Degene aan wie krachtens deze verordening een vergunning of ontheffing is verleend, is verplicht de daaraan verbonden voorschriften en beperkingen na te komen.

Toelichting

Ofschoon in literatuur en jurisprudentie algemeen het standpunt wordt gehuldigd dat de bevoegdheid tot het verbinden van voorschriften in beginsel aanwezig is in die gevallen waarin het al dan niet verlenen van die vergunning of ontheffing ter vrije beslissing staat van het beschikkende orgaan, verdient het uit een oogpunt van duidelijkheid en ter uitsluiting van elke twijfel aanbeveling deze bevoegdheid uitdrukkelijk vast te leggen in de regeling, ter uitvoering waarvan vergunning of ontheffing wordt verleend. Daarbij dient tevens - ten overvloede - te worden aangegeven dat die voorschriften uitsluitend mogen strekken ter bescherming van de belangen in verband waarmee het vereiste van vergunning of ontheffing is gesteld.

Niet-nakoming van voorschriften die aan een vergunning of ontheffing verbonden zijn, kan grond opleveren voor intrekking van de vergunning of ontheffing dan wel voor toepassing van andere administratieve sancties. In artikel 1.6 is deze intrekkingsbevoegdheid vastgelegd.

De vraag of bij niet-nakoming van vergunningsvoorschriften bestuursdwang kan worden toegepast, wordt in het algemeen bevestigend beantwoord. Doordat in het tweede lid van artikel 1.4 naleving van deze voorschriften wordt omschreven als verplichting, wordt hierover alle onzekerheid weggenomen.

Uiteraard is bestuursdwang niet mogelijk, wanneer alleen voorschriften zijn overtreden, die slechts beogen het toezicht op de naleving van de vergunning of ontheffing te vergemakkelijken, maar geen verband houden met de bescherming van het belang of de belangen met het oog waarop de vergunning of ontheffing is vereist.

In de in deze APV opgenomen algemene strafbepaling (artikel 6.1) wordt overtreding van het bij of krachtens deze verordening bepaalde met straf bedreigd. Daardoor is ook het overtreden van aan een vergunning of ontheffing verbonden voorschriften met straf bedreigd.

Artikel 1.5 Persoonlijk karakter van vergunning of ontheffing

De vergunning of ontheffing is persoonsgebonden, tenzij bij of krachtens deze verordening anders is bepaald.

Toelichting

De beantwoording van de vraag of een vergunning of ontheffing overgaat op een rechtsopvolger, hangt af van het persoonlijk of zakelijk karakter van die vergunning of ontheffing.

Persoonlijk wordt de vergunning genoemd, indien de mogelijkheid van verkrijging uitsluitend of in hoge mate afhangt van de persoon van de vergunningaanvrager (diens persoonlijke kwaliteiten, zoals het bezit van een diploma of een bewijs van onbesproken levensgedrag). De persoonlijke vergunning is in beginsel niet overdraagbaar, tenzij de regeling krachtens welke de vergunning is verleend hiertoe de mogelijkheid biedt.

Zakelijk daarentegen is de vergunning die afhangt van en gebonden is aan het object waarop zij betrekking heeft en waarbij de persoonlijke kwaliteiten van de aanvrager geen rol spelen. Anders gezegd: de zakelijke vergunning is niet gebonden aan de persoon, maar aan de hoedanigheid van eigenaar of anderszins zakelijk gerechtigde. Het kan ook een andere hoedanigheid zijn, bijvoorbeeld die van gebruiker of ondernemer. De zakelijke vergunning gaat in beginsel over krachtens rechtsopvolging onder algemene of bijzondere titel op de opvolger in diens hoedanigheid van eigenaar, zakelijk gerechtigde, ondernemer enz.

Persoonlijke werking zal eerder aanwezig moeten worden geacht bij de ontheffing dan bij de vergunning. Indien in een regeling de ontheffingsfiguur gebruikt is, geeft dit aan dat het de bedoeling van de wetgever is geweest slechts voor bijzondere gevallen de mogelijkheid te creëren een uitzondering te maken op de algemene regel.

Zou een ontheffing bij rechtsopvolging zonder meer "mee overgaan" op de rechtsopvolger, dan zou daarmee aan de ontheffingsmogelijkheid het karakter van uitzonderingsbepaling ontnomen worden.

Een voorbeeld van een persoonsgebonden vergunning is de vergunning als bedoeld in artikel 3 van de Drank- en Horecawet. Dit hangt samen met de omstandigheid dat ingevolge deze wet voor het verkrijgen van een vergunning de nodige diploma's moeten zijn gehaald.

Als een persoonlijke vergunning kunnen ook de standplaatsvergunning en de ventvergunning worden beschouwd. Dit hangt samen zowel met het - persoonlijke - karakter van de ambulante handel als met de omstandigheid dat het aantal aanvragen om vergunning het aantal te verlenen vergunningen veelal verre overtreft, wat het bestuur noodzaakt een restrictief beleid te voeren. Het zou onredelijk zijn als een standplaats- of ventvergunning zonder meer kan worden overgedragen aan een andere terwijl een groot aantal aanvragers op de wachtlijst staat.

Een zuiver voorbeeld van een zakelijke vergunning is de vergunning op grond van de Wet milieubeheer. Deze vergunning is van de persoon van de aanvrager of vergunninghouder onafhankelijk.

Indien in de verordening of in de vergunning is bepaald dat deze vergunning persoonsgebonden is, terwijl deze vergunning toch vooral verband houdt met de aard van het object waarop zij betrekking heeft, zal deze vergunning weliswaar niet automatisch overgaan op de rechtsopvolger doch aan hem in vele gevallen ook niet licht geweigerd kunnen worden.

Zo is aan de exploitatievergunning voor horecabedrijven als bedoeld in artikel 2.3.1.2 een persoonlijk karakter toegekend. Bij het besluit tot weigeren van een dergelijke vergunning i.v.m. aantasting van het woon- en leefklimaat zal niet zonder meer voorbij gegaan kunnen worden aan het feit dat voorheen wel vergunning aan een ander was verleend.

Een "gemengd" karakter heeft de ontheffing sluitingsuur (taptoeontheffing). De voorschriften met betrekking tot de sluitingstijden van horecabedrijven moeten in de eerste plaats gezien worden als bepalingen die ten doel hebben geluidhinder en andere overlast, die ontstaan door het 's avonds en 's nachts drijven van een "inrichting", te voorkomen of te beperken. In zoverre kan men zeggen dat een ontheffing sluitingsuur een zakelijk karakter draagt. Aan de andere kant dient bedacht te worden dat de persoon van de exploitant bij de beslissing inzake de ontheffingsverlening niet geheel onbelangrijk is en dat de ontheffingsfiguur gebruikt is.

De VNG heeft in artikel 1.5 van de model-APV is gekozen voor de persoonsgebondenheid van de vergunning of ontheffing. Er is hier enigszins van afgeweken door toevoeging van de zinsnede "tenzij bij of krachtens deze verordening anders is bepaald" (VNG heeft dit als optie opgenomen in de toelichting). Het zakelijk karakter wordt expliciet vermeld in de desbetreffende APV-bepaling of de vergunning of ontheffing.

Indien de vergunning of ontheffing zowel voor de aanvrager als voor zijn rechtverkrijgende geldt, verdient het aanbeveling het voorschrift op te nemen dat de houder ervan in geval van rechtsovergang verplicht is hiervan binnen twee weken schriftelijk mededeling te doen aan het bevoegde orgaan, met vermelding van de naam en het adres van de nieuwe houder van de vergunning of ontheffing.

Aldus blijft het bevoegde orgaan op de hoogte van de feitelijke houder van de vergunning of ontheffing.

Artikel 1.6 Intrekking of wijziging van vergunning of ontheffing

De vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd:

• a.

  indien ter verkrijging daarvan onjuiste dan wel onvolledige gegevens zijn verstrekt;

• b.

  indien op grond van een verandering van de omstandigheden of inzichten opgetreden na het verlenen van de vergunning of ontheffing, moet worden aangenomen dat intrekking of wijziging wordt gevorderd door het belang of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning of ontheffing is vereist;

• c.

  indien de aan de vergunning of ontheffing verbonden voorschriften en beperkingen niet zijn of worden nagekomen;

• d.

  indien van de vergunning of ontheffing geen gebruik wordt gemaakt binnen een daarin gestelde termijn dan wel, bij gebreke van een dergelijke termijn, binnen een redelijke termijn;

• e.

  indien de houder of zijn rechtsverkrijgende dit verzoekt.

Toelichting

De genoemde intrekkings- en wijzigingsgronden hebben een facultatief karakter ("kan"). Het hangt van de omstandigheden af of tot intrekking of wijziging wordt overgegaan.

Zo zal niet iedere niet-nakoming van vergunningsvoorschriften nopen tot toepassing van de administratieve sanctie van intrekking van de vergunning. Met name het rechtzekerheids- en het vertrouwensbeginsel beperken nogal eens de bevoegdheid tot wijziging en intrekking.

Indien het bestuursorgaan overweegt om de vergunning of ontheffing in te trekken of te wijzigen, dient het de belanghebbenden in de gelegenheid te stellen hun bedenkingen in te dienen als wordt voldaan aan artikel 4:8 Awb.

Ook indien er niet exact sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 4:8 Awb doet het bestuursorgaan gelet op een zorgvuldige besluitvorming er goed aan de vergunninghouder te horen voordat tot intrekking of wijziging van de vergunning wordt overgegaan. Ingeval van een wijziging of intrekking die het gevolg is van een algemene beleidsbeslissing van het bestuursorgaan, is het echter vaak niet doenlijk om alle betrokkenen te horen. Wel is het dan gewenst om met vertegenwoordigers van belanghebbenden te overleggen.

Jurisprudentie

Gelet op art. 1.6 APV in samenhang gelezen met art. 2.1.4.1, tweede lid, APV was de burgemeester in het onderhavige geval bevoegd de in geding zijnde vergunning in te trekken. Intrekking van een vergunning vereist een zorgvuldige voorbereiding. Als specifieke kennis bij het bestuursorgaan ontbreekt, moet advies worden ingewonnen. (Rb. Leeuwarden, sector bestuursrecht, 29-08-2002, 01/957 GEMWT, JG 03.0001 , met noot M. Geertsema.

Aan eisers is tot wederopzegging vergunning tot uitstalling verleend. Een regeling tot (weder)opzegging kent de APV niet. De Rechtbank leidt daaruit af dat beoogd is een vergunning voor onbepaalde tijd te verlenen, die slechts indien is voldaan aan het bepaalde in artikel 1.6 van de APV kan worden ingetrokken of gewijzigd. (Rb. Alkmaar 09-01-2004, 01/445, LJN-nr. AB2305)

Artikel 1.7 Termijnen

Voorzover sprake is in deze verordening van termijnen in uren, bepaald door terugrekening van een tijdstip of gebeurtenis, en deze eindigen op een vrijdag na 12.00 uur, een zaterdag, een zondag of een algemeen erkende feestdag, worden de termijnen geacht te eindigen om 12.00 uur op de voorgelegen dag, die geen zaterdag, zondag of algemeen erkende feestdag is.

Toelichting

In artikel 145 van de Gemeentewet is bepaald dat de Algemene Termijnenwet van overeenkomstige toepassing is op termijnen in gemeentelijke verordeningen, tenzij in de verordening anders is bepaald. Voorzover de APV termijnen bevat die in uren worden uitgedrukt, bepaald door terugrekening vanaf een tijdstip of een gebeurtenis, is de Algemene termijnenwet niet van toepassing. Artikel 1.7 bevat daartoe een terugrekeningsregeling die voorkomt dat afhandeling op zaterdag of zondag of op een algemeen erkende feestdag of op een vrijdag na 12.00 uur moet plaatsvinden. Dat laatste is gedaan om toch nog over enige uren voor beoordeling en besluitvorming te beschikken.

Hoofdstuk 2 Openbare orde

Afdeling 1: Orde en veiligheid op de weg

Algemene toelichting afdeling 1, Orde en veiligheid op de weg

In deze afdeling zijn bepalingen opgenomen die bedoeld zijn om zowel het gebruik als de bruikbaarheid van de weg in goede banen te kunnen geleiden. De diverse functies van de straat, onder andere voor demonstraties, optochten en feesten, vraagt om een scheiding dan wel regulering van het gebruik. Het gebruik van de weg is geregeld in de paragrafen 1 tot en met 3, terwijl de bruikbaarheid door middel van paragraaf 4 gereguleerd is. In paragraaf 5 ten slotte zijn bepalingen opgenomen aangaande de veiligheid op de weg.

Paragraaf 1: Bestrijding van ongeregeldheden

Artikel 2.1.1.1 Samenscholing en ongeregeldheden

• 1.

  Het is verboden op de weg deel te nemen aan een samenscholing, onnodig op te dringen of door uitdagend gedrag aanleiding te geven tot wanordelijkheden.

• 2.

  Eenieder, die op de weg aanwezig is bij enig voorval waardoor er wanordelijkheden ontstaan of dreigen te ontstaan, of bij een tot toeloop van publiek aanleiding gevende gebeurtenis waardoor er wanordelijkheden ontstaan of dreigen te ontstaan, dan wel zich bevindt in of aanwezig is bij een samenscholing, is verplicht op een daartoe strekkend bevel van een ambtenaar van politie zijn weg te vervolgen of zich in de door hem aangewezen richting te verwijderen.

• 3.

  Het is verboden zich te begeven of te bevinden op terreinen, wegen of weggedeelten die door of vanwege het bevoegd gezag in het belang van de openbare veiligheid of ter voorkoming van wanordelijkheden zijn afgezet.

• 4.

  De burgemeester kan ontheffing verlenen van het in het derde lid gestelde verbod.

• 5.

  Het bepaalde in de voorgaande leden geldt niet voor betogingen, vergaderingen en godsdienstige en levensbeschouwelijke samenkomsten als bedoeld in de Wet openbare manifestaties.

Toelichting

Eerste lid

Het begrip 'samenscholing' is ontleend aan artikel 186 WvSr: "Hij die opzettelijk bij gelegenheid van een volksoploop zich niet onmiddellijk verwijdert na het derde door of vanwege het bevoegd gezag gegeven bevel, wordt, als schuldig aan deelneming aan samenscholing, gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie."

Zie hierover de in het commentaar bij het tweede lid genoemde jurisprudentie.

Onder omstandigheden is het denkbaar dat een samenscholing het karakter heeft van bijvoorbeeld een betoging. Gelet op de Wet openbare manifestaties moeten dit soort samenscholingen van de werking van dit artikel uitgezonderd worden. In het vijfde lid is dit dan ook gebeurd.

Tweede lid

Aan de politieambtenaar mag slechts een begrensde 'bevoegdheid' (tot het geven van aanwijzingen e.d.) worden gegeven, namelijk om in die gevallen dat iets voor regeling in bijzonderheden niet vatbaar is, naar gelang van de omstandigheden ter plaatse te beoordelen of de in de desbetreffende APV bepaling verboden toestand feitelijk aanwezig is. De aanwijzing, last e.d. vormt een voorwaarde voor de toepasselijkheid van de strafbepaling; zij is bestanddeel van het strafbare feit.

De rechter blijft volkomen vrij in de beoordeling van het bewezene. Indien de rechter van oordeel is dat de politieambtenaar in zijn waardering van de gedraging heeft misgetast, laat hij de desbetreffende strafbepaling buiten toepassing. Het gaat hier om reeds bestaande politiebevoegdheden. Deze bevoegdheid kan gestoeld worden op de artikelen 2 en 12 Politiewet. Artikel 2 draagt aan de politie de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde op, waaronder blijkens artikel 12 de handhaving der openbare orde begrepen is. Deze bevoegdheid wordt in feite herhaald als van een gemeentelijke strafbepaling een aanwijzing, last, bevel of oordeel van een politieambtenaar een element vormt.

De aanvullende bevoegdheid van de gemeentelijke wetgever op de artikelen 184 en 186 Wetboek van Strafrecht (WvSr) is meermalen door de Hoge Raad erkend. De sanctionering van het niet opvolgen van een krachtens een APV bepaling gegeven politiebevel vindt plaats op grond van de artikelen 184 of 186 WvSr of op grond van artikel 154 Gemeentewet. Het opzettelijk niet voldoen aan een dergelijk bevel levert het strafbare feit van artikel 184 WvSr op en bij samenscholingen van artikel 186 WvSr.

Jurisprudentie

Relatie tussen APV bepaling en artikel 184 en 186 WvSr. Aanvulling van de gemeentelijke wetgever erkend. HR 02 06 1903, W. 7938 (APV Amsterdam) en HR 25 06 1963, NJ 1964, 239 m.nt. B.V.A. Röling (samenscholingsarrest).

Oordeel van de politie is element van gemeentelijke strafbepaling. HR 12 02 1940, NJ 140, 622, AB 1940, p. 744, Gst. 1940, p. 125 (Haags tippelverbod). Zie ook: HR 02 06 1903, W. 7938, Gst., 2715 (APV Amsterdam); HR 20 01 1936, NJ 1936, 343, Gst. 1936, p. 90, AB 1936, p. 558 (APV Amsterdam); HR 03 06 1969, NJ 1969, 411, AB 1970, p. 17, OB 1971, XIV.3, nr. 30391, NG 1970, p. 616 m.nt. H.R.G. Veldkamp (APV Amsterdam) en HR 17 03 1970, NJ 1970, 331, OB 1971, X.4, nr. 31108, NG 1971, p. 292 (APV Arnhem).

Van een volksoploop ex artikel 186 WvSr is sprake als een menigte zich verzamelt. De openbare orde hoeft niet te worden verstoord. HR 26-02-1991, NJ 1991, 512 en HR 14-01-1992, NJ 1992, 380.

Paragraaf 2: Optochten en betogingen

Artikel 2.1.2.1 Optochten

• 1.

  Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een optocht, niet zijnde een betoging als bedoeld in artikel 2.1.2.2, op de weg te doen plaatsvinden.

• 2.

  De vergunning kan worden geweigerd in het belang van:

  • a.

    de openbare orde;

  • b.

    het voorkomen of beperken van overlast;

  • c.

    de verkeersveiligheid of veiligheid van personen of goederen;

  • d.

    de zedelijkheid of gezondheid.

Toelichting

Het houden van optochten, zoals carnavals en Sinterklaasoptochten, bloemencorso's enz, die niet opgevat kunnen worden als een middel tot het uiten van een mening of gedachten of gevoelens, valt niet onder de bescherming van de Grondwet of het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) of andere internationale verdragen die de vrijheid van meningsuiting waarborgen. Evenmin is hierop de Wet openbare manifestaties van toepassing.

In het belang van de openbare orde, bijvoorbeeld de verkeersveiligheid, is het derhalve mogelijk om een regeling krachtens artikel 149 Gemeentewet in de APV op te nemen.

Artikel 2.1.2.2 Kennisgeving betogingen op openbare plaatsen

• 1.

  Degene die het voornemen heeft op een openbare plaats een betoging te houden, moet daarvan

  voor de openbare aankondiging ervan en ten minste 48 uur voordat de betoging zal worden gehouden, schriftelijk kennis geven aan de burgemeester, met inachtneming van wat in artikel 2.1.2.4, eerste lid, hierover is bepaald.

• 2.

  Onder openbare plaats wordt verstaan: een plaats als bedoeld in artikel 1, eerste lid, juncto tweede lid, van de Wet openbare manifestaties.

Toelichting

Dit artikel is een uitwerking van enkele artikelen uit de Wet openbare manifestaties (WOM).

In artikel 1 van de Wet openbare manifestaties wordt in het eerste lid "openbare plaats" gedefinieerd als: een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik openstaat voor het publiek. In het tweede lid is bepaald dat daaronder niet is begrepen: een gebouw of besloten plaats als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet (godsdienstvrijheid).

Uit de artikelen 3 en 4 WOM volgt dat de gemeenteraad moet bepalen of, en zo ja, voor welke activiteiten een kennisgeving is vereist en daarbij enkele procedurebepalingen moet vaststellen. Artikel 5 WOM kent de burgemeester de bevoegdheid toe om naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen te stellen of een verbod te geven; artikel 6 WOM kent hem een aanwijzingsbevoegdheid toe, terwijl artikel 7 WOM bepaalt dat hij bevoegd is aan de organisatoren van de desbetreffende activiteit de opdracht te geven deze te beëindigen en uiteen te gaan. Ten aanzien van vergaderingen en betogingen op andere dan openbare plaatsen kent artikel 8 WOM de burgemeester o.a. de bevoegdheid toe opdracht te geven deze te beëindigen.

Alleen voor betogingen geldt een kennisgevingeis. De overige activiteiten zijn ongereguleerd gebleven.

In verband hiermee hebben ook de artikelen 2.1.2.2 e.v. alleen betrekking op betogingen. De artikelen 2.1.2.2 en 2.1.2.3 kunnen naar behoefte worden uitgebreid tot samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging, tot vergaderingen en tot 'processies'.

Uitgangspunten Wet openbare manifestaties

De WOM beoogt een eenvormige regeling te geven voor de activiteiten die onder de bescherming van de artikelen 6 en 9 Grondwet vallen. Het gaat daarbij om betogingen, vergaderingen en samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging voorzover die op openbare plaatsen gehouden worden.

De WOM heeft betrekking op collectieve uitingen. Individuele uitingsvormen zijn buiten de regeling gebleven. Zowel artikel 6 als artikel 9 Grondwet maken het mogelijk ook deze onder de WOM te brengen, maar de wetgever acht daartoe geen behoefte aanwezig.

Overigens genieten deze individuele uitingen wel de bescherming van artikel 7 Grondwet. Het eerste lid van artikel 7 kent een expliciet verbod van voorafgaand verlof ten aanzien van schriftelijke uitingen al dan niet godsdienstig of levensbeschouwelijk geïnspireerd. Niet-schriftelijke uitingen van gedachten of gevoelens worden beschermd krachtens het derde lid van artikel 7 Grondwet. De inhoud mag eveneens niet aan voorafgaand verlof onderworpen zijn, maar de vorm waarin zij geopenbaard worden wel. Van een collectieve uiting kan ten slotte volgens de regering al sprake zijn wanneer daaraan meer dan twee personen deelnemen (TK 1986-1987, 19 427, nr. 5, p. 8).

De wetgever heeft de bevoegdheid tot beperking van de onderhavige grondrechten aan de gemeenten opgedragen. Argumenten hiervoor zijn: de regeling van onder andere de betoging houdt nauw verband met de plaatselijke openbare orde. De gemeenten hebben hiermee in de loop der jaren waardevolle ervaringen opgedaan.

De memorie van toelichting geeft een opsomming van de bevoegdheden die de WOM aan gemeenteraden en burgemeesters toekent (TK 1985-1986, 19 427, nr. 3, p. 5/6):

• -

  de bevoegdheid tot het creëren van een kennisgevingstelsel voor betogingen, vergaderingen en samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging op openbare plaatsen. De wet laat een zekere variatie toe ten aanzien van kwesties als: voor welke activiteiten is een kennisgeving vereist; aan welke vereisten moet een kennisgeving voldoen; welke voorschriften en beperkingen kunnen opgelegd worden;

• -

  de bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen;

• -

  de bevoegdheid in het uiterste geval de betreffende activiteit te doen beëindigen.

Een aantal onderwerpen is daarentegen geheel of gedeeltelijk aan de plaatselijke regelgeving onttrokken. Motivering hiervoor is dat enerzijds de Grondwet zich tegen een dergelijke regeling verzet en anderzijds rechtsgelijkheid een uniforme regeling van de centrale wetgever rechtvaardigt. Het gaat met name om de volgende onderwerpen (TK 1985-1986, 19 427, nr. 3, p. 6):

• -

  het aanwijzen van de gronden waarop beperking van de onderhavige grondrechten door gemeentelijke organen is toegestaan (artikelen 2 en 8 WOM);

• -

  een verbod van voorafgaand toezicht op de inhoud van uitingen die tijdens eerder genoemde activiteiten zullen worden gedaan (artikelen 3, vierde lid, 4, derde lid, en 5, derde lid);

• -

  de bescherming van het functioneren van buitenlandse vertegenwoordigingen en bepaalde andere instellingen die een bijzondere volkenrechtelijke bescherming genieten, voorzover deze bescherming verder dient te reiken dan 'de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden' (artikel 9 WOM);

• -

  de strafbaarstelling van overtreding van een aantal bij de WOM gegeven normen (artikel 11 WOM) en de strafbaarstelling van verhindering en verstoring van geoorloofde openbare manifestaties (wijziging van de artikelen 143-146 Wetboek van Strafrecht, onder artikel 11 WOM);

• -

  de bescherming van de zondagsrust, voorzover deze bescherming verder dient te reiken dan 'de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden' (wijziging van de artikelen 3, 5 en 5a en 8 Zondagswet, onder artikel III WOM).

Voor op vooraf bepaalbare tijdstippen regelmatig terugkerende samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging op openbare plaatsen, uitgaande van een kerkgenootschap en zelfstandig onderdeel daarvan of een genootschap op geestelijke grondslag is, gelet op artikel 3, derde lid, WOM een eenmalige kennisgeving voldoende. De gemeenteraad heeft derhalve twee mogelijkheden; deze 'processies' ongeregeld laten of een eenmalige kennisgeving voorschrijven.

Ten aanzien van vergaderingen en betogingen op andere dan openbare plaatsen kent de WOM uitsluitend repressieve bevoegdheden toe aan de burgemeester (artikel 8 WOM). Voor deze activiteiten is geen voorafgaande kennisgeving vereist.

Openbare en andere dan openbare plaatsen

De reden om twee verschillende regimes in de WOM op te nemen voor openbare en andere dan openbare plaatsen is gelegen in de omstandigheid dat, volgens de wetgever, de noodzaak tot regulering van manifestaties op andere dan openbare plaatsen niet zozeer aanwezig is. Een terughoudende meer repressieve opstelling van de overheid is op zijn plaats. Anderzijds noopt de redactie van artikel 6 Grondwet tot dit onderscheid. Delegatie van de beperkingsbevoegdheid heeft de grondwetgever uitsluitend mogelijk gemaakt ten aanzien van belijdenis van godsdienst of levensovertuiging 'buiten gebouwen en besloten plaatsen'. De regering geeft de voorkeur aan een functionele omschrijving bij de afbakening van het begrip openbare plaats, niet- openbare plaats of besloten plaats, waarin bestemming dan wel de wijze van gebruik van een plaats bepalend is en niet een enkel uiterlijk kenteken, zoals het al dan niet afgescheiden zijn van de plaats (TK 1985-1986, 19 427, nr.3, p. 16).

Wat is nu de betekenis van de begrippen 'openbare en andere dan openbare plaatsen'?

Artikel 1, eerste lid, WOM bepaalt wat een openbare plaats is, namelijk een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik open staat voor het publiek. Deze definitie kent dus twee criteria.

Ten eerste moet de plaats open staan voor het publiek. Dat wil volgens de memorie van toelichting zeggen 'dat in beginsel eenieder vrij is om er te komen, te vertoeven en te gaan; dit houdt in dat het verblijf op die plaats niet door de gerechtigde aan een bepaald doel gebonden mag zijn (...). Dat de plaats 'open staat' betekent voorts dat geen beletsel in de vorm van een meldingsplicht, de eis van voorafgaand verlof, of de heffing van een toegangsprijs gelden voor het betreden van de plaats'.

Op grond hiervan kunnen bijvoorbeeld stadions, postkantoren, warenhuizen, restaurants, musea, ziekenhuizen en kerken niet als 'openbare plaatsen' worden aangemerkt. Ook de hal van het gemeentehuis valt buiten het begrip 'openbare plaats'.

Het tweede criterium is dat het open staan van de plaats moet zijn gebaseerd op bestemming of vast gebruik. 'De bestemming ziet op het karakter dat door de gerechtigde aan de plaats is gegeven blijkens een besluit of blijkens de uit de inrichting van de plaats sprekende bedoeling. Een openbare plaats krachtens vast gebruik ontstaat wanneer de plaats gedurende zekere tijd wordt gebruikt als had deze die bestemming, en de rechthebbende deze feitelijke toestand gedoogt', aldus de memorie van toelichting (TK 1985-1986, 19 427, nr. 3, p. 16).

Voorbeelden van openbare plaatsen in de zin van artikel 1, eerste lid, WOM zijn: openbare wegen, plantsoenen, speelweiden en parken en de voor eenieder vrij toegankelijke gedeelten van overdekte passages, van winkelgalerijen, van stationshallen en van vliegvelden, openbare waterwegen en recreatieplassen.

Omdat de definitie van het begrip 'openbare plaats' ook een aantal 'besloten plaatsen' als bedoeld in artikel 6, tweede lid, Grondwet kan omvatten, is in artikel 1, tweede lid, WOM expliciet aangegeven dat onder een openbare plaats niet wordt begrepen een gebouw of besloten plaats als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet (TK 1986-1987, 19 427, nr. 5, p. 11-13, en nr. 6).

Betoging

Het begrip 'betoging' behoeft enige nadere toelichting. Wanneer kan van een betoging worden gesproken? Blijkens de jurisprudentie van de Hoge Raad kan van een betoging worden gesproken als:

• -

  een aantal personen openlijk en in groepsverband optreedt, al dan niet in beweging, en

• -

  de groep er op uit is een mening uit te dragen.

De memorie van toelichting bij de WOM geeft aan dat het bij de betoging gaat om het uitdragen van gemeenschappelijk beleefde gedachten of wensen op politiek of maatschappelijk gebied (TK 1986-1987, 19 427, nr. 3, p. 8). Er worden dus drie eisen gesteld: meningsuiting (openbaren van gedachten en gevoelens), openheid en groepsverband. Het gezamenlijk optreden moet ook gericht zijn op het uitdragen van een mening. Een betoging is niet noodzakelijkerwijs een optocht en een optocht is niet perse een betoging. Een betoging kan geschieden door middel van een optocht (HR 30-05-1967, NJ 1968, 5). De Hoge Raad acht voor het aanwezig zijn van een betoging geen 'menigte' nodig. Acht personen worden al voldoende geacht om van een betoging te kunnen spreken (HR 11-05- 1976, NJ 1976, 540). In de memorie van antwoord wordt aangegeven dat bij deelneming van twee personen reeds sprake kan zijn van een collectieve uiting.

Bij de parlementaire behandeling van artikel 9 Grondwet is 'betoging' omschreven als 'het middel om, het liefst met zoveel mogelijk mensen, in het openbaar uiting te geven aan gevoelens en wensen op maatschappelijk en politiek gebied'.

Slechts een vreedzame betoging kan aanspraak maken op grondwettelijke bescherming. Het aspect van de meningsuiting moet voorop staan. Indien onder het mom van een betoging activiteiten worden ontplooid die strijdig zijn met onze rechtsorde, zal de vraag moeten worden beoordeeld of er nog wel sprake is van een betoging in de zin van het grondwettelijk erkende recht (TK 1975-1976, 13872, nr. 4, p. 95-96). Bij de parlementaire behandeling van artikel 9 heeft de regering er op gewezen dat de door haar gegeven karakterisering van het begrip 'betoging' meebrengt dat acties, waarvan de hoedanigheid van gemeenschappelijke meningsuiting op de achtergrond is geraakt en die het karakter hebben van dwangmaatregelen jegens de overheid of jegens derden, geen betogingen in de zin van het voorgestelde artikel 9 zijn. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij blokkades van wegen en waterwegen (TK 1976-1977, 13872, nr. 7, p. 33).

Ontbreekt aan een optocht primair het karakter van een gemeenschappelijke meningsuiting, zoals Sinterklaas- en carnavalsoptochten en bloemencorso's, dan is er geen sprake van een manifestatie in de zin van artikel 1, eerste lid, onder a WOM (TK 1985-1986, 19 427, nr. 3, p. 8). Overigens kan een dergelijke optocht, indien het opiniërende elementen bevat, wel onder de bescherming van artikel 7, derde lid, Grondwet vallen.

Onwettig en intolerant gedrag tegenover een betoging

Het recht van betoging kan niet zonder meer beperkt worden. In de jurisprudentie over het onwettig of intolerant gedrag van derden tegenover de deelnemers aan een betoging, is uitgemaakt dat een beperking van het recht tot betoging moet zijn gelegen in zwaarwegende omstandigheden.

Klokgelui en oproepen tot gebed

Artikel 10 WOM wil buiten twijfel stellen de bevoegdheid zoals voorheen neergelegd in de Wet op de kerkgenootschappen om klokken te luiden en het oproepen tot gebed vanaf moskeeën.

In een brief aan de Tweede Kamer heeft de minister van binnenlandse zaken de verhouding tussen artikel 10 WOM en artikel 6 Grondwet nader uiteengezet (TK 1987-1988, 19 427, nr. 21).

Artikel 10 WOM stelt verder dat de gemeenteraad bevoegd is terzake regels te stellen met betrekking tot duur en geluidsniveau.

De strekking van artikel 10 WOM is niet om een beperkingsbevoegdheid op het grondrecht vrijheid van godsdienst of levensovertuiging te creëren, maar om, de bevoegdheid tot klokluiden en oproepen tot gebed buiten twijfel te stellen en daarnaast de autonome bevoegdheid van gemeentebesturen om in het kader van de beperking van geluidsoverlast regelend ten aanzien van deze activiteit te mogen optreden onverlet te laten.

Gemeentelijke regels die klokgelui en oproepen tot gebed in het kader van geluidsoverlast beperken zijn dus geen medebewind, maar autonome bepalingen.

Artikel 10 WOM houdt niet meer in dan een erkenning van de oneigenlijke aanvullende bevoegdheid.

Dit betekent dat de gemeenten, om te voldoen aan het gestelde in artikel 10 WOM, hun strafbepalingen veelal niet zullen behoeven aan te passen. De geluidhinderbepalingen bieden daarvoor reeds voldoende soelaas. Artikel 4.1.5, Overige geluidhinder, is o.a. op excessief klokgelui van toepassing.

Gemeentelijke bevoegdheden

Los van zijn bevoegdheden krachtens de WOM, blijft de burgemeester bevoegd tot optreden krachtens de artikelen 175 en 176 Gemeentewet. De memorie van toelichting bij de WOM geeft dit aan en ook de minister belicht tijdens de Kamerbehandeling deze bevoegdheid nadrukkelijk. Deze twee artikelen zijn echter slechts beperkt toepasbaar. Er mag namelijk pas gebruik van gemaakt worden wanneer er sprake is van ernstige vrees voor het ontstaan van stoornis van de openbare orde dan wel wanneer er daadwerkelijk sprake is van ernstige stoornis van de openbare orde. In die gevallen kan de burgemeester krachtens artikel 175 de nodige bevelen of krachtens artikel 176 Gemeentewet een noodverordening uitvaardigen. De vraag rijst of de burgemeester met behulp van deze noodbevoegdheden grondrechten, zoals in dit geval het betogingsrecht, mag beperken.

De regering heeft tijdens de behandeling van de herziene Grondwet namelijk gesteld dat de clausule 'behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet' inhoudt dat alleen de formele wetgever zonder delegatiemogelijkheid bevoegd is tot het beperken van grondrechten en dat de formele wet zelf de omvang van de grondrechtbepaling moet aangeven. In artikel 175 Gemeentewet is thans expliciet opgenomen dat de burgemeester bij het geven van noodbevelen kan afwijken van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften.

Het verbod van delegatie zou een obstakel kunnen zijn voor de burgemeester om krachtens artikel 176 Gemeentewet een grondrecht te beperken door middel van een noodverordening. Volgens de Hoge Raad voegt het voorschrift op grond van artikel 176 Gemeentewet zich in als bestanddeel in de omschrijving van de overtreding tegen het openbaar gezag van artikel 443 Sr. en het is 'dus de wet (in formele zin), die in die noodtoestand de zeer tijdelijke onderbreking van de uitoefening van het grondrecht gedoogt', HR 28-11-1950, NJ 1951, 137 (Tilburgse APV).

Bij betogingen waarbij ernstige vrees voor verstoring van de openbare orde bestaat of de verstoring daadwerkelijk plaatsvindt, kan de burgemeester derhalve bevelen, zoals bedoeld in artikel 175 of de noodverordening zoals bedoeld in artikel 176 Gemeentewet uitvaardigen. Dit zou in het uiterste geval zelfs een verbod tot het houden van een betoging kunnen inhouden. Op de strekking en reikwijdte van artikel 175 en 176 Gemeentewet is tijdens de parlementaire behandeling en in de literatuur uitgebreid ingegaan. Door de staatssecretaris is tijdens de mondelinge behandeling van dit wetsontwerp in de Eerste Kamer opgemerkt: 'De gevallen waarin de noodbevoegdheden van de burgemeester kunnen worden toegepast, staan in een logisch verband met de gronden krachtens welke grondrechten als hier aan de orde mogen worden beperkt. De burgemeester heeft dus in de noodsituaties, bedoeld in de artikelen 175 en 176, grondwettelijk de bevoegdheid om grondrechtbeperkende bevelen te geven ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer of ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.'

Verder wordt aangegeven dat ook uit de toepassingshistorie van de artikelen 219 en 220 van de oude gemeentewet volgt dat de noodbevoegdheden passen in het kader van de beperkingsregelingen van grondrechten.

Jurisprudentie

De door verzoekers verwachte ordeverstoringen, het wellicht voorvallen van strafbare feiten en de omstandigheid dat de demonstratieve optocht van het COC ook de bisschop als stuitend zou voorkomen, bieden geen grond tot beperking van de vrijheid van meningsuiting. Vz.ARRS 11-04-1979, Arob editie 1986, nr. 122 m.nt. De M.

Het doel van de optocht kan de burgemeester geen grond opleveren voor weigering van de vergunning. Wnd. Vz.ARRS, 23-11-1979, NG 1980, p. S 59, OB 1980, III.2.2.7, nr. 41197 en Gst. 1980, 6602 m.nt. J.M. Kan (demonstratie Den Haag).

Onwettig gedrag van derden tegenover de deelnemers, zware belasting van het politiekorps en ernstige hindering van het verkeer zijn onvoldoende zwaarwegende omstandigheden om het betogingrecht te beperken. Vz.ARRS 27-05-1982, AB 1983, 62, m.nt. JHvV, tB/S XI, nr. 55, m. nt. tB/S, (Idem demonstratieverbod Afcent, Wnd.Vz.ARRS, 30-05-1983, AB 1984, 85, P.J. Boon, Arob editie 1986, 78, m. nt. MCB.)

De omstandigheid dat een bepaalde demonstratie bij het publiek irritaties opwekt of tegendemonstraties uitlokt, is onvoldoende basis om de demonstratie op grond van de WOM te verbieden. Slechts wanneer er gegronde vrees bestaat voor ernstige ongeregeldheden die niet kunnen worden voorkomen of bestreden door middel van door de overheid te treffen maatregelen, kan er grond bestaan een demonstratie te verbieden. Wnd.Vz.ARRS 21-03-1989, KG 1989, 158

Een betoging mag slechts in dwingende situaties preventief worden verboden. Zo'n beperking van het recht van demonstratie kan in beginsel niet gelegen zijn in de overweging dat onwettige gedragingen van derden tegenover deelnemers aan een betoging de verstoring van de openbare orde tot gevolg zullen hebben. Pres. Rb Maastricht 22 maart 2001, JG 01.0198. In gelijke zin: Voorzieningenrechter Rb.Rotterdam 24-01-2002, JG 02.0040 , en: de uitoefening van een grondrecht mag aanleiding zijn tot een grotere inspanning dan bij evenementen als een risicowedstrijd van een voetbalclub. Het gaat hier om de waarborging van de uitoefening van een grondrecht. De WOM is niet van toepassing op een persconferentie in een woonhuis. ARRS 30-12-1993, JG 94.0160, Gst. 1994, 6983, 4 m.nt. HH, AB1994, 242 m.nt. RMvM.

De actie ter blokkering van het vliegverkeer d.m.v. het oplaten van ballonen door de Vereniging Milieudefensie is een betoging wegens de gemeenschappelijke meningsuiting. Pres. Rb Haarlem 25-10-1996, Gst. 1996, 7044, 4 m.nt. EB, JB 1996, 266 m.nt. REdW.

Artikel 2.1.2.3 Afwijking termijn

De burgemeester kan in bijzondere omstandigheden de in artikel 2.1.2.2, eerste lid, genoemde termijn van 48 uur verkorten en een mondelinge kennisgeving in behandeling nemen.

Artikel 2.1.2.4 Te verstrekken gegevens

• 1.

  De kennisgeving bevat:

  • a.

    naam en adres van degene die de betoging houdt;

  • b.

    het doel van de betoging;

  • c.

    de datum waarop de betoging wordt gehouden en het tijdstip van aanvang en van beëindiging;

  • d.

    de plaats en, voorzover van toepassing, de route en de plaats van beëindiging;

  • e.

    voorzover van toepassing, de wijze van samenstelling;

  • f.

    maatregelen die degene die de betoging houdt zal treffen om een regelmatig verloop te bevorderen.

• 2.

  Degene die de kennisgeving doet, ontvangt daarvan een bewijs waarin het tijdstip van de kennisgeving is vermeld.

Toelichting

De onder a tot en met f genoemde onderdelen van de kennisgeving zijn essentieel voor de beoordeling door de burgemeester. Eventueel kan hiervoor een formulier worden vastgesteld.

Paragraaf 3: Verspreiden van gedrukte stukken

Artikel 2.1.3.1 Beperking aanbieden e.d. van geschreven of gedrukte stukken of afbeeldingen

• 1.

  Het is verboden gedrukte of geschreven stukken dan wel afbeeldingen onder publiek te verspreiden dan wel openlijk aan te bieden, aan te bevelen of bekend te maken op of aan door het college aangewezen wegen of gedeelten daarvan.

• 2.

  Het college kan de werking van het verbod beperken tot bepaalde dagen en uren.

• 3.

  Het verbod geldt niet voor het huis-aan-huis verspreiden of het aan huis bezorgen van gedrukte of geschreven stukken en afbeeldingen.

• 4.

  Het college kan ontheffing verlenen van het in het eerste lid gestelde verbod.

Toelichting

Gekozen is voor een opzet, waarbij de verspreiding is toegestaan behalve op of aan door het college aangewezen wegen of gedeelten daarvan. Tevens biedt het tweede lid de mogelijkheid om het verbod voor die wegen nog weer te beperken tot nader aan te geven dagen en uren, waarbij het vierde lid het college de bevoegdheid geeft voor het dan nog resterende verbod een ontheffing te verlenen. Van de in het eerste lid toegekende bevoegdheid mag het college niet zodanig gebruik maken dat er 'geen gebruik van enige betekenis' overblijft. Zie voor de uitleg van deze zinsnede de toelichting op artikel 2.4.2.

Het college ontleent zijn bevoegdheid aan artikel 160, onder a, van de Gemeentewet.

Artikel 2.1.3.1 heeft betrekking op het grondrecht waarmee de gemeentelijke wetgever het meest wordt geconfronteerd, namelijk de vrijheid van meningsuiting. Dit grondrecht is geformuleerd in artikel 19 IV, artikel 10 EVRM en artikel 7 Grondwet. Artikel 7 Grondwet luidt als volgt:

• 1.

  Niemand heeft voorafgaand verlof nodig om door de drukpers gedachten of gevoelens te openbaren, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.

• 2.

  De wet stelt regels omtrent radio en televisie. Er is geen voorafgaand toezicht op de inhoud van een radio of televisie uitzending.

• 3.

  Voor het openbaren van gedachten of gevoelens door andere dan in de voorafgaande leden genoemde middelen heeft niemand voorafgaand verlof nodig wegens de inhoud daarvan, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. De wet kan het geven van vertoningen, toegankelijk voor personen jonger dan zestien jaar, regelen ter bescherming van de goede zeden.

• 4.

  De voorgaande leden zijn niet van toepassing op het maken van handelsreclame.

De drukpersvrijheid is in het eerste lid van artikel 7 van de Grondwet als een zelfstandige bepaling opgenomen en vormt een lex specialis ten opzichte van het derde lid. De tekst van het eerste lid is letterlijk gelijk aan die van artikel 7 van de oude Grondwet, waarmee beoogd is de bestaande jurisprudentie op dat punt intact te laten. De constante jurisprudentie op artikel 7 van de oude Grondwet kan als volgt worden samengevat.

Jurisprudentie

• I.

  Het in artikel 7 beschermde recht om zonder voorafgaand verlof gedachten en gevoelens door de drukpers te openbaren impliceert het recht om de inhoud van geschreven of gedrukte stukken of afbeeldingen, waarin gedachten en gevoelens zijn geopenbaard, zonder voorafgaand verlof door verspreiding of door enig ander middel in het openbaar aan het publiek bekend te maken. 07 11 1892, W. 6259 (ventverbod 's Gravenhage); HR 28 11 1950, NJ 1951, 137 en 138 m.nt. W.P.J. Pompe, OB 1951, IX.1, nr. 8326, NG 1951, p. 123, AB 1951, 437 en 443 (APV Tilburg en APV Sittard) en Gst. 22 1 1981, NG 1981, Gst. 1982, 6692,2 m.nt. J.M. Kan, OB 1981, III.2.2.7, nr. 42609 (reclameverordening 's Gravenhage).

• II.

  Elk middel tot bekendmaking dat naast andere middelen zelfstandige betekenis heeft en met het oog op die bekendmaking in een bepaalde behoefte kan voorzien, valt onder de bescherming van artikel 7. Dit betekent dat de bekendmaking van gedachten en gevoelens met behulp van middelen, die in het maatschappelijk verkeer dezelfde functie vervullen als geschriften in eigenlijke zin, is begrepen in de in artikel 7 erkende vrijheid van drukpers. Als 'zelfstandige middelen van bekendmaking' zijn in de jurisprudentie onder meer aangemerkt:

  • -

    het op de weg uitgeven van strooibiljetten, HR 27 02 1951, NJ 1951, 472 m.nt. B.V.A. Röling, AB 1951, p. 716, OB 1951, IX.1, nr. 8498, NG 1951, p. 196, Gst. 1951, 5118 (APV Eindhoven);

  • -

    het gebruik maken van reclameborden of opschriften aan onroerend goed, HR 24 01 1967, NJ 1967, 270 m.nt. W.F. Prins; AB 1968, p. 72 m.nt. R. Streng, OB 1967, IX.1, nr. 26092, NG 1967, p. 187 (Nederland ontwapent); ARRS 23 10 1978, AB 1979, 499 m.nt. F.H. van der Burg, OB 1979, III.2.2.7, nr. 40010, NG 1979, S 4, BR 1979, p. 36, Gst. 1979,6548 (verordening stadsschoon Leiden);

  • -

    het aanbrengen van aanplakbiljetten op onroerend goed, HR 19 09 1977, NJ 1978, 516 (APV Hengelo);

  • -

    het staan of lopen met propagandamiddelen, HR 30 05 1967, NJ 1968 m.nt. W.F. Prins, AB 1968, p. 332, OB 1967, IX.1, nr. 26322, NG 1967, p. 319 (Vietnam I);

  • -

    het aanbieden van gedrukte stukken bij gelegenheid van het houden van een inzameling (niet het houden van de inzameling zélf), HR 27 06 1978, NJ 1979, 59 m.nt. M. Scheltema, AB 1979, 195 m.nt. J.R. Stellinga (APV Eindhoven); Vz.ARRS 16 08 1979, AB 1980, 297 m.nt. JHvdV, OB 1979, III.2.2.7, nr. 40987, NG 1979, S 176, Gst. 1980, 6604 m.nt. P. van Zanten (APV Rotterdam) en Vz.ARRS 18 10 1979, OB 1980, III.2.2.7, nr. 41340 (APV Katwijk);

  • -

    verlichte fotovitrine, ARRS 20 08 1981; Gst. 1982,6692 m.nt. J.M. Kan (APV Pijnacker);

• III.

  De gemeentelijke wetgever mag niet beperkend optreden jegens de inhoud van gedrukte stukken e.d., maar is krachtens artikel 149 Gemeentewet wel bevoegd het in het openbaar bekend maken ('verspreiden') van gedrukte stukken e.d. aan beperkingen te onderwerpen in het belang van de openbare orde, zedelijkheid en gezondheid en van andere zaken betreffende de huishouding der gemeente. Daarbij geldt dat:

  • 1.

    een vergunningenstelsel (voorafgaand verlof) voor het gebruik van een bepaald middel van bekendmaking dat naast andere middelen zelfstandige betekenis heeft, niet is geoorloofd;

  • 2.

    een algemeen verbod tot zodanig gebruik evenmin is toegestaan;

  • 3.

    een (naar tijd, plaats en wijze) beperkt verbod mogelijk is, mits:

    • a.

      die beperking geen betrekking heeft op de inhoud van de gedrukte stukken, doch gesteld is in het belang van de openbare orde e.d.;

    • b.

      gebruik 'van enige betekenis' overblijft; anders komt de beperking in feite neer op een algemeen verbod, HR 17 03 1953, NJ 1953, 389 m.nt. B.V.A. Röling, OB 1953, IX.1, nr. 10867, NG 1953, p. 264, AB 1953, p. 587 (Wachttorenarrest); ARRS 28-04-1981, Gst. 1981, 6686 m.nt. J.M. Kan, OB 1982, nr. 43849, III.2.2.7 (APV Nijmegen).

Paragraaf 4: Bruikbaarheid van de weg

Artikel 2.1.4.1 Begripsomschrijving

Onder uitstalling wordt in deze paragraaf verstaan: alle losse voorwerpen die op of boven de weg, voor of aan een winkel-, horeca- of ander bedrijfspand, worden of zijn geplaatst ter versiering, ter verfraaiing of anderszins, en waarmee kennelijk beoogd wordt het commerciële belang van een bedrijf te dienen.

Onder uitstallingen vallen in ieder geval verkoopartikelen, plantenbakken, speeltoestellen, reclameborden, reclamevlaggen en andere losse reclamevoorwerpen.

Toelichting

In artikel 2.1.4.2, tweede lid, zijn de uitzonderingen op de vergunningplicht uitgebreid met onderdeel “i. uitstallingen”. Om onduidelijkheid te voorkomen over wat wel en wat niet tot een uitstalling behoort, is het begrip uitstalling in dit artikel nader omschreven.

Tot een uitstalling kunnen ook vlaggen en wimpels behoren. Gelet op artikel 2.1.4.2, tweede lid, onder a. is het belangrijk onderscheid te maken tussen bijvoorbeeld de nationale vlag en wimpel en zogenaamde reclamevlaggen en -wimpels. Vlaggen en wimpels met daarop logo’s, afbeeldingen, opschriften, in welke vorm dan ook, kennelijk bedoeld om een commercieel belang te dienen, worden aangemerkt als reclamevlaggen en -wimpels.

Artikel 2.1.4.2 Voorwerpen of stoffen op, aan of boven de weg

• 1.

  Het is verboden zonder vergunning van het college de weg of een weggedeelte anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan.

• 2.

  Het verbod geldt niet voor:

  • a.

    vlaggen, wimpels of vlaggenstokken indien deze geen gevaar of hinder kunnen opleveren voor personen of goederen en niet voor commerciële doeleinden worden gebruikt;

  • b.

    zonneschermen, mits ze zijn aangebracht boven het voor voetgangers bestemde gedeelte van de weg en mits:

    • -

      geen onderdeel zich minder dan 2,2 meter boven dat gedeelte bevindt;

    • -

      geen onderdeel van het scherm, in welke stand dat ook staat, zich op minder dan 0,5 meter van het voor het rijverkeer bestemde gedeelte van de weg bevindt;

    • -

      geen onderdeel verder dan 1,5 meter buiten de opgaande gevel reikt;

  • c.

    de voorwerpen of stoffen, die noodzakelijkerwijze kortstondig op de weg gebracht worden in verband met laden of lossen ervan en mits degene die de werkzaamheden verricht of doet verrichten ervoor zorgt, dat onmiddellijk na het beëindigen daarvan, in elk geval voor zonsondergang, de voorwerpen of stoffen van de weg verwijderd zijn en de weg daarvan gereinigd is;

  • d.

    voertuigen;

  • e.

    voorwerpen of stoffen waarop gedachten of gevoelens worden geopenbaard;

  • f.

    evenementen als bedoeld in artikel 2.2.1;

  • g.

    terrassen als bedoeld in artikel 2.3.1.3;

  • h.

    standplaatsen als bedoeld in artikel 5.2.3;

  • i.

    uitstallingen, voorzover wordt voldaan aan de nader door het college vastgestelde beleidsregels.

• 3.

  Het is verboden op, aan, over of boven de weg een voorwerp of stof waarop gedachten of gevoelens worden geopenbaard te plaatsen, aan te brengen of te hebben, indien:

  • a.

    deze door zijn omvang of vormgeving, constructie of plaats van bevestiging schade toebrengt aan de weg,

  • b.

    gevaar oplevert voor de bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig en veilig gebruik van de weg, of

  • c.

    een belemmering vormt voor het doelmatig beheer en onderhoud van de weg.

• 4.

  Voor de toepassing van het tweede lid, onder c, wordt onder weg verstaan wat artikel 1 van de Wegenverkeerswet 1994 daaronder verstaat.

• 5.

  Een vergunning bedoeld in het eerste lid kan worden geweigerd:

  • a.

    indien het beoogde gebruik schade toebrengt aan de weg, gevaar oplevert voor de bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan, dan wel een belemmering kan vormen voor het doelmatig beheer en onderhoud van de weg;

  • b.

    indien het beoogde gebruik hetzij op zichzelf, hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan redelijke eisen van welstand;

  • c.

    in het belang van de voorkoming of beperking van overlast voor gebruikers van de in de nabijheid gelegen onroerende zaak.

• 6.
  • a.

    Het verbod in het eerste lid geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet beheer rijkswaterstaatswerken of het Provinciaal wegenreglement.

  • b.

    De weigeringsgrond van het vijfde lid, onder a, geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door artikel 5 van de Wegenverkeerswet.

  • c.

    De weigeringsgrond van het vijfde lid, onder b, geldt niet voor bouwwerken;

  • d.

    De weigeringsgrond van het vijfde lid, onder c, geldt niet voorzover in het geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet milieubeheer.

Toelichting

Dit artikel geeft het college de mogelijkheid greep te houden op situaties die hinder of gevaar kunnen opleveren of ontsierend kunnen zijn. Voor de toepassing kan gedacht worden aan het plaatsen van reclameborden of containers.

Eerste lid

In 2004 is ‘overeenkomstig de bestemming’ gewijzigd in ‘overeenkomstig de publieke functie’. Dit is gedaan, omdat het woord ‘bestemming’ verwarring teweeg bracht. Het gaat er namelijk niet om welk bestemmingsplan ter plaatse geldt, maar om welke functie de weg of het weggedeelte heeft.

Afbakening

Bij artikel 2.1.4.2 gaat het om hinder, gevaar of ontsiering die voorwerpen of stoffen op, aan of boven de weg kunnen opleveren. Ter bescherming van de verkeersveiligheid, uit oogpunt van welstand of ter voorkoming/beperking van gevaar of de hinder voor personen of goederen kunnen voorwaarden worden gesteld.

Het artikel beperkt zich niet tot het plaatsen, aanbrengen, of hebben van stoffen of voorwerpen op de weg in de zin van de APV, maar strekt zich tevens uit tot stoffen of voorwerpen aan of boven de weg of een weggedeelte.

Tweede lid, onder e

Dit artikel is niet van toepassing op handelsreclame, zoals gedefinieerd in artikel 1.1, aanhef en onder k, op een onroerende zaak. Op deze handelsreclame is artikel 4.4.2 van toepassing. Zie voor het toepassingsbereik ervan de toelichting bij dit artikel. Artikel 2.1.4.2 is van toepassing op roerende zaken waarop handelsreclame is aangebracht.

Tevens is het artikel van toepassing op reclame-uitingen waarbij gedachten en gevoelens worden geopenbaard. Aan een vergunningenstelsel voor reclame voor ideële doeleinden staat echter artikel 7 van de Grondwet, regelende de vrijheid van meningsuiting, in de weg. Zie hierover de toelichting bij artikel 1.1, onder k. In artikel 2.1.4.2, tweede lid, onder e, wordt dan ook een uitzondering gemaakt voor ideële reclame op de verbodsbepaling van het eerste lid. Wel kan het verboden worden om de ideële reclame op bepaalde plaatsen, zoals beschreven in het derde lid, aan te brengen.

Tweede lid, onder f

Indien een evenement wordt gehouden, waartoe vergunning is verleend op basis van artikel 2.2.2, dan hoeft geen vergunning te worden verleend op basis van artikel 2.1.4.2. Het tweede lid, onder f coördineert het voorkomen van een samenloop van beide vergunningen. In het kader van een vergunning voor een evenement kan immers ook de verkeersveiligheid worden gewaarborgd. Dit laat echter onverlet dat voor het plaatsen van aankondigingsborden voor het evenement wel een vergunning op basis van artikel 2.1.4.2 is vereist.

Tweede lid, onder g

Terrassen bij voor het publiek openstaande gebouwen, zoals horecabedrijven, worden niet middels artikel 2.1.4.2 gereguleerd.

Over het mogen hebben van een terras bij een horecabedrijf beslist de burgemeester op grond van artikel 2.3.1.3. Daarom is in het tweede lid, onder g een afbakeningsbepaling opgenomen.

In het geval een terras niet behoort bij een voor het publiek openstaand gebouw of een in artikel 2.3.1.2 bedoeld horecabedrijf en het terras is gelegen op de weg of een weggedeelte kan door het college op basis van artikel 2.1.4.2 een terrasvergunning worden verleend. Op grond van deze bepaling kunnen aan een terras slechts voorwaarden worden gesteld met betrekking tot de verkeersveiligheid, de welstand en het gevaar of de hinder voor personen of goederen. Geen voorwaarden kunnen worden gesteld i.v.m. de openbare orde.

Het doel van artikel 2.1.4.2 houdt in dat aan het gebruik van een terras dat niet op de weg of een weggedeelte is gelegen, geen voorwaarden kunnen worden gesteld op grond van dit artikel.

Tweede lid, onder h

Het tweede lid, onder h, maakt tenslotte een uitzondering voor standplaatsen waarop artikel 5.2.3 van toepassing is.

Tweede lid, onder i

Praktijk in Steenwijkerland is, dat overal in de gemeente uitstallingen worden geplaatst zonder vergunning. Tegen dit bijzonder gebruik van de weg bestaan in beginsel geen bezwaren, mits bij de plaatsing een aantal voorwaarden in acht wordt genomen. De voorwaarden waaronder het plaatsen van uitstallingen kan worden toegestaan, zijn opgenomen in het reclamebeleid.

Met het opnemen van onderdeel i wordt de bestaande gedoogpraktijk geformaliseerd en kan op zo eenvoudig mogelijke wijze de behoefte van ondernemers om uit te stallen worden gereguleerd.

Zoals reeds onder artikel 2.1.4.1. is toegelicht, worden vlaggen en wimpels met daarop logo’s , afbeeldingen, opschriften en met kennelijk doel een commercieel belang te dienen, aangeduid als reclamevlaggen en -wimpels. Slechts voor reclamevlaggen en -wimpels die zijn aan te merken als (onderdeel van) een uitstalling en zoals bedoeld in het reclamebeleid, vervalt de vergunningplicht.

Derde lid

Het derde lid is ter verduidelijking bij de herziening van 2004 gesplitst in sub a, b en c. Niet is beoogd om het artikel inhoudelijk te wijzigen.

Zesde lid

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. Naar aanleiding van uitspraken van de ABRS in 2002, Gst. 2003, 7180, 34 en 35 met noten van J.M.H.F. Teunissen betreffende de uitleg van de afbakeningsbepaling van artikel 4.4.2 van de APV is de specifieke hogere regelgeving in artikel 2.1.4.2, zesde lid, onder b en c, gekoppeld aan een van de weigeringsgronden, genoemd in het vijfde lid. Dit betekent bijvoorbeeld bij bouwwerken dat op grond van artikel 2.1.4.2 niet aan weigeringsgrond b, maar wel aan a en c, van het vijfde lid, kan worden getoetst. Zie voor de jurisprudentie onder artikel 4.4.2.

Zesde lid, onder b

Gedragingen waarop artikel 2.1.4.2 zien, kunnen onder de reikwijdte van artikel 5 van de WVW 1994 vallen. Dit artikel bepaalt dat het voor eenieder verboden is zich zodanig te gedragen dat gevaar op de weg wordt veroorzaakt of kan worden veroorzaakt of dat het verkeer op de weg wordt gehinderd of kan worden gehinderd. Voorzover een hinderlijke gedraging plaatsvindt op de weg, zoals omschreven in artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994, is dus voor zover artikel 2.1.4.2 niet van toepassing. Omdat het hier over gevaar op de weg gaat, is het artikel gekoppeld aan de weigeringsgrond van artikel 5, onder b, zesde lid, onder c.

Waarom hier van bouwwerken wordt gesproken?

Op 1 januari 2003 is het bouwvergunningstelsel van de Woningwet gewijzigd. Er zijn twee soorten bouwwerken: vergunningsplichtige (lichte- en reguliere bouwvergunningen) en vergunningsvrije. De meldingsplicht is verdwenen. Op de vergunningsplichtige bouwwerken vindt een preventieve welstandstoets plaats. Repressief welstandstoezicht rust zowel op bouwvergunningsplichtige als bouwvergunningsvrije bouwwerken. Gemeenten moeten een welstandsnota hebben vastgesteld om na 1 juli 2004 (preventief of repressief) welstandstoezicht te kunnen (blijven) uitoefenen. Alle bouwwerken in de zin van de Woningwet zijn dus onderhevig aan welstandstoetsing. Voor meer informatie over afbakening raadplege men de Algemene toelichting onder het kopje Afbakeningsbepalingen.

Zesde lid, onder d

De Wet milieubeheer is van toepassing als een voorwerp op de weg wordt geplaatst dat een inrichting in de zin van deze wet is, zoals een container. De Wet milieubeheer en de daarop gebaseerde voorschriften zijn aan het belang van voorkoming of beperking van overlast, genoemd als weigeringsgrond in artikel 6, onder c, gekoppeld.

Het plaatsen van zaken op de weg

Inboedels

Het plaatsen van inboedels op de weg gebeurt dikwijls in het kader van de ontruiming van woningen. Het is echter in strijd met artikel 2.1.4.2. In de VNG ledenbrief, kenmerk 97/39, wordt ingegaan op het toepassen van bestuurswang ten aanzien van op de weg geplaatste zaken. Ook het preventief optreden tegen dergelijke overtredingen wordt in deze ledenbrief behandeld. Bij Nieuwsbrief 1360 van 12 november 2001 concludeerde de VNG naar aanleiding van de hoger beroepuitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 7 november 2001 (zie ook onder jurisprudentie), dat met deze uitspraak het advies van de ledenbrief van 20 maart 1997 wordt gehandhaafd om met preventieve bestuursdwang op te treden tegen de in strijd met artikel 2.1.4.2 van de APV op de weg geplaatste zaken. De verhuurder kan daartoe worden aangeschreven en op hem kunnen de kosten van de toepassing van bestuursdwang worden verhaald.

Containers

Over het plaatsen van containers kan nog opgemerkt worden dat het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond , Water en Wegenbouw en de Verkeerstechniek (CROW) in 1998 richtlijnen heeft uitgebracht, getiteld Markering onverlichte obstakels. Deze richtlijnen gaan in op het uniform plaatsen en markeren van verplaatsbare onverlichte obstakels (waaronder vuil en opslagcontainers), inclusief mogelijke regelgeving met bijbehorende handhavings- en controlemogelijkheden. Deze CROW-uitgave is in de bibliotheek van de VNG aanwezig.

Jurisprudentie

Uitstallingen

Weigering van een uitstalvergunning voor handelswaar is niet alleen gehandhaafd op de onder b genoemde weigeringsgrond (welstand), maar ook op de onder a opgenomen weigeringsgrond (de uitstallingen staan ook in de weg). De Afdeling ziet voorts geen grond voor het oordeel dat de plaatsing van dit artikel in het hoofdstuk dat betrekking heeft op openbare orde, in de weg staat aan het opnemen van de onder b genoemde weigeringsgrond. Niet valt in te zien dat een zekere beoordeling van het uiterlijk aanzien van een uitstalling niet in het belang van de bescherming van de openbare orde kan worden geacht. ARRS 07-10-1996, Gst. 1997, 7050, 5 m.nt. HH. Beleid dat inhoudt dat vergunningen voor uitstallingen in het kernwinkelgebied worden geweigerd is redelijk, mede gelet op de hoge voetgangersstroom en een onder consumenten gehouden enquête. ABRS 11-05-1998, JU 982110 (VNG-databank). Hetzelfde geldt voor een beleid dat inhoudt dat objecten niet meer dan 40 cm uit de voorgevel mogen worden geplaatst, welk beleid wordt ondersteund met een welstandsadvies. ABRS 01-10-1998, JU 981188 (VNG-databank).

In de notitie Uitstallingenbeleid Binnenstad heeft het college vermeld: alleen de uitstalling van bloemen, planten, groenten en fruit wordt toegestaan. Daarmee is bij nadere invulling van het begrip openbare orde een onderscheid gemaakt naar de soort van de uitgestalde waren. De Rechtbank is van oordeel dat hiermee een wezenlijk ander onderscheid wordt gehanteerd dan welke volgt uit een zekere beoordeling van het uiterlijk aanzien van de uitstalling. Dit onderscheid is niet in het belang van de bescherming van de openbare orde in de zin van artikel 2.1.5.1.

Voor zover de uitstallingen van eisers niet aan de nieuwe maatvoering voldoen, gelet op de straten/plaatsen waar de winkels van eisers gevestigd zijn een wijziging (in plaats van een intrekking) van de verleende vergunning in de rede had gelegen, met name wat betreft de maatvoering en de plaats van de uitstalling, waarbij voorts de uitkomst van een individuele toetsing vanuit een welstandelijk oogpunt mogelijk tot nadere voorwaarden aanleiding had kunnen geven.

Evenementen

Vergunning voor luchtkussenpark onder de voorwaarden dat het mag bestaan uit drie luchtkussens, een ballenbak, een aantal bankjes, een verkooppunt voor frisdranken en een deugdelijke omheining. Geen bouwwerken, Woningwet niet van toepassing. Indien er een meldingsplicht bestaat op grond van de Wet milieubeheer, is de APV niet van toepassing. Ingeval de APV wel van toepassing is, heeft het college in redelijkheid tot het verlenen van de vergunning kunnen komen. Nu het seizoen al is begonnen, is er groot belang bij continuering. ABRS 23-06-2000, JU 001042 (VNG-databank).

Organisatie van circus op plein met parkeerbestemming. Pres. Rb Leeuwarden 06-09-2001, LJN-nr. AD3917: er doen zich geen weigeringsgronden voor op grond van artikel 2.1.5.1 en 2.2.2 APV. Ook strijdigheid met het bestemmingsplan biedt geen grondslag voor weigering vergunning.

Terrassen

Een terras is een bij een voor het publiek openstaand gebouw behorend erf in de zin van artikel 174 van de Gemeentewet. Ingevolge het eerste lid van dit artikel is de burgemeester onder meer belast met het toezicht op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven. Ingevolge het derde lid van dit artikel is de burgemeester belast met de uitvoering van de verordeningen voor zover deze betrekking hebben op dat toezicht. De burgemeester – en niet het college – is dus bevoegd om terrasvergunningen te verlenen. ABRS 05-06-2002, JG 02.018 m.nt. M. Geertsema . In dezelfde zin: ABRS 13-11-2002 (Nijmegen), nr. 200202419, LJN-nr. AF0269, JG 03.0022 m.nt. A.L. van Esveld

Reclame

Zie voor jurisprudentie over handelsreclame in het commentaar onder artikel 4.4.2.

Aangenomen mag worden dat een te beperkend beleid met betrekking tot reclameconstructies op grond van artikel 2.1.5.1 niet als redelijk kan worden gekwalificeerd, nog daargelaten of dit in overeenstemming is met artikel 10 EVRM (Pres. Rb Zwolle 29-10-1997, KG 1997, 389). Immers, dit kan betekenen dat er in feite geen mogelijkheid van enige betekenis tot gebruik van het middel van verspreiding en bekendmaking zou overblijven Volgens de President kunnen wel beleidscriteria in de vorm van restricties voor wat betreft het aantal vergunningen (al dan niet per aanvrager per jaar), en de locatie en duur van elke vergunning worden gesteld (Pres. Rb Zwolle 26-9-1997, KG 1997, 338). Dit beleid kan worden onderbouwd met behulp van een politierapport of welstandsadvies.

Over driehoeksreclameborden ten behoeve van een Rasti Rostelli-show, oordeelde de Pres. Rb 's-Hertogenbosch 23-09-1999, KG 1999, 299 dat bij elke aanvraag om vergunningverlening een individuele en concrete beoordeling nodig is, ongeacht het gevoerde beleid. Geen acht is geslagen op de borden als zodanig en de plaats van opstelling. Geen strijd met redelijke eisen van welstand. Aanvrager dient te worden behandeld als ware hij in het bezit van een vergunning.

Driehoeksreclameborden. Het standpunt van het college dat artikel 2.1.5.1. alleen van toepassing is als ook de Woningwet van toepassing is, wordt niet gehonoreerd. Pres. Rb Haarlem 27-10-1997, Gst. 1998, 7069, 3 m.nt. EB, KG 1997, 388.

Weigering van vergunning voor het maken van reclame voor een voetbalwedstrijd, aangezien deze reclame-uiting ontsierend is voor de omgeving. Het betreft commerciële reclame; artikel 7 Grondwet, artikel 10 EVRM en artikel 19 IVBPR niet van toepassing. Artikel 10 EVRM en 19 IVBPR zijn alleen in het geding als de verspreiding van reclame (en uiteraard andere meningsuitingen) zo zeer aan banden zou worden gelegd dat de vrijheid reclame te maken zelf zou worden aangetast. ABRS 23-12-1994, JG 09.0207, AB 1995, 163.

De APV-bepaling biedt geen ruimte voor de weigering van een vergunning voor reclameborden op basis van beleid volgens welk toestemming voor reclameborden uitsluitend wordt verleend voor plaatselijke, niet-commerciële evenementen. Artikel 2.1.5.1. kent een aantal limitatieve weigeringsgronden. De aard van de reclame, commercieel of niet-commercieel, valt daar niet onder. Pres. Rb Breda 9-11-1994, JG 95.0137, KG 1995, 20. Zie ook Pres. Rb Zwolle 26-9-1997 en 29-10-1997, resp. KG 1997, 338 en 389. Een soortgelijke uitspraak betreft Pres. Rb 's Hertogenbosch 12-11-1998, KG 1999, 23. Weigering van vergunning voor reclameborden, aangezien het geen reclame voor een zeer bijzonder evenement betreft. Aard van een evenement is geen weigeringsgrond in de zin van artikel 2.1.5.1.

Aanschrijving tot het verwijderen van een spandoek in verband met de strijdigheid van het gebruik van de weg of een weggedeelte anders dan overeenkomstig de bestemming daarvan. De onderhavige reclameaanduiding is gezien de bevestigingswijze en de constructie aan te merken als een 'spandoek'. Van een spandoek is niet alleen sprake wanneer een stoffen doek met opschrift dwars over de weg is gespannen, maar ook als het aan een gevel is aangebracht. Vz.ARRS 27-08-1993, JG 94.0054.

Door het verlenen van ontheffingen voor de duur van een jaar heeft het college duidelijk gemaakt dat het beleid ten aanzien van reclameborden en verkooprekken gewijzigd kan worden. Het in het geheel niet bieden van ruimte voor het verlenen van een ontheffing verdraagt zich niet met de APV. Vz.ABRS 03-01-1994, JG 94.0212.

Afvalcontainers

Plaatsing van een bedrijfsafvalcontainer op de openbare weg is in strijd met de bestemming. Bovendien komt het doelmatig en veilig gebruik van de weg in het geding. ARRS 30-12-1993, JG 94.0213, Gst. 1994, 6995, 5 m.nt. HH. Afvalcontainers kunnen echter bouwwerken in de zin van de Woningwet zijn waarvoor een bouwvergunning is vereist. Dit hangt af van de constructie, omvang van de constructie en de plaatsgebondenheid. Artikel 8.2 APV, welk artikel vergelijkbaar is met 2.1.5.1, blijft buiten toepassing. ABRS 29-01-1998, Gst. 1998, 7054, 5 m.nt. JT en MenR 1998, 54 m.nt. H.A.M.G.

Handhaving

Naar aanleiding van de vraag of de gemeente veroordeeld kan worden om bij een gerechtelijke ontruiming van een woning aanwezig te zijn om de op de weg geplaatste inboedel terstond af te voeren en op te slaan, overweegt de Pres. Rb Amsterdam 19-08-1999, KG 1999, 242, dat de executerende deurwaarder gerechtigd is de inboedel aan de weg te plaatsen zonder dat hem een overtreding op grond van de APV verweten kan worden. De publieke taak van de gemeente om de openbare weg vrij te houden van obstakels houdt echter nog niet in dat de deurwaarder een rechtens afdwingbare vordering tegen de gemeente heeft om bij gerechtelijke ontruimingen de inboedel af te voeren en op te slaan. Deurwaarder kan wel maatregelen nemen zoals de geëxecuteerde van tevoren waarschuwen of zelf maatregelen nemen voor afvoer en opslag.

Ten onrechte merkte de opzichter bij een woningontruiming de inboedel als afval aan en liet de afgevoerde inboedel als afval verbranden. Gemeente aansprakelijk voor de schade. Pres. Rb Amsterdam 15-02-2001, JG 01.0138 m.nt. E.H.J. de Bruin, KG 2001, 87.

Het op straat plaatsen en daar laten staan van inboedel is geen gebruik van de weg overeenkomstig de bestemming, zodat zo'n handeling onder het verbod van artikel 2.1.5.1, eerste lid, van de APV valt. Hoewel artikel 5:21 van de Awb niet met zoveel woorden voorziet in de mogelijkheid van een preventieve bestuursdwangaanschrijving, kan een dergelijk besluit volgens vaste jurisprudentie worden genomen indien er sprake is van klaarblijkelijk gevaar van een op zeer korte termijn te verwachten overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift. De Afdeling overweegt nog expliciet dat niet van belang is er of sprake is van dreigende ernstige schade. Het enige criterium voor preventieve bestuursdwang is dus "klaarblijkelijk gevaar van overtreding". Verder oordeelt de Afdeling dat de aanschrijving terecht aan de woningstichting is gericht. Als opdrachtgeefster tot ontruiming, waarbij de inboedel op straat komt te staan, is ze overtreedster van artikel 2.1.5.1 van de APV. Als overtreedster is de woningstichting op grond van artikel 5:25 van de Awb ook de kosten verbonden aan de toepassing van bestuursdwang verschuldigd. ABRS 07-11-2001, JG 02.0006 , LJN-nr. AD5810 (Brunssum) m.nt. M. Geertsema, Gst. 2002, 7157, 6 m.nt. R. Boesveld.

Spoedeisende bestuursdwang met toepassing van artikel 5:24, zesde lid, van de Awb ten aanzien van op de weg geplaatste zaken na ontruiming. Het op straat plaatsen en daar laten staan van een veelal uit losse voorwerpen van niet geringe omvang bestaande inboedel kan niet als gebruik van de weg overeenkomstig haar bestemming worden aangemerkt, zodat een dergelijke handeling onder het verbod van artikel 2.1.5.1, eerste lid, van de APV valt. Deurwaarder is een instrumenterend openbaar ambtenaar. Woningstichting is als opdrachtgeefster tot ontruiming overtreedster van artikel 2.1.5.1 APV en dient de kosten van bestuursdwang te betalen. ABRS 17-07-2002, JG 02.0151 m. nt. van M. Geertsema.

Ook een preventieve last onder dwangsom kan worden opgelegd aan de ontruimer. Vzr. Zutphen 25-08-2004, 04/1199 GEMWT, LJN-nr. AQ8910.

Artikel 2.1.4.3 Aanleggen, beschadigen en veranderen van een weg

• 1.

  Het is verboden zonder vergunning van het college een weg aan te leggen, de verharding daarvan op te breken, in een weg te graven of te spitten, aard of breedte van de wegverharding te veranderen of anderszins verandering te brengen in de wijze van aanleg van een weg.

• 2.

  Voor de toepassing van het eerste lid wordt onder weg verstaan wat artikel 1 van de Wegenverkeerswet 1994 daaronder verstaat, alsmede alle niet openbare ontsluitingswegen van gebouwen.

• 3.

  Het verbod geldt niet voor het Rijk, de provincie, de gemeente of het waterschap bij het uitvoeren van zijn/haar publiekrechtelijke taak.

• 4.

  Het verbod geldt voorts niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door het Wetboek van Strafrecht, de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, het Provinciaal wegenreglement, de Waterschapskeur, de Telecommunicatiewet of de daarop gebaseerde Telecommunicatieverordening.

Toelichting

Voor de aanleg van wegen en het daarvoor eisen van een vergunning van het college is de relatie met de Wet op de ruimtelijke ordening (WRO) van belang. Op grond van de WRO mag een aanlegvergunning voor de uitvoering van bepaalde werken of werkzaamheden bij een bestemmingsplan alleen verplicht worden gesteld om te voorkomen dat een terrein minder geschikt wordt voor de verwerkelijking van de daaraan bij het plan gegeven bestemming of ter handhaving van een verwerkelijkte bestemming. Ingevolge artikel 14 juncto artikel 44, eerste lid, onder a, WRO mag een vergunning alleen en moet zij worden geweigerd, indien het werk of de werkzaamheid in strijd zou zijn met een bestemmingsplan of de krachtens zodanig plan gestelde eisen.

Eerste lid

Aan artikel 2.1.4.3 ligt een ander motief ten grondslag, namelijk de behoefte om de aanleg, beschadiging en verandering van wegen te binden aan voorschriften met het oog op de bruikbaarheid van die weg.

Naast het opleggen van min of meer technische voorschriften kan het ook gewenst zijn het tempo van wegenaanleg in de hand te houden. Voorkomen kan dan worden dat wegen voortijdig aangelegd worden waardoor - door de latere aanleg van zogenaamde complementaire openbare voorzieningen, zoals riolering, water en gasvoorziening en verlichting - de bruikbaarheid van die weg gedurende lange tijd sterk verminderd zal zijn, nog daargelaten dat het veel extra kosten meebrengt.

Als de gemeente tevens eigenaar van de weg is, moet uiteraard ook privaatrechtelijke toestemming worden gegeven. Een afgegeven vergunning mag niet worden gefrustreerd door privaatrechtelijke weigering van de gemeente. Als een derde eigenaar van de grond is, ligt dat anders. Het college kan in dat geval de aanvrager om vergunning erop wijzen dat hij ook privaatrechtelijke toestemming behoeft.

Tweede lid

Omdat voor de toepassing van dit artikel o.a. het begrip 'weg' uit de Wegenverkeerswet 1994 gebruikt wordt, is een vergunning vereist voor de aanleg, verandering enz. van wegen die feitelijk voor het openbare verkeer openstaan. Dit betekent dat in beginsel de vergunningsplicht geldt voor de zogenaamde 'eigen wegen'. Ook voor deze wegen is het namelijk wenselijk dat ten behoeve van de bruikbaarheid daarvan voor brandweer, ambulance e.d. voorschriften gesteld kunnen worden over de wijze van verharding, breedte e.d.

Die wenselijkheid is ook aanwezig voor wegen die bijvoorbeeld aangelegd worden op grote bedrijfsterreinen. Daarvoor is in het tweede lid dan ook de toevoeging 'alsmede alle niet openbare ontsluitingswegen van gebouwen' opgenomen.

Derde lid

Van de vergunningplicht zijn uitgezonderd de overheden die in de uitvoering van hun publiekrechtelijke taak wegen aanleggen of veranderen. Er mag van uitgegaan worden dat zij hun werkzaamheden afstemmen op de bruikbaarheid van de weg.

Desgewenst kunnen in het derde lid ook nog andere publiekrechtelijke lichamen, bijvoorbeeld de op de Wet gemeenschappelijke regelingen gebaseerde samenwerkingsverbanden, genoemd worden. Ook is het mogelijk om voor de landinrichtingscommissie, als bedoeld in artikel 27, jo 124, tweede lid, Landinrichtingswet, een uitzondering te maken.

De plicht om gebouwen door middel van een verbindingsweg op het openbaar wegennet aan te sluiten, staat in artikel 37 model-Bouwverordening.

Vierde lid

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het vierde lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Het nutsbedrijf zal op grond van artikel 2.1.4.3 een vergunning nodig hebben voor het leggen van leidingen e.d. in een weg. Dat is niet zo voor telecommunicatiebedrijven en kabeltelevisiebedrijven en de door hen beheerde telecommunicatiekabels met een openbare status (telecommunicatie- en omroepnetwerken). Voor deze werken wordt een regeling getroffen in de Telecommunicatiewet en de daarop gebaseerde (gemeentelijke) Telecommunicatieverordening.

Jurisprudentie

De voorschriften mogen echter slechts slaan op datgene wat op de weg zelf betrekking heeft - zoals de grenzen, de afmetingen, het profiel, de hoogte, de wijze van verharding - of wat met die weg ten nauwste verband houdt zoals beplanting en verlichting langs en van de weg, alsmede de (situering van de) langs of in de weg liggende riolering, Vz.ARRS 10 01 1986, BR 1986, 426, Arob editie 1986, 86, 7 (Wegaanleg Gennep).

Relatie van artikel 2.1.5.2 met artikel 350 van het Wetboek van Strafrecht. APV bepaling als vorenbedoeld verbiedt het feitelijk beschadigen, zonder op die beschadiging gerichte opzet, onverschillig wie de eigenaar is. Artikel 350 Sr. stelt daarentegen straf op opzettelijke en wederrechtelijke beschadiging van enig goed, geheel of ten dele aan een ander toebehorende, en derhalve op onrechtmatige beschadiging van eens anders eigendom, gepleegd met het doel en de wil om te beschadigen. HR 07 01 1907, W. 8485 (APV Tiel)

Anti-rampalen (voor juwelierswinkel) in het voetgangersgebied van een druk winkelcentrum leveren gevaar op voor de bruikbaarheid van de weg en voor het doelmatig gebruik daarvan in de zin van artikel 2.1.5.2, derde lid, van de APV Zutphen. Legalisering van de palen is niet aan de orde. Objecten die in dezelfde winkelstraat staan, zoals fietsen, terrasstoelen en bloempotten, zijn anders dan de twee betonnen palen. Deze kunnen ’s nachts van de openbare weg worden verwijderd. Er is bovendien een aanvaardbaar alternatief. De palen kunnen achter de gevellijn worden gerealiseerd. ABRS 04-02-2004, 200302804/1, LJN AO2900

Artikel 2.1.4.4 Maken, veranderen van een uitweg

• 1.

  Het is verboden zonder vergunning van het college:

  • a.

    een uitweg te maken naar de weg;

  • b.

    van de weg gebruik te maken voor het hebben van een uitweg;

  • c.

    verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg.

• 2.

  Voor de toepassing van het eerste lid wordt onder weg verstaan wat artikel 1 van de Wegenverkeerswet 1994 daaronder verstaat.

• 3.

  De vergunning kan worden geweigerd in het belang van:

  • a.

    de bruikbaarheid van de weg;

  • b.

    het veilig en doelmatig gebruik van de weg;

  • c.

    de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving;

  • d.

    de bescherming van groenvoorzieningen in de gemeente.

• 4.

  Het verbod in het eerste lid geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet beheer Rijkswaterstaatswerken, de Waterschapskeur of het Provinciaal wegenreglement.

Toelichting

Uit de jurisprudentie omtrent artikel 14 Wegenwet is duidelijk geworden dat de eigenaar van een weg het uitwegen daarop moet gedogen. Voorts blijkt uit de jurisprudentie dat regels in een verordening mogen worden gesteld, bijvoorbeeld in het kader van de vrijheid van het verkeer, veiligheid op de weg of de instandhouding van de bruikbaarheid van de weg.

Artikel 2.1.4.4 beoogt te voorkomen dat iedereen op willekeurige plaatsen uitwegen creëert. Dat zou de bruikbaarheid van de weg (bijvoorbeeld parkeerruimte aan de kant van de weg) te veel belemmeren.

Ten aanzien van het stellen van financiële voorwaarde aan een uitwegvergunning is uit jurisprudentie op te maken dat dit op zich zelf wel toelaatbaar is, indien die voorwaarde strekt ter behartiging van het belang waarvoor het vergunningvereiste is gesteld, bijvoorbeeld de vrijheid van het verkeer, de veiligheid op de weg of de instandhouding van de bruikbaarheid van de weg.

Als de gemeente tevens eigenaar van de weg is, moet uiteraard ook privaatrechtelijke toestemming worden gegeven. Een afgegeven vergunning mag niet worden gefrustreerd door privaatrechtelijke weigering van de gemeente. Als een derde eigenaar van de grond is, ligt dat anders. Het college kan in dat geval de aanvrager om vergunning erop wijzen dat hij ook privaatrechtelijke toestemming behoeft.

Derde lid

Een uitwegvergunning kan slechts worden geweigerd indien de weigeringsgronden zijn opgenomen in de verordening.

Ten einde de bruikbaarheid van de weg te waarborgen is het toegestaan een vergunning te eisen en via voorschriften de wijze waarop wordt uitgeweegd te regelen. Daarmee komt de bepaling niet in strijd met de Wegenwet. Deze wet houdt o.a. een regeling in ter zake van de onderhoudsplicht van wegen en ziet niet toe op de bescherming van de bruikbaarheid ervan. Als voorschrift aan de vergunning kan o.a. een onderhoudsplicht opgelegd worden.

Een weigeringsgrond die in het belang van de verkeersveiligheid is gesteld, strijdt evenmin met artikel 14 Wegenwet.

Hetzelfde geldt ten aanzien van de weigeringsgrond die in het belang van de bescherming van het uiterlijk aanzien van de gemeente wordt gesteld.

De grond bescherming van groenvoorzieningen in de gemeente kan bijvoorbeeld gebruikt worden ter weigering van het maken van een uitweg als daarbij een (gedeelte van) een gemeentelijk plantsoen moet wijken. Ook kunnen ter bescherming van groenvoorzieningen aan de vergunning voorschriften worden verbonden, zodat de groenvoorziening zo min mogelijk wordt aangetast.

Vierde lid

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. Naar aanleiding van uitspraken van de ABRS in 2002, Gst. 2003, 7180, 34 en 35 met noten van J.M.H.F. Teunissen betreffende de uitleg van de afbakeningsbepaling van artikel 4.4.2 van de APV is de specifieke hogere regelgeving in artikel 2.1.4.4, vierde lid, gekoppeld aan de weigeringsgronden a en b, genoemd in het derde lid. Zie hierover meer onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene toelichting.

Jurisprudentie

Eigenaar dient uitwegen op de weg te gedogen. ARRS 01 09 1977, AB 1977, 366 m.nt. JHvdV, Gst. 1977, 6472 m.nt. Kan, BR 1977, p. 914 m.nt. Crince le Roy (Maastricht I); ARRS 08 06 1978, AA p. 574 m.nt. Wessel, Gst. 1977, 6514 (De Bilt); ARRS 08 05 1981, AB 1981, nr. 391 m.nt. Borman (uitwegvergunning Nuth I).

Ontheffing verleend voor de verbreding in het belang van de veiligheid en bruikbaarheid van de weg onder de voorwaarde dat moet worden bijgedragen in de kosten. Kosten van de wegverbreding konden in redelijkheid niet geheel ten laste van appellante komen. ARRS 20-06-1983, AB 1984, 75 m.nt. JHvdV. (Wegverbreding)

Weigering uitwegvergunning op basis van de verordeningsbepaling, die in het belang van de verkeersveiligheid is gesteld, strijdt niet met artikel 14 van de Wegenwet. HR 30 09 1987, BR 1988, 212 m.nt. P.C.F. van Wijmen.

Weigering uitwegvergunning op grond van het belang van de bescherming van het uiterlijk aanzien van de gemeente is in beginsel mogelijk. ARRS 22-12-1989, Bouw en uitvoering 1991, nr. 5. Zie ook ABRS 13-07-1999, H01.98.1206 (VNG-databank).

Het schrijven van het college dat grond niet in gebruik wordt gegeven, is mede aan te merken als een weigering om een uitwegvergunning te verlenen. Noch het eigendomsrecht, noch de handhaving van het bestemmingsplan kan een rol spelen bij de beslissing gelet op het opschrift van het hoofdstuk waarin het artikel is geplaatst. Rubrica ext lex. ARRS 11 01 1991, Gst. 6929, nr. 6. m.nt. HH.

Via voorschriften aan de vergunning te verbinden kan de wijze waarop wordt uitgeweegd worden geregeld. ARRS 28 10 1983, Gst. 6774, nr. 12 (APV Vlijmen); ARRS 01 04 1980, tB/S V, p. 662 (APV Dongen)). Als voorschrift aan de vergunning kan o.a. een onderhoudsplicht opgelegd worden, ARRS 12 07 1982, tB/S III, nr. 356.

De Wegenwet houdt een regeling in van de onderhoudsplicht van wegen en ziet niet toe op de bescherming van de bruikbaarheid ervan. ARRS 09 02 1987, WO RvS 1987, R.J. 127/87, nr. 3.71.

Ter bescherming van de veiligheid op de weg en mits opgelegd naar evenredigheid kan een financiële voorwaarde worden verbonden aan een uitwegvergunning. ARRS, 20 06 1983, AB 1984, 75 m.nt.JHvdV. Zie ook ABRS 16 06 1995, Gst. 1996, 7035, 2 m.nt. EB.

Indien de uitweg gedeeltelijk is aangelegd op gemeentegrond, is uitwegvergunning nodig. Nader onderzocht moet worden of er een privaatrechtelijke eigendomsverhouding ten grondslag ligt aan de eis dat de uitrit moet voldoen aan het bestratingsplan. Vz.ABRS 20 01 1994, JG 94.0176, Gst. 1995, 7005, 4 m.nt. HH.

Intrekken van een uitwegvergunning kan slechts plaatsvinden op grond van de gronden, genoemd in artikel 1.11, lid 1, (thans: artikel 1.6 model) APV. De voorwaarde tot betaling van een recognitie maakt geen deel uit van de vergunning, zij is gebaseerd op het eigendomsrecht van de gemeente. ABRS 05 12 1996, Gst. 1997, 7061, 3 m.nt. HH.

Besluit inhoudende dat privaatrechtelijke toestemming voor gebruik van de uitweg is geweigerd, is geen beschikking. De vraag of een vergunning kan worden verleend staat immers los van de vraag of van die vergunning ook gebruik kan worden gemaakt. Appellant niet ontvankelijk. ABRS 14 07 1997, AB 1997, 369 m.nt. FM.

Titel openbare orde staat weigeringsgrond bescherming uiterlijk aanzien wel toe. ABRS 13-07-1999, JB 1999, 224. Zie ook: Weigeringsgrond bescherming uiterlijk aanzien van de omgeving mag. Titel hoofdstuk (openbare orde) kan niet leiden tot oordeel dat deze weigeringsgrond geen onderdeel van artikel is. Expliciete verwijzing naar uitspraak 7 oktober 1996, Gst. 1997, 7050, 4 (zie onder jurisprudentie artikel 2.1.5.1).ABRS 28-01-2000, Gst. 2000, 7123, 3 m.nt. HH: Inrit is zonder uitwegvergunning aangelegd, nu de brief dat de inrit in het trottoir zal worden gemaakt, zodra de kosten daarvan aan de gemeente zijn betaald, geen besluit behelst in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb, maar slechts een mededeling van feitelijke aard is.

Weigering van toestemming voor gebruik van bij gemeente in eigendom zijnde groenstrook naast woning ten behoeve van het maken van een uitweg is geen besluit in de zin van artikel 1:3 Awb, maar een rechtshandeling naar burgerlijk recht. ZBRS 04-07-2000, JB 2000, 225, Gst. 2000, 7128, 4 m.nt. HH.

De in artikel 2.1.5.3, derde lid, van de APV omschreven algemene belangen verzetten zich niet tegen vergunningverlening. Vergunning moest van rechtswege worden verleend. Vergunning werd niet verleend ter behartiging van enig openbaar belang. Beginsel van 'égalité devant les charges publiques' dan ook niet van toepassing. Afwijzing nadeelcompensatie. ABRS 10-07-2000, Gst. 2000, 9.

Aanvragen bouwvergunning en uitwegvergunning moeten naar verschillende maatstaven worden beoordeeld. Vergunningaanvrager heeft bijzonder belang bij uitwegvergunning, nu het college een bouwvergunning heeft verleend voor een garage, namelijk het belang deze ook daadwerkelijk te kunnen gebruiken voor zijn auto. Slechts zeer bijzondere belangen aan de kant van de gemeente zouden de weigering kunnen dragen. Weigering op grond van te verwachten parkeerdruk ten gevolge van uitwegvergunning in de toekomst is niet nader onderbouwd. ABRS 19-01-2001, Gst. 2001, 7139, 2 m.nt. HH.

Het college had een onderzoek moeten instellen naar de consequenties van de aanleg van de inrit voor de verkeersveiligheid en voor de resterende parkeerruimte ter plaatse. ABRS 29-05-2001, JB 2001, 180.

Marginale toetsing rechter. De rechtbank heeft de uitwegvergunning ten onrechte vernietigd op basis van een eigen oordeel over veilig en doelmatig gebruik van de weg. De rechter moet zich beperken tot de vraag of de voorgedragen beroepsgronden tot het oordeel leiden dat het college het genomen besluit onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid, dan wel bij beoordeling van de daarvoor in aanmerking komende belangen in redelijkheid niet tot weigering van de gevraagde vergunning heeft kunnen besluiten. ABRS 27-06-2001, JB 2001, 207.

Paragraaf 5: Veiligheid op de weg

Algemene toelichting paragraaf 2.1.5, Veiligheid op de weg

Artikel 2a van de Wegenverkeerswet 1994 geeft uitdrukkelijk de bevoegdheid tot het maken van aanvullende gemeentelijke verordeningen ten aanzien van het onderwerp waarin deze wet voorziet, voorzover deze verordeningen niet in strijd zijn met het bepaalde in deze wet (of krachtens de op dit punt vergelijkbare oude Wegenverkeerswet, zoals bij het RVV; aldus HR 16-12-1975, NJ 1976, 204 m.nt. W.F. Prins).

Blijkens de jurisprudentie kan gezegd worden dat een hogere regeling en een lagere regeling 'hetzelfde onderwerp' regelen wanneer beide regelingen (a) dezelfde materie met hetzelfde motief regelen. De in de wegenverkeerswetgeving geregelde materie is: het verkeer op wegen.

Volgens het stelsel en de strekking van de (huidige) wegenverkeerswetgeving kan tot vaststelling van verkeersmaatregelen worden overgegaan, indien dat gebeurt in het belang van de vrijheid van het verkeer of de veiligheid op de weg of in het belang van de instandhouding en de bruikbaarheid van de weg.

Voor het maken van aanvullende regels bij gemeentelijke verordening geldt steeds de beperking dat de hogere wetgever de desbetreffende aangelegenheid niet uitputtend heeft willen regelen. De vraag wanneer dat het geval is, is niet altijd gemakkelijk te beantwoorden.

Daarnaast is er de bevoegdheid van de gemeentelijke wetgever om met geheel andere motieven dan de hogere wetgever voor ogen stonden een plaatselijke regeling te treffen. Zonder problemen is het werken op grond van een ander motief ook weer niet, met name niet wanneer de hogere wetgever in zijn regeling uitdrukkelijk bepaalde situaties buiten schot heeft willen laten.

Verder geldt hier - evenals bij de eigenlijke aanvulling - dat toepassing van de gemeentelijke verordening toepassing van de hogere regeling niet onmogelijk mag maken.

In deze paragraaf zijn bepalingen opgenomen die ieder op zich de veiligheid van het verkeer betreffen en als eigenlijke aanvulling op de wegenverkeerswetgeving aangemerkt kunnen worden.

Jurisprudentie

De gemeenteraad is niet bevoegd tot het treffen van regelen inzake het verkeer op wegen - ook al beogen deze regelen andere belangen te beschermen dan verkeersbelangen - indien deze regels zo diep en zo algemeen ingrijpen in het normale verkeer op wegen, dat het stelsel van de wegenverkeerswetgeving wordt doorkruist. HR 21-06-1966, NJ 1966, 417 m.nt. W.F. Prins, OB 1967, XIV.3, nr. 26667, AB 1967, p. 186, NG 1966, p. 432, VR 1966, p. 227 m.nt. R.J. Polak (bromfietsverbod Sneek); HR 23-12-1980, NJ 1981, 171 m.nt. T.W. van Veen, AB 1981, 237, NG 1981, p. S 63, VR 1981, p. 58 m.nt. J.J. Bredius (rijverbod Schiermonnikoog) en AR 5-3-1981, Gst. 1981, 6678 m.nt. EB (rijverbod Vlieland).

Artikel 2.1.5.1 Winkelwagentjes

• 1.

  De rechthebbende op een bedrijf die winkelwagentjes ter beschikking stelt, mede ten behoeve van het vervoer van winkelwaren over de weg, is verplicht ze te voorzien van de naam van het bedrijf of een ander herkenningsteken en de in de omgeving van dat bedrijf door het publiek op of langs de weg achtergelaten winkelwagentjes terstond te verwijderen of te doen verwijderen.

• 2.

  Het in het eerste lid bepaalde geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet milieubeheer.

Toelichting

Deze bepaling tracht het 'zwerfkarrenprobleem' enigszins te verkleinen door de winkelbedrijven te verplichten de door de consument gebruikte en achtergelaten winkelwagentjes terstond te verwijderen en op deze winkelwagentjes een herkenningsteken aan te brengen. Een andere aanpak van het probleem is via een statiegeldsysteem op het gebruik van winkelwagentjes. De consument kan een wagentje pas gebruiken als hij bijvoorbeeld een munt van 50 eurocent heeft gedeponeerd in het muntmechanisme van het wagentje. De munt krijgt hij terug bij terugbezorging van het wagentje. Invoering van het muntsysteem leidt niet altijd tot het gewenste resultaat. Om die reden gaan steeds meer gemeenten er toe over om in hun APV bepaling een verbod jegens de burger op te nemen.

Tweede lid

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het tweede lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Jurisprudentie

Is het desbetreffende winkelbedrijf vergunningplichtig op basis van de milieuregelgeving, dan kunnen voorschriften met betrekking tot winkelwagentjes worden verbonden aan de milieuvergunning. KB 12 6 1985, WO RvS 1985, nr. V 60 en Gst. 6802, 10 (Haarlem).

De algemene voorwaarden die aan de ontheffing inzake gebruik van winkelwagentjes worden verbonden, bevatten o.a. een verplichting de wagentjes uit te rusten met een muntmechanisme. Dit beleid is niet op zich zelf zodanig onjuist of onredelijk te achten dat reeds daarom een onevenredig nadeel voor verzoekster aanwezig moet worden geacht. De bedoelde voorwaarde strekt er onmiskenbaar toe de van rondslingerende winkelwagentjes ondervonden overlast te beperken. Wnd Vz.ARRS, 01 12 1981, OB 44127, III.2.2.7, nr. 49; NG 1982, nr. 7, p. 103 e.v., ARRS 17 06 1983, AB 1983, 511 m.nt. JHvdV (APV Weert).

Artikel 2.1.5.2 Hinderlijke beplanting of voorwerp

Het is verboden beplanting of een voorwerp aan te brengen of te hebben op zodanige wijze dat aan het wegverkeer het vrije uitzicht wordt belemmerd of daaraan op andere wijze hinder of gevaar oplevert.

Toelichting

Indien door bomen of planten het uitzicht zodanig wordt belemmerd dat de verkeersveiligheid in het gedrang komt, kan het college op basis van zijn bevoegdheid om bestuursdwang toe te passen ex artikel 125 Gemeentewet, een last opleggen om de bomen of beplanting te verwijderen of te snoeien. Indien iemand een dergelijke last krijgt opgelegd, is geen kapvergunning vereist. Artikel 4.3.2, tweede lid, onder g, geeft namelijk aan dat het verbod om zonder vergunning van het college een houtopstand te vellen of doen vellen niet geldt in die gevallen dat dit gebeurt in het kader van een opgelegde last.

Jurisprudentie

Tuin afgeschermd met lattenscherm en coniferen. Het college vond het belang van privacy zwaarder wegen dan het belang van de verkeersveiligheid. De Afdeling is van oordeel dat de belemmering van het uitzicht van beperkte betekenis is omdat het lattenscherm een open constructie kent. De weigering bestuursdwang uit te oefenen tegen de coniferen blijft echter niet in stand omdat de Afdeling van oordeel is dat de coniferen bij het uitrijden van de inrit het zicht geheel ontnemen. ARRS 10 12 1993, JG 94.0138.

Artikel 2.1.5.3 Rookverbod in bossen en natuurterreinen

• 1.

  Het is verboden te roken in bossen, op heide of veengronden dan wel in duingebieden of binnen een afstand van dertig meter daarvan gedurende de door het college aangewezen periode.

• 2.

  Het is verboden in bossen, op heide of veengronden dan wel in duingebieden of binnen een afstand van honderd meter daarvan, voorzover het de open lucht betreft, brandende of smeulende voorwerpen te laten vallen, weg te werpen of te laten liggen.

• 3.

  Het in het eerste en tweede lid gestelde verbod geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door artikel 429, aanhef en onder 3°, van het Wetboek van Strafrecht.

• 4.

  Het in het eerste lid gestelde verbod geldt voorts niet voorzover het roken plaatsvindt in gebouwen en aangrenzende, als tuin ingerichte, erven.

Toelichting

Het verbod heeft tot doel bosbranden te voorkomen en beschadiging van eigendommen tegen te gaan. Het verbod kan niet zover strekken dat het roken in de gebouwen en in de bijbehorende tuinen die in een bos of natuurgebied liggen, niet meer mogelijk is. De periode waarin het rookverbod geldt zou van 1 maart tot 1 november kunnen zijn.

Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het derde lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

In artikel 429, aanhef en onder 3 , van het Wetboek van Strafrecht is bepaald: Met hechtenis van ten hoogste veertien dagen of geldboete van de tweede categorie wordt gestraft: hij die door gebrek aan de nodige omzichtigheid of voorzorg gevaar voor bos-, heide-, helm-, gras- of veenbrand doet ontstaan.

Artikel 2.1.5.4 Gevaarlijk of hinderlijk voorwerp

• 1.

  Het is verboden op, aan of boven het voor voetgangers of (brom)fietsers bestemde deel van de weg op enigerlei wijze prikkeldraad, schrikdraad, puntdraad of andere scherpe voorwerpen aan te brengen of te hebben hangen lager dan 2,2 meter boven dat gedeelte van de weg.

• 2.

  Het verbod geldt niet voor prikkeldraad, schrikdraad, puntdraad of andere scherpe voorwerpen, die op grotere afstand dan 0,25 m uit de uiterste boord van de weg, op van de weg af gerichte delen van een afscheiding zijn aangebracht.

• 3.

  Het verbod in het eerste lid geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994.

Toelichting

Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het vierde lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Schrikdraad

Met betrekking tot schrikdraad kan het volgende opgemerkt worden. Ten aanzien van de veiligheid, de goede constructie en de keuring van elektrische schrikdraadinstallaties bevatte het Veiligheidsbesluit elektrische schrikdraden (VBES), KB van 2 november 1948, Staatsblad 1482, een aantal bepalingen.

Nadat het VBES eerst onder de werking van de Arbeidsomstandighedenwet (artikel 47 ARBO-wet) is gebracht is het ingetrokken per 1 juli 1997 in verband met de inwerkingtreding van het Arbeidsomstandighedenbesluit (15 januari 1997, Stb. 60). Het Arbeidsomstandighedenbesluit geeft geen technische eisen specifiek gericht op schrikdraadinstallaties.

Elektrische schrikdraadinstallaties worden inmiddels ook door particulieren gebruikt ter bescherming van hun (volks)tuin, volière en dergelijke tegen dieven. Aan de deugdelijkheid daarvan zijn geen eisen gesteld. Wanneer daaraan behoefte bestaat kunnen in de APV dergelijke eisen opgenomen worden die zijn ontleend aan het VBES.

De voorschriften die het college aan de vergunning kan verbinden, kunnen afgeleid worden van de eisen die het VBES stelde, waarbij in ieder geval voorgeschreven zou moeten worden dat daar waar de schrikdraden van een weg af aangeraakt kunnen worden er voldoende waarschuwingsborden aangebracht moeten worden.

Artikel 2.1.5.4 gaat niet verder dan het stellen van een afstandsvereiste voor het aanbrengen van schrikdraad en puntdraad.

Artikel 2.1.5.5 Voorzieningen voor verkeer en verlichting

• 1.

  De rechthebbende op een bouwwerk is verplicht toe te laten dat op of aan dat bouwwerk, vanwege en overeenkomstig de aanwijzingen van het college, voorwerpen, borden of voorzieningen ten behoeve van het openbaar verkeer of de openbare verlichting worden aangebracht, onderhouden, gewijzigd of verwijderd.

• 2.

  Het college maakt van tevoren aan de rechthebbende zijn besluit bekend over te gaan tot het doen aanbrengen of wijzigen van een voorwerp, bord of voorziening als bedoeld in het eerste lid.

• 3.

  Het in het eerste lid bepaalde geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Waterstaatswet 1900, de Onteigeningswet, of de Belemmeringenwet Privaatrecht.

Toelichting

Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het derde lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

De in het derde lid genoemde uitzonderingen hebben betrekking op situaties waarbij het desbetreffende specifieke belang, waterstaatswerken, verkeerslichtinstallatie, trafohuisjes en dergelijke, zich verzetten tegen het aanbrengen van allerlei voorzieningen daarop.

In beginsel biedt de Belemmeringenwet privaatrecht het kader om op het eigendomsrecht van anderen inbreuk te maken. De Belemmeringenwet is echter in haar toepassing bedoeld voor zodanige inbreuken op dat eigendomsrecht waardoor het gebruik van de desbetreffende onroerend zaak al dan niet tijdelijk beperkt wordt.

Wanneer daarvan sprake is kan niet een gedoogplicht op grond van het onderhavige artikel geconstrueerd worden. Deze gedoogplicht is alleen dan aanwezig wanneer de voorwerpen, borden of voorzieningen ten behoeve van het openbaar verkeer of de openbare verlichting het gebruiksrecht van de eigenaar niet aantasten.

Artikel 2.1.5.6 Objecten onder hoogspanningslijn

• 1.

  Het is verboden binnen een afstand van zes meter aan weerszijden van voor stroomgeleiding bestemde draden van bovengrondse hoogspanningslijnen voorwerpen, opgaand houtgewas of andere objecten, die niet zijn aan te merken als bouwwerken, hoger dan twee meter te plaatsen of te hebben.

• 2.

  Het college kan van het in het eerste lid gestelde verbod ontheffing verlenen indien de elektrische spanning van de bovengrondse hoogspanningslijn dat toelaat.

• 3.

  Het in het eerste lid gestelde verbod geldt niet voor objecten die deel uitmaken van de hoogspanningslijn.

Toelichting

Ten behoeve van de aanleg van hoogspanningslijnen wordt in bestemmingsplannen een strook grond als zodanig bestemd en worden tevens gebruiksvoorschriften opgesteld waarmee aantasting van deze bestemming voorkomen moet worden. Hierbij kan gedacht worden aan voorschriften over de hoogte van toe te laten gebouwen.

Ook sluit het desbetreffende elektriciteitsbedrijf overeenkomsten met de eigenaren van de gronden waarop en waarover de hoogspanningsmasten en leidingen staan of lopen. Deze overeenkomsten beperken, uiteraard tegen een schadevergoeding, de zakelijke rechten van de eigenaren. Zij bevatten dan ook altijd voorwaarden met betrekking tot het gebruik van de gronden onder de hoogspanningslijnen.

Indien een bestemmingsplan ontbreekt, bijvoorbeeld voor de bebouwde kom, dan bevat artikel 2.1.5.6 een publiekrechtelijke basis om overtreding van deze bepaling, waardoor een zeer gevaarlijke situatie ontstaat, zo nodig met bestuursdwang recht te kunnen zetten. Wel moeten de voorschriften, bijvoorbeeld de hoogte van toe te laten gebouwen, i.c. twee meter, uit bestemmingsplan en APV op elkaar afgestemd zijn.

Deze bepaling is het complement op artikel 2.5.19 model-Bouwverordening (MBV). Artikel 2.5.19 MBV verbiedt het bouwen onder hoogspanningslijnen. Artikel 2.1.5.6 APV vult dit verbod aan voor andere objecten, zoals bijvoorbeeld houtgewas, door te bepalen dat deze niet hoger mogen zijn dan twee meter.

Artikel 2.1.5.7 Veiligheid op het ijs

• 1.

  Het is verboden:

  • a.

    voor het publiek toegankelijke ijsvlakten te beschadigen, te verontreinigen, te versperren of het verkeer daarop op enige andere wijze te belemmeren of in gevaar te brengen;

  • b.

    bakens of andere voorwerpen ten behoeve van de veiligheid geplaatst op de onder a bedoelde ijsvlakten te verplaatsen, weg te nemen, te beschadigen of op enige andere wijze het gebruik daarvan te verijdelen of te belemmeren.

• 2.

  Het verbod geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door het Wetboek van Strafrecht of de Provinciale vaarwegenverordening.

Toelichting

Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het tweede lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Afdeling 2: Toezicht op evenementen

Artikel 2.2.1 Begripsomschrijving

• 1.

  In deze afdeling wordt onder evenement verstaan: elke voor publiek toegankelijke verrichting van vermaak, met uitzondering van:

  • a.

    film- en theatervoorstellingen in gebouwen;

  • b.

    markten als bedoeld in artikel 160, eerste lid, onder h, van de Gemeentewet en artikel 5.2.4 van deze verordening;

  • c.

    kansspelen als bedoeld in de Wet op de kansspelen;

  • d.

    het in een inrichting in de zin van de Drank- en Horecawet gelegenheid geven tot dansen;

  • e.

    betogingen, samenkomsten en vergaderingen als bedoeld in de Wet openbare manifestaties;

  • f.

    activiteiten als bedoeld in artikel 2.1.2.1 en 2.3.2.1 en volgende van deze verordening.

• 2.

  Onder evenement wordt mede verstaan: een herdenkingsplechtigheid.

• 3.

  Het in het eerste lid bepaalde geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp

wordt voorzien door artikel 10 juncto 148 Wegenverkeerswet 1994 of indien artikel 5.4.1 van deze verordening van toepassing is.

Toelichting

Eerste lid

Op grond van deze definitie wordt onder evenement verstaan:

• -

  het voor publiek geven van een vertoning op of aan de weg, met uitzondering van een straatartiest;

• -

  het voor publiek muziek ten gehore brengen op of aan de weg, met uitzondering van een straatartiest;

• -

  een feest geven op of aan de weg;

• -

  een wedstrijd houden op of aan de weg; (zie ook toelichting kopje Wedstrijden)

• -

  het houden van een schaatstocht;

• -

  film- en theatervoorstellingen in de openlucht;

• -

  circus;

• -

  kermis;

• -

  vuurwerkevenement (groot vuurwerk);

• -

  houseparty;

• -

  enz.

Ook een vechtevenement, meestal aangeduid als een kooigevecht, is aan te merken als een evenement en niet als een sportwedstrijd; zie Ledenbrief nr. 97/192.

Verder is in artikel 2.2.1 is gekozen voor de zgn. negatieve benaderingsmethode ten aanzien van de definiëring van het begrip evenement. Uitgaande van een algemeen geldend criterium ('namelijk elke andere voor publiek toegankelijke verrichting van vermaak') wordt vervolgens een aantal evenementen opgesomd dat niet onder de werking van de bepalingen valt.

• a.

  In de eerste plaats is dit het geval bij film- en theatervoorstellingen in gebouwen. Deze voorstellingen worden niet als evenement aangemerkt.

• b.

  Daarnaast gelden de bepalingen niet voor waren- en snuffelmarkten. Indien het college op grond van artikel 160, eerste lid, aanhef en onder h, van de Gemeentewet een (waren-)markt heeft ingesteld, kan de gemeenteraad hiervoor regels vaststellen in een marktverordening. Uitgebreide informatie over markten is te vinden onder de toelichting bij artikel 5.2.4 en in de modelmarktverordening van de VNG. Snuffelmarkten zijn specifiek geregeld in artikel 5.2.4 van de APV.

• c.

  De Wet op de kansspelen kent een eigen toezichtsregime.

• d.

  Dansen in een DHW-inrichting is uitgezonderd van het evenementenbegrip omdat dit bezwaarlijk als een evenement kan worden gezien. Een andere, meer incidenteel plaatsvindende activiteit dan het gelegenheid geven tot dansen (bijv. het optreden van een band, een houseparty of een kooigevecht) kan wel als evenement worden aangemerkt. Zie Lbr 92/78.

• e.

  Betogingen, samenkomsten en vergaderingen zijn al geregeld in de WOM. Zie voor een toelichting op de WOM onder artikel 2.1.2.3.

• f.

  Onder f zijn ten slotte van de evenementenbepaling uitgezonderd artikel 2.1.2.1 (Optochten) en 2.3.2.1 (Speelgelegenheden).Dit gebeurt uiteraard om dubbele regelgeving te voorkomen.

Het mag duidelijk zijn dat indien een gemeentebestuur van mening is dat bepaalde, niet in de begripsomschrijving uitgezonderde, evenementen van de vergunningplicht behoren te worden vrijgesteld, deze evenementen als uitzondering kunnen worden opgenomen.

Vertoning

Het derde lid van artikel 7 Grondwet bepaalt onder andere dat voor het openbaren van gedachten of gevoelens niemand voorafgaand verlof nodig heeft wegens de inhoud daarvan, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. Dit verzet zich tegen een voorafgaand verlof van de overheid wegens de inhoud van de uitingen, maar staat niet in de weg aan een vergunningsplicht voor het verspreiden van deze uitingen. Aan de inhoud van de uitingen zal echter geen grond mogen worden ontleend aan deze uitingen bepaalde voorschriften te verbinden. Uitingen kunnen worden verboden ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.

Soms kan een vertoning ook deel uitmaken van een betoging (Vz.ARRS 30-05-1983, AB 1984, 85). Zo'n vertoning valt onder de regeling van artikel 2.1.2.2 e.v.

Wedstrijden

Voor wedstrijden op of aan de weg is een vergunning van de burgemeester vereist, krachtens het bepaalde in het eerste lid van artikel 2.2.1.

Wedstrijden met voertuigen op wegen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994) zijn op grond van artikel 10, eerste lid, WVW 1994 verboden. Het eerste lid van artikel 148 WVW 1994 bepaalt echter dat van dat verbod ontheffing kan worden verleend. Het verlenen van die ontheffing geschiedt:

• a.

  voor wegen onder beheer van het Rijk, door de minister van Verkeer en Waterstaat;

• b.

  voor andere wegen, door gedeputeerde staten; in afwijking hiervan wordt de ontheffing verleend door het college, indien de wegen waarvoor de ontheffing wordt gevraagd, alle gelegen zijn binnen een gemeente.

Artikel 1, onder al, Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 geeft aan wat onder voertuigen moet worden verstaan: fietsen, bromfietsen, invalidenvoertuigen, motorvoertuigen, trams en wagens.

Aan de ontheffing kan het college voorschriften verbinden om binnen redelijke grenzen een veilig verloop van de wedstrijd te waarborgen. Op basis van de WVW 1994 mogen ook milieumotieven een rol spelen bij het reguleren van het verkeer. In artikel 2, tweede en derde lid, WVW 1994 worden onder meer de volgende motieven worden genoemd:

• -

  het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade;

• -

  het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden;

• -

  het bevorderen van een doelmatig of zuinig energiegebruik.

Wanneer een wedstrijd onder auspiciën van een sportbond plaatsvindt, zal deze sportbond in veel gevallen zelf reglementen hebben opgesteld die de organisator van de wedstrijd moet naleven. Het niet naleven kan tuchtrechtelijke gevolgen voor de organisator hebben, bijvoorbeeld uit de bond gezet worden. De veiligheidseisen die de sportbonden stellen, zijn veelal voldoende om een veilig verloop van de wedstrijd in beginsel mogelijk te maken. Het college kan deze voorschriften van de sportbonden ook een publiekrechtelijk karakter geven door ze als voorschriften in de vergunning op te nemen. Indien geconstateerd wordt dat de organisator deze voorschriften vervolgens niet naleeft en de sportbond zelf ook niet ingrijpt, kan uiteindelijk via een administratiefrechtelijke sanctie het houden van die wedstrijd alsnog verboden worden.

Indien een wedstrijd wordt gehouden met voertuigen op wegen als bedoeld in de Wegenverkeerswet 1994 dan is zijn de artikelen 2.2.1 en volgende niet van toepassing (zie artikel 2.2.1, vierde lid). Vindt echter een wedstrijd met een motorvoertuig of bromfiets plaats op een terrein dat niet behoort tot een weg als hier bedoeld, dan moet daarvoor een vergunning verkregen zijn van de burgemeester op grond van artikel 2.2.1, eerste lid. Voor wedstrijden met voertuigen op speciaal daarvoor aangewezen terreinen kan artikel 5.4.1. van toepassing zijn. Op grond van de artikelen 2.2.1 en volgende geldt voor andere wedstrijden op of aan de weg eveneens een vergunningplicht. Hierbij moet gedacht worden aan bijvoorbeeld 'vossenjachten', droppings e.d.

Schaatstochten

Het karakter van grote delen van de gemeente leent zich, bij voldoende en betrouwbaar ijs, uitstekend voor het houden van schaatstochten. Uit de ervaringen is gebleken, dat er enorme aantallen bezoekers naar de gemeente komen om aan de een of andere tocht deel te nemen. Daar komt bij dat de routes, welke bij uitstek geschikt zijn voor het houden van schaatstochten, veelal via allerlei smalle bevroren wateren lopen. Voorts zijn de oevers van de landerijen vaak begroeid, zodat het uitzicht op een aantal punten minimaal is. Bovendien is het zo dat een uitgezette (geveegde c.q. begaanbare) route nogal eens smal is.

Daarenboven is het zo dat er ook veel in ongeorganiseerde vorm wordt geschaatst. Al deze redenen maken het noodzakelijk om het organiseren van schaatstochten aan een vergunning te binden, zodat een goede onderlinge afstemming mogelijk is. Uit een oogpunt van openbare orde en veiligheid kunnen er aan de vergunning voorschriften worden verbonden. Hoewel het veelal om tochten zal gaan waaraan vele personen deelnemen is, in het kader van het vergunningvereiste, bewust niet gekozen voor een minimum aantal waaronder het aanvragen van een vergunning niet nodig is. Immers heel gemakkelijk kan een schaatstocht, waaraan in beginsel slechts weinig mensen deelnemen, uitgroeien tot een meer omvangrijk evenement. Ook kan een dergelijke tocht samenvallen met een tocht waarvoor wel een groot aantal deelnemers wordt verwacht.

Jurisprudentie

Het weigeren van een vergunning ten behoeve van het houden van evangelisatie activiteiten op het Museumplein in Ede is toegestaan wegens verstoring van de openbare orde en veiligheid. Vz.ARRS 06 08 1991, AB 1992, 53 m.nt. PJB, AA 1992, 10 m.nt. P.W.C. Akkermans, JG 92.0003 m.nt. L.J.J. Rogier.

Het door geblinddoekte personen proberen om in aanwezigheid van publiek met een sabel de hals van een van tevoren gedode gans af te slaan (zgn. gansslaan) is een vertoning in de zin van artikel 39, lid 1 APV Eijsden. Dit artikel is opgenomen in hoofdstuk III betreffende de openbare orde. Bij de afweging van belangen met betrekking tot de vergunningverlening moet derhalve in ieder geval het belang van de openbare orde worden betrokken. In casu gegronde reden voor vrees voor verstoring van de openbare orde, in aanmerking genomen de emoties rond het evenement en de escalatie daarvan. ABRS 26-08-1987, AB 1988, 263.

Het in het vooruitzicht stellen van een beloning in de vorm van prijzen e.d. maakt de activiteit tot een wedstrijd. Rb Maastricht 15 2 1977, VR 1977, 91.

Derde lid

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde gedraging moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. Naar aanleiding van uitspraken van de ABRS in 2002 betreffende de uitleg van de afbakeningsbepaling van artikelen van de APV is daarom de term ‘voorzover’ veranderd in ‘voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door’. De APV behoudt daardoor zijn aanvullendewerking. Zie hierover meer onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene toelichting.

Rol van de burgemeester

De bevoegdheid van de burgemeester in het kader van het toezicht op evenementen stoelt op artikel 174 Gemeentewet. In het derde lid van artikel 174 Gemeentewet is aangegeven dat de burgemeester belast is met de uitvoering van verordeningen voorzover deze betrekking hebben op het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven. Het begrip 'toezicht' is ruimer dan alleen de handhaving van de openbare orde. Het gaat hier ook om de bescherming van de gezondheid en de veiligheid van de burger in incidentele gevallen en op bepaalde plaatsen. Indien de burgemeester de uitvoering van zijn toezichthoudende taak wil overlaten aan ambtenaren dan kunnen deze bevoegdheden worden gemandateerd overeenkomstig afdeling 10.1.1. Awb.

Artikel 2.2.2 Evenement

• 1.

  Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een evenement te organiseren.

• 2.

  De vergunning kan worden geweigerd in het belang van:

  • a.

    de openbare orde;

  • b.

    het voorkomen of beperken van overlast;

  • c.

    de verkeersveiligheid of de veiligheid van personen of goederen;

  • d.

    de zedelijkheid of gezondheid.

Toelichting

Voorschriften

De vraag of de burgemeester bevoegd is voorschriften te verbinden aan het houden van een evenement moet bevestigend worden beantwoord. Wij hebben hier immers te maken met een hem toekomende vrije beschikkingsbevoegdheid. Voor de toelaatbaarheid van de voorschriften geldt een aantal voorwaarden:

• a.

  De voorschriften mogen niet in strijd zijn met enige wettelijke regeling.

• b.

  De voorschriften moeten redelijkerwijs nodig zijn in verband met het voorkomen van aantasting van de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid.

• c.

  De voorschriften mogen niet in strijd komen met enig beginsel van behoorlijk bestuur.

Zie verder artikel 1.4 van de APV.

Evenementen op de openbare weg

Hennekens heeft in GS, 148 (1998) 7076, p. 281-288, een opstel geschreven met als titel Evenementen op de openbare weg. Hierin is hij uitgebreid ingegaan op de verhouding tussen het normale gebruik van een openbare weg en het gebruik daarvan voor het houden van een evenement. Eerst worden enkele opmerkingen gemaakt over de evenementenvergunning als grondslag voor het besluit om een (gemeentelijke) openbare weg af te sluiten voor het houden van een evenement, waarna de vraag wordt beantwoord wie bevoegd is om tot zo'n wegafsluiting te besluiten en wat de gevolgen daarvan zijn. Daarbij wordt o.a. aandacht besteed aan de openbaarheid van de weg en de regeling van wegafsluitingen in en krachtens de Wegenverkeerswet 1994. Vervolgens wordt ingegaan op de vragen of het heffen van entreegeld voor het bezoeken van het evenement al dan niet geoorloofd is, wie bevoegd is tot entreeheffing en of de gemeente waar het evenement gehouden wordt, een vermakelijkhedenbelasting mag heffen. Tot slot komt kort de reikwijdte van de evenementenvergunning ter sprake. Eén en ander wordt toegelicht met jurisprudentie.

Kermissen

De beoordeling van de veiligheid van installaties die vallen onder het Besluit veiligheid attractie- en speeltoestellen, behoort op grond van dat besluit tot de verantwoordelijkheid van de regionale Inspecties Gezondheidsbescherming van het Staatstoezicht op de volksgezondheid van het ministerie van VWS. De toetsing van de 'veiligheid van personen of goederen' door de burgemeester zal zich daarom meer richten op de veiligheid van personen of goederen op en rond het evenemententerrein, de plaats van de attracties ten opzichte van elkaar enz. Voor vragen over kermissen kunnen gemeenten terecht bij de Vereniging van gemeentelijke Kermisbeheerders (VGKS).

Verificatieplicht Vreemdelingenwet 2000

In het kader van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) dient bij de aanvraag om een vergunning een verblijfsrechtelijke toets plaats te vinden alvorens tot vergunningverlening wordt overgegaan. Artikel 9, tweede lid, van de Vw 2000 schept een verplichting om desgevraagd bij een aanvraag voor een beschikking anders dan op grond van de Vw 2000, een document te overleggen waaruit het rechtmatig verblijf blijkt. Zie voor overige informatie over dit onderwerp onder het kopje Vreemdelingen onder de Algemene toelichting.

Jurisprudentie

Het toekennen van de bevoegdheid tot het verlenen van een evenementenvergunning aan de burgemeester is niet in strijd met artikel 162 van de Gemeentewet. De Afdeling oordeelt dat zo'n bevoegdheidstoekenning in lijn is met het bepaalde in artikel 174 Gemeentewet. Een stelsel (een van dit model afwijkende regeling in de verordening 'Evenementen' van de gemeente Den Haag) waarbij voor een evenement een naar tijd en plaats bepaalde algemene evenementenvergunning wordt afgegeven aan een organisator, die binnen de in de vergunning aangegeven grenzen en voor de in de vergunning al opgenomen activiteiten op privaatrechtelijke grondslag zonder bemoeienis van de burgemeester overeenkomsten sluit, waarmee verder invulling wordt gegeven aan het evenement, is toegestaan. ABRS 11-03-1999, H01.98.1109, JG 99.0129 m.nt. M. Geertsema.

Een limitatieve omschrijving van het begrip 'evenement' kan in de praktijk tot problemen aanleiding geven. ARRS 12 08 1985, Gst. 1986, 6805, 4.

Motorcrosswedstrijden op zondag. Trainingswedstrijden voor 13.00 uur. Schending van de zondagsrust? Pres. Rb Utrecht 6-6-1995, JG 95.0316 m.nt. A.B. Engberts, KG 1995, 292.

Vergunning voor houden van festivals. Ruime uitleg begrip 'openbare orde'. Pres. Rb Groningen 11 08 1995, Gst. 1996, 7030, 3 m.nt HH.

Kooigevecht is niet een sportwedstrijd maar een evenement. Weigering vergunning op grond van veiligheid van personen en de goede zeden. Pres. Rb 's Hertogenbosch 14 2 1997, KG 1997, 106. Het is primair aan de burgemeester om invulling te geven aan het begrip zedelijkheid als bedoeld in de APV. Weigering op grond van zedelijkheid is toegestaan. Geen sprake van gevaar voor veiligheid van personen. Aldus uitspraak in hoger beroep, ABRS 25-08-2000, AB 2001, 337, JG 00.0205 m.nt. G.H.M. van der Horst, Gst. 2000, 7131, 3 m.nt. HH, JB 2000, 273. Gebruik perceel voor evenementen, o.a. schuurfeesten in strijd met de bestemming. Dat evenementen elk slechts een of een enkele maal per jaar worden georganiseerd, doet daar niet aan af. Slechts in bijzondere omstandigheden afzien van handhavend optreden (op verzoek van belanghebbende). ABRS 02-04-1999, Gst. 1999, 7103, 4 m.nt. P.J.H.

Ingevolge artikel 174 van de Gemeentewet is de burgemeester - en niet het college - bevoegd om geluidsvoorschriften op te nemen in de evenementenvergunning. ABRS 13-12-1999, JG 00.0055 m.nt. M. Geertsema, Gst. 2000, 7116, 3 m.nt. HH.

Organisatie van circus op plein met parkeerbestemming. Pres. Rb Leeuwarden 06-09-2001, LJN-nr. AD3917: er doen zich geen weigeringsgronden voor op grond van artikel 2.1.5.1 en 2.2.2 APV. Ook strijdigheid met het bestemmingsplan biedt geen grondslag voor weigering vergunning.

Artikel 2.2.3 Ordeverstoring

Het is verboden bij een evenement de orde te verstoren.

Afdeling 3: Toezicht op openbare inrichtingen

Algemene toelichting afdeling 2.3, Toezicht op openbare inrichtingen

Exploitatie horeca-inrichtingen

Op grond van de hierna volgende bepalingen kan worden afgewogen of voor de exploitatie van een horeca-inrichting vergunning moet worden verleend, rekening houdend met de openbare orde en het woon- en leefklimaat, en of ter bescherming van diezelfde motieven aan de vergunning voorschriften moeten worden verbonden.

Op horecabedrijven zijn naast de regels van deze paragraaf nog vele andere regels van toepassing. Hierbij kan onder andere gedacht worden aan de Drank- en Horecawet, de Wet milieubeheer en Wet op de stads en dorpsvernieuwing.

Drank en Horecawet

De Drank- en Horecawet regelt de uitoefening van het horecabedrijf en de verstrekking anders dan om niet van alcoholhoudende drank, vanuit sociaal-hygiënische en sociaal-economische motieven. De wet regelt niet de verstrekking van alcoholhoudende drank vanuit openbare orde motieven en ziet evenmin op de verstrekking van alcoholvrije drank.

Wet milieubeheer

Op horecabedrijven zijn de regels van de Wet milieubeheer (Wm) van toepassing.

Meer in het bijzonder gelden daarvoor de regels van het Besluit horeca , sport en recreatie inrichtingen milieubeheer, een op artikel 8.40 van de Wet milieubeheer (Wm) gebaseerde amvb.

Om onder de werking van het Besluit te vallen moet er sprake zijn van een horeca- , sport- of recreatie-inrichting die behoort tot een in het Inrichtingen en vergunningenbesluit milieubeheer genoemde categorie(Ivb).

Zo zijn op grond van categorie van bijlage I van het Ivb vergunningplichtig: hotels, restaurants, pensions, cafe's, cafetaria's snackbars discotheken en aanverwante inrichtingen. Dit houdt in dat de inrichting op basis van artikel 1.1., derde lid, van de Wm is aangewezen als een inrichting die nadelige gevolgen voor het milieu kan veroorzaken en dat de inrichting vergunningplichtig is.

Deze vergunningplicht geldt echter niet voor inrichtingen die zijn aangewezen in een besluit op grond van artikel 8.40 van de Wm. Dit betreft dus onder andere het hiervoor genoemde Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer. De hierin genoemde inrichtingen zijn niet vergunningplichtig , maar dienen te voldoen aan de algemene regels die het Besluit stelt.

Het Besluit heeft betrekking op wat plaatsvindt binnen het horecabedrijf, daartoe behorende terrassen en de directe omgeving.

Gemeentelijke verordening

Artikel 121 van de Gemeentewet biedt gemeenten verordenende bevoegdheid zolang deze niet in strijd is of komt met een hogere wettelijke regeling.

Bij de opzet van het Besluit is getracht geen aspecten te regelen die reeds in andere kaders worden gereguleerd. Vanuit dit gezichtspunt wordt in het Besluit expliciet vermeld dat het voor gemeenten ruimte overlaat om overlast betreffende de openbare orde tegen te gaan met behulp van een gemeentelijke verordening. In het Besluit wordt aangegeven dat daarbij gedacht wordt aan overlast door bezoekers van horecagelegenheden, de gebruikers en bezoekers van sport- en recreatie-inrichtingen, geluidhinder door vrachtwagens, bromfietsen enzovoort.

Door de gekozen opzet is de afbakening tussen enerzijds de Wm (vergunningplichtig of vallend onder het Besluit) en anderzijds plaatselijke verordeningen duidelijker geworden. De direct aan de inrichting gerelateerde vormen van verstoring van het milieu vallen onder het toepassingsgebied van de Wm. De voorschriften van het Besluit richten zich in beginsel ook op de indirecte gevolgen, die de inrichting kan veroorzaken, voorzover deze liggen in de macht van de houder van de inrichting. De andere gevolgen die een bedrijf of een collectief van bedrijven direct of indirect met zich mee kan brengen en die een aantasting van de openbare orde of het woon- of leefklimaat mogelijk maakt, worden in de model APV gereguleerd.

Jurisprudentie APV

Een gemeentelijke verordening waarin een vergunningstelsel is opgenomen dat specifiek regels stelt ten behoeve van coffeeshops is in strijd met de Opiumwet. Rb Amsterdam 16 januari 1998 en 19 januari 1998, AB 1998, 222 en 223 m.nt. FM; Rb Dordrecht 3 juli 1998, JG 98.0202; Pres. Rb Rotterdam 16 juli 1998, JG 98.0203 en Pres. Rb Zutphen 14 september 1998, JG 98.0204 m.nt. W.A.G. Hillenaar.

Burgemeester is bevoegd tot bestuursdwang, dit vergt wel zorgvuldigheid bewijsvoering. Afvoeren van gedooglijst is geen gedoogbesluit. LJN-nr. AO7469, JG 04.0105, m. nt. A.L. Esveld.

Weigering om af te wijken van beleidsregels om een nog niet gevestigde coffeeshops te gedogen is een Awb-besluit. Rechtbank Assen, 03/527BESLU, JG 04.0104 m. nt. A.L. Esveld.

Intrekken gedoogverklaring brengt niet-ontvankelijk verklaring met zich mee, zolang niet feitelijk handhavend is opgetreden. LJN-nr. AO6089, JG 04.0079, m. nt. A.L. Esveld.

Uitoefening bestuursdwangbevoegdheid is mogelijk, het ontbreken van vastgesteld en gepubliceerd coffeeshopbeleid doet daar niet aan af. LJN-nr. AO2883, JG 04.0110, m. nt. A.L. Esveld.

Exploitant horeca-inrichting verantwoordelijk voor handelingen in zijn inrichting met betrekking tot handel in softdrugs. Inrichting gesloten. LJN-nr. AI0787, JG 03.0168, m. nt. T. van der Reijt.

Sluiting woning op grond van art. 174a Gemeentewet om andere reden dan drugsoverlast toegestaan. LJN-nr. AF5325, JG. 03.0126, m. nt. T. van der Reijt.

Verspreiding via internet van cannabismenulijsten is volgens de Opiumwet openbaarmaking . LJN-nr. AO6423, JG 04.0130 m. nt. A.L. Esveld.

Persoonlijke verwijtbaarheid speelt geen rol bij de vraag of zich een situatie voordoet die tot sluiting van de inrichting noopt. LJN-nr. AP0405, JG 04. september, m. nt. A.L. Esveld.

Een hennepkwekerij van 89 planten in een woning leidt niet tot ontbinding van het huurcontract. LJN-nrs. AQ9905 en AQ9850, JG 04. oktober, m. nt. A.L. Esveld.

Gebiedsontzegging i.v.m. met overlast, die te maken heeft met de handel in en het gebruik van verdovende middelen, zijn gerechtvaardigd door het algemeen belang in een democratische samenleving. LJN-nr. AP8138, JG 04.0132 m. nt. A.L. Esveld.

Het onderverhuren van een kamer in een woning t.b.v. een hennepkwekerij leidt tot ontbinding huurcontract. Gerechtshof ’s-Hertogenbosch, rolnr. C0201144/HE, JG 04. oktober, m. nt. A.L. Esveld.

Aankondiging bevel tot sluiting op grond van artikel 13b Opiumwet is geen besluit in de zin van de Awb. Rechtbank Groningen, AWB 03/90 GEMWT VEN, JG. 03.0064, m. nt. T. van der Reijt.

Jurisprudentie Drank- en Horecawet

BEM! niet ontvankelijk. Sommige horecaondernemers ondervinden economische last van de horeca-activiteiten van verenigingen, buurthuizen e.d. (zogenoemde paracommerciële inrichtingen). Gemeenten moeten op grond van de Drank- en Horecawet (DHW) voorwaarden stellen om e.e.a. in goede banen te leiden. Op 1 januari 2000 is de Stichting Bevordering Eerlijke Mededinging horeca-activiteiten (afgekort: BEM!) gestart met het beteugelen van oneerlijke mededinging vanwege paracommerciële inrichtingen door gemeenten en paracommerciële inrichtingen er op te wijzen dat gemeenten voorwaarden moeten stellen en dat de inrichtingen deze moeten naleven. De horecaondernemers deden dat liever niet zelf omdat zij repercussies vreesden.

De BEM! was speciaal voor (het uitdelen van waarschuwingen en) het voeren van processen opgericht omdat de ABRS bepaalde (onder meer in de uitspraak van 19 februari 1996, R03.93.2171, AB 1996, 241) dat de landelijke vereniging Koninklijk Verbond van Ondernemers in het Horeca- en Aanverwante Bedrijf "Horeca Nederland" te Woerden niet ontvankelijk was. De Afdeling oordeelde toen dat met artikel 3a (thans artikel 4) van de (DHW) is beoogd het zogenoemd paracommercialisme te beteugelen ten faveure van reguliere horecaondernemers - een belang dat zich naar zijn aard in beginsel leent voor een collectieve behartiging ervan op plaatselijk of regionaal niveau. De Afdeling achtte dit belang niet zodanig van aard dat Horeca Nederland zich dit als landelijk opererende vereniging - binnen het kader van haar zeer algemene doel - kan aantrekken. De Afdeling constateert nu dat het doel van de BEM! op zichzelf voldoende specifiek is maar dat de belangen die de BEM! wil behartigen toch plaatselijke of hooguit regionale kwesties betreffen. Dat kunnen de horecaondernemers volgens de Afdeling zelf wel doen, ook al vrezen zij eventuele repercussies. De BEM! is volgens de Afdeling daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard.

Terzijde wordt vermeld dat de minister van VWS in de Alcoholnota (TK 2000-2001, 27565, nr. 2) aangeeft voornemens te zijn de bepalingen over het paracommercialisme te schrappen vanwege het feit dat bepalingen die zijn ingegeven uit economische overwegingen niet in een volksgezondheidwet als de DHW thuis horen. ABRS 22-05-2002, 200103867/1, LJN-nr. AE2813, JG 02.0129 m.nt. A.L. Esveld.

Gevolmachtigde als leidinggevende horecabedrijf geaccepteerd, in tegenstelling tot huidige praktijk. LJN-nr. AG1744, JG 04.0078 m.nt. A.L. Esveld.

24 Internetcomputers trekken een zelfstandige stroom bezoekers, strijd met de Drank- en Horecawet. LJN-nr.AO 8501, JG 04.0103 m.nt. A.L. Esveld.

Paragraaf 1: Toezicht op horecabedrijven

Artikel 2.3.1.1 Begripsomschrijvingen

• 1.

  Onder horecabedrijf wordt in deze paragraaf verstaan: de voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was logies wordt verstrekt of dranken worden geschonken of spijzen voor directe consumptie worden bereid of verstrekt. Onder een horecabedrijf worden in ieder geval verstaan: een hotel, restaurant, pension, café, cafetaria, snackbar, discotheek, buurthuis of clubhuis.

• 2.

  Onder horecabedrijf als bedoeld in het eerste lid wordt mede verstaan: een bij dit bedrijf behorend terras en de andere aanhorigheden.

• 3.

  Een terras in de zin van deze paragraaf is een buiten de besloten ruimte van de inrichting liggend deel van het horecabedrijf waar sta- of zitgelegenheid kan worden geboden en waar tegen vergoeding dranken kunnen worden geschonken of spijzen voor directe consumptie kunnen worden bereid of verstrekt.

• 4.

  Onder houder wordt in deze paragraaf verstaan: degene die een horecabedrijf exploiteert.

• 5.

  Deze paragraaf verstaat niet onder bezoekers:

  • a.

    de gezinsleden van de houder, alsmede zijn elders wonende bloed- en aanverwanten, in de rechte lijn onbeperkt, in de zijlijn tot en met de derde graad;

  • b.

    de personen die voorkomen in het register als bedoeld in artikel 438 van het Wetboek van Strafrecht, alsmede personen bedoeld in artikel 438, derde lid, van het Wetboek van Strafrecht;

  • c.

    de personen wier aanwezigheid in de inrichting wegens dringende redenen noodzakelijk is.

Toelichting

De omschrijving van het begrip 'horecabedrijf' sluit zoveel mogelijk aan bij de Drank- en Horecawet en hoofdstuk 3 van de APV.

De sluitingsbepalingen van deze paragraaf betreffen de gedeelten van de inrichting, waarin de eigenlijke horecawerkzaamheden worden uitgeoefend: een op het trottoir gesitueerd terras behoort wel tot de inrichting, de zich boven de inrichting bevindende woning van de houder niet. Ook sportkantines, sociëteiten, clublokalen, verenigingsgebouwen e.d. zijn als inrichting aan te merken.

Het besloten karakter van een horecabedrijf kan de veronderstelling wekken dat de in de APV opgenomen sluitingstijden niet van toepassing zijn op dat bedrijf: immers, volgens de jurisprudentie kan een gemeentelijke verordening geen activiteiten betreffen die elk karakter van openbaarheid missen.

Dit laatste kan niet worden gezegd van activiteiten die een weerslag hebben op een openbaar belang, waarvan ook sprake is bij besloten horecabedrijven. De sluitingsuurbepaling ziet niet op activiteiten binnen het bedrijf, maar op de (nadelige) invloed die daarvan uitgaat op de omgeving: bijvoorbeeld in de vorm van overlast van komende en gaande bezoekers (het aan en afrijden van auto's, het slaan met portieren, claxonneren, menselijk stemgeluid e.d.).

Het behoeft geen betoog dat, naast de houder van het horecabedrijf, een aantal categorieën van personen moet worden uitgezonderd van het begrip bezoekers: om te beginnen diens gezinsleden en elders wonende bloed en aanverwanten, maar ook de personen die in de inrichting nachtverblijf houden en als zodanig zijn vermeld in het daartoe bestemde register (zie hiervoor de toelichting bij artikel 2.3.2.1 e.v.) en de personen die wegens dringende redenen in de inrichting aanwezig moeten zijn (zoals in de inrichting werkzame personeelsleden, of personen die de tapinstallatie onderhouden of herstellen).

Jurisprudentie

Een café is geen discotheek! LJN-nr. AO9751, JG 04.0133 m.nt. A.L. Esveld.

Artikel 2.3.1.2 Exploitatievergunning horecabedrijf

• 1.

  Het is verboden op nader door de burgemeester aangewezen plaatsen of voor nader door de burgemeester aangewezen categorieën horecabedrijven zonder vergunning van de burgemeester een horecabedrijf te exploiteren.

• 2.

  De burgemeester weigert de vergunning als bedoeld in het eerste lid indien de vestiging of de exploitatie van het horecabedrijf in strijd is met een geldend bestemmingsplan.

• 3.

  De burgemeester kan de vergunning als bedoeld in het eerste lid geheel of gedeeltelijk weigeren indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf.

• 4.

  Bij de toepassing van de in het derde lid genoemde weigeringsgrond houdt de burgemeester rekening met het karakter van de straat en de wijk, waarin het horecabedrijf is gelegen of zal zijn gelegen, de aard van het horecabedrijf en de spanning, waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie van het horecabedrijf.

• 5.

  De exploitatie van een horecabedrijf moet zodanig geschieden dat daardoor de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf of de openbare orde niet op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed.

Toelichting

Eerste lid

Om de openbare orde te handhaven en ter beperking van hinder en overlast voor de woon- en leefomgeving zijn diverse instrumenten voorhanden. Onder andere de Wet Milieubeheer en de sluitingsbepalingen in de APV bieden mogelijkheden op te treden tegen horecaoverlast. Daarnaast biedt een exploitatievergunningenstelsel de mogelijkheid bij de vestiging van een horecabedrijf vooraf te toetsen of een bedrijf past in het karakter van een straat of buurt. Door middel van een preventieve toets kan de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf mogelijk worden beschermd.

Vanuit een oogpunt van vermindering van administratieve lasten voor bedrijven en gelet op de afweging naar de noodzaak, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van een instrument is ervoor gekozen de exploitatievergunning niet verplichtend voor te schrijven voor ieder horecabedrijf.

Artikel 2.3.1.2, eerste lid, geeft de burgemeester de bevoegdheid plaatsen in de gemeente of bepaalde categorieën horecabedrijven aan te wijzen waarvoor de exploitatievergunningplicht wel geldt. Indien de burgemeester van oordeel is dat de horecaoverlast in een bepaald gebied of bij bepaalde soorten horecabedrijven dermate groot is en een extra instrument noodzakelijk is, dan kan hij van zijn aanwijzingsbevoegdheid gebruik maken.

De vergunningverlening dient ingevolge artikel 174 van de Gemeentewet te geschieden door de burgemeester. In dit artikel is bepaald dat de burgemeester is belast met de uitvoering van verordeningen voorzover deze betrekking hebben op het toezicht op de voor het publiek openstaande gebouwen.

Tweede lid

In de praktijk komt het regelmatig voor, dat bij de beoordeling van een vergunningaanvraag noch de openbare orde noch het woon- en leefklimaat zich tegen verlening verzetten, terwijl het geldende bestemmingsplan vestiging van een horecabedrijf ter plaatse niet toelaat. Het is dan moeilijk uit te leggen dat de exploitatievergunning moet worden verleend, maar dat daarvan geen gebruik gemaakt kan worden.

Daartoe is strijd met het bestemmingsplan als imperatieve weigeringsgrond opgenomen. Blijkens jurisprudentie is dit aanvaardbaar omdat een dergelijke bepaling geen zelfstandige planologische regeling bevat. Weliswaar brengt het tweede lid mee dat de burgemeester treedt in een beoordeling van het geldende bestemmingsplan, maar dit laat de bevoegdheid van het college bij de toepassing van het geldende bestemmingsplan onverlet. Van een doorkruising van de Woningwet of de Wet op de Ruimtelijke Ordening is geen sprake.

Derde en vierde lid

Met het oog op de bescherming van de openbare orde en de woon en leefomgeving kan ook het aantal horecabedrijven aan een maximum worden gebonden (maximumstelsel). Het is dan geoorloofd een vergunning te weigeren indien het woon en leefklimaat in de betrokken straat of buurt door de vestiging van een nieuw horecabedrijf zou worden aangetast. Blijkens jurisprudentie acht de Afdeling op zichzelf aannemelijk, dat aantasting van de woon- en leefsituatie wordt veroorzaakt door de cumulatieve effecten van het totale aantal inrichtingen (in casu bordelen) in die gemeente. Volgens de Afdeling laat dat echter onverlet, dat het bevoegd orgaan per inrichting dient aan te tonen of aannemelijk te maken, dat en in hoeverre de aanwezigheid dan wel de wijze van exploitatie van de betrokken inrichting de leef- en woonsituatie in de omgeving op ontoelaatbare wijze nadelig beïnvloedt.

Eenzelfde redenering geldt voor de wijze waarop de rechter oordeelt over de weigering van een vergunning voor een horecabedrijf in het belang van de openbare orde. De Afdeling heeft vaker bepaald, dat het als een openbare ordebelang kan worden beschouwd dat het aantal te verlenen vergunningen kan worden gemaximeerd; te denken valt bijvoorbeeld aan de beoordeling van het gemeentelijk standplaats en ventvergunningenbeleid. Volgens deze opvatting kan het aantal te verlenen vergunningen worden beperkt tot een vastgesteld maximumaantal, indien door een veelheid van horecabedrijven (in de straat of de wijk) de openbare orde in gevaar wordt gebracht. Wèl dient in ieder afzonderlijk geval te worden aangetoond of aannemelijk gemaakt dat van zo'n gevaar in concreto daadwerkelijk sprake is.

Belangrijk hulpmiddel bij een dergelijk beleid kan een horecanota of een vergelijkbaar beleidsstuk zijn, waarin gemotiveerd het maximumaantal te verlenen vergunningen is vermeld of horecaconcentratie of horecastiltegebieden zijn aangewezen. Ook een leefmilieuverordening op basis van de Wet op de stads en dorpsvernieuwing kan als hulpmiddel dienen, omdat daaruit het karakter van de straat of de wijk blijkt.

Uiteraard zal een dergelijk beleid moeten sporen met het voor het betreffende gebied van kracht of in voorbereiding zijnde bestemmingsplan.

In het algemeen mag de burgemeester afwijzend beslissen op een aanvraag om een vergunning, indien verlening niet strookt met het op de verordening gebaseerde beleid. Niettemin zal de burgemeester steeds moeten nagaan, of bijzondere omstandigheden nopen tot het maken van een uitzondering op dit beleid: iedere vergunningaanvraag moet immers zelfstandig en met inachtneming van de betrokken belangen te worden beoordeeld.

De exploitatievergunning is primair een overlastvergunning: zij biedt de mogelijkheid preventief te toetsen, of de exploitatie van een horecabedrijf zich al dan niet verdraagt met het woon- en leefklimaat en de openbare orde ter plaatse. Daarbij is van belang in welke mate van het bedrijf zelf overlast te duchten is, maar ook in welke mate de komst van het bedrijf de leefbaarheid en het karakter van de buurt zal aantasten.

In het Besluit horeca- , sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer worden algemene regels gesteld ter bescherming van het milieu voor wat zich afspeelt in het horecabedrijf en de directe omgeving daarvan. Daarnaast kunnen, indien deze algemene regels niet voldoen, gelet op artikel 5 van dat Besluit in verband met voorschrift 4.1.4 uit de bijlage bij dat Besluit nadere eisen worden gesteld voor:

• -

  het aanbrengen van technische voorzieningen binnen de inrichting;

• -

  de periode van openstelling van de gehele inrichting of een terras;

• -

  de situering van een terras;

• -

  het in acht nemen van gedragsregels die binnen de inrichting in acht moeten worden genomen, waaronder regels voor aan en afrijdend verkeer en komende en gaande bezoekers.

Voor een nadere toelichting op dit besluit wordt verwezen naar de toelichting op artikel 4.1.1.

Krachtens artikel 1.4 van de model APV kunnen voorschriften worden verbonden aan de exploitatievergunning. Denkbaar is dat die betrekking hebben op dezelfde onderwerpen als hiervoor genoemd, indien daarmee wordt beoogd de openbare orde of de woon- en leefomgeving te beschermen.

Vijfde lid

In beginsel is het mogelijk zonder voorafgaande toestemming een horecabedrijf te exploiteren.

Bij wijze van 'ondergrens' geeft het vijfde lid als rechtstreekse norm dat de exploitatie van het horecabedrijf de woon- en leefsituatie in de omgeving of de openbare orde niet op ontoelaatbare wijze nadelig mag beïnvloeden.

Indien nodig met het oog op de naleving van de in het vijfde lid opgenomen norm, kan bestuursdwang worden aangezegd of een dwangsom worden opgelegd (afdeling 5.3 resp. 5.4 van de Algemene wet bestuursrecht).

Aanvullend lid: verplichte verklaring omtrent gedrag

Op basis van artikel 1.5 is de vergunning persoonsgebonden. Dat is bij deze exploitatievergunning niet zonder reden. De persoon van de exploitant speelt een belangrijke rol in de wijze van exploitatie en dus ook in de wijze waarop deze exploitatie het woon- en leefklimaat en de openbare orde beïnvloedt. Om die reden kan het raadzaam zijn om de verplichting op te nemen voor de vergunningaanvrager om een recente verklaring omtrent gedrag over te leggen. Dit zou kunnen door een nieuw lid aan dit artikel toe te voegen, dat als volgt luidt:

De burgemeester weigert de vergunning als bedoeld in het eerste lid indien de houder geen verklaring omtrent gedrag overlegt die uiterlijk drie maanden voor de datum waarop de vergunningaanvraag is ingediend, is afgegeven.

Een verklaring omtrent het gedrag (VOG) wordt aangevraagd bij de gemeente waar men staat ingeschreven in de Gemeentelijke Basisadministratie. Het Centraal Orgaan VOG geeft de verklaring namens de Minister van Justitie af.

In het kader van de Wet BIBOB, (Bevordering integriteitsbeoordelingen openbaar bestuur) is het aan te raden dit artikellid op te nemen. Indien toepassing wordt gegeven aan de mogelijkheden van de Wet BIBOB, zal de gemeente eerst zelf al het mogelijke moeten doen om de integriteit en achtergrond van de vergunningaanvrager te onderzoeken. Een belangrijk hulpmiddel kan daarbij de verklaring omtrent het gedrag zijn.

Verificatieplicht Vreemdelingenwet 2000

In het kader van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) dient bij de aanvraag om een vergunning een verblijfsrechtelijke toets plaats te vinden alvorens tot vergunningverlening wordt overgegaan. Artikel 9, tweede lid, van de Vw 2000 schept een verplichting om desgevraagd bij een aanvraag voor een beschikking anders dan op grond van de Vw 2000, een document te overleggen waaruit het rechtmatig verblijf blijkt. Zie voor overige informatie over dit onderwerp onder het kopje Vreemdelingen onder de Algemene toelichting.

Jurisprudentie

Strijd met het bestemmingsplan is als weigeringsgrond aanvaardbaar. ABRS 24 03 1997, AB 1997, 201 m.nt. FM, Gst. 1997, 7058, 4 m.nt. HH, JG 97.0165 m.nt. E.M.H. Franssen.

Aannemelijk is dat de aantasting van de woon en leefsituatie wordt veroorzaakt door de cumulatieve effecten van het totale aantal inrichtingen. ARRS 22-05-1987, AB 1988, 240; ARRS 08 01 1988, AB 1988, 417; ABRS 24 01 1995, Gst. 1995, 7011, 3, JG 95.0200.

Aannemelijk is dat woon- en leefklimaat nadelig wordt beïnvloed door de uitbreiding van een horeca-inrichting waardoor de bezoekerscapaciteit wordt vergroot. ABRS 20-05-1997, R03.93.1560, JU 982016 (VNG-databank).

Weigering van vergunning voor coffeeshop die niet voldoet aan de in het beleid gestelde afstandsnorm van 200 (respectievelijk 250) meter van scholen of jongerencentra is terecht. Vz.ABRS 10-06-1997, H01.97.0530, JU 981013 (VNG-databank) en Vz.ABRS 20-02-1998, H01.97.1514, JU 981015 (VNG-databank).

De Afdeling bestuursrechtspraak ziet in een besluit gebaseerd op artikel 2.3.1.3 model-APV over het door de burgemeester opheffen van de vergunningplicht geen algemeen verbindend voorschrift ABRS 23-11-1999, JB 2000, 23 m.nt. J.M.E. Derks, Gst. 2000, 7112, 6 m.nt. HH. Het gevaar van "verboden delegatie" aan de burgemeester bestond hier niet.

Artikel 2.3.1.3 Terrasvergunning

• 1.

  Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester bij een horecabedrijf een terras te hebben.

• 2.

  De burgemeester kan de vergunning weigeren:

  • a.

    indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het terras;

  • b.

    indien het beoogde gebruik schade toebrengt aan de weg dan wel gevaar oplevert voor de bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan;

  • c.

    indien dat gebruik een belemmering kan worden voor het doelmatig beheer en onderhoud van de weg;

  • d.

    indien het terras c.q. het hebben van het terras in strijd is met daarvoor vastgestelde beleidsregels.

• 3.

  Bij de toepassing van de in het tweede lid, onder a., genoemde weigeringsgrond houdt de burgemeester rekening met het karakter van de straat en de wijk, waarin het horecabedrijf is gelegen of zal zijn gelegen, de aard van het horecabedrijf en de spanning, waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie van het terras.

• 4.

  Het bepaalde in het eerste en tweede lid geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet beheer rijkswaterstaatwerken of het Provinciaal wegenreglement.

Toelichting

Eerste lid

Uit artikel 2.3.1.2, eerste lid, blijkt dat horecabedrijven zonder voorafgaande toestemming mogen worden geëxploiteerd, tenzij er op grond van een nader aanwijzingsbesluit van de burgemeester voor het exploiteren van een horecabedrijf een vergunningplicht geldt.

Voor het exploiteren van een terras bij een horecabedrijf geldt dat in alle gevallen een terrasvergunning van de burgemeester is vereist. Horeca-activiteiten op een terras zullen veel sneller effecten hebben op de openbare orde en de woon- en leefomgeving dan activiteiten binnen een horecabedrijf.

Om het onderscheid tussen beide situaties goed duidelijk te maken is ervoor gekozen het exploiteren van een horecabedrijf en het exploiteren van een terras in twee artikelen te regelen.

Derde lid, Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het zevende lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Verificatieplicht Vreemdelingenwet 2000

In het kader van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) dient bij de aanvraag om een vergunning een verblijfsrechtelijke toets plaats te vinden alvorens tot vergunningverlening wordt overgegaan. Artikel 9, tweede lid, van de Vw 2000 schept een verplichting om desgevraagd bij een aanvraag voor een beschikking anders dan op grond van de Vw 2000, een document te overleggen waaruit het rechtmatig verblijf blijkt. Zie voor overige informatie over dit onderwerp onder het kopje Vreemdelingen onder de Algemene toelichting.

Jurisprudentie

Voorschrift in terrasvergunning, waarbij op dagen dat er evenementen zijn aan het gebruik van de weg voor dat doel prioriteit wordt gegeven, dient doelmatig gebruik en beheer van de weg. ABRS 17 06 1997, JG 98.0027 98.0027, Gst. 1998, 7067, 2 met noot van HH.

De WRO staat het opnemen van voorwaarden in de vergunning op grond van de APV ter bescherming van het woon- en leefklimaat niet in de weg ABRS 24-04-2001, JG 01.0124 m.nt. A.L. Esveld, ABkort 2001, 330, MenR 2001, 143K.

Een terras is een bij een voor het publiek openstaand gebouw behorend erf in de zin van artikel 174 van de Gemeentewet. Ingevolge het eerste lid van dit artikel is de burgemeester onder meer belast met het toezicht op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven. Ingevolge het derde lid van dit artikel is de burgemeester belast met de uitvoering van de verordeningen voor zover deze betrekking hebben op dat toezicht. De burgemeester – en niet het college – is dus bevoegd om terrasvergunningen te verlenen. ABRS 05-06-2002, JG 02.0128 m.nt. M. Geertsema. In dezelfde zin: ABRS 13-11-2002 (Nijmegen), nr. 200202419, LJN-nr. AF0269.

De burgemeester heeft terecht vergunning verleend voor de exploitatie van een terras van bepaalde afmetingen en aan deze vergunning in verband met het belang van de verkeersveiligheid een voorwaarde inzake wijze van bediening verbonden. LJN-nr. AF0274, JG 03.0023 m.nt. A.L. Esveld.

Het college is niet bevoegd tot het nemen van besluiten op aanvragen om terrasvergunningen. LJN-nr. AF0261, JG 03.0022 m.nt. A.L. Esveld.

Artikel 2.3.1.4 Sluitings- en openingstijden

• 1.

  Het is de houder van een horecabedrijf verboden dit voor bezoekers geopend te hebben en daarin bezoekers te laten verblijven tussen 06.00 en 09.00 uur.

• 2.

  Voor de bij een horecabedrijf behorend terras gelden de volgende sluitingstijden:

Voor de locaties Markt, Kerkstraat, Oosterstraat, Doelenstraat, Woldpromenade, Gasthuisstraat, Scholestraat en het gebied gelegen tussen Meppelerweg 9a en Stationsstraat 8:

• a.

  in de maanden juli en augustus:

  • -

    op maandag en dinsdag tussen 24.00 en 09.00 uur;

  • -

    op woensdag tot en met zondag tussen 01.00 en 09.00 uur;

• b.

  in de overige maanden tussen 24.00 en 09.00 uur.

Voor de overige locaties in de binnenstad van Steenwijk en andere delen van de gemeente:

• a.

  op maandag tot en met vrijdag tussen 23.00 en 09.00 uur;

• b.

  op zaterdag en zondag tussen 24.00 en 09.00 uur.

  • 3.

    Het in het eerste en tweede lid bepaalde geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door op de Wet milieubeheer gebaseerde voorschriften.

Toelichting

Eerste lid

Grondslag voor de in de APV opgenomen sluitingsbepalingen is artikel 149 Gemeentewet. De gemeenteraad kan verplichte sluitingstijden voor horecabedrijven vaststellen in het belang van de openbare orde, het voorkomen of beperken van overlast, het beschermen van het woon en leefklimaat e.d.

Deze bevoegdheid houdt ook in dat een afwijkende sluitingsplicht kan worden vastgesteld voor de zondag. Sommigen concluderen uit artikel 7 van de Zondagswet dat de gemeenteraad niet bevoegd is een speciaal voor de zondag geldende sluitingsregeling vast te stellen. Volgens HR 22-07-1960, AB 1961, p. 15, belet dit artikel de raad echter niet om voor de zondag een afwijkende regeling te treffen voor de sluitingstijden van cafés e.d. mits de grond voor de afwijking van de voor de andere dagen geldende regeling niet gelegen is in het bijzondere karakter van de zondag. Volgens de Hoge Raad beoogt de Zondagswet naar haar strekking niet de gemeentelijke wetgever te beperken in zijn bevoegdheid om ter afwering van verstoring van de openbare orde voorzieningen te treffen.

In onze gemeente waren tot 1 augustus 2005 geen verplichte sluitingsuren voor horecabedrijven in de APV opgenomen. Door het soms oneigenlijk gebruik van het vrije sluitingstijdenregime bleek enige regulering van de sluitings- en openingstijden van horecabedrijven gewenst. De gedachte achter de vrije sluitingstijden was en is nog steeds het beter kunnen reguleren van de openbare orde en het verkleinen van de kans op overlast in de woonomgeving, doordat horecabezoekers niet allemaal gelijktijdig maar geleidelijk aan huiswaarts keren.

Het doel van de vrije sluitingstijden is nooit geweest een min of meer continue bedrijfsvoering en dus alcoholverstrekking mogelijk te maken. Door middel van het opnemen van een beperkte sluitingsregeling in de APV wordt het principe van de vrije sluitingstijden zoveel mogelijk in stand gelaten. Tegelijkertijd kunnen eventuele excessen, zoals het niet sluiten van een horecabedrijf aan het einde van de nacht of de organisatie van afterparties, worden voorkomen.

Uitvoering

Het onderscheid tussen regelgeving en uitvoering heeft in het kader van de sluitingsuren van inrichtingen aanleiding gegeven tot menige jurisprudentie van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State. In de uitspraak van 2 september 1983, AB 1984, 245 m.nt. JHvdV (Oploo, Sint Anthonis en Ledeacker) stond de vraag centraal of de burgemeester bevoegd was een permanante ontheffing te verlenen van het verbod uit de APV. De Afdeling heeft over de bevoegdheidsafbakening tussen de raad en burgemeester aangegeven dat de gemeenteraad in het APV artikel in het geheel geen grenzen stelt aan de ontheffingsbevoegdheid van de burgemeester. Noch uit de tekst van het APV artikel, noch anderszins, blijkt dat de ontheffing bijvoorbeeld slechts in bijzondere omstandigheden of in incidentele gevallen door de burgemeester mag worden verleend.

De visie van verweerder dat hij zich op het terrein van de gemeentelijke wetgever zou bewegen, zou naar het oordeel van de Afdeling slechts opgaan indien hij aan alle inrichtingen in de gemeente onbeperkt ontheffing van het in het desbetreffende APV-artikel vervatte verbod zou verlenen. In dat geval zou verweerder immers de door de gemeenteraad vastgestelde sluitingsuren als vermeld in artikel 56 (2.3.1.4), eerste lid, APV in feite ter zijde stellen. De Afdeling kan daarom niet inzien waarom de burgemeester de bevoegdheid zou missen het verzoek om ontheffing in te willigen.

Tweede lid

Sluitingsuren terrassen

De sluitingstijden voor terrassen waren versnipperd geregeld. Voor een aantal straten in de binnenstad van Steenwijk waren de sluitingstijden geregeld in de door de burgemeester op 12 november 2002 vastgestelde beleidsregels voor het hebben van terrassen. Voor de overige locaties in de binnenstad van Steenwijk en andere delen van de gemeente waren de sluitingstijden opgenomen in artikel 2.3.1.4 van de APV. Naast de versnipperde regeling gelden er voor de terrassen ook verschillende sluitingsregimes.

Om de duidelijkheid te vergroten zijn de sluitingstijden voor terrassen nu gebundeld in één APV-bepaling.

Derde lid

Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het derde lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Een horecabedrijf als bedoeld in artikel 2.3.1.1 kan vergunningplichtig zijn ingevolge de Wet milieubeheer (Wm) of onder de werking van het Besluit horeca , sport en recreatie inrichtingen milieubeheer vallen. Aan een krachtens de wet te verlenen vergunning kunnen eveneens voorschriften worden verbonden dan wel nadere eisen worden gesteld ter voorkoming van de indirecte gevolgen van de inrichting.

De sluitingsbepalingen van de APV gelden derhalve niet voorzover de op de Wm gebaseerde voorschriften van toepassing zijn. Wat betekent dit voor de reikwijdte van de APV bepalingen? De Wm beoogt een uitputtende regeling te geven ter voorkoming of beperking van alle nadelige gevolgen van het milieu door het in werking zijn van krachtens die wet aangewezen inrichtingen.

De gemeenteraad is niet bevoegd die regeling bij verordening aan te vullen, indien daarmee wordt beoogd dezelfde belangen te beschermen.

De raad kan dus niet aanvullend via de APV gevaar, schade of hinder of andere belangen die onder het begrip 'bescherming van het milieu' vallen, tegengaan die wordt veroorzaakt door een inrichting die vergunningplichtig is ingevolge de Wm. Zie hiervoor ook de algemene toelichting bij deze paragraaf.

Jurisprudentie

Een in naam besloten club die wel in hoge mate voor het publiek toegankelijk is, moet voldoen aan de sluitingstijden van de APV. Vz.ARRS, 21 12 1992, Gst. 1993, 6073, 4 m.nt. HH, JG 93.0260.

Terughoudend beleid ten aanzien van nachtvergunningen voor horecabedrijven. ABRS 08-02-1994, JG 94.0252 , Gst. 1994, 6999, 4 m.nt. HH.

De in exploitatievergunningen voor een niet-alcoholverstrekkend) horecabedrijf opgenomen mededeling omtrent de openingstijden van het horecabedrijf is geen besluit in de zin van art. 1:3, lid 1, van de Awb. Openingstijden vloeien namelijk rechtstreeks voort uit de APV. LJN-nr. AE8980, JG 03.0024 m.nt. A.L. Esveld.

Herhaalde overtreding van sluitingtijd leidt tot onmiddellijke sluiting horecabedrijf. LJN-nr. AM5381, JG 04.0102 m.nt. A.L. Esveld.

Artikel 2.3.1.5 Verruiming en beperking openingstijden en tijdelijke sluiting

• 1.

  De burgemeester kan vrijstelling verlenen van het in artikel 2.3.1.4, eerste lid, gestelde openingsuur voor categorieën horecabedrijven, waarvan de reguliere bedrijfsvoering, gelet op de aard van het horecabedrijf, zich mede richt op het tijdstip tussen 06.00 en 09.00 uur.

• 2.

  De burgemeester kan, als naar zijn oordeel van een bijzondere omstandigheid of van een bijzonder horecabedrijf sprake is, middels een ontheffing de volgens artikel 2.3.1.4 geldende tijden van geopend zijn van een horecabedrijf of terras verruimen.

• 3.

  De burgemeester kan in het belang van de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid of ter bescherming van het woon- en leefklimaat de volgens artikel 2.3.1.4 geldende tijden van geopend zijn van een of meer horecabedrijven of terrassen al dan niet tijdelijk beperken.

• 4.

  De burgemeester kan in het belang van de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid of ter bescherming van het woon- en leefklimaat tijdelijk algehele sluiting van een of meer horecabedrijven bevelen.

• 5.

  Het in het eerste en tweede lid bepaalde geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door op de Wet milieubeheer gebaseerde voorschriften.

• 6.

  Het in het derde en vierde lid bepaalde geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door artikel 13b van de Opiumwet.

Toelichting

In artikel 2.3.1.5 zijn alle bepalingen gebundeld die op een of andere manier een afwijking betekenen van de geldende sluitingstijden. De afwijking kan inhouden een verruiming of beperking van de openingstijden.

Eerste lid

Het algemeen verbod in artikel 2.3.1.4, eerste lid, om tussen 06.00 en 09.00 uur geopend te zijn kan voor bepaalde categorieën horecabedrijven ongewenste effecten hebben. Zo kunnen sommige horecabedrijven door het openingstijdstip van 09.00 uur in hun bedrijfsuitoefening worden beperkt. Hiervan kan sprake zijn bij horecabedrijven met een ontbijtfunctie, zoals hotels of waarvan de bedrijfsvoering zich meer in het bijzonder richt op de ochtenden, zoals bijvoorbeeld de stationsrestauratie. Om deze bedrijven niet onevenredig in hun openingstijden te beperken kan de burgemeester bepaalde categorieën horecabedrijven vrijstellen van het algemeen verbod.

Tweede lid

De burgemeester is bevoegd in bijzondere omstandigheden ontheffing van de sluitingstijden te verlenen. Bij een bijzondere omstandigheid kan worden gedacht aan een bijzondere festiviteit, zoals Carnaval e.d. of een horecabedrijf dat zich richt op marktkooplieden tijdens week- of jaarmarkten.

Nadrukkelijk is de ontheffingsmogelijkheid niet bedoeld voor het verruimen van de openingstijd van horecabedrijven, waarvan de bedrijfsactiviteiten zich in hoofdzaak richten op het nachtelijk uitgangsleven, zoals discotheken, café e.d. om op die manier de organisatie van bijvoorbeeld afterparties mogelijk te maken.

Derde en vierde lid

Artikel 174 van de Gemeentewet vormt de grondslag voor de bevoegdheid om de openingstijden van een of meer horecabedrijven al dan niet tijdelijk te beperken of om tijdelijk een of meer horecabedrijven te sluiten.

Aanleiding voor al dan niet tijdelijke beperking of tijdelijke sluiting moet zijn gelegen in het belang van de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid of de bescherming van het woon- en leefklimaat.

De bevoegdheid kan een individueel karakter hebben en zich beperken tot een horecabedrijf, maar kan zich ook uitstrekken tot meer of alle in de gemeente aanwezige horecabedrijven.

De bevoegdheid in het derde lid kan om een permanente dan wel tijdelijke beperking gaan. De bevoegdheid in het vierde lid gaat niet verder dan het tijdelijk kunnen sluiten.

Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het tweede lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Vijfde lid

Een horecabedrijf als bedoeld in artikel 2.3.1.1 kan vergunningplichtig zijn ingevolge de Wet milieubeheer (Wm) of onder de werking van het Besluit horeca , sport en recreatie inrichtingen milieubeheer vallen. Aan een krachtens de wet te verlenen vergunning kunnen eveneens voorschriften worden verbonden dan wel nadere eisen worden gesteld ter voorkoming van de indirecte gevolgen van de inrichting.

De sluitingsbepalingen van de APV gelden derhalve niet voorzover de op de Wm gebaseerde voorschriften van toepassing zijn. Wat betekent dit voor de reikwijdte van de APV bepalingen? De Wm beoogt een uitputtende regeling te geven ter voorkoming of beperking van alle nadelige gevolgen van het milieu door het in werking zijn van krachtens die wet aangewezen inrichtingen.

De gemeenteraad is niet bevoegd die regeling bij verordening aan te vullen, indien daarmee wordt beoogd dezelfde belangen te beschermen.

De raad kan dus niet aanvullend via de APV gevaar, schade of hinder of andere belangen die onder het begrip 'bescherming van het milieu' vallen, tegengaan die wordt veroorzaakt door een inrichting die vergunningplichtig is ingevolge de Wm. Zie hiervoor ook de algemene toelichting bij deze paragraaf.

Zesde lid

Hoewel de wetgever er bij de invoering van de Wet 'Damocles' (artikel 13b van de Opiumwet dat op 21 april 1999 in werking is getreden) vanuit is gegaan dat gemeentelijke regelingen (overlast- of exploitatieverordeningen) hun geldigheid behouden omdat het onderwerp van de gemeentelijke regeling een ander is, lijkt het raadzaam door middel van het bepaalde in het tweede lid buiten twijfel te stellen dat niet in dezelfde situaties kan worden opgetreden als waarvoor artikel 13b Opiumwet is bedoeld. Voor meer informatie zie de uitgave van het Steun- en informatiepunt drugs en veiligheid (SIDV) onder de titel 'De wet 'Damocles', bestuursdwangbevoegdheid in artikel 13b Opiumwet' (VNG-uitgeverij, Den Haag 1999).

Zie voor meer informatie en jurisprudentie ook de website van het SIDV, www.sidv.nl .

Op 13 juli 2002 is de Wet Victor in werking getreden (Staatsblad 2002, 348). Deze wet houdt in dat het college de bevoegdheid krijgt om de eigenaar van een pand dat is gesloten op grond van de APV, artikel 13b Opiumwet of artikel 174a Gemeentewet aan te schrijven om het pand in gebruik te geven aan een andere persoon of instelling, dan wel om verbeteringen aan te brengen. Als de verstoring van de openbare orde of de verkoop van drugs niet langdurig achterwege blijft, kan in het uiterste geval zelfs overgegaan worden tot onteigening.

In de Wet Victor is ook bepaald dat sluitingen op grond van artikel 13b Opiumwet en artikel 174a Gemeentewet moeten worden ingeschreven in de openbare registers. Conform artikel 3:16 BW. Merkwaardig genoeg geldt deze inschrijvingsplicht niet voor de sluitingen op grond van de APV.

Jurisprudentie

Verhouding tussen sluitingstijden zoals vastgesteld door de raad op grond van de verordening en door de burgemeester voor het concrete geval. Vz.ARRS 30-03-1993, JG 94.0094 m.nt. A.B. Engberts.

Sluitingstijden in de APV stellen geen grenzen aan de bevoegdheid van de burgemeester om ontheffing te verlenen. ARRS 02-09-1983, AB 1984, 245 m.nt. JHvdV. De ontheffing van de burgemeester mag geen permanent karakter hebben en niet alle in de gemeente aanwezige inrichtingen betreffen. ARRS 19-01-1984, AB 1984, 491 m.nt. JHvdV.

De burgemeester stelde terecht eis aan garderobefunctie café bij ontheffing sluitingstijd. LJN-nr. AF2496, JG 03.0063 m.nt. A.L. Esveld.

Beleid op basis waarvan coffeeshops, in tegenstelling tot andere horecabedrijven, vanaf 20.00 uur gesloten moeten zijn is noch in strijd met de Winkeltijdenwet noch anderszins onredelijk. Een coffeeshop is geen winkel. Hij is immers in hoofdzaak ingericht als een bedrijf waar gekochte waren ter plaatse worden genuttigd. Rb Breda, 03-12-1997, JG 98.0025, AB 1998, 76 m.nt. FM.

Artikel 174 van de Gemeentewet geeft aan de burgemeester reeds een sluitingsbevoegdheid. Wenselijk om ook in de APV een sluitingsbepaling op te nemen. ARRS 15 06 1984, AB 1985, 96 m.nt. JHvdV.

Sluitingsmaatregel heeft geen punitief karakter en is niet onevenredig zwaar. ABRS 23 05 1995, AB 1995, 475 m.nt. LJJR.

Sluitingsbevel zonder tijdsbepaling voldoet niet aan artikel 221 gemeentewet (oud). Vz.ARRS 26-08-1992, AB 1993, 104, JG 93.0116 , en ABRS 05-07-1996, JG 96.0266.

Terechte sluiting voor onbepaalde tijd van coffeeshop die het nuloptiebeleid overtreedt. Vz.ABRS 05-091997, Gst. 1998, 7069, 4 m.nt. HH.

Terechte sluiting van horecagelegenheid voor de duur van een jaar wegens handel in harddrugs. Vz.ABRS 22-04-1998, K01.97.0213 (ongepubliceerd). Persoonlijke verwijtbaarheid van de exploitant daarbij (bij handel in harddrugs) is niet van belang. ABRS 29-04-1997, R03.93.4839, JU 982015 (VNG-databank), ABRS 27-06-1997, R03.93.5408, JU 98201 (VNG-databank), en ABRS 04-07-2001, AB 2001, 6 m.nt. JGB/AES.Terechte sluiting van twee horeca-inrichtingen en intrekking van de exploitatievergunningen wegens smokkel van illegalen. Aantasting van de openbare orde. Pres. Rb Rotterdam 5 september 1997, JG 97.0209.

Bij uitoefening sluitingsbevoegdheid hoeft burgemeester geen strikte strafrechtelijke bewijsregels in acht te nemen. ABRS 06-021997, JG 97.0075. Sluiting is geen 'criminal charge' als bedoeld in artikel 6 EVRM. Inzage in geanonimiseerde getuigenverklaringen en politierapporten is dan ook niet strijdig met het 'fair trial'-beginsel. ABRS 11-061998, AB 1998, 297 m.nt. FM. In bestuursrechtelijk geding moeten wel de juistheid van de feiten en zorgvuldigheid van het besluit kunnen worden getoetst. Pres. Rb Breda, 27 januari 1998, JG 98.0096.

Terechte sluiting van een discotheek op grond van artikel 2.3.1.5 van de APV van Zaanstad, nu is gebleken dat de situatie rond het gebruik van partydrugs uit een oogpunt van te beschermen gezondheidsbelangen onbeheersbaar is. Pres. Rb Haarlem 16 november 2001, LJN-nr. AD5792.

Artikel 2.3.1.6 Aanwezigheid in gesloten horecabedrijf

Het is bezoekers van een horecabedrijf verboden gedurende de tijd dat dit bedrijf krachtens artikel 2.3.1.4 of ingevolge een op grond van artikel 2.3.1.5 genomen besluit gesloten dient te zijn, zich daarin of aldaar te bevinden.

Toelichting

De in de vorengenoemde artikelen opgenomen sluitingsbepalingen richten zich tot de houder van de inrichting: hij dient zijn bedrijf gesloten te houden gedurende de tijden, die hem bij of krachtens die bepalingen zijn opgelegd.

Artikel 2.3.1.6 richt zich daarentegen tot de (potentiële) bezoeker van de inrichting. Indien deze zich met goedvinden van de houder in de inrichting bevindt gedurende de tijd dat de inrichting gesloten dient te zijn, overtreedt hij artikel 2.3.1.6. Indien echter daarvoor de toestemming van de houder ontbreekt en de bezoeker zich niet op diens eerste vordering verwijdert, overtreedt hij artikel 138 van het Wetboek van Strafrecht (lokaalvredebreuk).

Beide artikelen zijn naast elkaar bestaanbaar: artikel 2.3.1.6 strekt tot handhaving van een publiekrechtelijke regeling, terwijl artikel 138 Wetboek van Strafrecht ziet op de bescherming van de rechten die aan de eigendom verbonden zijn.

Artikel 2.3.1.7 Ordeverstoring

Het is verboden in een horecabedrijf de orde te verstoren.

Toelichting

Deze bepaling geeft een verbod om de orde in horecabedrijven te verstoren, dat zich in zijn algemeenheid tot bezoekers richt.

Zwarte lijst

Als op individuele bezoekers gericht instrument ter handhaving van de openbare orde in het algemeen en van de orde in inrichtingen in het bijzonder, heeft enkele malen het verschijnsel 'zwarte lijst' de publiciteit gehaald.

Al uit HR 02-06-1924,NJ 1924, p. 901, AB 1924, p. 410, blijkt dat een verbod om personen in een tapperij te laten verblijven die zich aan alcoholhoudende drank plegen te buiten te gaan, de openbare orde betreft.

In ARRS 19-06-1984, AB 1985, 215 komt aan de orde hoe het hanteren van de zwarte lijst zich verhoudt tot de internationale verdragen en tot de huishouding van de gemeente. Kort gezegd oordeelde de Afdeling dat, mede gezien de achtergrond van het bestreden besluit en het feit dat het verbod slechts deels betrekking heeft op het verblijf van appellant in het jongerencentrum waar deze als vrijwilliger werkzaam was, het gehanteerde middel evenredig is te achten tot het daarmee beoogde doel, te weten de bescherming van de openbare orde, en dat het genomen besluit noodzakelijk kan worden geacht ter bescherming van dat belang.

Het instrument van de zwarte lijst wordt weinig toegepast. Indien gewenst, zou in de APV de volgende bepaling kunnen worden opgenomen:

• 1.

  Het is de houder van een inrichting, als bedoeld in artikel 2.3.1.1, eerste lid, verboden in die inrichting toe te laten of te laten verblijven niet tot zijn gezin behorende personen, die naar het oordeel van de burgemeester misbruik van alcoholhoudende drank plegen te maken en wier namen als zodanig schriftelijk door de burgemeester aan die houder zijn opgegeven.

• 2.

  Het is aan een persoon wiens naam ingevolge het bepaalde in het eerste lid door de burgemeester aan de houders van inrichtingen, als bedoeld in artikel 2.3.1.1, eerste lid, is opgegeven, verboden zich in een dergelijke inrichting te bevinden nadat hij schriftelijk door de burgemeester van dit verbod in kennis is gesteld.

Volgens Ktr. Tilburg 22 maart 1989, NJ 1989,- 585, is een toegangsverbod van onbepaalde duur strijdig met artikel 5 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. In verband daarmee verdient het aanbeveling bovenstaande modelbepaling uit te breiden:

• 3.

  Het verbod in het tweede lid geldt voor een bepaalde periode, die niet langer is dan een jaar.

Jurisprudentie

Instrument van de zwarte lijst wordt toelaatbaar geacht. Wnd. Vz.ARRS 16 09 1982, AB 1983, 38, en Wnd. Vz.ARRS 30 03 1983, KG 1983, 195.

Artikel 2.3.1.8 Het college als bevoegd bestuursorgaan

Indien een horecabedrijf als bedoeld in artikel 2.3.1.1 geen inrichting is in de zin van artikel 174 van de Gemeentewet, treedt niet de burgemeester, maar het college op als bevoegd bestuursorgaan ten behoeve van artikel 2.3.1.2 tot en met 2.3.1.5.

Toelichting

Het begrip 'horecabedrijf' als omschreven in artikel 2.3.1.1, eerste lid, ziet ook op inrichtingen die niet voor het publiek toegankelijk zijn, zoals besloten sociëteiten en gezelligheidsverenigingen (zie ook onder artikel 2.3.1.1). Gelet op artikel 174 van de Gemeentewet is in dat geval niet de burgemeester maar het college het bevoegde bestuursorgaan.

Dit artikel is bij de wijziging in 2002 hernummerd van 2.3.1.10 in 2.3.1.8. Het oude artikel 2.3.1.8 (Toegang ambtenaren van politie) is in 2002 geschrapt, omdat de toezichthoudende bevoegdheden van de controlerende (politie)functionarissen nu geregeld zijn in hoofdstuk 5, afdeling 2, van de Awb. Het oude artikel 2.3.1.9 (zakelijk karakter van de vergunning) is bij ledenbrief 97/144 geschrapt. In dit artikel was de overdraagbaarheid van de exploitatievergunning geregeld. In praktijk bleek dat de persoon van de exploitant een belangrijke rol speelt in de vraag in hoeverre een horecabedrijf het woon- en leefklimaat aantast, dan wel nadelige invloed heeft op de openbare orde. Dit geldt des te meer voor de coffeeshops, die ook onder het stelsel van een overlastvergunning voor horecabedrijven vallen. Door het vervallen van artikel 2.3.1.9 is de exploitatievergunning persoonlijk van aard geworden (artikel 1.5).

Paragraaf 2: Toezicht op speelgelegenheden

Algemene toelichting paragraaf 2, Toezicht op speelgelegenheden

Inleiding

Op 1 juni 2002 is de nieuwe Wet op de kansspelen in werking getreden. In deze wet is het beleid opgenomen dat veel gemeenten reeds voerden. Deze gemeenten maakten onderscheid naar hoog- en laagdrempelige inrichtingen. De belangrijkste redenen voor de wijziging zijn het voorkomen en tegengaan van problematisch speelgedrag en gokverslaving en het voorkomen en tegengaan van illegaliteit en criminaliteit. De oorspronkelijke gedeelde verantwoordelijkheid van lokale en rijksoverheid is in stand gelaten. Dit houdt in dat de rijksoverheid vooral de randvoorwaarden bepaalt, onder andere door het verlenen van exploitatievergunningen (art. 30h Wet op de kansspelen), het toelaten van typen speelautomaten en het aangeven van de soort locaties waar speelautomaten mogen worden opgesteld. De daadwerkelijke invulling van het speelautomatenbeleid vindt op lokaal niveau plaats.

Titel Va van de Wet op de kansspelen regelt tot in de finesses het systeem van exploitatie- en aanwezigheidsvergunningen waardoor het legaal exploiteren van kansspelautomaten mogelijk wordt gemaakt. Grote lokale verschillen in beleid laat de regeling niet toe. De gemeentelijke wetgever bezit op grond van artikel 30c, eerste lid, onder c van de wet de vrijheid om bij verordening te bepalen of, en zo ja hoeveel, speelautomatenhallen krachtens een vergunning van de burgemeester zijn toegelaten. Zou de gemeenteraad geen gebruik wensen te maken van de verordenende bevoegdheid dan heeft dit tot gevolg dat de burgemeester voor de vestiging en exploitatie van een speelautomatenhal geen vergunning kan verlenen. Deze beslissing komt in feite neer op een algeheel verbod tot het exploiteren van speelautomatenhallen. De hogere wetgever laat de gemeenteraad hierin geheel vrij.

In verband met de harmonisatie van de regelgeving omtrent kansspelen en speelautomatenhallen van de voormalige gemeenten, is besloten om de genoemde regelgeving op te nemen in de Algemene Plaatselijke Verordening. De voormalige gemeente Steenwijk had dit op deze wijze geregeld. Er is gekozen om hier aansluiting bij te zoeken uit praktische oogpunt. Uit de praktijk is gebleken dat in veel gevallen de Algemene Plaatselijke Verordening standaard op het bureau ligt of in de kast staat.

Vergunningenstelsel

De regulering van speelautomaten berust in de wet op een onderling verbonden vergunningenstelsel. Alleen toegelaten speelautomaten mogen in de handel worden gebracht, geëxploiteerd en in de daartoe aangewezen inrichtingen worden opgesteld.

• a.

  Exploitatievergunning

  Voor de exploitatie, dat wil zeggen het bedrijfsmatig en als eigenaar gebruiken of aan een ander in gebruik geven van een of meer speelautomaten, is een door genoemde minister af te geven exploitatievergunning vereist ingevolge artikel 30h, eerste lid. De exploitant vervult in het systeem een sleutelpositie. Alle opgestelde speelautomaten dienen (zie artikel 30d, eerste lid) in eigendom aan een exploitant toe te behoren. Te allen tijde moet uit zijn administratie af te leiden zijn waar de aan hem toebehorende speelautomaten zijn opgesteld. Daarnaast mag een exploitant, ingevolge artikel 30t, eerste lid, onder b, slechts speelautomaten exploiteren die overeenstemmen met het toegelaten model. Daarmee rust op de exploitant de verplichting er voor te waken dat de speelautomaten blijvend in overeenstemming zijn met het toegelaten model.

• b.

  Aanwezigheidsvergunning

Voor de opstelling van speelautomaten in bij de wet, in artikel 30c, eerste lid, aangewezen inrichtingen is een aanwezigheidsvergunning vereist, af te geven door de burgemeester.

Het begrip speelautomaat

De omschrijving van het begrip speelautomaat wordt gegeven in artikel 30 van de wet. Uit de tekst 'ingericht voor de beoefening van een spel' blijkt dat wisselautomaten, verkoopautomaten en jukeboxen niet onder de regeling vallen en uit de tekst 'bestaat uit een door de speler in werking gesteld mechanisch, elektrisch of elektronisch proces' evenmin biljarts, tafelvoetbalspelen en dergelijke apparatuur. Artikel 30 maakt een onderscheid tussen de verschillende typen automaten. Een speelautomaat die geen behendigheidsautomaat is, wordt als kansspelautomaat aangemerkt. Kenmerkend voor een behendigheidsautomaat is, dat de automaat zo moet zijn ingericht dat het spelproces ook nadat het in werking is gesteld, zodanig door de speler kan worden beïnvloed dat het van zijn inzicht en behendigheid bij het gebruik van de daartoe geboden middelen afhangt of en in welke mate de speelduur verlengd of het recht op gratis spellen verkregen wordt. Dit wordt in artikel 16 van het Speelautomatenbesluit uitgewerkt. Het Speelautomatenbesluit is de citeertitel van de algemene maatregel van bestuur ter uitvoering van de regeling van titel Va van de wet.

In beginsel vallen alle behendigheids- en kansspelautomaten onder de wet, tenzij ingevolge artikel 30a, een afwijkende regeling geldt. Buiten het toepassingsgebied van de wettelijke bepalingen zijn de navolgende soorten speelautomaten gebracht:

• a.

  behendigheidsautomaten die zonder enige inworp door de speler of een derde in werking kunnen worden gesteld en waarvan het spelresultaat niet kan leiden tot de onmiddellijke uitkering van prijzen of premies.

  Gedacht moet hierbij worden aan allerlei vormen van computerspelletjes waarvoor vele programma's in de handel zijn en die door een druk op de knop en niet door het inwerpen van geld in werking worden gesteld.

• b.

  speelautomaten die worden gebruikt of bestemd zijn om te worden gebruikt ter gelegenheid van kermissen (zie art. 30a, tweede lid juncto art. 30b, tweede lid, onder a van de wet).

De aanwezigheidsvergunning

De wet geeft een beperkt aantal plaatsen aan waar, op basis van een aanwezigheidsvergunning, speelautomaten mogen worden opgesteld (art. 30c, eerste lid). Een vergunning voor het aanwezig hebben van een of meerdere speelautomaten kan slechts worden verleend voor:

• -

  een laagdrempelige inrichting;

• -

  een hoogdrempelige inrichting;

• -

  een speelautomatenhal.

In art. 30 wordt uitgelegd wat onder hoog- dan wel laagdrempelige inrichtingen moet worden verstaan. Daarnaast is in art. 30c, vierde lid, bepaald dat als in een laagdrempelig inrichting een voldoende afgescheiden ruimte is, waar een bedrijf als bedoeld in art. 3 Drank- en Horecawet wordt uitgeoefend, deze ruimte als hoogdrempelig kan worden aangemerkt. Voor de duidelijkheid wordt hier vermeld dat in een speelautomatenhal geen alcoholhoudende dranken mogen worden verkocht.

Uitzonderingen op het vereiste van een aanwezigheidsvergunning voor speelautomaten met de navolgende bestemming:

• a.

  Speelcasino's

  Voor het aanwezig hebben van speelautomaten in een speelcasino, dat volgens de Wet op de kansspelen wordt geëxploiteerd, wordt een vergunning verleend door de Minister van Economische Zaken, ingevolge artikel 30z.

• b.

  Kermissen

  Voor de speelautomaten op kermissen geldt de bepaling opgenomen bij artikel 30a, tweede lid, juncto artikel art. 30b, tweede lid onder a van de Wet op de kansspelen.

• c.

  Speelautomaten bestemd voor de verkoop

  Ingevolge artikel 30b, tweede lid, onder b, van het Wet op de kansspelen is geen aanwezigheidsvergunning vereist voor speelautomaten uitsluitend ten behoeve van het verkopen of van het krachtens een exploitatievergunning aan anderen in gebruik geven ten behoeve van hun bedrijf. Hiermee zijn bedoeld de showroomexemplaren.

Bescherming van jeugdigen

Het is personen onder de 18 jaar wettelijk verboden om op kansspelautomaten te spelen (30g, tweede lid van de wet). Op basis van het eerste lid van art. 30g is het de vergunninghouder verboden om personen onder de 18 jaar op een kansspelautomaat te laten spelen. Als er kansspelautomaten in een speelautomatenhal staan opgesteld geldt voor deze hal een toegangsverbod voor jongeren onder de 18 jaar (art. 15 Speelautomatenbesluit). Ter controle van de leeftijd van de bezoekers geldt er bij de toegang van de hal een identificatieplicht. Tezamen met het verbod kansspelautomaten in laagdrempelige inrichtingen te plaatsen wordt hiermee geprobeerd te voorkomen dat jongeren te eenvoudig met kansspelautomaten in aanraking komen.

Weigerings- en intrekkingsgronden van de aanwezigheidsvergunning

De weigerings- en intrekkingsgronden zijn onderverdeeld in imperatieve en facultatieve gronden.

• a.

  Weigeringsgronden, artikel 30e Wet op de kansspelen

Imperatieve weigeringsgronden

Een aanwezigheidsvergunning moet door de burgemeester worden geweigerd:

• -

  als door het verlenen van de vergunning wordt afgeweken van hetgeen bepaald is in artikel 30c van de wet. Dus als het geen laag- of hoogdrempelige inrichting of een speelautomatenhal betreft waar speelautomaten mogen worden geplaatst. Of als het maximum aantal vergunningen voor die inrichting al is verleend of als in een laagdrempelige inrichting een ruimte onvoldoende is afgesloten van de hoogdrempelige om een zelfstandige eenheid te vormen waardoor toch kansspelautomaten mogen worden opgesteld;

• -

  als niet wordt voldaan aan de eisen die gesteld zijn ten aanzien van het zedelijk gedrag.

Facultatieve weigeringsgronden

De vergunning kan door de burgemeester worden geweigerd:

• -

  als de aanvrager van de vergunning een van de bepalingen uit Titel Va van de wet in de drie jaren voorafgaande aan het moment van aanvraag heeft overtreden;

• -

  als er ernstige vrees is dat het verlenen van de vergunning ernstig gevaar zou opleveren voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid.

  • b.

    Intrekkingsgronden, artikel 30f Wet op de kansspelen

Intrekking is toegestaan als de burgemeester dit van tevoren aan de vergunninghouder heeft gemeld. De burgemeester moet dit voornemen melden bij aangetekende brief aan de vergunninghouder, met daarin vermeld de redenen van de intrekking. Bovendien moet hij, of een daartoe aangewezen ambtenaar, de vergunninghouder in de gelegenheid hebben gesteld zijn verhaal te doen.

Imperatieve intrekkingsgronden

De aanwezigheidsvergunning moet worden ingetrokken door de burgemeester, als:

• a.

  de gegevens die zijn verstrekt bij de aanvraag van de vergunning onjuist of onvolledig blijken en als op de aanvraag anders zou zijn beslist als bij de beoordeling daarvan de juiste omstandigheden volledig bekend zouden zijn geweest. De burgemeester kan, voor hij de vergunning op deze grond intrekt, een termijn stellen waarbinnen de vergunninghouder de gelegenheid krijgt deze kwestie alsnog recht te zetten;

• b.

  een inrichting geen geldige vergunning bezit die daarvoor vereist is, zoals een vergunning ingevolge artikel 3 van de Drank- en Horecawet voor hoog- en laagdrempelige inrichtingen;

• c.

  niet (meer) wordt voldaan aan de eisen omtrent zedelijk gedrag door de aanvrager, bedrijfsleiders of beheerders.

Voordat de burgemeester overgaat tot intrekken van de vergunning, kan hij een termijn stellen waarbinnen de vergunninghouder alsnog aan de gestelde eisen kan voldoen.

Facultatieve intrekkingsgronden

Op grond van artikel 30f kan een aanwezigheidsvergunning worden ingetrokken als:

• a.

  een vergunninghouder bepalingen uit titel Va heeft overtreden. Ook voor deze intrekkingsgrond kan de burgemeester, voor hij de vergunning intrekt, een termijn stellen waarbinnen de vergunninghouder de gelegenheid krijgt alsnog tot naleving van de bepalingen over te gaan. Gemeenten hebben meer vrijheid gekregen ten aanzien van het intrekken van de aanwezigheidsvergunning. Per geval kan bekeken worden of de ernst van de overtreding de intrekking van de vergunning rechtvaardigt;

• b.

  gegronde vrees is dat het van kracht blijven van de vergunning ernstig gevaar zou opleveren voor de openbare orde en veiligheid of zedelijkheid. Alleen indien er in dit geval sprake is van dringende omstandigheden kan de vergunning direct worden ingetrokken.

Rechtsbescherming

Tegen besluiten die op grond van titel Va zijn genomen, waardoor men rechtstreeks in zijn belang wordt getroffen, is ingevolge artikel 30v beroep opengesteld bij het college van beroep voor het bedrijfsleven (CBB). Ingevolge art. 7:1 Algemene wet bestuursrecht dient degene die van de mogelijkheid gebruik wil maken om tegen het besluit beroep in te stellen bij de administratieve rechter, i.c. het CBB, alvorens beroep op een administratieve rechter in te stellen, eerst tegen dat besluit bezwaar te maken.

Sancties, toezicht

Afgezien van de bestuurlijke sancties voorziet de wet ook in een strafrechtelijk sanctiesysteem. Dit wordt geregeld in de artikelen 31 en 32 van de Wet op de kansspelen.

Burgemeester en wethouders kunnen op grond van artikel 30w, tweede lid, van de wet ambtenaren aanwijzen die zijn belast met het toezicht op de naleving van het verbod, bedoeld in artikel 30b, alsmede van de door de burgemeester aan de vergunning verbonden voorschriften. De personen die zijn aangewezen voor het toezicht krijgen hiervoor op grond van art. 30x verschillende bevoegdheden toegekend, zodat zij hun functie naar behoren kunnen uitoefenen.

Artikel 2.3.2.1 Begripsbepalingen

In deze paragraaf wordt verstaan onder:

• a.

  speelgelegenheid: een voor het publiek toegankelijk gelegenheid waarin anders dan om niet de mogelijkheid wordt geboden enig spel te beoefenen, waarbij geld of in geld inwisselbare voorwerpen kunnen worden gewonnen of verloren;

• b.

  Wet: de Wet op de kansspelen;

• c.

  speelautomaat: automaat als bedoeld in artikel 30, onder a, van de Wet;

• d.

  behendigheidsautomaat: automaat als bedoeld in artikel 30, onder b, van de Wet;

• e.

  kansspelautomaat: automaat als bedoeld in artikel 30, onder c, van de Wet;

• f.

  hoogdrempelige inrichting: inrichting als bedoeld in artikel 30, onder d, van de Wet;

• g.

  laagdrempelige inrichting: inrichting als bedoeld in artikel 30, onder e, van de Wet;

• h.

  speelautomatenhal: een inrichting, bestemd om het publiek gelegenheid te geven een spel door middel van speelautomaten te beoefenen, als bedoeld in artikel 30c, eerste lid, onder c, van de Wet.

Artikel 2.3.2.2 Speelgelegenheden

• 1.

  Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een speelgelegenheid te exploiteren of te doen exploiteren. Het verbod is niet van toepassing op:

  • a.

    speelautomatenhallen waarvoor op grond van artikel 30c, eerste lid, onder c, van de Wet vergunning is verleend;

  • b.

    speelgelegenheden waarvoor de minister van Justitie of de Kamer van koophandel en fabrieken bevoegd is vergunning te verlenen;

  • c.

    speelgelegenheden waar de mogelijkheid wordt geboden om het kleine kansspel als bedoeld in artikel 7c van de Wet te beoefenen, of te spelen op speelautomaten als bedoeld in artikel 30 van de Wet, of de handeling als bedoeld in artikel 1, onder a, van de Wet te verrichten.

• 2.

  De burgemeester weigert de vergunning indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de speelgelegenheid of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig worden beïnvloed door de exploitatie van de speelgelegenheid.

Toelichting

Eerste lid

Het begrip ‘speelgelegenheid’ als omschreven in het eerste lid, betreft iedere openbare gelegenheid waarin de mogelijkheid wordt geboden enig spel te beoefenen waarbij geld of in geld inwisselbare voorwerpen kunnen worden gewonnen of verloren. De houder van een café waarin bezoekers het kaartspel kunnen beoefenen, hoeft niet zonder meer over vergunning te beschikken maar slechts indien de mogelijkheid daartoe bewust met enig winstoogmerk wordt geboden.

Tweede lid

De vergunningplicht geldt het (doen) exploiteren van een speelgelegenheid. Artikel 2.3.3.2 heeft een ander motief dan de Wet op de kansspelen. Dit artikel heeft namelijk het beschermen van de openbare orde en het woon- en leefklimaat als doel. Oogmerk van de Wet op de kansspelen is het in goede banen leiden van kansspelen, waarbij de consument beschermd dient te worden en gokverslaving en criminaliteit moeten worden tegengegaan.

De Wet op de kansspelen geeft de burgemeester noch het college de bevoegdheid om een illegale speelgelegenheid te sluiten. In de praktijk is dit evenwel vanwege de negatieve uitstraling en het illegale karakter van de speelgelegenheid vaak wel wenselijk. Daarom is in dit artikel een vergunningsplicht opgenomen, met in het tweede lid de mogelijkheid om de vergunning te weigeren als naar het oordeel van de burgemeester moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de speelgelegenheid of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de exploitatie van de speelgelegenheid. Als een speelgelegenheid geen vergunning heeft, heeft de burgemeester volgens artikel 125 van de Gemeentewet de bevoegdheid bestuursdwang toe te passen. In artikel 1.6 APV zijn voorwaarden opgenomen waaronder de vergunning kan worden ingetrokken.

Op 7 januari 2003 heeft de rechtbank Maastricht bepaald dat de burgemeester bevoegd is tot toepassing van bestuursdwang in geval van een casino zonder vergunning ex artikel 2.3.3.2 APV, een illegaal casino dus. Er was een vergunning, maar vast staat dat deze was ingetrokken onder meer vanwege een geconstateerde overtreding van de Wet op de Kansspelen en daarmee van overtreding van artikel 2.3.3.2 APV. Daarna is geconstateerd dat in het pand een illegaal casino werd geëxploiteerd. Daarmee stond dus vast dat zonder vergunning een speelgelegenheid werd geëxploiteerd, zodat bestuursdwang kon worden toegepast. Ook werd bepaald dat er geen sprake was van een besloten bijeenkomst in verenigingsverband, omdat een ieder tegen betaling van een betrekkelijk gering bedrag lid kon worden en mee kon spelen. Rb Maastricht 07-01-2003, nr. 01/1750 en 01/1251 GEMWT I, LJN-nr. AF 2782.

Op 17 juli 2002 heeft de president van de rechtbank Arnhem in voorlopige voorziening een uitspraak gedaan over de sluiting van een illegale speelgelegenheid op basis van de APV van de gemeente Groesbeek. De gemeente Groesbeek heeft een uitgebreide paragraaf opgenomen in de APV over speelgelegenheden, waarin het vergunningensysteem veel verder is uitgewerkt dan in de model-APV. Er worden onder meer eisen aan de exploitant gesteld en er zijn meer weigeringsgronden opgenomen. Er was tot nu toe nog geen rechterlijke uitspraak over de verbindendheid van deze bepalingen. In deze uitspraak kwam uitsluitend de vraag aan de orde of er sprake was van een speelgelegenheid met een besloten karakter. Dat er sprake was van een speelgelegenheid was niet in discussie. De voorzieningenrechter oordeelde dat er wel sprake was van een voor het publiek toegankelijke inrichting en dat de burgemeester van de gemeente Groesbeek de bevoegdheid had bestuursdwang toe te passen. Deze voorzieningenrechter is dus kennelijk van mening dat de APV Groesbeek verbindend moet worden geacht, hoewel er niet expliciet aandacht aan wordt besteed in de uitspraak. Pres. Rb. Arnhem 17-07-2002, 02/1400, LJN-nr. AE5840. Er is hoger beroep ingesteld bij de Raad van State.

Jurisprudentie

Inmiddels is er een uitspraak van de Raad van State op 29 januari 2003 over een gelegenheid waarin een internetgokzuil is geplaatst. De Raad van State gaat ervan uit, en dit was ook niet in geschil, dat er dan sprake is van een speelgelegenheid in de zin van dit artikel. Appellant exploiteerde zonder dat zij over de vereiste vergunning beschikte, en de burgemeester is op grond van artikel 125, derde lid, Gemeentewet bevoegd tot het toepassen van bestuursdwang. ABRS 29-01-2003, 200202981/1, LJN-nr. AF 3507. Zie ook Rb Arnhem, 11-03-2002, JG 02.0152 m.nt. T.J. van der Reijt.

Er zijn ook enkele uitspraken van de strafrechter geweest waarin de exploitant van een internetgokzuil en een exploitant van een inrichting waarin een internetgokzuil is geplaatst zijn veroordeeld tot een boete.

Internetgokzuil in inrichting maakt dat er sprake is van speelgelegenheid, burgemeester kan handhavend optreden. ABRS 29-01-2003, 200203981/1, LJN-nr AF3507, Rb Almelo11-03-2002, JG 02.0152 m.nt. T.J. van der Reijt.

Burgemeester kan bestuursdwang toepassen in geval er sprake is van een speelgelegenheid, in dit geval een illegaal casino, zonder vergunning. Rb Maastricht 07-01-2003, 01/17050 en 01/1751 GMWT I, LJN-nr. AF2782.

Speelgelegenheid door een vereniging waarvan tegen betaling van een gering bedrag een ieder lid kan worden, heeft geen besloten karakter, burgemeester kan optreden indien er geen vergunning is. Rb Arnhem 17-07-2002, 00/3094 en 00/3095 AW, LJN-nr. AF5840.- Speelgelegenheid wordt in casu niet als besloten aangemerkt, dus kan bestuursdwang worden toegepast ogv APV Groesbeek. Rb Arnhem 17-07-2002, 02/1400, LJN-nr. AE5840.

Speelgelegenheid wordt in casu niet als besloten aangemerkt, dus kan bestuursdwang worden toegepast o.g.v. APV Groesbeek. Rechtbank Arnhem 17-07-2002, 02/1400, LJN-nr. AE5840.

Gelegenheid bieden tot winnen van prijzen en premies middels internetgokzuilen is strafbaar feit, Ec.politierechter Zutphen, 17-05-2002, 06/035799-01, LJN-nr. AE4680 en Rb. Arnhem, ec. kamer, 20-12-2001, 05/087842-00, LJN-nr. AD8104.

Verificatieplicht Vreemdelingenwet 2000

In het kader van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) dient bij de aanvraag om een vergunning een verblijfsrechtelijke toets plaats te vinden alvorens tot vergunningverlening wordt overgegaan. Artikel 9, tweede lid, van de Vw 2000 schept een verplichting om desgevraagd bij een aanvraag voor een beschikking anders dan op grond van de Vw 2000, een document te overleggen waaruit het rechtmatig verblijf blijkt. Zie voor overige informatie over dit onderwerp onder het kopje Vreemdelingen onder de Algemene toelichting.

Speelautomaten

Artikel 2.3.2.3 Voorschriften/beperkingen vergunning

• 1.

  Aan vergunningen tot het aanwezig hebben van speelautomaten in inrichtingen als bedoeld in artikel 30c, eerste lid, onder a en b van de Wet worden voorschriften en beperkingen verbonden, met dien verstande dat:

  • a.

    in ieder geval uit de vergunning blijkt of die betrekking heeft op kansspel- en/of behendigheidsautomaten;

  • b.

    de geldigheidsduur van de vergunning ten hoogste twaalf maanden bedraagt.

• 2.

  In hoogdrempelige inrichtingen zijn vier speelautomaten toegestaan, waarvan maximaal twee kansspelautomaten.

• 3.

  In laagdrempelige inrichtingen zijn vier speelautomaten toegestaan, met dien verstande dat kansspelautomaten in het geheel niet zijn toegestaan.

Toelichting

In de gewijzigde Wet op de kansspelen is bepaald dat in hoogdrempelige inrichtingen maximaal twee kansspelen zijn toegestaan. Van dit aantal kan dus niet worden afgeweken. Wel moet er een keuze gemaakt worden ten aanzien van het maximum aantal te plaatsen speelautomaten (behendigheids- en kansspelautomaten). In de voormalige gemeenten IJsselham en Brederwiede werd geen onderscheid gemaakt naar hoog- en laagdrempelige inrichtingen en naar kansspel- en behendigheidsautomaten. In deze gemeenten was vastgesteld dat in een inrichting maximaal twee speelautomaten mochten worden geplaatst. In de voormalige gemeente Steenwijk was geregeld dat in laagdrempelige inrichtingen maximaal vier behendigheidsautomaten aanwezig mochten zijn. In een hoogdrempelige inrichting waren maximaal één kansspel en eventueel drie behendigheidsapparaten toegestaan. In eerste instantie werd de raad destijds voorgesteld om drie speelautomaten toe te staan, maar op verzoek van de raad is dat uitgebreid naar vier. Omdat uit de praktijk geen problemen zijn gebleken, wordt de raad voorgesteld om in hoog- en laagdrempelige inrichtingen maximaal vier speelautomaten toe te staan. Hierbij is het goed om te weten dat behendigheidsapparaten in principe geen verslavend effect hebben.

Begin 2002 heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB) een aantal uitspraken gedaan, waarin ten aanzien van hoog- en laagdrempelige inrichtingen een interpretatie wordt gegeven over de wijziging van de Wet op de Kansspelen d.d. 1 november 2000 ten gevolge van de ingrijpende wijziging van de Drank- en Horecawet. Het gaat hierbij vooral over de begrippen "inrichting" en "horecalokaliteit" en de gevolgen voor hoog- en laagdrempelige inrichtingen. Het CBB overweegt - in tegenstelling tot wat uit de wetsgeschiedenis blijkt en tot nu toe uit de jurisprudentie is gebleken - “dat er wel sprake is van een materiële wijziging van de Wet” en niet slechts van een technische. Dit kan verstrekkende consequenties hebben voor de gemeentelijke praktijk, vooral voor de wijze van formulering van besluiten.

Het CBB toetst de vraag of er sprake is van een hoogdrempelige inrichting op een wetstechnische manier. Er dient slechts beoordeeld te worden of er sprake is van een horecalokaliteit in de zin van de Drank- en Horecawet en of er zich in deze horecalokaliteit zelf geen andere activiteiten afspelen waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend. (Een horecalokaliteit in de zin van de Drank- en Horecawet is een van een afsluitbare toegang voorziene lokaliteit, onderdeel uitmakend van een inrichting waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend, in ieder geval bestemd voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse.) Moeilijk is te bepalen wat een andere zelfstandige activiteit is. Hierover is veel jurisprudentie, zie hieronder onder het kopje jurisprudentie. Er moet in ieder geval gedacht worden aan het afhalen van etenswaren, dansen, zaalverhuur, bowlen of kegelen en het serveren van kleine etenswaren. Waar precies de grens ligt tussen ondersteunende activiteiten en zelfstandige activiteiten is een sterk feitelijk oordeel en zal van geval tot geval moeten worden bekeken, gerelateerd aan de jurisprudentie. In welke omgeving de horecalokaliteit ligt, is, in tegenstelling tot de oude jurisprudentie, niet meer van belang. Ook een horecalokaliteit op een camping of in een sporthal of dorpshuis kan hoogdrempelig zijn. Deze benadering leidt tot de vreemde consequentie dat bijvoorbeeld een seksinrichting als laagdrempelig wordt aangemerkt en een sportkantine (soms) als hoogdrempelig.

Op 17 juli 2002 heeft het CBB geoordeeld dat een horecalokaliteit, gelegen in een sportcomplex, niet per definitie laagdrempelig is. De sporthal zelf maakt geen onderdeel uit van de inrichting. Er dient beoordeeld te worden of de horeca-inrichting zelf hoogdrempelig is. Het feit dat het café voornamelijk gericht is op bezoekers van het sportcomplex, staat daar, aldus het CBB, los van. Ook het feit dat het café in belangrijke mate bezocht wordt door bezoekers beneden de 18 jaar staat er volgens het CBB niet aan in de weg dat de lokaliteit niet tevens in belangrijke mate gericht kan zijn op bezoekers van boven de 18 jaar en dat is het wettelijk criterium. (CBB 17-07-2002, JG 02.0153 , m.nt. T.J. van der Reijt)

Samengestelde inrichtingen

Indien er sprake is van een laagdrempelige horeca-inrichting, waarbinnen zich een horecalokaliteit als bedoeld in artikel 1 lid 1 van de Drank- en Horecawet bevindt, dient te worden onderzocht of de laagdrempelige gedeelten vanaf de openbare weg bereikt kunnen worden via deze horecalokaliteit. Als dit het geval is, dan is (op grond van artikel 30c lid 4 van de Wet op de Kansspelen) de horecalokaliteit alsnog laagdrempelig en is het niet toegestaan kansspelautomaten te plaatsen.

Het CBB heeft in enkele uitspraken begin 2002 opnieuw een lijn uitgezet over wanneer er sprake is van hoog- of laagdrempelige inrichtingen en van samengestelde inrichtingen. Uit deze uitspraken van het CBB is een stappenplan af te leiden, dat dient te worden doorlopen bij de beantwoording van de vraag of er sprake is van een hoogdrempelige inrichting.

• a.

  Bij één afgesloten ruimte.

  • 1.

    is er een vergunning volgens de Drank- en Horecawet?

  • 2.

    staat het café- en restaurantbezoek op zichzelf?

  • 3.

    zijn de activiteiten in belangrijke mate gericht op personen ouder dan 18?

Is aan alle vereisten voldaan dan is er sprake van een hoogdrempelige inrichting, waarin twee kansspelautomaten zijn toegestaan. Is aan een van de eisen niet voldaan, dan is er sprake van een laagdrempelige inrichting.

• b.

  Bij meerdere ruimten in een gebouw.

  • 1.

    is er sprake van een afzonderlijke horecalokaliteit in het gebouw, dan wel van meerdere lokaliteiten waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend, die tezamen een besloten ruimte vormen binnen het gebouw?

  • 2.

    wordt voor de afzonderlijke horecalokaliteit, dan wel voor het geheel van de lokaliteiten die tezamen de horeca-inrichting vormen, voldaan aan de stappen onder A?

Is aan alle eisen voldaan, dan is er sprake van een hoogdrempelige inrichting.

• c.

  Bij een horecalokaliteit in de zin van artikel 1 lid 1 van de Drank- en Horecawet binnen een laagdrempelige horeca-inrichting.

  • 1.

    worden de stappen genoemd onder A. bevestigend beantwoord?

  • 2.

    zo nee: er is geen sprake van een hoogdrempelige inrichting.

  • 3.

    zo ja: zijn de overige ruimten van de laagdrempelige inrichting mogelijk door het publiek te bereiken via deze horecalokaliteit? (artikel 30c lid 4 Wet op de Kansspelen).

  • 4.

    zo ja: er is géén sprake van een hoogdrempelige inrichting in de zin van de Wet op de Kansspelen, kansspelautomaten zijn niet toegestaan

  • 5.

    zo nee: er is sprake van een hoogdrempelige inrichting in de zin van de Wet op de Kansspelen.

Jurisprudentie

Het verstrekken van lunches tussen 12.00 uur en 15.30 uur, dat speciaal op een reclamebord wordt aangekondigd en waarvoor een aparte lunchkaart is, vormt een laagdrempelige activiteit. CBB 11-04-2003, AWB 02/1474, LJN-nr. AF7697.

Een deur die slechts niet op slot mag vanwege brandveiligheidsvoorschriften, maakt dat het mogelijk is via het eetcafé de snackbar te betreden. Geen kansspelautomaten toegestaan. CBB 29-01-2003, AWB 02/697, LJN-nr. AF3782.

De beslissing in een zogenaamd “feestcafé”-vergunning voor twee kansspelautomaten onvoldoende gemotiveerd, omdat geen aandacht is besteed aan de stelling dat er geen sprake meer was van exploitatie van een disco. De motivering had betrekking dienen te hebben op de feitelijke gang van zaken in de inrichting. Gemeente moet opnieuw besluiten. CBB 29-01-2003, AWB 02/969, LJN-nr. AF3780.

Een inrichting die zich als lunchcafé afficheert, gelegen is bij een markt en een sterk accent legt op kleine etenswaren, hetgeen ook uit de omzetcijfers blijkt, is laagdrempelig. CBB 22-01-2003, AWB 02/1277, LJN-nr. AF 4096.

Hotellobby, waarin zich bar, eetgelegenheid en hotelreceptie bevindt, is laagdrempelig, want de hotelreceptie trekt zelfstandige stroom bezoekers. Ook het feit dat hotelgasten door een verbindingsdeur met een pasje naar de kamers kunnen, maakt de ruimte laagdrempelig. Vz. CBB 31-12-2002, AWB 02/1501, 02/1702, LJN-nr AF3234.

Bar/foyer in multifunctioneel vergadercentrum laagdrempelig, omdat het publiek van buitenaf de zalen kan bereiken. Geen samengestelde inrichting. CBB 23-12-2002, AWB 02/838, LJN-nr. AF3251.

Inrichting met restaurant met snackbar laagdrempelig, en restaurantgedeelte niet als hoogdrempelig aan te merken, omdat er één Drank- en Horecavergunning is, het personeel vanuit dezelfde ruimte beide gedeelten bedient en de toiletten (die ook bestemd zijn voor bezoekers van de snackbar met bijbehorend terras) slechts te bereiken zijn via het restaurantgedeelte. CBB 20-12-2002, AWB 02/1523, LJN-nr. AF3248.

Eetcafé dat zich hoofdzakelijk richt op het winkelend publiek en openingstijden die gelijklopen met winkelcentrum en waar overdag voornamelijk koffie, thee, fris, kleine gerechten en lunches worden geserveerd is laagdrempelig. CBB 20-12-2002, AWB 02/1493, LJN-nr. AF3245.

Eetcafé met kleine kaart naast driecomponentenmaaltijden tot 17.00 uur laagdrempelig in zin van de Wet op de Kansspelen, Vz.CBB 23-10-2002, AWB02/1647, LJN-nr. AF1167.

Een vergunning tot het aanwezig hebben van speelautomaten kan slechts worden verleend aan de natuurlijke of rechtspersoon, die houder is van een vergunning ingevolge artikel 3 van de Drank- en Horecawet, dan wel inschrijfplichtig en ingeschreven is bij het bedrijfsschap Horeca en Catering. CBB 9 oktober 2002 AWB 01/963, 01/964, 01/ 965. LJN-nr. AF0354.

Inrichting waar floorshows en stripteaseshows worden gegeven laagdrempelig en seksinrichting laagdrempelig. CBB 18-09-2002, AWB 02/559, LJN-nr. AF1844 en CBB 19-06-2002, AWB02/25, LJN-nr. AE6041.

Omzetpercentage van kleine etenswaren in een eetcafé op zichzelf niet bepalend voor de vraag of er sprake is van een zelfstandige stroom bezoekers. Meer van belang is de combinatie van het aanbod en de ligging, namelijk in een winkelcentrum. CBB 21-08-2002, AWB02/84, LJN-nr. AE7051.

Weigering van aanwezigheidsvergunning voor twee kansspelautomaten in café is in strijd met motiveringsbeginsel. CBB 26-07-2002, AWB01/536, LJN-nr. AE7541.

Sportkantine niet per definitie laagdrempelig. CBB 17-07-2002, AWB01/822, JG 02.0153 m.nt. T.J. van der Reijt, LJN-nr. AE 7540.

Bowlingbaan niet gescheiden van bargedeelte. Hoewel de bowlingactiviteiten slechts 20% van de omzet genereert, is er toch sprake van een zelfstandige stroom van bezoekers. CBB 10-07-2002, AWB 02/300, LJN-nr. AE6038.

Café bij supermarkt niet per definitie laagdrempelig. Voor beantwoording van de vraag of van hoog- dan wel laagdrempelige inrichting sprake is, is beslissend de wijze waarop de inrichting feitelijk op basis van de verleende vergunningen functioneert en geëxploiteerd wordt. CBB 19-06- 2002, AWB02/236, LJN-nr. AE6040.

Deur die fungeert als nooduitgang voor het publiek tussen hoogdrempelig (café) en laagdrempelig (kegelbaan) gedeelte van dezelfde inrichting, met ieder hun eigen ingang, maakt dat de kegelbaan door het publiek kán worden bereikt via de ingang van het café. Daarom geen kansspelautomaten toegestaan. CBB 01-03-2002, AWB01/399 29010, JG 02.0070 m.nt. T.J. van der Reijt, LJN-nr. AE0468.

Geen sprake van afzonderlijke horecalokaliteit in een inrichting met een afhaalgedeelte en een café verbonden via een gemeenschappelijke bar waarachter het personeel beide gedeelten van de inrichting kan bedienen. Eén horecalokaliteit met meerdere activiteiten, kansspelautomaten niet toegestaan. CBB 22-02-2002, AWB01/903 29011, JG 02.0068 , m.nt. T.J. van der Reijt, LJN-nr. AD9635.

Steeds geheel of gedeeltelijk geopende harmonicawand tussen café en zaalgedeelte is niet voldoende om te spreken van twee afzonderlijke horecalokaliteiten. In café geen kansspelautomaten toegestaan. CBB 15-02-2002, AWB01/482 29010, JG 02.0069 m.nt. T.J. van der Reijt, LJN-nr. AD9977.

Dorpshuis is niet in zijn geheel aan te merken als - laagdrempelige - inrichting in de zin van de Wet op de kansspelen. In ieder geval behoren de was- en kleedruimten, gezien de definitie conform de Drank- en Horecawet per 1 november 2000, niet tot de inrichting. CBB 13-02-2002, AWB01/616, JG 02.0065 m.nt. T.J. van der Reijt, LJN-nr. AD9636.

Samengestelde inrichting in de zin van de Wet op de kansspelen. Aanwezigheid van een voor het publiek toegankelijke deur tussen snackbar en café. In het geval er slechts één deur is vanaf de openbare weg naar de snackbar, waarna kan worden doorgelopen naar het café, is dat niet voldoende motivering om een vergunning kansspelautomaten te weigeren. CBB 13-02-2002, AWB01/668, JG 02.0066 m.nt. T.J. van der Reijt, LJN-nr. AD9630.

Samengestelde inrichting in de zin van de Wet op de kansspelen. Van belang is of het publiek gebruik kán maken van de deur aan de openbare weg van het café/restaurant om de overige - laagdrempelige - ruimten in de inrichting te bezoeken. Nabijheid camping niet van doorslaggevende betekenis bij vraag of kansspelautomaten zijn toegestaan. CBB13-02-2002, AWB01/582 29010, JG 02.0067 m.nt. T.J. van der Reijt, LJN-nr. AD9589.

Nachtbar/dancing is laagdrempelig. CBB 13-08-2001, AWB 01/537 29010, JG 01.0180 , m.nt. A.L. Esveld.

Seksclub niet hoogdrempelig. CBB 16-07-2001, AWB 01/347 29010, JG 01.0156 , m.nt. A.L. Esveld.

Salsaclub is laagdrempelig. CBB 16-07-2001, AWB 01/378 29010, JG 01.0181 , m.nt. A.L. Esveld.

Het bieden van de mogelijkheid tot het afhalen van eten vormt laagdrempelige activiteiten die een zelfstandige betekenis hebben. Broodjes, broodjes shoarma en soepen zijn niet als volledige maaltijd aan te merken. CBB 15-11-2000, AWB 00/73 29010, JG 01.0125 , m.nt. A. L. Esveld.- Het niet tijdens de gehele openingstijd serveren van maaltijden die voldoen aan de definitie van het begrip maaltijd, maakt een inrichting laagdrempelig. CBB 08-03-2000, AWB 99/715 29010, JG 00.0083 , m.nt. A.L. Esveld.

Exploitant speelautomaten is geen, exploitant horeca-inrichting is wel belanghebbende ex artikel 1:2 Awb. CBB 09-02-2000, AWB 99/550 29010, JG 00.0158 , m.nt. A. L. Esveld.

Het koppelen van de openingstijden van een inrichting aan die van een supermarkt is mede een reden om die inrichting als laagdrempelig te beschouwen. CBB 13-01-2000, AWB 99/43 29010, JG 00.0104, m.nt. A.L. Esveld.

De omstandigheid dat coffeeshophouders personen onder de 18 jaar niet tot hun inrichting mogen toelaten maakt de kwalificatie van een coffeeshop als laagdrempelig niet zinledig. CBB 13-01-2000, AWB 98/1162 29010, JG 00.0132 , m.nt. A.L. Esveld.

Niet ingeschreven bij het Bedrijfschap Horeca, derhalve ontbreekt wettelijke grondslag voor vergunning voor de aanwezigheid van kansspelautomaten. CBB 11-03-99, AWB 98/732 29000, JG 00.0045 , m.nt. A.L. Esveld.

Speelautomatenhallen

Artikel 2.3.2.4 Vergunning burgemeester

• 1.

  Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een speelautomatenhal te vestigen of te exploiteren.

• 2.

  De burgemeester kan voor maximaal twee speelautomatenhallen een vergunning verlenen.

Toelichting

Het motief dat aan het vergunningvereiste ten grondslag ligt is de openbare orde, meer in het bijzonder de leef- en woonsituatie, te beschermen. Bij de weigeringsgronden wordt hierop nader ingegaan. De bevoegdheid die de raad heeft geen speelautomatenhallen in de gemeente toe te laten door het vaststellen van de onderhavige verordening achterwege te laten, impliceert ook de bevoegdheid het aantal te beperken tot een bepaald maximum.

De voormalige gemeenten Brederwiede en Steenwijk hadden bepaald dat de burgemeester maximaal aan één speelautomatenhal een vergunning kon verlenen. Dit betekent dat er vergunningen zijn verleend aan speelautomatenhallen in Giethoorn en in Steenwijk. De gemeente IJsselham kende geen regeling omtrent speelautomatenhallen. Dit hield in dat de burgemeester van IJsselham geen vergunning kon verlenen voor de vestiging en exploitatie van een hal. Bij het opstellen van dit artikel is rekening gehouden met de besluiten van de voormalige gemeenten en is bepaald dat er maximaal twee speelautomatenhallen in de gemeente gevestigd mogen zijn. Hierbij is het goed om te weten dat de speelautomatenhallen in Giethoorn en Steenwijk in de loop van de tijd, zowel voor wat betreft de ruimte als het aantal speelautomaten, aanzienlijk zijn uitgebreid.

Artikel 2.3.2.5 Aanvraag vergunning

De natuurlijke of rechtspersoon die de speelautomatenhal exploiteert (de ondernemer) dient de vergunning aan te vragen onder overlegging van in ieder geval:

• a.

  een nauwkeurige beschrijving van de inrichting waarbij is opgenomen de oppervlakte daarvan, alsmede een plattegrond waarin is aangegeven op welke plaats in de speelautomatenhal en in welk aantal kansspel- en/of behendigheidsautomaten worden opgesteld;

• b.

  een bewijs van inschrijving bij de Kamer van koophandel en fabrieken;

• c.

  een verklaring waaruit blijkt dat hij gerechtigd is over de ruimte te beschikken.

Toelichting

De ondernemer kan tevens eigenaar en bedrijfsleider/beheerder zijn, maar het is ook mogelijk dat deze hoedanigheden niet samenvallen. De bescheiden die moeten worden overgelegd zijn afhankelijk van de concrete situatie die zich voordoet. De onder c bedoelde verklaring kan bij voorbeeld een huurcontract zijn, waaruit de beschikkingsbevoegdheid blijkt.

Artikel 2.3.2.6 Vergunning speelautomatenhal

• 1.

  De vergunning kan uitsluitend worden gesteld ten name van de ondernemer en is niet overdraagbaar.

• 2.

  In de vergunning wordt de naam van degene die met het dagelijkse toezicht en onmiddellijke leiding in de speelautomatenhal is belast (bedrijfsleider/beheerder) vermeld.

• 3.

  Aan de vergunning worden voorschriften en beperkingen verbonden. Deze hebben in elk geval betrekking op:

  • a.

    de sluitingstijden van de speelautomatenhal;

  • b.

    het toezicht in de speelautomatenhal;

  • c.

    het aantal en type speelautomaten dat mag worden opgesteld;

  • d.

    de exploitatie van de speelautomatenhal.

Toelichting

Het is niet geoorloofd een voorwaarde op te nemen, inhoudende dat voorafgaande aan de aanvraag voor een speelautomatenhalvergunning, beschikt wordt over een aanwezigheidsvergunning voor speelautomaten. Een voorwaarde van die strekking verdraagt zich namelijk niet met artikel 30c, eerste lid, onder c en artikel 30f, eerste lid, onder b, van de wet.

Het is wel mogelijk beide vergunningaanvragen gelijktijdig in behandeling te nemen. Voorschriften en beperkingen met betrekking tot het aantal en het type speelautomaten zijn niet alleen te verbinden aan de aanwezigheidsvergunning. In beginsel kunnen deze voorschriften en beperkingen ook worden gekoppeld aan de exploitatievergunning. Met het oog daarop is onderdeel c in het derde lid opgenomen. Bij de vaststelling van het aantal toe te laten automaten is gewicht toe te kennen aan de plaats en de wijze van exploitatie. Zo zal bij voorbeeld op een camping mogelijk een hal met uitsluitend behendigheidsautomaten rendabel kunnen zijn. Bij de vaststelling van de verhouding tussen behendigheids- en kansspelautomaten zou ook hieraan betekenis kunnen worden toegekend aan de mogelijkheid van een rendabele exploitatie.

Artikel 2.3.2.7 Weigeringsgronden

De vergunning wordt geweigerd indien:

• a.

  het maximaal aantal af te geven vergunningen voor speelautomatenhallen is verleend;

• b.

  de speelautomatenhal niet uitsluitend rechtstreeks vanaf de openbare weg voor het publiek toegankelijk is;

• c.

  de bedrijfsleider(s)/beheerder(s) de leeftijd van 21 jaar nog niet heeft (hebben) bereikt;

• d.

  de ondernemer of de bedrijfsleiders(s)/beheerder(s) onder curatele staat (staan) of bewind is ingesteld over één of meer aan hen toebehorende goederen, als bedoeld in Boek 1, titel 19, van het Burgerlijk Wetboek;

• e.

  door de aanwezigheid van de speelautomatenhal naar het oordeel van de burgemeester de leef- en woonsituatie in de naaste omgeving of het karakter van de naaste omgeving op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed;

• f.

  de exploitatie of vestiging van de speelautomatenhal strijd oplevert met het geldende bestemmingsplan, dan wel een stadsvernieuwingsplan of leefmilieuverordening in de zin van de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing.

Toelichting

Het bepaalde onder a levert een extra weigeringsgrond op.

Het vereiste onder b dient om een speelautomatenhal duidelijk van de openbare weg af voor een ieder herkenbaar te maken. Tevens om te voorkomen dat in een achteraf lokaal van een gebouw, waarin bij voorbeeld een horecabedrijf wordt uitgeoefend, een speelautomatenhal wordt geëxploiteerd en deze automatenhal mede of uitsluitend via het andere bedrijf bereikbaar zou zijn. Verwezen zij voorts naar de toegangseisen die in artikel 15 van het Speelautomatenbesluit zijn gesteld, wanneer in een hal zowel kansspel- als behendigheidsautomaten aanwezig zijn.

Voor het vereiste opgenomen onder c is aansluiting gezocht bij de Drank- en Horecawet.

Het criterium openbare orde wordt hier niet opgenomen. De Wet op de kansspelen noemt dit criterium reeds in verband met de weigeringsgronden voor een aanwezigheidsvergunning van speelautomaten. De strekking van dit gedeelte van de paragraaf is het afwenden van een ontoelaatbare nadelige beïnvloeding van de leef- en woonsituatie in de naaste omgeving van de hal.

De jurisprudentie op artikel 30 van de Wet op de kansspelen geeft blijk dat bij de beoordeling van een vergunningaanvraag voor een speelautomatenhal acht mag worden geslagen op de mogelijke gevolgen voor het leefklimaat. In het bepaalde onder e komt tot uiting dat de vergunning dient te worden geweigerd, wanneer gevreesd moet worden dat de woon- en leefsituatie door de vestiging van (nog) een hal op ontoelaatbare wijze zal worden aangetast. Daarbij wordt rekening gehouden met het karakter van de straat, het winkelniveau aldaar en van de wijk waarin de speelautomatenhal is gelegen of zal komen te liggen. In de beoordeling van de aanvraag wordt de spanning waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan betrokken.

Het is ook mogelijk om een vergunning te weigeren, wanneer er sprake is van een op ontoelaatbare wijze aantasten van het karakter van een (deel van) straat/buurt/centrum. Dit kan bij voorbeeld het geval zijn in een winkelstraat met winkels van een 'exclusief' karakter. Door de vestiging van een automatenhal zal er sprake (kunnen) zijn van een ontoelaatbaar spanningsveld, waardoor een te grote inbreuk mag worden gevreesd op de bestaande functie van de winkelstraat.

Onder f is als weigeringsgrond opgenomen dat er geen sprake mag zijn van strijd met een geldend bestemmingsplan.

In dit verband dient gewezen te worden op de mogelijkheden van vrijstelling of ontheffing die het bestemmingsplan nogal eens biedt, alsook bijvoorbeeld de mogelijkheid van een procedure als bedoeld in artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Deze mogelijkheden beperken de burgemeester niet in de weigeringsmogelijkheid, maar het lijkt een zaak van behoorlijk bestuur om, voordat tot weigering van de vergunning wordt overgegaan, de mogelijkheid van ontheffing of vrijstelling in overweging te nemen. Voor de toepassing van deze bepaling wordt handelen op grond van een vrijstelling van het geldende bestemmingsplan beschouwd als handelen in overeenstemming met het geldende bestemmingsplan. Doel van dit lid is de koppeling van de vereiste vergunning met het planologisch regime. Vereist is dus niet dat de locatie waar vergunning voor wordt gevraagd is aangewezen als speelautomatenhal in het bestemmingsplan, maar dat een bestemmingsplan de vestiging niet mag uitsluiten. Op deze wijze wordt voorkomen dat op basis van deze verordening een vergunning moet worden verleend, terwijl later op grond van strijd met het bestemmingsplan tegen de vestiging moet worden opgetreden. Deze constructie is blijkens het KB van 2 januari 1980, AB 1980, 151, mogelijk. Zie ook ARRS 28 oktober 1983, AB 1984, 42.

Artikel 2.3.2.8 Wisseling bedrijfsleider/beheerder

De vergunning vervalt na verloop van twaalf weken nadat de in de vergunning vermelde bedrijfsleider/beheerder de hoedanigheid van bedrijfsleider/beheerder heeft verloren, tenzij de ondernemer binnen die termijn een nieuwe aanvraag om vergunning voor hetzelfde pand heeft ingediend. In dat geval vervalt de vergunning zodra de beslissing op de nieuwe aanvraag onherroepelijk is geworden.

Toelichting

Indien een ondernemer de beheerder verliest, hetzij door overlijden, hetzij door vertrek, behoeft de ondernemer de bedrijfsuitoefening niet te staken, indien binnen de aangegeven termijn een nieuwe vergunning wordt aangevraagd. Het vervallen van de bestaande vergunning van rechtswege betekent dat belanghebbenden hiertegen geen bezwaar of beroep kunnen aantekenen, aangezien van een beschikking geen sprake is. Het verdient aanbeveling schriftelijk mededeling te doen van de constatering, dat niet meer wordt voldaan aan de eisen die aan een beheerder worden gesteld.

Daarbij kan er op gewezen worden dat een situatie dreigt waardoor de vergunning kan vervallen.

Artikel 2.3.2.9 Overlijden en wisseling ondernemer

• 1.

  Indien een ondernemer komt te overlijden vervalt de vergunning na verloop van twaalf weken, tenzij de voorzetting van de exploitatie wordt beoogd en binnen die termijn een aanvraag voor een nieuwe vergunning is ingediend.

• 2.

  In alle gevallen van wisseling van ondernemer dient binnen vier weken na overname van de speelautomatenhal een nieuwe vergunning te worden aangevraagd.

• 3.

  Zolang op een tijdig ingediende aanvraag niet is beslist is voortzetting van de exploitatie toegestaan, met inachtneming van de voorschriften en beperkingen, verbonden aan de van rechtswege vervallen vergunning.

Toelichting

Het eerste lid van het onderhavige artikel beoogt aan de erfgenamen bij overlijden van een ondernemer enig respijt te geven om zich te beraden over de al dan niet voortzetting van het bedrijf. Ingevolge het bepaalde in artikel 2.3.3.6, eerste lid, is de vergunning niet overdraagbaar en dient een nieuwe vergunning te worden aangevraagd door degene die de exploitatie voortzet. In afwachting hiervan behoeft de bedrijfsuitoefening niet te worden gestaakt, mits de aard van de inrichting en overige omstandigheden ongewijzigd blijven.

Bij wisseling van ondernemerschap geldt eveneens dat de bedrijfsuitoefening niet behoeft te worden gestaakt gedurende de beslissingsperiode op een nieuwe aanvraag. Ook hier geldt als voorwaarde, evenals in het eerste lid, voor het voortzetten van de exploitatie dat de aard van de inrichting en de wijze van exploitatie ongewijzigd blijven.

Artikel 2.3.2.10 Intrekking vergunning

De burgemeester kan de vergunning intrekken:

• a.

  indien blijkt dat de vergunning ten gevolge van een onjuiste of onvolledige opgave is verleend;

• b.

  indien de omstandigheden of inzichten op grond waarvan de vergunning is afgegeven zodanig zijn gewijzigd dat een situatie is ontstaan als bedoeld in 2.3.2.7 onder e;

• c.

  indien gehandeld wordt in strijd met aan de vergunning verbonden voorschriften en beperkingen;

• d.

  indien de exploitatie van een speelautomatenhal voor een periode van langer dan zes maanden wordt onderbroken.

Toelichting

Onderbreking van de exploitatie voor een periode langer dan in de bepaling genoemd, behoeft niet in alle gevallen aanleiding te geven om de vergunning in te trekken. Gedacht kan bij voorbeeld worden aan verbouwingen die langere tijd blijken te vergen of aan campings die buiten het seizoen gesloten zijn. Met betrekking tot de in lid b, genoemde intrekkingsgrond (intrekking in verband met gewijzigde omstandigheden of inzichten) zij opgemerkt, dat bij gebruikmaking daarvan de motivering aan zware eisen dient te voldoen. Het betreft immers omstandigheden waarop de betrokken ondernemer doorgaans geen invloed kan uitoefenen. Voorts mag hij er op vertrouwen dat een aan hem verleende vergunning normaal gesproken in stand blijft temeer gelet op de financiële consequenties.

Afdeling 4: Maatregelen tegen overlast en baldadigheid

Artikel 2.4.1 Betreden gesloten woning of lokaal

• 1.

  Het is verboden een krachtens artikel 174a van de Gemeentewet gesloten woning, een niet voor publiek toegankelijk lokaal of een bij die woning of dat lokaal behorend erf te betreden.

• 2.

  Het is verboden een krachtens artikel 13b van de Opiumwet gesloten voor publiek toegankelijk lokaal of bij dat lokaal behorend erf te betreden.

• 3.

  Deze verboden gelden niet voor personen wier aanwezigheid in de woning of het lokaal wegens dringende reden noodzakelijk is.

• 4.

  De burgemeester is bevoegd van de in het eerste en tweede lid bedoelde verboden ontheffing te verlenen.

Toelichting

Eerste lid

De burgemeester is op grond van artikel 174a van de Gemeentewet bevoegd tot sluiting van woningen van waaruit (drugs)overlast wordt veroorzaakt. Aangezien dit artikel in de Gemeentewet niet de rechtsgevolgen van de sluiting regelt, verdient het aanbeveling dit in de APV te regelen. Het is aan te raden om voor de gevallen waarin de woning niet is verzegeld of de verzegeling reeds verbroken een strafbepaling overeenkomstig het eerste lid van artikel 2.4.1 op te nemen, waarin een sanctie wordt gesteld op overtreding van het verbod.

Tweede lid

Het tweede lid van artikel 2.4.1 is gebaseerd op de bevoegdheid van de burgemeester ex artikel 13b van de Opiumwet tot toepassing van bestuursdwang indien in voor het publiek toegankelijke lokalen en daarbij behorende erven een middel als bedoeld in artikel 2 of 3 van de Opiumwet wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is. Zie verder onder toelichting eerste lid.

Derde lid

Aangezien de situatie kan ontstaan dat personen de woning of het lokaal moeten betreden wegens dringende redenen, is het derde lid aan artikel 2.4.1 toegevoegd. Anders zou het verbod uit het eerste lid wel erg absoluut zijn.

Vierde lid

Vanwege de grote persoonlijke gevolgen die aan het sluiten van een woning kunnen zijn verbonden, is in het vierde lid een mogelijkheid voor ontheffing van het verbod opgenomen. Ook bij de sluiting van een lokaal op grond van artikel 13b van de Opiumwet kan bijvoorbeeld ontheffing verleend worden aan de exploitant zelf en zijn gezinsleden. Het lokaal blijft dan wel gesloten voor het publiek.

Jurisprudentie

Veel jurisprudentie over sluiting van drugspanden of voor publiek toegankelijke lokalen staat op de website van het Steun- en Informatiepunt Drugs en Veiligheid (SIDV): www.sidv.nl .

Artikel 2.4.2 Plakken en kladden

• 1.

  Het is verboden de weg of dat gedeelte van een onroerende zaak dat vanaf de weg zichtbaar is te bekrassen of te bekladden.

• 2.

  Het is verboden zonder schriftelijke toestemming van de rechthebbende op de weg of op dat gedeelte van een onroerende zaak dat vanaf de weg zichtbaar is:

  • a.

    een aanplakbiljet of ander geschrift, afbeelding of aanduiding aan te plakken, te doen aanplakken, op andere wijze aan te brengen of te doen aanbrengen;

  • b.

    met kalk, krijt, teer of een kleur of verfstof enige afbeelding, letter, cijfer of teken aan te brengen of te doen aanbrengen.

• 3.

  Het in het tweede lid gestelde verbod is niet van toepassing indien gehandeld wordt krachtens wettelijk voorschrift.

• 4.

  Het college kan aanplakborden aanwijzen voor het aanbrengen van meningsuitingen en bekendmakingen.

• 5.

  Het is verboden de in het vierde lid bedoelde aanplakborden te gebruiken voor het aanbrengen van handelsreclame.

• 6.

  Het college kan nadere regels stellen voor het aanbrengen van meningsuitingen en bekendmakingen, die geen betrekking mogen hebben op de inhoud van de meningsuitingen en bekendmakingen.

• 7.

  De houder van de in het tweede lid bedoelde schriftelijke toestemming is verplicht die aan een opsporingsambtenaar op diens eerste vordering terstond ter inzage af te geven.

Toelichting

Eerste lid

In het eerste lid is sprake van een absoluut verbod. In de term 'bekladden' ligt reeds besloten dat het daarbij niet gaat om meningsuitingen als bedoeld in artikel 7 van de Grondwet, artikel 10 EVRM en artikel 19 IVBPR.

Tweede lid

Het aanbrengen van aanplakbiljetten op een onroerende zaak kan worden aangemerkt als een middel tot bekendmaking van gedachten en gevoelens dat naast andere middelen zelfstandige betekenis heeft en met het oog op die bekendmaking in een bepaalde behoefte kan voorzien.

Vrijheid van meningsuiting

Op het in artikel 7 van de Grondwet gewaarborgde grondrecht zou inbreuk worden gemaakt als die bekendmaking in het algemeen zou worden verboden of van een voorafgaand overheidsverlof afhankelijk zou worden gesteld. Artikel 2.4.2 maakt op dit grondrecht geen inbreuk, aangezien het hierin neergelegde verbod krachtens het tweede lid uitsluitend een beperking van het gebruik van dit middel van bekendmaking meebrengt, voorzover door dat gebruik een anders recht wordt geschonden. De eis dat 'plakken' slechts is toegestaan indien dit geschiedt met toestemming van de rechthebbende, komt in het geval dat de gemeente die rechthebbende is, niet neer op het afhankelijk stellen van dat aanplakken van een voorafgaand verlof van de overheid als bedoeld in artikel 7 van de Grondwet. De gemeente die als eigenares van een onroerende zaak toestemming verleent of weigert, handelt namelijk in haar privaatrechtelijke hoedanigheid.

Artikel 2.4.2 verdraagt zich ook met artikel 10 EVRM en artikel 19 IVBPR, aangezien de beperking in de uitoefening van het recht op vrije meningsuiting dat uit de toepassing van artikel 2.4.2 kan voortvloeien, kan worden aangemerkt als nodig in een democratische samenleving ter bescherming van de openbare orde.

Een voorwaarde is echter wel dat de gemeente moet zorgen voor voldoende plakplaatsen. Volgens het vierde lid kan het college aanplakborden aanwijzen en daarvoor nadere regels stellen. Doet de gemeente dit niet, dan is er volgens jurisprudentie wel sprake van strijd met artikel 7, van de Grondwet en artikel 10 EVRM. Men volgt in het algemeen de norm van 1 plakbord of -zuil op de 10.000 inwoners. Zie daarover: M. Geertsema in de noot onder ABRS 05-06-2002 in JG 02.0221.

Doen plakken of doen aanbrengen

Bij de herziening van 2004 is het verbod van het tweede lid, onder a, in die zin uitgebreid dat nu ook het ‘doen’ plakken of het op andere wijze ‘doen’ aanbrengen van aanplakbiljetten onder de verbodsbepaling valt. De jurisprudentie heeft hiertoe aanleiding gegeven. Onder ‘doen’ aanplakken verstaat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het geven van opdracht om te plakken of een actieve bemoeienis daarmee hebben. In die gevallen kan de gemeente dus met succes handhaven.

Onder actieve bemoeienis wordt door de Afdeling niet verstaan: door het enkele verstrekken van aanplakbiljetten anderen in de gelegenheid stellen om deze aan te brengen; het alleen maar niet tegengaan van het aanplakken; het op internet plaatsen van posters die men voor eigen gebruik kan uitprinten, terwijl onder dat eigen gebruik mede wordt verstaan het hangen van posters in de stad.

Men moet bij de handhaving de opdrachtgever wel een redelijke termijn gunnen om bij de door haar ingeschakelde plakbedrijven te achterhalen waar de betreffende posters geplakt waren en de verwijdering van die posters te bewerkstelligen. Naast de bestuurlijke mogelijkheden tot handhaving en kostenverhaal, kan de rechthebbende zijn kosten op de opdrachtgever ook verhalen met inschakeling van de burgerlijke rechter.

Jurisprudentie

Uit het arrest van de Hoge Raad van 17 oktober 1989, NJ 1990, 222, blijkt dat pas wanneer op grond van de algemene ervaringsregelen aannemelijk is geworden dat rechthebbenden op zodanige schaal zouden weigeren in te stemmen met aanplakking dat in feite geen mogelijkheid tot gebruik van enige betekenis van dit middel tot verspreiding aanwezig is, van de gemeenten een min of meer voorwaardenscheppend beleid gevraagd wordt zodat aan het criterium 'dat gebruik van enige betekenis moet overblijven', ook feitelijk inhoud kan worden gegeven. Het hangt af van 'bijzondere plaatselijke omstandigheden' of er nog gesproken kan worden van gebruik van enige betekenis. Deze zullen dan ook onderzocht moeten worden, aldus de Hoge Raad in een uitspraak van 26 januari 1993, NJ 1993, 534.

Verzoek om vergunning voor het aanbrengen van borden aan lantaarnpalen ten behoeve van het plakken van affiches is terecht opgevat als verzoek om toestemming van de gemeente als eigenares van de lantaarnpalen. Betreft een privaatrechtelijke aangelegenheid. ARRS 30 12 1993, JG 94.0194 m.nt. J.M. van den Bosch van Os, AB 1994, 578 m.nt RMvM.

Een projectie van een lichtreclame is te beschouwen als een andere wijze van aanbrengen dan aanplakken van een afbeelding of aanduiding als bedoeld in de APV. Vz.ARRS 13 12 1992, JG 93.0261 , Gst. 1993, 6965, 3 m.nt EB.

Vrijheid van meningsuiting

Er waren geen of niet voldoende ‘wildplakplaatsen’. In APV opgenomen plakverbod is onverbindend wegens strijd met artikel 7, lid 1, Grondwet (vrijheid van meningsuiting). Derhalve is geen vervolging mogelijk ter zake van 'wild plakken'. Er waren geen voldoende vrije plakplaatsen in de stadsdelen. Gemeente is verplicht deze te scheppen. Rb. Amsterdam 07-10-1993.Ter zake van een bepaling van de APV Amsterdam met ongeveer gelijkluidende inhoud als artikel 2.4.2 oordeelde de Hoge Raad dat 'niet aannemelijk is geworden dat ten gevolge van het (...) verbod geen mogelijkheid van enige betekenis tot gebruik van het onderhavige middel van verspreiding en bekendmaking zou overblijven'. De bepaling is niet in strijd met artikel 10, tweede lid, EVRM, aangezien deze 'prescribed by law' is en 'necessary in a democratic society (...) for the prevention of disorder' en 'protection of the (...) rights of others'. HR 01-4-1997, NJ 1997, 457.

Plakverbod van artikel 2.4.2 model-APV is niet in strijd met artikel 7 Grondwet noch met artikel 10 EVRM. ABRS 05-06-2002, LJN-nr. AE3657, JG 02.0169 m.nt. M. Geertsema, JB 2002, 221 m.nt. J. van der Velde, AB 2002, 361 m.nt. J.G. Brouwer en A.E. Schilder.

Doen plakken of doen aanbrengen

Betreft artikel 122, van de APV Utrecht, waarin ook het ‘doen’ plakken was opgenomen. Het college heeft ten onrechte een last onder dwangsom opgelegd tot voorkoming van herhaling van illegaal plakken van reclamemateriaal en tot het verwijderd houden van illegaal plakken. Het is een te ruime uitleg om ‘doen’ aanbrengen zo uit te leggen dat dit mede inhoudt het niet tegengaan dat van Radio 538 afkomstig reclamemateriaal wordt aangeplakt. Er is geen sprake van opdracht of een actieve bemoeienis van Radio 538. ABRS 18-09-2002, LJN-nr. AE7789, JB 2002, 329, Gst. 7181, 42 m.nt. M.M. Dolman en Kistenkas.

Last onder dwangsom om herhaling van (illegaal) plakken te voorkomen en illegaal plakwerk verwijderd te houden. Uitleg van het begrip ‘doen aanbrengen’ als bedoeld in artikel 122, van de APV Utrecht. Als betrokkene een derde of derden opdracht heeft gegeven tot het aanbrengen van aanplakbiljetten of anderszins actieve bemoeienis heeft gehad met het aanplakken, is deze verantwoordelijk voor het aanbrengen van aanplakbiljetten. Het door het enkele verstrekken van aanplakbiljetten anderen in de gelegenheid stellen om deze aan te brengen, is onvoldoende. ABRS 15-01-2003, 200203589/1, LJN-nr. AF2902.

Aanschrijving bestuursdwang om binnen 24 uur aanplakbiljetten te verwijderen. De vraag is of Loesje als ‘doen’-plakker’ in de zin van de APV verantwoordelijk kan worden gehouden. Dit is niet het geval nu Loesje geen actieve bemoeienis heeft gehad met het aanbrengen van de posters. Loesje heeft de Loesje-posters slechts op internet geplaatst, waarbij is aangegeven dat een ieder de posters voor eigen gebruik vrij kan uitprinten en dat onder eigen gebruik onder meer wordt verstaan het hangen van posters in de stad. Bovendien bevat de internetsite een disclaimer waarin erop wordt gewezen dat posters alleen mogen worden geplakt op plaatsen waar dit is toegestaan en verwezen is naar de toepasselijke APV. Rb. Den Haag 08-07-2004, LJN-nr. AQ5977.

Aanschrijving bestuursdwang om binnen 24 uur na de telefonische inkennisstelling al het aangeplakte te verwijderen. Exacte locaties waren ten tijde van de bestuursdwang niet bekend. Opplakken van de posters waren aan een plakbedrijf uitbesteed. De Afdeling acht de termijn, waarbinnen appellante bij de door haar ingeschakelde plakbedrijven moest zien te achterhalen waar de betreffende posters geplakt waren en de verwijdering van die posters moest bewerkstelligen te kort. ABRS 11-08-2004, 200400185/1, LJN-nr. AQ6624.

Podium had de verspreiding van affiches uit handen gegeven aan een derde met uitdrukkelijke opdracht dat op legale wijze te doen. Toepasselijkheid van artikel 6:171 BW dat voor Podium een risico-aansprakelijkheid vestigt voor onrechtmatig handelen door derden, met wie geen dienstverband bestaat maar die ingeschakeld worden voor werkzaamheden ter uitoefening van haar bedrijf, zonder dat het voor de gemeente duidelijk gescheiden activiteiten waren. In casu achtte de Kantonrechter het illegaal plakken aan een activiteit van Podium te wijten. De kosten die de gemeente heeft gemaakt voor de verwijdering van illegaal geplakte posters op gemeente-eigendommen kan zij verhalen op Podium. Rb. Zwolle, sector kanton 16-12-2003, LJN-nr. AF6147, JG 04.0025 m.nt. E.H.J. de Bruin.

Artikel 2.4.3 Vervoer plakgereedschap e.d.

• 1.

  Het is verboden tussen 22.00 en 06.00 uur op de weg of openbaar water te vervoeren of bij zich te hebben enig aanplakbiljet, aanplakdoek, kalk, teer, kleur of verfstof of verfgereedschap.

• 2.

  Dit verbod is niet van toepassing, indien de genoemde materialen of gereedschappen niet zijn gebruikt of niet zijn bestemd voor handelingen als verboden in artikel 2.4.2.

Toelichting

Door deze bepaling wordt de effectiviteit van het in het vorige artikel opgenomen aanplakverbod vergroot. Het tweede lid van de bepaling dient aldus te worden verstaan dat de omstandigheid dat de in het eerste lid genoemde stoffen en voorwerpen niet waren bestemd of gebezigd voor handelingen, welke ingevolge de voorgaande bepaling zijn verboden, een rechtvaardigheidsgrond oplevert. Het bepaalde in het tweede lid strijdt niet met het in artikel 6, tweede lid, EVRM neergelegde beginsel, dat een verdachte tegen wie een strafvervolging aanhangig is, niet is gehouden zijn onschuld te bewijzen en dat, voordat zijn schuld op wettige wijze is vastgesteld, waarbij hem de gelegenheid is geboden zich te verdedigen, de rechter hem niet als schuldig mag aanmerken.

Deze bepaling maakt geen inbreuk op enige bepaling van het Wetboek van Strafvordering en is evenmin in strijd met enige andere wetsbepaling noch met enig tot de algemene rechtsbeginselen te rekenen beginsel van strafprocesrecht.

Bij de voorgestelde redactie is het de opsporingsambtenaar en het OM mogelijk gemaakt aan de hand van de omstandigheden of verkregen indrukken na te gaan of er al dan niet sprake is van een overtreding als bedoeld in het eerste lid.

Artikel 2.4.4 Vervoer inbrekerswerktuigen

• 1.

  Het is verboden tussen 22.00 en 06.00 uur op de weg te vervoeren of bij zich te hebben: lopers, valse sleutels, touwladders, lantaarns of enig ander gereedschap, voorwerp of middel, dat ertoe kan dienen zich onrechtmatig de toegang tot een gebouw of erf te verschaffen, onrechtmatig sluitingen te openen of te verbreken, diefstal door middel van braak te vergemakkelijken of het maken van sporen te voorkomen.

• 2.

  Het verbod is niet van toepassing indien de genoemde gereedschappen, voorwerpen of middelen niet zijn gebruikt of niet zijn bestemd voor de in het eerste lid bedoelde handelingen.

Toelichting

Deze verbodsbepaling beoogt het plegen van misdrijven zoals diefstal met braak te bemoeilijken.

Verbodsbepaling met betrekking tot het vervoeren van geprepareerde tassen

Regelmatig bereiken ons vragen vanuit gemeenten over de mogelijkheid voor het opnemen van een verbodsbepaling in de APV met betrekking tot het vervoeren van geprepareerde tassen in de nabijheid van winkels.

Regulerend optreden van de gemeente wordt onder andere beperkt door de particuliere sfeer. Dit houdt in dat een gemeente onbevoegd is zaken te regelen die zodanig de privé-sfeer van burgers raken, dat zij niet meer tot de huishouding van de gemeente gerekend kunnen worden. De vraag rijst of een verbodsbepaling inzake het vervoeren van een tas in de nabijheid van winkels die kennelijk is toegerust om winkeldiefstallen te plegen, inbreuk maakt op de privé-sfeer van burgers. Het antwoord is bevestigend. Immers door het opnemen van een dergelijke bepaling wordt het mogelijk om elke willekeurige burger met een dergelijke tas op straat aan te houden terwijl er nog geen strafbaar feit is gepleegd. Voorts is een winkel een privé-gebied dat wordt opengesteld voor het publiek. De kans is groot dat deze verbodsbepaling door de rechter onverbindend wordt verklaard om bovengenoemde redenen. De VNG heeft om deze reden gemeend een dergelijke verbodsbepaling achterwege te laten. Zie voor meer informatie onder het kopje Winkelverbod en het verbod op het vervoeren van geprepareerde tassen in de Algemene Toelichting.

Jurisprudentie

Een verbodsbepaling inzake het vervoer van inbrekerswerktuigen kan strekken tot bescherming van de openbare orde als bedoeld in artikel 149 Gemeentewet. HR 07 06 1977, NJ 1978, 483 (APV Wassenaar). HR 28-02-1989, NJ 1989. 687 (APV Nijmegen)

Artikel 2.4.5 Rijden over bermen e.d.

• 1.

  Het is verboden met voertuigen die niet voorzien zijn van rubberbanden te rijden over de berm, de glooiing of de zijkant van een weg.

• 2.

  Onder weg wordt verstaan wat artikel 1 van de Wegenverkeerswet 1994 daaronder verstaat.

• 3.

  Het verbod geldt niet indien dat rijden door de omstandigheden redelijkerwijs gebillijkt wordt.

• 4.

  Het verbod geldt voorts niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet beheer rijkswaterstaatswerken of het Provinciaal wegenreglement.

Toelichting

Tweede lid

Deze bepaling strekt ter bescherming van de bermen, glooiingen en zijkanten van wegen. Ingevolge het vierde lid moet in deze bepaling onder 'weg' worden verstaan: weg in de zin van de wegenverkeerswetgeving. Bermen, glooiingen en zijkanten maken deel uit van de weg. Deze bepaling ziet derhalve op het verkeer op wegen in de zin van de wegenverkeerswetgeving, maar kan als toelaatbaar worden beschouwd naast deze wetgeving. Op basis van artikel 149 Gemeentewet is de gemeentelijke wetgever immers bevoegd tot het stellen van regels die andere belangen dan verkeersbelangen dienen, tenzij deze regels het stelsel van de wegenverkeerswetgeving doorkruisen. Dat is hier niet het geval. Het verbod heeft slechts betrekking op voertuigen die niet voorzien zijn van rubberbanden, terwijl als 'voertuig' in de zin van deze verordening de zogenaamde kleine voertuigen niet worden aangemerkt. Zie de in artikel 1.1 opgenomen begripsomschrijving. De beperking van het verbod tot voertuigen die niet zijn voorzien van rubberbanden, blijkt in de praktijk vragen op te roepen. Die beperking is opgenomen omdat juist die voertuigen schade kunnen aanrichten. Verder wordt hiermee voorkomen dat het domein van de Wegenverkeerswet wordt betreden.

Het rijden met en parkeren van voertuigen, inclusief die met rubberbanden in niet van de weg (in de zin van de wegenverkeerswetgeving) deel uitmakende groenstroken, wordt geregeld in artikel 5.1.10 (aantasting groenvoorzieningen door voertuigen).

Vierde lid

Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het vierde lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Artikel 2.4.6 Hinderlijk gedrag op of aan de weg

• 1.

  Het is verboden:

• a.

  op of aan de weg te klimmen of zich te bevinden op een beeld, monument, overkapping, constructie, openbare toiletgelegenheid, voertuig, hekheining of andere afsluiting, verkeersmeubilair en daarvoor niet bestemd straatmeubilair;

• b.

  zich op of aan de weg zodanig op te houden dat aan weggebruikers of bewoners van nabij de weg gelegen woningen onnodig overlast of hinder wordt veroorzaakt.

• 2.

  Het verbod geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door artikel 424, 426bis of 431 van het Wetboek van Strafrecht of artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994.

Toelichting

Op basis van artikel 2.4.6 en artikel 2.4.8 kan tegen vormen van onnodige hinder of overlast worden opgetreden.

Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het tweede lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Artikel 424 van het Wetboek van Strafrecht stelt reeds 'straatschenderij' strafbaar, terwijl artikel 426bis het belemmeren van anderen op de openbare weg met straf bedreigt.

Artikel 431 stelt nachtelijk burengerucht strafbaar. Deze handelingen zou men kunnen omschrijven als baldadigheid. De omschrijving is echter strakker dan wat men in het taalgebruik meestal als baldadigheid ervaart.

Artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994 bepaalt dat het voor eenieder verboden is zich zodanig te gedragen dat gevaar op de weg wordt veroorzaakt of kan worden veroorzaakt dan wel dat het verkeer op de weg wordt gehinderd of kan worden gehinderd. De strekking van het begrip weg uit artikel 2.4.7 gaat verder dan het begrip weg als bedoeld in de Wegenverkeerswet 1994, (zie daarvoor de toelichting op artikel 1.1). Voorzover een hinderlijke gedraging plaatsvindt op de weg, als omschreven in artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994, is artikel 2.4.7 niet van toepassing. Werd dit niet uitgesloten, dan zou een met een hogere regelgeving strijdige situatie kunnen ontstaan.

Jurisprudentie

De gemeentelijke wetgever is bevoegd tot aanvulling van de artikel 424 en 426bis WvSr. HR 26 02 1957, NJ 1957, 253 (APV Eindhoven)

Artikel 2.4.7 Hinderlijk drankgebruik

• 1.

  Het is verboden op de weg, die deel uitmaakt van een door het college aangewezen gebied, alcoholhoudende drank te nuttigen of aangebroken flessen, blikjes en dergelijke met alcoholhoudende drank bij zich te hebben.

• 2.

  Het bepaalde in het eerste lid geldt niet voor:

  • a.

    een terras dat behoort bij een horecabedrijf, als bedoeld in artikel 1 van de Drank- en Horecawet;

  • b.

    de plaats, niet zijnde een horecabedrijf, als bedoeld onder a, waarvoor een ontheffing geldt krachtens artikel 35 van de Drank en Horecawet.

Toelichting

In dit artikel is een verbod opgenomen om in een bepaald door het college aan te wijzen gebied alcoholhoudende drank te nuttigen of aangebroken flesjes en blikjes met dergelijke drank bij zich te hebben. Dit verbod geldt uiteraard niet voor terrassen die deel uitmaken van een horecabedrijf, of voor een evenement waarbij van gemeentewege op grond van artikel 35 van de Drank en Horecawet toestemming is verleend om op de plaats waar dat evenement zich afspeelt alcoholhoudende drank te verstrekken.

Omvang gebied

Er kan slechts een duidelijk omschreven gebied aangewezen worden. Het is niet mogelijk het grondgebied van de gehele gemeente aan te wijzen. Dit zou de verordenende bevoegdheid te boven gaan. Er dient namelijk wel een aanleiding te zijn waarom een bepaald gebied aangewezen wordt. Er dient gerechtvaardigde vrees te bestaan voor aantasting van de openbare orde, of reeds sprake te zijn geweest van aantasting van de openbare orde. Dit kan nooit het geval zijn voor het gehele grondgebied van de gemeente. Het kan bijvoorbeeld gaan om het uitgaansgebied in het centrum of een park of plein waar regelmatig overlast van deze aard veroorzaakt wordt.

Het is mogelijk dat een verschuiving in het gedrag van de personen in de richting van buiten het aangewezen gebied gelegen delen van de gemeente zal plaatsvinden. In de meeste gevallen zal dit echter niet erg waarschijnlijk zijn, omdat mag worden aangenomen dat de aangewezen plaatsen door hun aantrekkelijke karakter mede bepalend voor het verschijnsel zijn. Wanneer echter toch andere plaatsen als pleisterplaatsen worden uitverkoren, kan het college alsnog ook voor die nieuwe pleisterplaatsen een aanwijzingsbesluit nemen.

Verstoring openbare orde

Bij daadwerkelijke verstoring van de openbare orde kunnen op grond van artikel 2 en 12 van de Politiewet bevelen tot verwijdering worden gegeven. Niet naleving daarvan is strafbaar op grond van artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht.

Voorts zal in een aantal gevallen (als bijvoorbeeld wordt geconstateerd dat flesjes worden stukgegooid) optreden mogelijk zijn aan de hand van artikel 424 van het Wetboek van Strafrecht (baldadigheid). De hantering van deze wetsbepalingen is in de praktijk echter niet eenvoudig. Er bestaat daarom behoefte aan een rechtsgrond zoals genoemd dit artikel, waardoor optreden in wat men zou kunnen noemen de 'voorfase' - dus het bier drinken op bepaalde plaatsen - mogelijk wordt.

Het gaat om het verbieden van bij zich hebben van geopende flesjes alcoholhoudende drank. Het gaat de autonome verordenende bevoegdheid van de gemeente te boven om te bepalen dat het verboden is ongeopende flesjes alcoholhoudende drank bij zich te dragen.

Artikel 2.4.8 Hinderlijk gedrag bij of in gebouwen

• 1.

  Het is verboden:

  • a.

    zich zonder redelijk doel in een portiek of poort op te houden;

  • b.

    zonder redelijk doel in, op of tegen een raamkozijn of een drempel van een gebouw te zitten of te liggen.

• 2.

  Het is aan anderen dan bewoners of gebruikers van flatgebouwen, appartementsgebouwen en soortgelijke meergezinshuizen en van gebouwen die voor publiek toegankelijk zijn, verboden zich zonder redelijk doel te bevinden in een voor gemeenschappelijk gebruik bestemde ruimte van zo'n gebouw.

Toelichting

Voor een toelichting wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 2.4.6 (Hinderlijk gedrag op of aan de weg).

Artikel 2.4.9 Hinderlijk gedrag in voor publiek toegankelijke ruimten

Het is verboden zich zonder redelijk doel op een voor anderen hinderlijke wijze op te houden in of op een voor het publiek toegankelijk portaal, telefooncel, wachtlokaal voor een openbaarvervoermiddel, parkeergarage, rijwielstalling of een andere soortgelijke, voor het publiek toegankelijke ruimte dan wel deze te verontreinigen of te bezigen voor een ander doel dan waarvoor de desbetreffende ruimte is bestemd.

Toelichting

Deze bepaling is opgesteld om het misbruik van bepaalde, voor het publiek toegankelijke ruimten zoals parkeergarages, telefooncellen en wachtlokalen voor een openbaar vervoermiddel tegen te gaan. In deze bepaling wordt het woord 'ruimte' gebruikt ter onderscheiding van het in de APV voorkomende begrip 'weg'. Om een indicatie te geven bij het beantwoorden van de vraag op welke voor het publiek toegankelijke ruimten de bepaling het oog heeft, is bij wijze van voorbeeld een aantal ruimten concreet genoemd.

Desgewenst kan deze reeks van voorbeelden met andere worden uitgebreid. Het ordeverstorende element ten slotte wordt door de zinsnede 'zonder redelijk doel of op voor anderen hinderlijke wijze' in de bepaling tot uitdrukking gebracht.

Aan deze bepaling bestaat behoefte omdat op basis van artikel 138 van het Wetboek van Strafrecht, betreffende het wederrechtelijk vertoeven (in een woning, besloten lokaal of erf, bij een ander in gebruik), slechts kan worden opgetreden indien er sprake is van een handelen van de rechthebbende. De politie kan niet zonder tussenkomst van de rechthebbende optreden. In het belang van de handhaving van de openbare orde is het wenselijk dat de politie bij baldadig of ordeverstorend gedrag in zelfbedieningsruimten in postkantoren, en in andere soortgelijke voor het publiek toegankelijke ruimten, onmiddellijk kan ingrijpen, mede om de eigendommen van derden te beschermen. In de ciruclaire van de VNG van 4 april 1977, OB 1977, IX.0, nr. 38112, wordt ingegaan op deze modelbepaling.

Jurisprudentie

Artikel 138 Sr. vereist een handeling van een rechthebbende, HR 12 06 1951, NJ 1951, 618.

Reglement NS, inhoudende een verbod om zich op enig gedeelte van het station onbehoorlijk te gedragen, is noch in strijd met artikel 1 Wetboek van Strafrecht noch met artikel 7 van de Europese conventie voor de rechten van de mens (ECRM), HR 02 04 1985, NJ 1985, 796 (Algemeen reglement vervoer NS).

De (min of meer gelijkluidende) bepaling in de APV Amsterdam is verbindend, omdat de norm voldoende is geconcretiseerd, HR 01-09-1998 NJ 1999, 61 (APV Amsterdam).

Artikel 2.4.10 Neerzetten van fietsen e.d.

Het is verboden op of aan de weg een fiets of een bromfiets te plaatsen of te laten staan tegen een raam, een raamkozijn, een deur, de gevel van een gebouw dan wel in de ingang van een portiek indien:

• a.

  dit in strijd is met de uitdrukkelijk verklaarde wil van de gebruiker van dat gebouw of dat portiek;

• b.

  daardoor die ingang versperd wordt.

Toelichting

Het plaatsen van voertuigen is op verschillende plaatsen geregeld, steeds met een wisselende bedoeling: de instandhouding van het plantsoen, het tegengaan van diefstal of verkeersbelangen. In dit artikel gaat het om de voorkoming van overlast.

Het neerzetten van fietsen en bromfietsen tegen panden die niet door de eigenaren van de voertuigen worden bezocht of op plaatsen waar deze voertuigen hinder of schade kunnen veroorzaken, geeft vaak aanleiding tot klachten. Artikel 2.4.11 geeft de mogelijkheid hiertegen op te treden.

Artikel 2.4.11 Overlast van fiets of bromfiets op markt en kermisterrein e.d.

Het is verboden op de door het college of de burgemeester aangewezen uren en plaatsen zich met een fiets of bromfiets te bevinden op een door het college of de burgemeester aangewezen terrein waar een markt, kermis, uitvoering, bijeenkomst of plechtigheid gehouden wordt die publiek trekt, mits dit verbod kenbaar is aan de bezoekers van het terrein.

Toelichting

Op grond van het RVV 1990 kunnen bepaalde categorieën weggebruikers van bepaalde wegen worden geweerd. De achtergrond daarvan is het verkeersbelang, hetzij de verkeersveiligheid of de vrijheid van het (andere) verkeer. Dat moet op de in het reglement voorgeschreven wijze ter kennis van de weggebruiker worden gebracht.

Er kunnen echter andere motieven zijn om bepaalde categorieën weggebruikers te weren. Hier is een verbod opgenomen om de fiets of de bromfiets mee te voeren op terreinen, waar onder meer markt wordt gehouden, als dat marktterrein door het college is aangewezen als een voor fietsen en bromfietsen verboden terrein gedurende die tijd.

In de mensenmenigte is een fiets hinderlijk. Regenjassen worden besmeurd, nylonkousen sneuvelen.

Het verbod moet wel aan de bezoekers van het terrein worden kenbaar gemaakt.

Artikel 2.4.12 Bespieden van personen

• 1.

  Het is verboden zich in de nabijheid van een persoon dan wel een gebouw, woonwagen of woonschip op te houden met de kennelijke bedoeling deze persoon dan wel een zich in dit gebouw, deze woonwagen of dit woonschip bevindende persoon, te bespieden.

• 2.

  Het is verboden door middel van een verrekijker een zich in een gebouw, woonwagen of woonschip bevindende persoon te bespieden.

Toelichting

Met deze bepaling wordt beoogd ongemerkte en door iedereen als ongewenst ervaren verstoring van de privacy te verbieden. Toepassing zal het artikel alleen in excessieve situaties vinden. De politie zal in het algemeen pas optreden indien burgers klachten hebben geuit over voyeurs. Een bepaling over heimelijk afluisteren is in verband met artikel 139a en verder, 374bis en 441a van het Wetboek van Strafrecht niet nodig. Deze bepaling moet gezien worden als aanvulling op de sinds 12 juli 2000 geldende bepaling in het Wetboek van Strafrecht inzake stalking, artikel 285b. In dit artikel is het inbreuk maken op eens anders levenssfeer, om die ander te dwingen iets te doen, niet te doen, te dulden dan wel vrees aan te jagen, strafbaar gesteld.

Artikel 2.4.13 Loslopende honden

• 1.

  Het is de eigenaar of houder van een hond verboden die hond te laten verblijven of te laten lopen:

  • a.

    binnen de bebouwde kom op de weg zonder dat die hond aangelijnd is;

  • b.

    op een voor het publiek toegankelijke en kennelijk als zodanig ingerichte kinderspeelplaats, zandbak of speelweide of op een andere door het college aangewezen plaats;

  • c.

    op de weg zonder voorzien te zijn van een halsband of een ander identificatiemerk dat de eigenaar of houder duidelijk doet kennen.

• 2.

  Het verbod geldt niet voorzover de eigenaar of houder van een hond zich vanwege zijn handicap door een geleidehond laat begeleiden en de hond als zodanig aantoonbaar gekwalificeerd is of indien een eigenaar of houder van een hond deze aantoonbaar gekwalificeerd opleidt tot geleidehond.

Toelichting

Artikel 2.4.13 beperkt het loslopen van honden in twee situaties: op de weg (door de omschrijving van het begrip 'weg' vallen hieronder ook parken en plantsoenen), zonder dat de hond aangelijnd is, en op kinderspeelplaatsen e.d.

Aan dit artikel ligt in zijn algemeenheid het motief van de voorkoming en bestrijding van overlast ten grondslag. In het bijzonder heeft dit artikel de volgende bedoelingen:

• -

  de bescherming van de verkeersveiligheid, die door loslopende honden in gevaar kan worden gebracht;

• -

  het voorkomen van beschadiging aan eigendommen van derden;

• -

  het voorkomen van hinder voor voetgangers;

• -

  het bestrijden van verontreiniging (bijvoorbeeld van speelweiden, zandbakken, e.d.);

• -

  het voorkomen van schade en dierenleed, die worden veroorzaakt doordat loslopende honden andere dieren en wel met name schapen en kippen naar het leven staan.

Artikel 2.4.13 kende tot 2002 geen ontheffingsmogelijkheid. Er kunnen zich echter situaties voordoen waarin de belangen van de hondenbezitter zich tegen een strikte toepassing van het aanlijngebod verzetten. Het betreft hier onder andere de eigenaren van blinde geleidehonden. In de lijn van reeds bestaande jurisprudentie is voor deze situatie in het tweede lid een voorziening getroffen.

Als in strijd met het in dit artikel neergelegde verbod honden loslopend worden aangetroffen, kan op basis van artikel 125 van de Gemeentewet (bestuursdwang) de honden gevangen worden genomen en overgedragen aan een door het college aangewezen asiel. Dit vindt uiteraard niet plaats wanneer de eigenaar direct te achterhalen is.

Men zal daarbij artikel 4 van de Wet op de dierenbescherming analoog kunnen toepassen. Het eerste lid van dit artikel geeft ambtenaren van de politie de bevoegdheid honden en katten op te vangen die 's nachts elders dan op het erf van de eigenaar of houder zonder toezicht worden aangetroffen. Het tweede lid van artikel 4 bepaalt dat het hoofd van politie de eigenaar of houder moet berichten van een en ander en hem gelegenheid moet geven om het dier gedurende 14 dagen na de datum van het bericht op te halen.

Het ter plaatse doden van loslopende honden en katten is geregeld in artikel 4, eerste lid, onder b, van de Wet op de dierenbescherming.

De mogelijkheid van het ter plaatse doden van loslopende honden en katten wordt in twee opzichten beperkt:

• 1.

  De hond of de kat moet een onmiddellijk gevaar vormen voor zich op erven of in het veld bevindende dieren, waarvan de instandhouding gewenst is.

• 2.

  Geen ander middel ter afwering van het gevaar mag ten dienste staan.

• 3.

  De bevoegdheid komt slechts toe aan de bezoldigde ambtenaren van politie en de door de minister van justitie aangewezen onbezoldigde ambtenaren van politie.

Het Burgerlijk Wetboek geeft in boek 5 een regeling voor gevonden dieren. De vinder van een hond kan het dier bij de gemeente in bewaring geven. De gemeente moet op basis van artikel 5:8 BW vervolgens ten minste twee weken de verzorging van het dier op zich te nemen. In de praktijk wordt hieraan meestal vorm gegeven door het dier onder te brengen bij een dierenasiel, waarbij de gemeente de kosten voor het verblijf, de voeding en de verzorging betaalt. Na twee weken is de burgemeester bevoegd het dier te verkopen of weg te geven. Als deze mogelijkheden zijn uitgesloten dan kan de burgemeester het dier laten afmaken. De termijn van twee weken kan worden bekort als de kosten voor de verzorging onevenredig hoog zullen zijn of als het afmaken van het dier om geneeskundige redenen is vereist.

Deze regeling geldt alleen voor gevonden dieren. Wanneer de eigenaar het dier niet is verloren, bijvoorbeeld omdat duidelijk is dat het dier slechts even verwijderd is van eigenaar of erf, is er geen sprake van een 'gevonden dier'.

Beide genoemde regelingen over het doden van dieren zijn uitputtend bedoeld. De gemeentelijke wetgever mag derhalve het doden van loslopende honden in het geheel niet regelen.

Jurisprudentie

Het college dient het onaangelijnd zijn van de hond te gedogen in verband met de functie van de hond als signaal- of dovengeleidehond. Vz.ARRS 20-07-1993, JG 94.0055 , AB 1994, 454.

Artikel 2.4.14 Verontreiniging door honden

• 1.

  De eigenaar of houder van een hond is verplicht ervoor te zorgen dat die hond zich niet van uitwerpselen ontdoet:

  • a.

    op een gedeelte van de weg dat bestemd is of mede bestemd voor het verkeer van voetgangers;

  • b.

    op een voor het publiek toegankelijke en kennelijk als zodanig ingerichte kinderspeelplaats, zandbak, speelweide of begraafplaats;

  • c.

    op een andere door het college aangewezen plaats.

• 2.

  Het college kan (in delen van de gemeente) uitlaatroutes en hondentoiletten aanwijzen. Vindt een zodanige aanwijzing plaats dan is de eigenaar of houder verplicht ervoor te zorgen dat die hond zich niet buiten deze plaatsen van uitwerpselen ontdoet.

• 3.

  Het in het eerste lid bepaalde geldt niet voor de door het college aangewezen delen van de gemeente.

• 4.

  De strafbaarheid wegens overtreding van het in het eerste lid gestelde gebod wordt opgeheven indien de eigenaar of houder van de hond er zorg voor draagt dat de uitwerpselen onmiddellijk worden verwijderd.

Toelichting

Straatverontreiniging kan grote gevaren opleveren voor de volksgezondheid. Ook wordt via hondenuitwerpselen die op straat, in parken en plantsoenen blijven liggen, het voor honden dodelijke canine parvo virus verspreid.

De strafbaarheid wordt opgeheven indien de uitwerpselen direct worden verwijderd. Er zijn verschillende manieren om de overlast van hondenuitwerpselen aan te pakken. Een goed overzicht van mogelijke maatregelen en een goed overzicht van literatuur op dit terrein is te vinden in de publicatie 'Gemeentelijk hondenbeleid. Een handleiding ter bestrijding van de overlast door hondenpoep in Nederland' van het Multidisciplinair onderzoeksinstituut in Utrecht. Dit boekje is aanwezig in de VNG-bibliotheek.

Al zal de handhaving (betrapping op heterdaad) moeilijkheden opleveren, men mag hopen dat er op den duur preventieve invloed van deze bepaling uit zal gaan ter inperking van het onfatsoen van hondenbezitters.

Overtreding van het verontreinigingsverbod door hondenuitwerpselen behoort tot de zogenaamde verontreinigingsdelicten, welke vatbaar zijn voor transactie door de politie.

Jurisprudentie

Aanwijzing hondenuitlaatzone. Betrokkenen zijn belanghebbenden, gelet op de geringe afstand tussen de woningen en de uitlaatzone. Vz.ABRS 13 12 1996, JG 97.0050 .

Artikel 2.4.15 Gevaarlijke honden

• 1.

  Het is de eigenaar of houder van een hond verboden die hond te laten verblijven of te laten lopen op of aan de weg of op het terrein van een ander:

  • a.

    anders dan kort aangelijnd nadat het college aan de eigenaar of de houder heeft bekendgemaakt dat het die hond gevaarlijk of hinderlijk acht en een aanlijngebod in verband met het gedrag van die hond noodzakelijk vindt;

  • b.

    anders dan kort aangelijnd en voorzien van een muilkorf nadat het college aan de eigenaar of de houder heeft bekendgemaakt dat het die hond gevaarlijk of hinderlijk acht en een aanlijn- en muilkorfgebod in verband met het gedrag van die hond noodzakelijk vindt.

• 2.

  In afwijking van artikel 2.4.13, aanhef en eerste lid, onder c, geldt voor het bepaalde in het eerste lid bovendien dat de hond voorzien moet zijn van een optisch leesbaar, niet- verwijderbaar identificatiekenmerk in het oor of de buikwand.

• 3.

  In het eerste lid wordt verstaan onder:

  • a.

    muilkorf: een muilkorf als bedoeld in artikel 1, onder d, van de Regeling agressieve dieren;

  • b.

    kort aanlijnen: aanlijnen van een hond met een lijn met een lengte, gemeten van hand tot halsband, die niet langer is dan 1,50 meter.

• 4.

  Het verbod geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Regeling agressieve dieren.

Toelichting

Enige jaren geleden ontstond verontrusting over agressief gedrag van bepaalde honden, met name van pitbullterriërs. Er deden zich incidenten voor waarbij honden aanzienlijk letsel toebrachten aan mens of dier.

Naar aanleiding hiervan is door de toenmalige minister van landbouw, natuurbeheer en visserij de Commissie van agressief gedrag bij honden ingesteld. De commissie inventariseerde de problematiek en maakte onderscheid tussen drie categorieën van gevaarlijke honden:

• 1.

  Groepen honden met morfologisch overeenkomstige karakteristieken (gelijke lichaamsbouw), waarmee wordt gefokt op agressief gedrag. Tot deze categorie rekent de commissie het type pitbullterriër.

• 2.

  Gebruikshonden, dat wil zeggen: honden die geheel of gedeeltelijk zijn opgeleid voor bewakings , opsporings of verdedigingswerk.

• 3.

  Individuele honden die niet vallen onder de vorige twee categorieën en waarvan in de praktijk - door het toebrengen van letsel of het uiten van een dreiging daartoe - is gebleken dat zij gevaarlijk zijn voor mens of dier.

Om de drie beschreven groepen gevaarlijke honden onschadelijk te houden, doet de adviescommissie de volgende voorstellen.

Ad 1

Aan de eigenaar of de houder van een hond uit categorie 1 moet naar haar mening via raadsverordening worden voorgeschreven die hond op of aan de weg of op het terrein van een ander kort aan te lijnen en te voorzien van een muilkorf. Bij openbare kennisgeving moet het college bepalen welk ras of type hond dan wel wat voor door kruising daarmee verkregen verwanten onder deze eerste categorie gevaarlijke honden er dus onder de strafbepaling moeten vallen. De commissie had hierbij vooral het oog op het type pitbullterriër. Het college kan echter dit type hond niet meer aanwijzen, omdat daarvoor sinds 1 februari 1993 maatregelen zijn getroffen in de Regeling agressieve dieren. Deze Regeling is gebaseerd op de Gezondheids en welzijnswet voor dieren en houdt zowel een fok als een houdverbod in voor dieren van het type pitbullterriër. Voor de reeds bestaande exemplaren geldt een overgangsrecht: wordt aan bepaalde voorwaarden voldaan zoals kort aanlijnen en muilkorven op voor het publiek toegankelijke terreinen en terreinen van een ander, dan mogen deze dieren gehouden worden. (Zie VNG circulaire van 26 januari 1993, 93/18).

In 2001 bood de minister van LNV een wijzigingsvoorstel voor de Regeling agressieve dieren aan de Tweede Kamer aan. Het voorstel omvatte een fok- en houdverbod voor een vijftal andere rassen, te weten de Rottweiler, American staffordshire terriër, Dogo Argentino, Fila Brasileiro en de Mastino Napoletana. Het genierieke karakter van het voorstel stuitte echter op veel kritiek van de Tweede Kamer. Op basis van de discussie in de Tweede Kamer is het wijzigingsvoorstel ingetrokken. Het ministerie van LNV beraadt zich nu de vraag of en hoe de Regeling agressieve honden moet worden aangepast.

Ad 2

Ten aanzien van een hond uit categorie 2 beveelt de commissie alleen een aanlijngebod aan. Invoering van een verplichting tot muilkorven van een gebruikshond stuit naar haar oordeel op het bezwaar dat hierdoor de uitvoering van de taak waarvoor zo'n hond is opgeleid, bijzonder wordt bemoeilijkt. Gelet op het gebruik van de hond voor bewakings , opsporings en verdedigingswerk is het aanlijngebod beperkt tot de weg: op het terrein van een ander kan de hond zijn functie blijven vervullen. Op het voorgestelde aanlijngebod maakt de commissie onder twee voorwaarden een uitzondering: de hond moet met goed gevolg een opleiding tot gebruikshond bij een erkende instantie of een zogenaamde gedrags en gehoorzaamheidscursus 1 hebben doorlopen en hij moet vergezeld gaan van de eigenaar of de houder, die hem heeft opgeleid. Erkende instanties zijn volgens de commissie de onderafdelingen van rasverenigingen van werkhondenrassen, de Nederlandse bond voor gebruikshondensportverenigingen, de Koninklijke Nederlandse politiehondvereniging en de Nederlandse bond voor de diensthond.

Informatie over een gedrags- of gehoorzaamheidscursus is verkrijgbaar bij een (plaatselijke) kynologenclub.

Ad 3

Ten slotte stelt de commissie voor dat de raad aan het college de bevoegdheid verleent aan de eigenaar of de houder van een hond uit de derde categorie de verplichting op te leggen tot aanlijnen en - indien noodzakelijk - tevens tot muilkorven van deze hond op of aan de weg of op het terrein van een ander.

Ter ondersteuning van de beschreven aanlijn- en muilkorfgeboden vindt de commissie identificatie en registratie van de honden uit de drie categorieën wenselijk. Dat moet worden gerealiseerd door het aanbrengen van een optisch leesbaar, niet verwijderbaar identificatiemerk in het oor of in de buikwand van de hond (gemeentelijk voorschrift) en voorts door gegevensverstrekking door de eigenaren aan de Stichting registratie gezelschapsdieren Nederland en in geval van rashonden de Raad van beheer op kynologisch gebied in Nederland (hogere regeling). De identificatie en registratie zijn van belang voor de controle op de naleving van de aanlijn en muilkorfgeboden en voor de opsporing van een overtreder. Via de tatoeage moet nagegaan kunnen worden of een hond behoort tot een gevaarlijke categorie en wie de eigenaar of houder is.

Voorzover het gevaar van een hond voortvloeit uit een besmettelijke dierziekte zoals hondsdolheid, dient de burgemeester op grond van artikel 21 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren de maatregelen te nemen die hem door of vanwege het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij worden opgedragen ter voorkoming van - verdere - besmetting. Welke maatregelen dit zijn is te vinden in artikel 22 van genoemde wet. Onder meer kan worden bevolen dat honden moeten worden voorzien van een muilkorf. De voorschriften met betrekking tot muilkorven zijn geregeld in de Regeling betreffende maatregelen ter voorkoming van overbrenging besmetting (Stcrt. 1996, 61). Overigens dient de burgemeester zodra hij in kennis is gesteld van een verdenking van een besmettelijke dierziekte hiervan terstond de inspecteur-districtshoofd Veterinaire dienst en de Veterinaire Hoofdinspecteur van de Volksgezondheid op de hoogte te stellen. Artikel 27 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren geeft de burgemeester de bevoegdheid om een bevel uit te vaardigen dat de door hem aangewezen dieren moeten worden vastgelegd of opgesloten ter bestrijding van besmettelijke dierziekten. Dieren die ondanks het bevel niet zijn vastgelegd of opgesloten mogen op last van de burgemeester worden gedood.

Vierde lid

Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het vierde lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Jurisprudentie

Aanschrijving tot muilkorving van gevaarlijke honden. Politierapport en vonnis kantonrechter voldoende aanleiding voor standpunt dat honden gevaarlijk zijn en de te treffen maatregelen. ARRS 05 02 1991, Gst. 1991, 6932, 13 m.nt. CG.

Gevecht tussen niet-gemuilkorfde pitbullterriërs en een andere hond, waarbij een hond is overleden en een omwonende is aangevallen. De burgemeester heeft in redelijkheid het zwaarste gewicht kunnen toekennen aan de bescherming van de veiligheid van mens en dier in de gemeente en besloten tot het doden van de pitbulls op grond van artikel 74 Gezondheids- en welzijnswet. Vz.CBB 24-5-1993, AB 1993, 460.

Een soortgelijke casus is te vinden in Pres. Rb Zwolle 3-3-1995, JG 95.0307, Gst. 1996, 7028 m.nt. HH. Artikel 74 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren is een speciale bevoegdheid ten opzichte van artikel 172 Gemeentewet.

Muilkorfgebod op grond van de APV voor Argentijnse Dog na bijtincident met dodelijke afloop voor andere hond. Het college heeft bij het opleggen van een dergelijke maatregel een ruime mate van beoordelingsvrijheid. Niet onevenredig. Vz.ABRS 22-05-2001, KG 2001,179, JG 01.0139 m.nt. M. Geertsema.

Artikel 2.4.16 Houden van hinderlijke of schadelijke dieren

• 1.

  Het college is bevoegd buiten een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer gedeelten van de gemeente of bepaalde plaatsen aan te wijzen waar het ter voorkoming of opheffing van overlast of schade aan de openbare gezondheid verboden is daarbij aangeduide dieren:

  • a.

    aanwezig te hebben; dan wel

  • b.

    aanwezig te hebben anders dan met inachtneming van de door hen ter voorkoming of opheffing van overlast of schade aan de openbare gezondheid gestelde regels; dan wel

  • c.

    aanwezig te hebben tot een groter aantal dan in die aanwijzing is aangegeven of mede is aangegeven.

• 2.

  Het is verboden op een krachtens het eerste lid aangewezen plaats een daarbij aangeduid dier of daarbij aangeduide dieren aanwezig te hebben, dan wel aanwezig te hebben anders dan met inachtneming van de door het college gestelde regels, dan wel aanwezig te hebben tot een groter aantal dan door het college is aangegeven.

• 3.

  Het college kan de rechthebbende op een onroerende zaak gelegen binnen een krachtens het eerste lid aangewezen gedeelte van de gemeente ontheffing verlenen van het in het tweede lid gestelde verbod.

• 4.

  Het in dit artikel bepaalde geldt niet voorzover de Wet milieubeheer van toepassing is.

Toelichting

Door in het eerste lid de zinsnede ‘buiten een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer op ten nemen wordt de afbakening met de Wet milieubeheer direct vastgelegd. Het (oude) vierde lid is daarmee vervallen.

Het kan voor de omgeving hinderlijk zijn, als iemand dieren houdt.

Er moet kunnen worden ingegrepen als overlast of schade voor de openbare gezondheid dreigt. Dan moeten belangen worden afgewogen. Daarom is gekozen voor de constructie dat het college bevoegd wordt verklaard om de plaatsen aan te wijzen waar naar zijn oordeel het houden van bepaalde dieren overlast of schade voor de volksgezondheid veroorzaakt. Voorzover het college bij een aanwijzing die betrekking heeft op gedeelten van de gemeente bevoegd is verklaard daarbij nadere regels te geven inzake het houden van dieren, is er sprake van delegatie van verordenende bevoegdheid als bedoeld in artikel 156 Gemeentewet. Tevens wordt in dit verband nog gewezen worden op de Flora en Faunawet, waarin regels worden gegevens ter bescherming van dieren.

Jurisprudentie

Houden van duiven hinderlijk binnen de bebouwde kom. Beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt. ARRS 28 02 1990, JG 91.0031 .

Aanschrijving tot verplaatsing van een hok van een haan die geluidsoverlast veroorzaakt. Nader onderzoek van het college verlangd. ARRS 26 02-1991, Gst. 1991, 6962, 3 m.nt. JMK, JG 91.0382 m.nt. L.J.J. Rogier.

Aanschrijving verwijdering pluimvee in verband met overlast omwonenden. Vz.ARRS 02 06 1991, JG 92.0007 , AB 1991, 686 m.nt. JHvdV.

Aanschrijving tot verwijdering van kraaiende haan terecht. De door het college gehanteerde methode van geluidmeting is niet onredelijk. ARRS 09 04 1992, JG 92.0401 , GO 1992, 3, GO 1994, 2 m.nt. L.F.D, AB 1992, 583 m.nt RMvM, TMR 1994, 9 m.nt. RJdH.

Overlast van een papegaai. Onvoldoende onderzoek naar de klacht. ARRS 22 12 1993, JG 93.0137 m.nt. A.B. Engberts.

Aanschrijving tot verwijdering overlastgevende hanen en kippen. Relatie Hinderwet en Hinderbesluit. ABRS 31 08 1995, JG 96.0005, MenR 1996, 60.

Aanschrijving tot verwijdering paard in verband met overlast omwonenden terecht. Klachten van omwonenden, onderzoek van bouw- en woningtoezicht en proces-verbaal van politie geeft voldoende feitelijke onderbouwing. ABRS 03-07-1999, JG 99.0003 m.nt. W.A.G. Hillenaar.

Artikel 2.4.17 en 2.4.19 kunnen in sommige situaties beide worden toegepast. Artikel 2.4.19 fungeert niet als lexspecialis ten opzichte van artikel 2.4.18. ABRS 02-06-1997, JG 99.0005 m.nt. W.A.G. Hillenaar.

Zonder aanwijzing van het college kan artikel 2.4.17 geen grondslag bieden voor de toepassing van bestuursdwang. ABRS 17-10-2001, JG 02.0025, art. 2-4-20-, art. 4-1-7b- m.nt. M. Geertsema.

Het houden van hinderlijke of schadelijke dieren (artikel 2.4.17) juncto artikel 4.1.5.1. Geluidhinder door dieren (zie voorbeeldbepaling 4.1.5b model-APV). Ernstige geluidsoverlast door kikkers in een poel. Het schoonhouden en wellicht bijvullen van een kikkerpoel zal de aanwezigheid van kikkers mogelijk bevorderen, maar dit is onvoldoende om te concluderen dat de buurman kikkers houdt (op grond van artikel 2.4.17) en er de zorg voor heeft (op grond van artikel 4.1.5.1). Bij de besluitvorming is terecht rekening gehouden met het feit dat de eiser in het buitengebied woont en het gekwaak van kikkers tot gebiedseigen geluiden moet worden gerekend. Rb. ´s-Hertogenbosch, nr.AWB 99/6873 GEMWT, LJN-nr. AD4783.

Artikel 2.4.17 Loslopend vee

De rechthebbende op vee dat zich bevindt in een aan een weg liggend weiland of terrein dat niet van die weg is afgescheiden door een deugdelijke veekering, is verplicht ervoor te zorgen dat zodanige maatregelen getroffen worden dat dit vee die weg niet kan bereiken.

Toelichting

Dit verbod dient mede de verkeersveiligheid. Herhaaldelijk gebeuren er verkeersongelukken doordat een paard, een koe of een ander dier uit het weiland is gebroken en zich op de weg bevindt. De verplichting om dit zoveel mogelijk te voorkomen is daarom op haar plaats. Een verbod tot het los laten lopen van honden, dat mede de verkeersveiligheid dient, is opgenomen in artikel 2.4.13.

Ten slotte wordt nog gewezen op artikel 458 Wetboek van Strafrecht. Daarin wordt het, zonder daartoe gerechtigd te zijn, laten lopen van niet uitvliegend pluimgedierte (o.a. kippen en kalkoenen) in tuinen of op enige grond die bezaaid, bepoot of beplant is, met straf bedreigd.

Artikel 2.4.18 Bijen

• 1.

  Het is verboden bijen te houden:

• a.

  binnen een afstand van 30 meter van woningen of andere gebouwen waar overdag mensen verblijven;

• b.

  binnen een afstand van 30 meter van de weg.

• 2.

  Het in het eerste lid gestelde verbod geldt niet indien op een afstand van ten hoogste zes meter vanaf de korven of kasten een afscheiding is aangebracht van twee meter hoogte of zoveel hoger als noodzakelijk is om het laag uit en invliegen van de bijen te voorkomen.

• 3.

  Het in het eerste lid, aanhef en onder a, gestelde verbod geldt niet voorzover de bijenhouder rechthebbende is op de woningen of gebouwen als bedoeld in dat lid.

• 4.

  Het in het eerste lid, aanhef en onder b, gestelde verbod geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door het Provinciaal wegenreglement.

• 5.

  Het college kan van het in het eerste lid gestelde verbod ontheffing verlenen.

Toelichting

Het vliegen van bijen kon, indien de kasten of korven dicht aan de weg geplaatst zijn en op zodanige wijze dat de 'aanvliegbanen' hiervan over de weg lopen, gevaar voor de veiligheid van de weg opleveren.

Dit gevaar kan meestal met eenvoudige middelen, zoals het verleggen van de aanvliegroute door het plaatsen van een afscheiding, tot geringe omvang worden teruggebracht. Het zal echter vaker voorkomen dat omwonenden op hun erf of zelfs in huis van de bijen overmatige overlast ondervinden, waartegen minder gemakkelijk maatregelen zijn te treffen. Vooral in de bebouwde kom van een gemeente kan in sommige gevallen het houden van bijen daarom onaanvaardbaar zijn; dit geldt overigens ook voor andere huisdieren.

Hoewel in dit geval geen gedraging of toestand 'op de openbare weg of op een andere voor het publiek toegankelijke plaats' valt aan te wijzen, kan men toch van oordeel zijn dat de gewraakte situatie haar terugslag kan hebben op 'openbare belangen'.

Vierde lid

Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het vierde lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Jurisprudentie

Weigering ontheffing voor het houden van bijenvolken. Begrip 'overlast' heeft geen betrekking op schade aan verder afgelegen tuinbouwkassen. ARRS 17 07 1993, JG 94.0283 , AB 1994,432.

Weigering toepassing bestuursdwang tot verwijdering van de bijenkasten. Imker is verhuisd. Mogelijkheid toepassing bestuursdwang voor toekomstige gevallen. ABRS 25 07 1994, JG 95.0210 .

Artikel 2.4.17 en 2.4.19 kunnen in sommige situaties beide worden toegepast. Artikel 2.4.19 fungeert niet als lex specialis ten opzichte van artikel 2.4.17. ABRS 02-06-1997, JG, 10 (1999) 5 m.nt. Hillenaar.

Overlast bijen. Voldaan aan de criteria van het tweede lid. Het college heeft zich terecht niet bevoegd tot bestuursdwang geacht. ABRS 26-09-2000, JU 001065 (VNG-databank).

Afdeling 5: Bepalingen ter bestrijding van heling van goederen

Artikel 2.5.1 Begripsomschrijvingen

In deze afdeling wordt verstaan onder:

• a.

  handelaar: de handelaar als bedoeld in artikel 1 van de algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 437, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht;

• b.

  verkoopregister: het aantekening houden van het verkopen of op andere wijze overdragen van alle gebruikte en ongeregelde goederen door de handelaar.

Toelichting

Algemeen

De bestuurlijke aanpak van heling binnen de gemeente kan een belangrijk aanvulling vormen op het politioneel strafrechtelijk optreden.

Het Wetboek van strafrecht (WvSr.). bevat enkele bepalingen die de bestrijding van heling op het oog hebben. Dat zijn artikel 416, 417, 417bis, 417ter, 437, 437bis, 437ter en 437quater. Het binnentreden bij handelaren is - ook zonder dat een strafbaar feit vermoed wordt - te allen tijde mogelijk op basis van artikel 552 van het Wetboek van Strafvordering (WvSv).

De in artikel 141 WvSv genoemde opsporingsambtenaren hebben om controle uit te oefenen vrije toegang tot alle lokaliteiten en andere plaatsen waarvan redelijkerwijs kan worden vermoed dat zij door een handelaar worden gebruikt. Indien deze plaatsen als woning zijn aan te merken, moet het bepaalde in de Algemene wet op het binnentreden in acht worden genomen.

De politie kan voorwerpen in beslag nemen.

Op grond van artikel 142 WvSv kunnen toezichthouders als buitengewone opsporingsambtenaren optreden. Zie daarover meer in de toelichting bij hoofdstuk 6.

Gelet op het karakter van de voorschriften inzake de heling is overigens voor buitengewone opsporingsambtenaren naast de algemene opsporingsambtenaren als bedoeld in artikel 141 WvSv bij de controle op de naleving van voorschriften inzake de helingbestrijding in het algemeen geen plaats. De in artikel 552 WvSv neergelegde binnentredingsbevoegdheid is dan ook alleen verleend aan de algemene opsporingsambtenaren.

Voor de handhaving van de helingbepaling zal er op moeten worden toegezien dat ook bekend is, welke handelaren zich in de gemeente gevestigd hebben. Aan de verplichting ex artikel 437ter, tweede lid, WvSr om zich schriftelijk aan te melden bij de burgemeester of de door deze aangewezen ambtenaar wordt in de huidige praktijk door vele handelaren niet voldaan.

Voorts zal de burgemeester gebruik moeten maken van de mogelijkheid de hem door artikelen 437 e.v. WvSr toegekende taken op te dragen aan door hem aan te wijzen ambtenaren.

Door capaciteitsproblemen bij de politie zal het doorgaans niet mogelijk zijn alle handelaren aan een regelmatige controle te onderwerpen. De controle zal zich moeten toespitsen op die branches waarin relatief veel gestolen goederen verhandeld worden en waarin relatief veel notoire helers voorkomen (de antiek, (brom)fiets en autohandel).

Ten behoeve van de andere branches zou het college dan vrijstelling kunnen verlenen van de in de gemeentelijke helingvoorschriften opgenomen registratieverplichtingen.

a Handelaar

Voor de omschrijving van het begrip 'handelaar' verwijst artikel 437, eerste lid, Wetboek van Strafrecht naar de Algemene maatregel van bestuur op grond van dit artikel (KB 06-01-1992).

Artikel 1 van dit besluit noemt als handelaren: opkopers en handelaren in gebruikte en ongeregelde goederen, platina, goud, zilver, edelstenen, uurwerken, kunstvoorwerpen, auto's, motorfietsen, bromfietsen, fietsen, foto-, film-, radio-, en videoapparatuur en apparatuur voor automatische registratie. De handelaren in antiek en curiosa zijn tevens handelaren in gebruikte en ongeregelde goederen, zodat zij niet apart behoeven te worden vermeld.

b Verkoopregister

Artikel 437, eerste lid, onder a, WvSr verplicht de handelaar tot het aantekening houden van het verwerven dan wel voor handen hebben van alle gebruikte en ongeregelde goederen. In artikel 2 van eerdergenoemde amvb worden regels gegeven betreffende de wijze van aantekening houden. Omdat de wet en een algemene maatregel van bestuur reeds voorzien in de regeling betreffende een zogenaamd inkoopregister, kan hierover niets meer door de gemeentelijke wetgever worden geregeld. Artikel 437ter WvSr biedt de raad uitdrukkelijk wel de mogelijkheid om in een verordening regels te stellen met betrekking tot het opstellen van een verkoopregister. Voor de terminologie voor de bepaling van het verkoopregister wordt aansluiting gezocht bij de formulering bij het inkoopregister. Het verdient zo aanbeveling de handelingen die leiden tot het opstellen van een verkoopregister eveneens algemeen te omschrijven.

De formele wet verplicht tot het houden van aantekening van gebruikte en ongeregelde goederen. In de Memorie van Toelichting wordt hiervan gezegd dat de administratieplicht alleen zinvol is als het om dit soort goederen gaat, omdat dan de kans bestaat dat zij van misdrijf afkomstig zijn.

Evenals het inkoopregister moet het verkoopregister doorlopend zijn.

Een doorlopend register is een register waarin de aantekeningen waarvoor het bestemd is achtereenvolgens naar tijdsorden worden ingeschreven met uitsluiting van de mogelijkheid van latere inschrijvingen. Een register waarin een aantal bladzijden ontbreekt, is geen doorlopend register. Het register mag geen onregelmatigheden en gapingen vertonen. Ook degene die wel een register houdt maar de inschrijvingen niet naar tijdsorde (chronologisch) invult, houdt geen doorlopend register. Artikel 2 van de AMvB bepaalt de wijze waarop van de bedoelde handelingen aantekening moet worden gehouden.

Artikel 2.5.2 Verplichtingen met betrekking tot het verkoopregister

• 1.

  De handelaar is verplicht aantekening te houden van alle gebruikte of ongeregelde goederen die hij verkoopt of op andere wijze overdraagt, in een doorlopend en een door of namens de burgemeester gewaarmerkt register en daarin vermeldt hij onverwijld:

  • a.

    het volgnummer van de aantekening met betrekking tot het goed;

  • b.

    de datum van verkoop of overdracht van het goed;

  • c.

    een omschrijving van het goed, daaronder begrepen - voorzover dat mogelijk is - soort, merk en nummer van het goed;

  • d.

    de verkoopprijs of andere voorwaarden voor overdracht van het goed;

  • e.

    de naam en het adres van degene die het goed heeft verkregen.

• 2.

  De burgemeester is bevoegd vrijstelling te verlenen van deze verplichtingen.

Toelichting

De in dit artikel opgenomen verplichtingen met betrekking tot het verkoopregister vinden hun basis in artikel 2 van de amvb op grond van artikel 437 Wetboek van Strafrecht. Hoewel dit artikel in principe is opgesteld voor het inkoopregister is het voor de duidelijkheid en voor het overzicht gewenst voor het verkoopregister bij dit artikel aansluiting te zoeken. Artikel 2 amvb bepaalt dat de registerplichtige handelaar een doorlopend en een door of namens de burgemeester gewaarmerkt register houdt en daarin onverwijld de vereiste gegevens vermeldt.

In het eerste lid is een algemene verplichting opgenomen om een verkoopregister bij te houden ("alle" goederen). Aangezien het meestal zal gaan om bepaalde goederen als fietsen, auto's of antiek, is in het tweede lid een vrijstellingsbepaling toegevoegd. Een andere mogelijkheid tot bepaling dat niet alle goederen hoeven te worden geregistreerd, is om deze expliciet op te sommen in het eerste en dan enige lid óf om te bepalen dat alleen die goederen moeten worden geregistreerd die de burgemeester heeft aangewezen.

Artikel 2.5.3 Voorschriften als bedoeld in artikel 437, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht

De handelaar of een voor hem handelend persoon is verplicht:

• a.

  wanneer hij overeenkomstig het bepaalde in artikel 437 ter, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht, de burgemeester of de door deze aangewezen ambtenaar er schriftelijk van in kennis stelt dat hij van het opkopen een beroep of gewoonte maakt, daarbij tevens schriftelijk opgave te doen van zijn woonadres en van het volledig adres van elke lokaliteit door hem ten behoeve van zijn onderneming in gebruik genomen;

• b.

  de onder a bedoelde functionaris onder aanbieding van zijn register(s) onverwijld doch in ieder geval binnen drie dagen, schriftelijk in kennis te stellen van een verandering van zijn woonadres, zomede van het adres of de adressen van een bij hem ten behoeve van zijn onderneming in gebruik zijnde lokaliteit;

• c.

  aan de hoofdingang van de lokaliteit waar de onderneming is gevestigd een kenteken te hebben waarop zijn naam en de aard van de onderneming duidelijk zichtbaar voorkomen;

• d.

  indien hij in de gelegenheid is enig goed te verkrijgen waarvan redelijkerwijs kan worden vermoed dat het van misdrijf afkomstig is of voor de rechthebbende verloren is gegaan, hiervan onverwijld kennis te geven aan de onder a bedoelde functionaris;

• e.

  zijn administratie op eerste aanvraag ter inzage te geven aan de burgemeester of een daartoe door de burgemeester aangewezen ambtenaar;

• f.

  wanneer hij heeft opgehouden van het opkopen een beroep of gewoonte te maken, onderscheidenlijk het beroep van handelaar niet langer uitoefent, de onder a bedoelde functionaris hiervan onverwijld doch in ieder geval binnen drie dagen schriftelijk in kennis te stellen.

Toelichting

Deze bepaling, die gebaseerd is op artikel 437ter, eerste lid, Wetboek van Strafrecht (WvSr), bevat voorschriften die in het algemeen het gevaar voor heling beogen te voorkomen.

Onder a

Artikel 437ter, tweede lid, van het WvSr legt de handelaar de verplichting op de burgemeester of door hem aangewezen ambtenaren tevoren schriftelijk in kennis te stellen als hij van het opkopen een beroep of gewoonte maakt. De wetgever heeft afgezien van een regeling om de uitoefening van het opkopersbedrijf aan een voorafgaande toelating door het gemeentebestuur te binden. De aanmeldingsplicht is in onderdeel a nader uitgewerkt.

Onder b

De politie kan hierdoor de registratie van de handelaren up to date houden.

Onder d

Hier spelen onder meer de omstandigheden waaronder het goed aan de handelaar wordt aangeboden en diens wetenschap zelf een rol. De inhoud van deze bepaling ligt dicht tegen die van artikel 437bis, eerste lid, van het WvSr aan. Hier is het echter de ondernemer die het initiatief moet nemen. Deze bepaling kan niet in strijd worden geacht met artikel 160 en 161 WvSv.

Onder e

In artikel 437, eerste lid, onder c, van het WvSr. wordt aan de daartoe aangewezen ambtenaar de bevoegdheid gegeven om inzage te hebben in het inkoopregister. De bevoegdheid tot inzage in het verkoopregister is niet aangegeven in het WvSr., zodat een regeling in de APV nodig is. Door de bevoegdheid tot inzage van het verkoopregister bij de daartoe aangewezen ambtenaar te leggen kan deze ambtenaar zowel het inkoop als het verkoopregister inzien.

Artikel 2.5.4 Vervreemding van door opkoop verkregen goederen

Het is de handelaar of een voor hem handelend persoon verboden enig door opkoop verkregen goed gedurende de eerste drie dagen dat het onder zijn berusting is, over te dragen of daarin enige wijziging aan te brengen tenzij deze wijziging van geen invloed is op de herkenbaarheid van het goed.

Toelichting

Bij een regeling tot effectieve helingbestrijding mag een bepaling betreffende de vervreemding van door opkoop verkregen goederen niet ontbreken. Artikel 2.5.4 voorziet hierin.

Zo'n bepaling sluit nauw aan op het bepaalde in artikel 437, eerste lid, onder d en f, WvSr.

Daar is strafbaar gesteld de handelaar etc. die in strijd met een schriftelijke last van de burgemeester (of een vanwege hem gegeven last) bepaalde goederen vervreemdt of niet in bewaring geeft of die niet voldoet aan de daarbij gegeven aanwijzingen.

In artikel 2.5.4 is gekozen voor een termijn van drie dagen, zodat de handel van de handelaren niet al te zeer belemmerd wordt.

Artikel 2.5.5 Handel in horecabedrijven

• 1.

  Het is de houder van een horecabedrijf verboden toe te laten dat een handelaar of een voor hem handelend persoon in die inrichting enig voorwerp verwerft, verkoopt of op enig andere wijze overdraagt.

• 2.

  In dit artikel wordt verstaan onder:

  • a.

    horecabedrijf: het bedrijf als bedoeld in artikel 2.3.1.1, eerste en tweede lid;

  • b.

    houder: de houder als bedoeld in artikel 2.3.1.1, vierde lid.

Toelichting

Het is bekend dat in sommige cafés regelmatig gestolen goed verhandeld wordt.

In een aantal grote steden doet zich het verschijnsel voor dat drugverslaafden naar bepaalde cafés gaan om daar gestolen goederen aan de man te brengen. Artikel 2.5.5 sluit aan op het in artikel 14 Drank- en Horecawet neergelegde verbod tot het uitoefenen van de kleinhandel. Dit laatste verbod ziet slechts op verkoophandelingen.

Omdat artikel 2.5.5 een verbod bevat voor de houder van een horecabedrijf (en niet voor de handelaar), kan dit artikel niet worden gebaseerd op artikel 437ter of artikel 437 Wetboek van Strafrecht. Artikel 2.5.5 is vastgesteld op basis van artikel 149 Gemeentewet, terwijl de strafsanctie is gebaseerd op artikel 154 Gemeentewet.

Jurisprudentie

Sluiting café i.v.m. heling; burgemeester moet aan het sluitingsbevel ten grondslag liggende feiten voldoende aannemelijk maken. ABRS 15 07 1996, AB 1996, 414 m.nt. FM, JG 96.0267 .

Terechte sluiting snackloket i.v.m. heling. Bekendmaking van de sluiting dient geen enkel doel. Pres. Rb Rotterdam 07 04 1995, JG 95.0202 .

Afdeling 6: Vuurwerk

Artikel 2.6.1 Begripsomschrijvingen

In deze afdeling wordt verstaan onder consumentenvuurwerk: vuurwerk dat is bestemd voor particulier gebruik.

Toelichting

Deze afdeling geeft regels omtrent de verkoop en bezigen van consumentenvuurwerk rond en tijdens de jaarwisseling, in aanvulling op het Besluit van 22 januari 2002, houdende nieuwe regels met betrekking tot consumenten- en professioneel vuurwerk (verder te noemen Vuurwerkbesluit). Het Vuurwerkbesluit is op 1 maart 2002 (grotendeels) in werking getreden.

Het Vuurwerkbesluit strekt tot integrale herziening van het Vuurwerkbesluit Wet milieugevaarlijke stoffen waarbij zowel de regelgeving voor consumentenvuurwerk als die voor professioneel vuurwerk in één nieuwe algemene maatregel van bestuur wordt geïntegreerd. Het Vuurwerkbesluit beoogt de gehele keten van het invoeren dan wel vervaardigen of assembleren, verhandelen, uitvoeren, opslaan, bewerken en afsteken van vuurwerk te reguleren, met inbegrip van bepaalde vervoershandelingen met vuurwerk. De regels ten aanzien van het vervoer van vuurwerk zijn gesteld ter uitwerking van artikel 3 van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen (Wvgs).

Het Vuurwerkbesluit kent dus regels voor zowel consumentenvuurwerk als professioneel vuurwerk. De regels inzake professioneel vuurwerk zijn voor deze afdeling niet relevant.

Definitie consumentenvuurwerk

Voor de omschrijving van het begrip 'consumentenvuurwerk' is aansluiting gezocht bij de omschrijving daarvan in het Vuurwerkbesluit. Consumentenvuurwerk wordt in het Vuurwerkbesluit als volgt gedefinieerd: “vuurwerk dat is bestemd voor particulier gebruik” (artikel 1.1.1. lid 1). Consumentenvuurwerk dient te voldoen aan welomschreven productveiligheidseisen, zoals uitgewerkt in de Regeling Nadere eisen aan vuurwerk (Stcrt. 243, 1997).

Als consumentenvuurwerk wordt in ieder geval aangemerkt vuurwerk dat bestemd is voor particulier gebruik - aldus artikel 1.1.2 van het Vuurwerkbesluit - indien:

• a.

  het tot ontbranding wordt gebracht door een particulier;

• b.

  het te koop wordt aangeboden of ter beschikking wordt gesteld aan, gekocht of besteld door een particulier;

• c.

  het aangetroffen wordt bij een particulier;

• d.

  het binnen het grondgebied van Nederland wordt gebracht of voorhanden wordt gehouden met het oogmerk het aan particulieren ter beschikking te stellen of

• e.

  het is voorzien van de aanduiding: Geschikt voor particulier gebruik.

Het Vuurwerkbesluit is ingevolge artikel 1.1.3 niet van toepassing op:

• -

  vuurwerk waarvoor regels zijn gesteld bij het Warenwetbesluit Speelgoed, zoals klappertjes voor speelgoedpistolen;

• -

  vuurwerk dat bij de Nederlandse krijgsmacht, bij de krijgsmacht van een bondgenootschappelijke mogendheid of bij de politie in gebruik of beheer is;

• -

  vuurwerk dat in het kader van internationaal vervoer per zeeschip of vliegtuig binnen het grondgebied van Nederland wordt gebracht en niet in Nederland wordt gelost of rechtstreeks wordt overgeladen naar een ander zeeschip onderscheidenlijk vliegtuig.

Fop- en schertsvuurwerk

Fop- en schertsvuurwerk is een aparte groep consumentenvuurwerk, genoemd in bijlage 1 van de Regeling Nadere eisen aan vuurwerk. Het gaat hierbij onder meer om boobytraps, sterretjes, knalbonbons, confettibommen, trektouwtjes, Bengaalse lucifers en Bengaalse handfakkels. Aan al deze voorwerpen worden eisen gesteld aan de lading. De lading van fop- en schertsvuurwerk is (veel) kleiner dan de lading van overig consumentenvuurwerk. De voorschriften opgenomen in bijlage 1 van het Vuurwerkbesluit zijn niet van toepassing, indien er binnen de inrichting niet meer dan 200 kg fop- en schertsvuurwerk aanwezig is. Op grond van artikel 2.3.7 van het Vuurwerkbesluit is fop- en schertsvuurwerk het hele jaar door verkrijgbaar en kan het ook gedurende het hele jaar worden afgestoken.

Uniforme regels verkoop en afsteken consumentenvuurwerk tijdens de jaarwisseling

Het Vuurwerkbesluit kent voor de verkoop en afsteken van consumentenvuurwerk tijdens de jaarwisseling een aantal uniforme regels:

• -

  een verbod om consumentenvuurwerk ter beschikking te stellen aan een particulier (artikel 2.3.2 lid 1);

• -

  dit verbod geldt niet op 29, 30 en 31 december met dien verstande dat als een van deze dagen een zondag is het verbod eveneens op die zondag geldt, in welk geval het verbod om vuurwerk ter beschikking te stellen dan niet geldt op 28 december (artikel 2.3.2 lid 2);

• -

  een verbod per levering meer dan tien kilogram consumentenvuurwerk aan een particulier ter beschikking te stellen (artikel 2.3.3);

• -

  een verbod om consumentenvuurwerk aan een particulier bedrijfsmatig ter beschikking te stellen op een andere plaats dan een verkoopruimte die voldoet aan de in bijlage 1 gestelde voorschriften en de door het bevoegd gezag overeenkomstig artikel 2.2.3 gestelde nadere eisen (artikel 2.3.4);

• -

  een verbod om consumentenvuurwerk bedrijfsmatig ter beschikking te stellen aan personen die jonger zijn dan zestien jaar (artikel 2.3.5);

• -

  een verbod vuurwerk tot ontbranding te brengen op een ander tijdstip dan tussen 31 december 10.00 uur en 1 januari 2.00 uur van het daarop volgende jaar (artikel 2.3.6).

De bepalingen 2.6.2 en 2.6.3 van de APV zijn gebaseerd op artikel 149 Gemeentewet en zijn een aanvulling op de uniforme regels voor de verkoop en afsteken van consumentenvuurwerk tijdens de jaarwisseling, zoals gesteld in het Vuurwerkbesluit.

Artikel 2.6.2 Bezigen van consumentenvuurwerk tijdens de jaarwisseling

• 1.

  Het is verboden consumentenvuurwerk te bezigen op een door het college in het belang van de voorkoming van gevaar, schade of overlast aangewezen plaats.

• 2.

  Het is verboden consumentenvuurwerk op of aan de weg of op een voor publiek toegankelijke plaats te bezigen indien zulks gevaar, schade of overlast kan veroorzaken.

• 3.

  De in het eerste en tweede lid gestelde verboden gelden niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door artikel 429, aanhef en onder 1, van het Wetboek van Strafrecht.

• 4.

  Het college kan ontheffing verlenen van het in het eerste lid gestelde verbod.

Toelichting

In het Vuurwerkbesluit is bepaald dat het verboden is om consumentenvuurwerk af te steken op een ander tijdstip dan tussen 31 december 10.00 uur en 1 januari 02.00 uur van het daarop volgende jaar. Het afsteken van consumentenvuurwerk wordt op dit tijdstip toelaatbaar geacht vanwege de koppeling van het vuurwerkgebruik aan de feestelijkheden rond de jaarwisseling en de inbedding daarvan in de Nederlandse volkscultuur.

Toch kunnen er, ondanks dat dit alleen op oudejaarsdag is toegelaten, plaatsen zijn waar het afsteken van consumentenvuurwerk te allen tijde niet toelaatbaar moet worden geacht (bijvoorbeeld bij ziekenhuizen, bejaardentehuizen, huizen met rieten daken, in winkelstraten, bij dierenasiels enz.). Dit artikel geeft het college de bevoegdheid om plaatsen aan te wijzen waar het afsteken van consumentenvuurwerk altijd verboden is.

Het tweede lid maakt het mogelijk om op te treden tegen het bezigen van consumentenvuurwerk in bijvoorbeeld een promenade, een passage, een portiek of een volksverzameling.

Derde lid

Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het derde lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Jurisprudentie

Voorlopige voorziening. Verbod om vuurwerk op oudejaarsdag tussen 10.00 en 22.00 uur af te steken in de directe nabijheid van een verkooppunt op een bedrijventerrein. Publiek aangekondigde sierdemonstraties, aanzuigende werking van de voorgenomen demonstraties op het daarin geïnteresseerde publiek, directe nabijheid van een grootschalige vuurwerkopslagplaats, gespannen sfeer tussen verzoekers en van omliggende bedrijven, waaronder een verkooppunt van brandstoffen, feit van algemene bekendheid dat verkoop van vuurwerk leidt tot het afsteken van een deel daarvan in de nabijheid van dat verkooppunt. Afsteekverbod kan in rechte stand houden. Rb. Leeuwarden 27-12-2001, 01/1133 GEMWT, LJN-nr. AD7648.

Afdeling 7: Drugsoverlast

Artikel 2.7.1 Drugshandel op straat

Onverminderd het bepaalde in de Opiumwet is het verboden op of aan de weg post te vatten of zich daar heen en weer te bewegen en zich op of aan wegen in of op een voertuig te bevinden of daarmee heen en weer of rond te rijden, met het kennelijke doel om middelen als bedoeld in artikel 2 en 3 van de Opiumwet, of daarop gelijkende waar, al dan niet tegen betaling af te leveren, aan te bieden of te verwerven, daarbij behulpzaam te zijn of daarin te bemiddelen.

Toelichting

Afbakening met de Opiumwet

Om niet in de sfeer van de Opiumwet te treden is de passage 'onverminderd het bepaalde in de Opiumwet' opgenomen. De Opiumwet is een strafrechtelijk instrument waarin onder meer de verbodsbepalingen staan van middelen die worden genoemd op lijst I ('harddrugs') en II ('softdrugs') die behoren bij deze wet. Zo wordt verboden deze middelen te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verkopen, af te leveren, te verstrekken, te vervoeren en aanwezig te hebben. In de Opiumwet wordt geen aandacht besteed aan overlast ten gevolge van drugshandel op straat. Om hiertegen te kunnen optreden is het noodzakelijk in de APV een artikel op te nemen dat het voorkomen van de aantasting van de openbare orde en van strafbare feiten tot doel heeft.

Drugshandel op straat en coffeeshopbeleid

Artikel 2.7.1 is opgenomen om de overlast op straat tegen te gaan. Uit het rapport van SGBO (2001) over het gebruik van de model-APV blijkt dat 86% van alle gemeenten deze bepaling heeft overgenomen in de eigen APV. Ongeveer de helft van de gemeenten gebruikt deze bepaling ook (incidenteel) in de praktijk.

De straathandel in drugs kan leiden tot een verstoring van de openbare orde. Om daartegen op te treden is het noodzakelijk in de APV een bepaling op te nemen, die tot doel heeft het voorkomen van de aantasting van de openbare orde en van strafbare feiten. In praktijk gaat het met name om harddrugs.

In dit artikel zijn zowel de aanbieders als ontvangers en bemiddelaars ('drugsrunners') strafbaar gesteld.

Het 'kennelijk doel' kan blijken uit ervaringsfeiten en concrete omstandigheden zoals het aanspreken van voorbijgangers, het waarnemen van transacties enz.

Steeds meer gemeenten hebben in de afgelopen jaren een coffeeshopbeleid (inzake de verkoop van softdrugs)vastgesteld. Onderdeel van een coffeeshopbeleid - ongeacht de vraag of er in een gemeente al dan niet coffeeshops worden toegestaan - moet zijn dat de handel op straat wordt bestreden. Dergelijke handel is immers een gevaar voor de beoogde scheiding van de hard- en softdrugmarkten.

Sommige gemeenten gaan nog een stap verder en hebben in de APV ook samenscholingsverboden, verblijfsontzeggingen, enz.' opgenomen. Dit geldt onder meer voor de gemeenten Amsterdam, Rotterdam en Den Haag. De noodzaak om dergelijke verboden in de APV op te nemen speelt uiteraard niet voor alle gemeenten, maar met name voor gemeenten waar de problematiek rond handel en gebruik van drugs op straat groot is.

Jurisprudentie

Doel van het Amsterdamse verbod op drugshandel op of aan de openbare weg in de APV is het voorkomen van een aantasting van de openbare orde en strafbare feiten. De bepaling heeft derhalve betrekking op andere gedragingen dan strafbaar gesteld in de Opiumwet. HR 17-11-1992, NJ 1993, 409, JG 94.0005 m.nt. A.B. Engberts.

Artikel 2.7.2 Openlijk drugsgebruik

Het is verboden om op of aan de weg,op een voor publiek toegankelijke plaats of in een voor publiek toegankelijk gebouw, middelen als bedoeld in de artikelen 2 en 3 van de Opiumwet te gebruiken, toe te dienen, dan wel voorbereidingen daartoe te verrichten of ten behoeve van dat gebruik voorwerpen en/of stoffen voor handen te hebben.

Toelichting

Veel drugsgebruikers gebruiken hun drugs, of treffen daartoe voorbereidingen, in het openbaar. Dit veroorzaakt gevoelens van onbehagen en onveiligheid bij het publiek. Op basis van dit artikel kan de politie overgaan tot aanhouding van de betrokken gebruikers of deze van bepaalde plekken wegsturen. Ook kan de politie de voorwerpen waarmee de overtreding wordt gepleegd (hulpmiddelen, drugs) strafrechtelijk in beslag nemen.

Afdeling 8: Bestuurlijke ophouding

Artikel 2.8.1 Bestuurlijke ophouding

De burgemeester kan overeenkomstig artikel 154a van de Gemeentewet besluiten tot het tijdelijk doen ophouden van door hem aangewezen groepen van personen op een door hem aangewezen plaats indien deze personen het bepaalde in artikelen 2.1.1.1, 2.4.6, 2.4.7, 2.4.8, 2.4.9, 2.6.2 of 5.5.1 van de Algemene plaatselijke verordening Steenwijkerland 2006 niet naleven.

Toelichting

Artikel 2.8.1 (vóór hernummering in 2002: 2.9.1) is gebaseerd op - een uitwerking van - artikel 154a van de Gemeentewet. Dit artikel voorziet in de bevoegdheid van de burgemeester om bij grootschalige ordeverstoringen groepen ordeverstoorders maximaal 12 uur op te houden op een door de burgemeester aangewezen plaats. Het vervoer naar de plaats van ophouding is hieronder begrepen. Bij grootschalige ordeverstoringen moet gedacht worden aan situaties als risicowedstrijden in het betaald voetbal, uit de hand lopende demonstraties en krakersrellen. De toepassing van het bestuursrechtelijke instrument bestuurlijke ophouding vereist (een bepaling in) een verordening waarin de raad de burgemeester de bevoegdheid geeft om bij groepsgewijze niet-naleving van specifieke voorschriften bestuurlijk op te houden. Artikel 2.8.1 voorziet hierin.

De voorwaarden waaronder bestuurlijke ophouding kan worden toegepast, zijn vastgelegd in artikel 154a van de Gemeentewet. De zinsnede 'overeenkomstig 154a van de Gemeentewet' impliceert dan ook dat aan alle voorwaarden moet worden voldaan voordat een besluit tot bestuurlijke ophouding kan worden genomen. Deze voorwaarden zijn hiervoor beschreven.

De bepaling spreekt overeenkomstig de wet van 'door hem [= de burgemeester] aangewezen groepen'. Dit verplicht de burgemeester concreet de groep te benoemen waarop bestuurlijke ophouding wordt toegepast. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren door de formulering 'degenen die zich door kleding, uitrusting of gedraging manifesteren als supporter van .../deelnemer aan de actie tegen ...'. Verder kan de groep nader worden aangeduid door de plaats aan te geven waar de groep zich bevond op het moment dat het besluit tot ophouding werd genomen, de handelingen die de leden van de groep op dat moment verrichtten de grootte van de groep of door vermelding van de taal, herkomst of nationaliteit van de leden van de groep.

De bepaling vereist een nadere invulling van specifieke voorschriften die zich bij groepsgewijze niet-naleving voor het overgaan tot bestuurlijke ophouding lenen. De huidige model-APV biedt hiervoor een aantal mogelijkheden. Het is echter niet noodzakelijk om alle bepalingen uit de model-APV die in aanmerking komen, aan te wijzen als voorschrift waarvan de groepsgewijze niet-naleving de mogelijkheid van bestuurlijke ophouding biedt. Welke bepalingen aangewezen zullen moeten worden in artikel 2.8.1, zal afhangen van de lokale situatie waarbij eerdere ervaringen met grootschalige openbare-ordeverstoringen als leidraad kunnen dienen.

De volgende bepalingen van de model-APV kunnen relevant zijn:

• -

  artikel 2.1.1.1 (samenscholingsverbod);

• -

  artikel 2.1.2.1 (optochten);

• -

  artikel 2.1.5.1 (voorwerpen of stoffen op, aan of boven de weg);

• -

  artikel 2.1.5.2 (aanleggen, beschadigen en veranderen van een weg);

• -

  artikel 2.1.6.4 (openen straatkolken en dergelijke);

• -

  artikel 2.1.6.7 (gevaarlijk of hinderlijk voorwerp);

• -

  artikel 2.4.7 (hinderlijk gedrag op of aan de weg);

• -

  artikel 2.4.8 (hinderlijk drankgebruik);

• -

  artikel 2.4.9 (hinderlijk gedrag in of bij gebouwen);

• -

  artikel 2.4.10 (gedrag in voor publiek toegankelijke ruimten)

• -

  artikel 2.6.3 (bezigen van vuurwerk) én

• -

  artikel 5.5.1 (verbod om vuur te stoken).

Verondersteld mag worden dat bepalingen als artikel 2.2.3 (ordeverstoring bij evenementen) en 2.3.1.7 (ordeverstoring in een horecabedrijf) onvoldoende specifiek zijn om te worden aangewezen. Deze bepalingen zouden hiertoe aangepast moeten worden. Uiteraard kunnen ook andere - nieuw op te nemen - bepalingen worden aangewezen.

Afdeling 9: Veiligheidsrisicogebieden

Artikel 2.9.1 Veiligheidsrisicogebieden

De burgemeester kan overeenkomstig artikel 151b van de Gemeentewet bij verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens, dan wel bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, een gebied, met inbegrip van de daarin gelegen voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven, aanwijzen als veiligheidsrisicogebied.

Toelichting

Op grond van artikel 151b Gemeentewet kan de raad aan de burgemeester bij verordening de bevoegdheid verlenen om gebieden aan te wijzen, waarin de officier van justitie de controlebevoegdheden die genoemd worden in artikel 50, 51 en 52 Wet wapens en munitie, kan uitoefenen. Het gaat om de controlebevoegdheden om binnen het aangewezen gebied:

• -

  vervoermiddelen te onderzoeken;

• -

  een ieders kleding te onderzoeken;

• -

  te vorderen dat verpakkingen die men bij zich draagt, worden geopend.

De burgemeester kan een gebied aanwijzen als uit feiten of omstandigheden blijkt dat er sprake is van verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens of ernstige vrees voor het ontstaan daarvan. De aanwijzing als veiligheidsrisicogebied wordt gegeven voor een bepaalde duur die niet langer is en voor een gebied dat niet groter is dan strikt noodzakelijk voor de handhaving van de openbare orde.

Voordat de burgemeester een gebied aanwijst, overlegt hij hierover in de lokale gezagsdriehoek met de officier van justitie en de korpschef. Daarbij komen de volgende onderwerpen aan de orde:

• -

  feiten of omstandigheden waaruit blijkt dat er sprake is van verstoring van de openbare orde door de aanwezigheid van wapens of ernstige vrees voor het ontstaan daarvan;

• -

  zorgvuldige afweging van het objectieve en subjectieve veiligheidsbelang en het individuele belang van de burgers (privacy);

• -

  subsidiariteit en proportionaliteit;

• -

  breder handhavingsbeleid in het beoogd gebied ter vergroting van leefbaarheid en veiligheid.

Jurisprudentie

Rb Alkmaar 28-06-2004, 03/1437, LJN-nr. AP5618. Veiligheidsrisicogebied; regelmatige bezoekster is geen belanghebbende bij aanwijzingsbesluit van de burgemeester. Het enige rechtsgevolg van het aanwijzingsbesluit is dat de officier van justitie de bevoegdheid krijgt om te gelasten dat in dat gebied, kort gezegd, preventief mag worden gefouilleerd. Pas wanneer de officier van justitie ook werkelijk een last tot preventief fouilleren op grond van de Wet wapens en munitie doet uitgaan, kan de betrokkene met de gevolgen van het besluit tot het aanwijzen van een veiligheidsrisicogebied worden geconfronteerd. De burgerlijke rechter fungeert hier als ‘restrechter’.

Zie voor de voorlopige voorziening in deze zaak: Rb Alkmaar 16-06-2003, AB 2003, 419.

Hoofdstuk 3 Seksinrichtingen, sekswinkels, straatprostitutie e.d.

Paragraaf 1: Begripsomschrijvingen

Artikel 3.1.1 Begripsomschrijvingen

In dit hoofdstuk wordt verstaan onder:

• a.

  prostitutie:

  het zich beschikbaar stellen tot het verrichten van seksuele handelingen met een ander tegen vergoeding;

• b.

  prostitué(e):

  degene die zich beschikbaar stelt tot het verrichten van seksuele handelingen met een ander tegen vergoeding;

• c.

  seksinrichting:

  de voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was seksuele handelingen worden verricht, of vertoningen van erotisch-pornografische aard plaatsvinden. Onder een seksinrichting worden in elk geval verstaan: een seksbioscoop, seksautomatenhal, sekstheater, een parenclub of een prostitutiebedrijf waaronder tevens begrepen een erotische-massagesalon, al dan niet in combinatie met elkaar;

• d.

  escortbedrijf:

  de natuurlijke persoon, groep van personen of rechtspersoon die bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was prostitutie aanbiedt die op een andere plaats dan in de bedrijfsruimte wordt uitgeoefend;

• e.

  sekswinkel:

  de voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin hoofdzakelijk goederen van erotisch-pornografische aard aan particulieren plegen te worden verkocht of verhuurd;

• f.

  exploitant:

  de natuurlijke persoon of personen of rechtspersoon of rechtspersonen die een seksinrichting of escortbedrijf exploiteert en de tot vertegenwoordiging van die rechtspersoon of rechtspersonen bevoegde natuurlijke persoon of personen;

• g.

  beheerder:

  de natuurlijke persoon of personen die de onmiddellijke feitelijke leiding uitoefent in een seksinrichting of escortbedrijf;

• h.

  bezoeker:

  degene die aanwezig is in een seksinrichting, met uitzondering van:

  • 1.

    de exploitant;

  • 2.

    de beheerder;

  • 3.

    de prostitué(e);

  • 4.

    het personeel dat in de seksinrichting werkzaam is;

  • 5.

    toezichthouders die zijn aangewezen op grond van artikel 6.2;

  • 6.

    andere personen wier aanwezigheid in de seksinrichting wegens dringende redenen noodzakelijk is.

• i.

  bevoegd bestuursorgaan:

het college of, voor zover het voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven als bedoeld in artikel 174 van de Gemeentewet betreft, de burgemeester.

Toelichting

onder c

In de definitie is gekozen voor de term ‘ruimte’, omdat dit meer omvat dan het begrip ‘gebouw’.

Onder ‘ruimte’ wordt onder meer ook begrepen een vaar- of voertuig. Het bijvoeglijk naamwoord ‘besloten’ duidt erop dat de ruimte overdekt moet zijn en geheel of gedeeltelijk door wanden moet worden omsloten. Om discussie te voorkomen over de vraag of een inrichting als seksinrichting moet worden aangemerkt, zijn enkele veel voorkomende vormen in de omschrijving uitdrukkelijk genoemd.

onder d

Een escortbedrijf is een bedrijf dat bemiddelt tussen klanten en prostitué(e)s. De prostitué(e) bezoekt de klant, of gaat met de klant naar een andere plaats. Een escortbedrijf is geen inrichting. Het kan een kantoortje zijn, maar ook een telefooncentrale, een mobiele telefoon of een website. De plaats van de bedrijfsruimte is bepalend voor de vergunningplicht.

onder e

De omschrijving van het begrip ’sekswinkel’ is ontleend aan de Winkeltijdenwet. Op de openingstijden is het regime van de Winkeltijdenwet van toepassing. Een sekswinkel is geen seksinrichting als onder c is omschreven; de exploitatie ervan is niet onderworpen aan de vergunningplicht van artikel 3.2.1, eerste lid.

onder h

Voor wat betreft ‘andere personen wier aanwezigheid in de inrichting wegens dringende redenen noodzakelijk is’ valt te denken aan personen die de inrichting moeten kunnen betreden voor het leveren van goederen of voor het uitvoeren van reparatie- of onderhoudswerkzaamheden.

onder i

Volgens artikel 160 van de Gemeentewet is het college belast met de uitvoering van de besluiten van de raad – waaronder autonome verordeningen als deze – tenzij bij of krachtens de wet de burgemeester hiermee is belast. Dit laatste kan zich hier voor doen: artikel 174, eerste lid, van de Gemeentewet belast de burgemeester met ‘het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden, alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven’. Op grond van het derde lid van dit artikel is de burgemeester belast met ‘de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op het in het eerste lid bedoelde toezicht’. Het vorenstaande betekent dat in veruit de meeste gevallen de burgemeester het bevoegd bestuursorgaan zal zijn. In de definitie van seksinrichtingen is echter het meeromvattende begrip ‘ruimte’ opgenomen. Dit leidt ertoe dat het college bevoegd is in het geval van bijvoorbeeld een vaar- of voertuig. Voorts is het college het bevoegd orgaan als het escortbedrijven betreft. Ook het gebruik van de openbare weg, waarbij in dit verband met name gedacht moet worden aan straatprostitutie, behoort tot de bevoegdheid van het college. De aard van de seksinrichting bepaalt derhalve of de burgemeester dan wel het college in een concreet geval bevoegd is. Om deze afbakening niet steeds opnieuw volledig te moeten weergeven, is het begrip ‘bevoegd bestuursorgaan’ gehanteerd en in dit artikel eenmalig gedefinieerd.

Artikel 3.1.2 Nadere regels

Het college kan, met het oog op de bescherming van de in artikel 3.3.2, tweede lid, genoemde belangen, over de uitoefening van de in dit hoofdstuk genoemde bevoegdheden nadere regels vaststellen.

Toelichting

Vergunningsvoorschriften die voor de exploitatie van alle – of bepaalde categorieën – seksinrichtingen moeten gelden, kunnen krachtens dit artikel door het college worden vastgesteld als algemeen verbindende voorschriften. Dit artikel ziet derhalve op delegatie van regelgevende bevoegdheid als bedoeld in artikel 156, eerste lid, van de Gemeentewet.

Paragraaf 2: Seksinrichtingen, escortbedrijven, sekswinkels, straatprostitutie en dergelijke

Artikel 3.2.1 Seksinrichtingen en escortbedrijven

• 1.

  Het is verboden een seksinrichting of escortbedrijf te exploiteren of te wijzigen zonder vergunning van het bevoegd bestuursorgaan.

• 2.

  In de aanvraag om vergunning en in de vergunning worden in ieder geval vermeld:

  • a.

    de persoonsgegevens van de exploitant;

  • b.

    de persoonsgegevens van de beheerder;

  • c.

    de aard van de seksinrichting of het escortbedrijf;

  • d.

    het aantal werkzame prostitué(e)s;

  • e.

    de plaatselijk en kadastrale ligging van de seksinrichting door middel van een situatietekening met een schaal van tenminste 1:1000;

  • f.

    het bewijs van inschrijving in het handelsregister bij de Kamer van Koophandel;

  • g.

    een bewijs waaruit blijkt dat de exploitant gerechtigd is tot het gebruik van de ruimte bestemd voor de seksinrichting.

• 3.

  De aanvraag om vergunning geschiedt door middel van een door het bevoegd bestuursorgaan vastgesteld formulier.

• 4.

  De vergunning wordt verleend voor een periode van maximaal drie jaar.

Toelichting

Eerste lid

Uit het eerste lid vloeit een voor de hele gemeente geldende vergunningplicht voort. Het wijzigen van de seksinrichting valt eveneens onder de vergunningplicht. Met het wijzigen wordt bedoeld een wijziging van welke aard dan ook. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een verandering van bouwkundige aard, het aantal exploitanten, de wijze van exploitatie of de naam van de exploitant. Op deze wijze wordt voorkomen dat de vergunning uit de pas loopt met de feitelijke situatie. Er is voor gekozen om escortbedrijven aan dezelfde vergunningplicht als seksinrichtingen te onderwerpen. Hierdoor wordt een eenduidige systematiek gehanteerd. De vergunning zal echter veel minder omvattend (kunnen) zijn, omdat de activiteiten van een escortbedrijf nu eenmaal niet in een inrichting plaatsvinden. De toetsing van de vergunningaanvraag zal zich derhalve veelal beperken tot de toetsing van de antecedenten van de exploitant en beheerder.

Tweede lid

De omschrijving van wat in de aanvraag om vergunning tenminste moet zijn vermeld, houdt verband met de omstandigheid dat het bevoegd bestuursorgaan zich in het kader van een zorgvuldige voorbereiding een oordeel moet (kunnen) vormen over alle rechtstreeks bij het te nemen besluit betrokken belangen. Het indienen en in ontvangst nemen van een aanvraag staat dus nadrukkelijk in het teken van het vergaren van kennis over relevante feiten en betrokken belangen die nodig zijn om tot een goede afweging te kunnen komen. Met het oog hierop zijn ten opzichte van de VNG-modelverordening de punten d tot en met g aan dit lid toegevoegd.

Op grond van artikel 4:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan het niet overleggen van de in dit lid genoemde gegevens voor het bevoegd bestuursorgaan aanleiding zijn om – mits gelegenheid tot aanvulling is geboden – de aanvraag niet te behandelen.

Vierde lid

De exploitatievergunning wordt gebonden aan een termijn van maximaal drie jaar, zodat periodiek het functioneren van de seksinrichtingen en escortbedrijven dan wel het gemeentelijk beleid ter zake kan worden geëvalueerd en zonodig bijgesteld.

Het einde van een termijn is een geschikt moment om de aanvraag opnieuw te beoordelen en af te wegen tegen mogelijk gewijzigde omstandigheden.

Artikel 3.2.2 Gedragseisen exploitant en beheerder

• 1.

  De exploitant en de beheerder:

  • a.

    staat niet onder curatele en zijn niet ontzet uit de ouderlijke macht of de voogdij;

  • b.

    is niet in enig opzicht van slecht levensgedrag; en

  • c.

    heeft de leeftijd van éénentwintig jaar bereikt.

• 2.

  Naast de gestelde eisen in het eerste lid, zijn de exploitant en de beheerder niet:

  • a.

    met toepassing van artikel 37 van het Wetboek van Strafrecht in een psychiatrisch ziekenhuis geplaatst of met toepassing van artikel 37a van het Wetboek van Strafrecht ter beschikking gesteld;

  • b.

    binnen de laatste vijf jaar onherroepelijk veroordeeld tot een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf van zes maanden of meer door de rechter in Nederland, de Nederlandse Antillen of Aruba, dan wel door een andere rechter wegens een misdrijf waarvoor naar Nederlands recht een bevel tot voorlopige hechtenis ingevolge artikel 67, eerste lid van het Wetboek van Strafvordering is toegelaten;

  • c.

    binnen de laatste vijf jaar bij tenminste twee rechterlijke uitspraken onherroepelijk veroordeeld tot een onvoorwaardelijke geldboete van € 500,-- of meer, of tot een andere hoofdstraf als bedoeld in artikel 9, eerste lid, onder a, van het Wetboek van Strafrecht, wegens dan wel mede wegens overtreding van:

    • 1.

      bepalingen gesteld bij of krachtens de Drank- en Horecawet, de Opiumwet, de Vreemdelingenwet en de Wet arbeid vreemdelingen;

    • 2.

      de artikelen 137c tot en met 137g, 140, 240b, 242 tot en met 249, 250a, 252, 300 tot en met 303, 416, 417, 417bis, 426, 429quater en 453 van het Wetboek van Strafrecht;

    • 3.

      de artikelen 8 en 162, derde lid, alsmede artikel 6 in samenhang met artikel 8 of in samenhang met artikel 163 van de Wegenverkeerswet 1994;

    • 4.

      de artikelen 1, onder a, b en d, 13, 14, 27 en 30b van de Wet op de kansspelen;

    • 5.

      de artikelen 2 en 3 van de Wet op de weerkorpsen;

    • 6.

      de artikelen 54 en 55 van de Wet wapens en munitie.

• 3.

  Met een veroordeling als bedoeld in het tweede lid wordt gelijk gesteld:

  • a.

    vrijwillige betaling van een geldsom als bedoeld in artikel 74, tweede lid, onder a, van het Wetboek van Strafrecht of artikel 76, derde lid, onder a, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen, tenzij de geldsom minder dan € 375,-- bedraagt;

  • b.

    een bevel tot tenuitvoerlegging van een voorwaardelijke straf.

• 4.

  De periode van vijf jaar, genoemd in het tweede lid, wordt:

  • a.

    bij de weigering van een vergunning teruggerekend vanaf de dag van de beslissing op de aanvraag van de vergunning;

  • b.

    bij de intrekking van een vergunning teruggerekend vanaf de dag van de intrekking van deze vergunning.

• 5.

  De exploitant of de beheerder is binnen de laatste vijf jaar geen exploitant of beheerder geweest van een seksinrichting of escortbedrijf die voor ten minste één maand door het bevoegde bestuursorgaan is gesloten, of waarvan de vergunning bedoeld in artikel 3.2.1, eerste lid, is ingetrokken, tenzij aannemelijk is dat hem ter zake geen verwijt treft.

Toelichting

Algemeen

De opheffing van het algemeen bordeelverbod is onder meer gericht op het ‘decriminaliseren’ van de niet langer strafbare vormen van exploitatie van prostitutie.

In dit kader is het van belang om de antecedenten van exploitant en beheerder bij de besluitvorming over een verzoek om vergunning mee te kunnen wegen. Daartoe is het Besluit inlichtingen justitiële documentatie gewijzigd, als gevolg waarvan aan het bevoegd orgaan gegevens uit de justitiële documentatieregisters kunnen worden verstrekt over personen die in de aanvraag als exploitant of beheerder zijn vermeld. In artikel 3.2.2 wordt zo veel mogelijk dezelfde terminologie gehanteerd en worden nagenoeg dezelfde eisen gesteld als in artikel 5 van de Drank- en Horecawet en het daarop gebaseerde Besluit eisen zedelijk gedrag Drank- en Horecawet. Dit heeft als voordeel dat voor seksinrichtingen waarvoor tevens een vergunning krachtens de Drank- en Horecawet is vereist, één antecedentenonderzoek kan worden verricht. Bovendien wegen bij de beoordeling van de antecedenten inhoudelijk min of meer dezelfde belangen. Verder zijn, in aanvulling op het Besluit eisen zedelijk gedrag Drank- en Horeca, zedendelicten en mishandeling uit het Wetboek van Strafrecht en overtredingen van de Vreemdelingenwet en de Wet arbeid vreemdelingen opgenomen. De toevoeging van de bepalingen over mishandeling en misdrijven tegen de zeden dienen ter bescherming van de prostitué(e)s. De relevantie van de opname van de Vreemdelingenwet en de Wet arbeid vreemdelingen is gelegen in de bestrijding van de mensenhandel.

Eerste lid, onder b

De aanduiding dat de exploitant of beheerder niet ‘in enig opzicht van slecht levensgedrag’ mag zijn, kan, evenals in de Drank- en Horecawet, meer omvatten dan hetgeen gesteld is in de volgende leden van dit artikel. De leden 2 tot en met 5 geven derhalve ‘slechts’ aan wanneer in ieder geval sprake is van ‘in enig opzicht slecht levensgedrag’.

Artikel 3.2.3 Tijdelijke sluitingsuren; (tijdelijke) sluiting

• 1.

  Het bevoegd bestuursorgaan kan ter bescherming van de in artikel 3.3.2, tweede lid, genoemde belangen of in geval van strijdigheid met de bepalingen in dit hoofdstuk, de nadere regels als bedoeld in artikel 3.1.2 of de aan de vergunning verbonden voorschriften:

  • a.

    tijdelijk sluitingsuren vaststellen;

  • b.

    van een afzonderlijke seksinrichting al dan niet tijdelijk de gedeeltelijke of algehele sluiting bevelen.

• 2.

  Het is verboden om gedurende de tijd dat een seksinrichting krachtens het eerste lid gesloten dient te zijn, die seksinrichting voor bezoekers geopend te hebben en daarin of aldaar bezoekers toe te laten of te laten verblijven.

• 3.

  Het is bezoekers van een seksinrichting verboden gedurende de tijd dat die seksinrichting krachtens het eerste lid gesloten dient te zijn, zich daarin of aldaar te bevinden.

• 4.

  Onverminderd het bepaalde in artikel 3:41 van de Algemene wet bestuursrecht, maakt het bevoegd bestuursorgaan het in het eerste lid bedoelde besluit openbaar bekend overeenkomstig artikel 3:42 van de Algemene wet bestuursrecht.

Toelichting

Eerste lid, aanhef en onder b

In dit lid is aan het bestuursorgaan een expliciete sluitingsbevoegdheid gegeven. Deze bevoegdheid is te onderscheiden van de bevoegdheid tot aanzegging van bestuursdwang als bedoeld in artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht. Met toepassing van bestuursdwang wordt beoogd een onrechtmatige situatie weer in overeenstemming te (doen) brengen met het recht. De hier opgenomen sluitings-bevoegdheid moet daarentegen veel meer worden gezien als een bestuursrechtelijke sanctie op inbreuken op het in dit hoofdstuk bepaalde. Indien nodig kan de naleving van een krachtens het eerste lid, onder b, gegeven sluitingsbevel worden afgedwongen middels bestuursdwang.

Tweede en derde lid

Anders dan de sluitingsbepalingen genoemd in het tweede lid – die zich richten tot de exploitant en beheerder – richt het derde lid zich tot de bezoeker van een seksinrichting.

Vierde lid

Een besluit op grond van het eerste lid, onder a en b, richt zich doorgaans tot de betrokken exploitant en moet aan hem bekend worden gemaakt overeenkomstig het bepaalde in artikel 3:41 van de Algemene wet bestuursrecht. Nu het bezoekers ingevolge het derde lid verboden is in een seksinrichting te verblijven gedurende de tijd dat deze gesloten dient te zijn, bepaalt het vierde lid dat een krachtens het eerste lid genomen besluit openbaar wordt gemaakt. Dit dient op de door 3:42 van de Algemene wet bestuursrecht voorgeschreven wijze te geschieden, waarbij het zichtbaar aanplakken van de geslotenverklaring op de inrichting zelf in de meeste gevallen het best aan het doel van bekendmaking zal beantwoorden.

Artikel 3.2.4 Intrekking en wijziging van de vergunning

Onverminderd het bepaalde in artikel 1.6 kan het bevoegd bestuursorgaan ter bescherming van de in artikel 3.3.2, tweede lid, genoemde belangen of in geval van strijdigheid met de bepalingen in dit hoofdstuk of de nadere regels als bedoeld in artikel 3.1.2, de vergunning intrekken of wijzigen.

Toelichting

De VNG-modelverordening kent deze bepaling niet. Om echter discussie over de bevoegdheid tot intrekking of wijziging van de vergunning te voorkomen en gelet op de in de ‘Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving’ opgenomen richtlijn dat de gronden die kunnen of moeten leiden tot het intrekken of wijzigen van een beschikking zo veel mogelijk in de regeling moet worden gespecificeerd, is deze bepaling opgenomen. Geregeld wordt dat, in aanvulling op de in artikel 1.6 van de Algemene Plaatselijke Verordening opgenomen wijzigings- of intrekkingsgronden, de vergunning kan worden ingetrokken of gewijzigd met het oog op de in artikel 3.3.2, tweede lid, genoemde belangen dan wel wanneer sprake is van een handelen of nalaten in strijd met de bepalingen van hoofdstuk 3 of de nadere regels als bedoeld in artikel 3.1.2.

Artikel 3.2.5 Aanwezigheid van en toezicht door exploitant en beheerder

• 1.

  Het is verboden een seksinrichting voor bezoekers geopend te hebben, zonder dat de ingevolge artikel 3.2.1 op de vergunning vermelde exploitant of beheerder in de seksinrichting aanwezig is.

• 2.

  De exploitant en de beheerder zien er voortdurend op toe dat in de seksinrichting:

  • a.

    geen strafbare feiten plaatsvinden, waaronder in ieder geval de feiten genoemd in de titels XIV (misdrijven tegen de zeden), XX (mishandeling), XXII (diefstal) en XXX (heling) van het Tweede Boek van het Wetboek van Strafrecht, in de Opiumwet en in de Wet wapens en munitie en

  • b.

    geen prostitutie wordt uitgeoefend door personen in strijd met het bij of krachtens de Vreemdelingenwet of de Wet arbeid vreemdelingen bepaalde.

Toelichting

Eerste lid

Om effectiever tegen schijnbeheer te kunnen optreden, is in het eerste lid niet slechts een gebod – een verplichting tot aanwezigheid – maar een verbod opgenomen. De aanwezigheid van de exploitant of beheerder is van belang in verband met het door hem uit te oefenen toezicht.

Tweede lid

In de jurisprudentie is al eerder uitgemaakt dat de exploitant – uiteraard binnen redelijke grenzen – verantwoordelijk is voor de gang van zaken in de inrichting. Dat wordt door deze toezichtverplichting, die ook geldt voor de beheerder, onderstreept. Dit artikel schept voor de exploitant en de beheerder een algemene verplichting tot het uitoefenen van toezicht ter handhaving van de orde in de inrichting. Daarbij zullen zij zich in ieder geval – maar niet uitsluitend – moeten richten op het voorkomen en tegengaan van onvrijwillige prostitutie, prostitutie door minderjarigen of illegalen, drugs- of wapenhandel, heling, geweldsdelicten en dergelijke. Indien zich in de inrichting strafbare feiten voordoen, biedt dit artikel aanknopingspunten voor bestuursrechtelijke sanctionering. Afhankelijk van de omstandigheden kan tot een tijdelijke beperking van de openingstijden, een tijdelijke sluiting of een (tijdelijke) intrekking van de vergunning worden besloten. Om in deze zin bestuursrechtelijk te kunnen optreden, is niet vereist dat daaraan een strafrechtelijke vervolging of veroordeling is voorafgegaan: vaststaan moet slechts dat geen of onvoldoende toezicht is uitgeoefend.

Artikel 3.2.6 Straat- en raamprostitutie

• 1.

  Het is verboden door handelingen, houding, woord, gebaar of op andere wijze, passanten tot prostitutie te bewegen, uit te nodigen dan wel aan te lokken.

• 2.

  Met het oog op de naleving van het in het eerste lid gestelde verbod, kan door politieambtenaren van politie het bevel worden gegeven zich onmiddellijk in een bepaalde richting te verwijderen.

Toelichting

Eerste lid

De wetswijziging tot opheffing van het bordeelverbod heeft op zich geen gevolgen voor straatprostitutie.

Het is echter bij uitstek een prostitutievorm die nadere regulering behoeft. Deze bevoegdheid wordt ontleend aan de tot de ‘gemeentelijke huishouding’ behorende belangen. Raamprostitutie daarentegen valt onder het begrip ‘seksinrichting’. Middels deze bepaling wordt dit type seksinrichting expliciet verboden. Straat- en raamprostitutie worden verboden vanwege het feit dat het duidelijk zichtbare vormen van prostitutie betreft die hierdoor een sterke negatieve invloed op het woon- en leefklimaat in de gemeente hebben. Bovendien zijn deze prostitutievormen niet in de gemeente aanwezig of aanwezig geweest, zodat er kennelijk ook geen lokale of regionale behoefte aan bestaat.

Tweede lid

Het tweede lid geeft – ter handhaving van het verbod daarop – ambtenaren van politie de bevoegdheid om een bevel tot onmiddellijke verwijdering te geven. De plicht om aan dit bevel onmiddellijk gevolg te geven, vloeit voort uit artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht, evenals de sanctie op de niet-naleving ervan.

Artikel 3.2.7 Sekswinkels

Het is de rechthebbende op een onroerende zaak verboden daarin een sekswinkel te exploiteren in door het college in het belang van de openbare orde of de woon- en leefomgeving aangewezen gebieden of delen van de gemeente.

Toelichting

Zoals aangegeven in de toelichting bij artikel 3.1.1, onder e, is ervoor gekozen sekswinkels niet onder het ‘seksinrichting’-begrip (en daarmee de vergunningplicht) te brengen. Hieraan ligt de gedachte ten grondslag dat de vestiging van sekswinkels doorgaans afdoende zal kunnen worden gereguleerd langs de weg van het bestemmingsplan en dat het – ter bescherming van de openbare orde of de woon- en leefomgeving – niet nodig is deze bedrijven als regel aan voorafgaand toezicht te onderwerpen. Afhankelijk van de plaatselijke omstandigheden kan het (vanuit deze motieven) echter gewenst zijn wel in zekere mate te kunnen reguleren. Om deze reden is artikel 3.2.7 opgenomen, op grond waarvan gebieden of delen van de gemeente kunnen worden aangewezen waarin het in het belang van de openbare orde of de woon- en leefomgeving niet is toegestaan een sekswinkel te (doen) exploiteren.

Artikel 3.2.8 Tentoonstellen, aanbieden en aanbrengen van erotisch-pornografische goederen, afbeeldingen en dergelijke

• 1.

  Het is de rechthebbende op een onroerende zaak verboden daarin of daarop goederen, opschriften, aankondigingen, gedrukte of geschreven stukken dan wel afbeeldingen van erotisch-pornografische aard openlijk tentoon te stellen, aan te bieden of aan te brengen:

  • a.

    indien het bevoegd bestuursorgaan aan de rechthebbende heeft bekendgemaakt dat de wijze van tentoonstellen, aanbieden of aanbrengen daarvan, de openbare orde of de woon- en leefomgeving in gevaar brengt;

  • b.

    anders dan overeenkomstig de door het bevoegd bestuursorgaan in het belang van de openbare orde of de woon- en leefomgeving gestelde regels.

• 2.

  Het in het eerste lid gestelde verbod is niet van toepassing op het tentoonstellen, aanbieden of aanbrengen van goederen, opschriften, aankondigingen, gedrukte of geschreven stukken dan wel afbeeldingen, die dienen tot het openbaren van gedachten en gevoelens als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Grondwet.

Toelichting

Dit artikel heeft een repressief karakter: het schept niet zonder meer een verbod, maar slechts voor zover het bevoegd bestuursorgaan daaromtrent nader heeft besloten. Hoewel denkbaar is dat deze bepaling in de praktijk vooral zal worden toegepast ten aanzien van sekswinkels, richt zij zich op het tentoonstellen en dergelijke als zodanig; zij kan dus bijvoorbeeld ook betrekking hebben op erotisch-pornografische foto’s of afbeeldingen aangebracht aan sekstheaters, bedoelt om de aandacht van het publiek te vestigen op de daarin plaatsvindende voorstellingen.

Zoals in het eerste lid is aangegeven, kan het bevoegd bestuursorgaan de regulering terzake gestalte geven door:

• a.

  aan de betrokken rechthebbende bekend te maken dat, door de wijze van tentoonstellen, aanbieden of aanbrengen, de openbare orde of de woon- en leefomgeving in gevaar wordt gebracht;

• b.

  (algemene) regels vast te stellen die in acht moeten worden genomen bij het tentoonstellen, aanbieden of aanbrengen van goederen, opschriften en dergelijke als hier bedoeld.

Zowel ‘bekendmaking’ als bedoeld onder a, als de vaststelling van ‘regels’ als bedoeld onder b, vormt een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb: in beide gevallen is er sprake van een besluit – dat zich richt tot een betrokken rechthebbende respectievelijk van algemene strekking is – met het (rechts)gevolg dat een verbod als genoemd in eerste lid, aanhef, van kracht wordt. Tegen zo’n besluit kan dan ook door belanghebbenden bezwaar worden aangetekend.

Paragraaf 3: Beslissingstermijn en weigeringsgronden

Artikel 3.3.1 Beslissingstermijn

• 1.

  In afwijking van het bepaalde in artikel 1.2, eerste lid, neemt het bevoegd bestuursorgaan het besluit op de aanvraag om vergunning bedoeld in artikel 3.2.1, eerste lid, binnen twaalf weken na de dag waarop de aanvraag is ontvangen.

• 2.

  In afwijking van het bepaalde in artikel 1.2, tweede lid, kan het bevoegd bestuursorgaan zijn besluit voor ten hoogste twaalf weken verdagen.

Toelichting

Eerste en tweede lid

Artikel 1.2, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening bepaalt dat het bevoegd bestuursorgaan op een aanvraag om vergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst moet beslissen. Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan deze beslissing voor ten hoogste acht weken worden verdaagd. Aangezien de voorbereiding van een besluit op een vergunningaanvraag voor het exploiteren van een seksinrichting of escortbedrijf complex van aard kan zijn, is, in afwijking van het gestelde in artikel 1.2, de beslissingstermijn alsook de verdagingstermijn op twaalf weken bepaald.

Artikel 3.3.2 Weigeringsgronden

• 1.

  De vergunning bedoeld in artikel 3.2.1, eerste lid, wordt geweigerd, indien:

  • a.

    de exploitant of de beheerder niet voldoet aan de in artikel 3.2.2 gestelde eisen;

  • b.

    de vestiging of de exploitatie van de seksinrichting of het escortbedrijf in strijd is met een geldend bestemmingsplan, stadsvernieuwingsplan of leefmilieuverordening;

  • c.

    er aanwijzingen zijn dat in de seksinrichting of het escortbedrijf personen werkzaam zijn of zullen zijn in strijd met artikel 250a van het Wetboek van Strafrecht of met het bij of krachtens de Vreemdelingenwet of de Wet arbeid vreemdelingen bepaalde.

• 2.

  De vergunning bedoeld in artikel 3.2.1, eerste lid, kan worden geweigerd:

  • a.

    in het belang van de openbare orde;

  • b.

    in het belang van het voorkomen of beperken van overlast;

  • c.

    in het belang van het voorkomen of beperken van aantasting van het woon- en leefklimaat;

  • d.

    in het belang van de veiligheid van personen of goederen;

  • e.

    in het belang van de verkeersvrijheid of -veiligheid;

  • f.

    in het belang van de gezondheid of zedelijkheid;

  • g.

    in het belang van de arbeidsomstandigheden van de prostitué(e).

Toelichting

Eerste lid, onder b

In het geval dat er geen sprake is van een weigeringsgrond als bedoeld in het tweede lid, maar het geldende bestemmingsplan de exploitatie of vestiging van een seksinrichting of escortbedrijf ter plaatse niet toelaat, is het voor belanghebbenden onduidelijk wanneer de vergunning wordt verleend, maar tegelijkertijd moet worden uitgelegd dat daarvan geen gebruik kan worden gemaakt. Om deze reden is strijdigheid met het bestemmingsplan, alsmede met een eventueel stadsvernieuwingsplan of een leefmilieuverordening, als weigeringsgrond opgenomen. Hoewel deze bepaling met zich brengt dat de burgemeester in een beoordeling van het geldende bestemmingsplan kan treden, laat dit - vanwege het feit dat de bepaling geen zelfstandige planologische regeling bevat - de bevoegdheid van burgemeester en wethouders inzake de toepassing van het geldende bestemmingsplan onverlet. Van een doorkruising van de Woningwet of de Wet op de Ruimtelijke Ordening is derhalve geen sprake.

Eerste lid, onder c

Deze weigeringsgrond vormt een nadere invulling van de algemene weigeringsgrond van vrees voor ernstige verstoring van de openbare orde. Als er aanwijzingen zijn dat de voorgenomen exploitatie in strijd is met artikel 250a van het Wetboek van Strafrecht, is vergunningverlening uitgesloten. Voorkomen moet worden dat de exploitant prostitué(e)s onder dwang arbeid laat verrichten, minderjarigen als prostitué(e) laat werken dan wel prostitué(e)s zonder een voor het verrichten van arbeid geldige verblijfstitel inzet.

Tweede lid, algemeen

De hier genoemde belangen vormen tezamen de ‘huishouding’ tot het regelen en besturen waarvan gemeenten bevoegd zijn. Deze belangen zijn enerzijds de grondslag voor – en begrenzing van – de uitoefening van de bevoegdheden die het gemeentebestuur ter zake toekomt, en vormen anderzijds de handvatten om de (exploitatie van) prostitutie te reguleren, maximeren en beheersen.

Tweede lid, onder c

De bescherming van de woon- en leefomgeving vormt, samen met de bescherming van de openbare orde, de basis voor het maximumbeleid. Hierbij wordt het aantal seksinrichtingen waarvoor vergunning kan worden verleend aan een maximum gebonden en levert het bereiken van het maximaal aantal af te geven vergunningen in beginsel een weigeringsgrond op voor een vergunning voor de extra seksinrichting. In de gemeente Steenwijkerland is het aantal voor seksinrichtingen te verlenen vergunningen aan een maximum van twee gebonden.

Tweede lid, onder d

Bij de exploitatie van seksinrichtingen is het van belang de brandveiligheid te kunnen waarborgen. Voor wat betreft de inrichtingen die als bouwwerk in de zin van de Woningwet zijn aan te merken, geldt dat, voor zover het de brandveiligheid van de inrichting zelf betreft, het Bouwbesluit van toepassing is en dat, voor zover het gaat om de brandveiligheid ten aanzien van het gebruik van de inrichting, de Bouw-verordening de grondslag is. Gaat het om inrichtingen die niet zijn aan te merken als bouwwerk in de zin van de Woningwet – zoals bijvoorbeeld voer- of vaartuigen – dan wordt het gebruik van de inrichting bestreken door de Brandbeveiligingsverordening.

Tweede lid, onder f

Tot de belangen, die deel uitmaken van de gemeentelijke huishouding, behoort ook dat van de (volks)gezondheid. Daarnaast hebben gemeenten, met als uitvoerende instantie de GGD, ook een aantal wettelijke taken met betrekking tot de ontwikkeling en uitvoering van het volksgezondheidsbeleid. In dit verband wordt gewezen op de Wet collectieve preventie volksgezondheid (Wcpv; Stb. 1990, 300) en meer in het bijzonder op het Besluit collectieve preventie volksgezondheid (Stb. 1992, 569). Laatstgenoemd besluit verplicht gemeenten namelijk zorg te dragen voor de uitvoering van collectieve preventie van onder meer seksueel overdraagbare aandoeningen (soa) en aids. Bovendien heeft de wetgever bij de opheffing van het bordeelverbod het verbeteren van de positie van prostitué(e)s, waaronder tevens begrepen de gezondheidssituatie, als één van de hoofddoelstellingen bestempeld.

Tweede lid, onder g

Volgens de Memorie van Toelichting betreft de bescherming en verbetering van de positie van de prostitué(e)s onder meer de arbeidsomstandigheden in prostitutiebedrijven. Door opheffing van het bordeelverbod is de Arbeidsomstandighedenwet (Stb. 1990, 94) van toepassing op delen van de prostitutiebranche, te weten waar sprake is van een arbeidsverhouding als bedoeld in de wet.

Van verordeningsbepalingen over arbeidsvoorwaarden van prostitué(e)s moet worden aangenomen dat die te zeer treden in het particuliere belang van de prostitué(e) en de exploitant en de grenzen van de huishouding van de gemeente te buiten gaan. In de Memorie van Toelichting wordt hierover geschreven dat 'de centrale noch de lokale overheid het tot haar taak dient te rekenen om binnen de grenzen van vrijheid en zelfbepaling nadere regels te stellen over de rechtsverhouding tussen exploitant en prostituee’.

Paragraaf 4: Beëindiging exploitatie en wijziging beheer

Artikel 3.4.1 Beëindiging exploitatie

• 1.

  De vergunning vervalt zodra de ingevolge artikel 3.2.1 op de vergunning vermelde exploitant de exploitatie van de seksinrichting of het escortbedrijf feitelijk heeft beëindigd.

• 2.

  Binnen een week na de feitelijke beëindiging van de exploitatie, geeft de exploitant daarvan schriftelijk kennis aan het bevoegd bestuursorgaan.

Toelichting

Eerste en tweede lid

Dit artikel voorziet in de omstandigheid dat de exploitant zijn bedrijf heeft beëindigd of heeft overgedaan aan een rechtsopvolger. Hierbij wordt onder beëindiging tevens verstaan de wijziging van de naam van de exploitant. In dat geval zal derhalve een nieuwe vergunning moeten worden aangevraagd. In het eerste lid is bepaald dat de vergunning bij feitelijke beëindiging van de exploitatie van rechtswege komt te vervallen.

Het tweede lid is opgenomen om het bevoegd bestuursorgaan een actueel overzicht te laten hebben van de in de gemeente actieve exploitanten.

Artikel 3.4.2 Wijziging beheer

• 1.

  Indien een beheerder als bedoeld in artikel 3.2.1, tweede lid, onder b, het beheer in de seksinrichting of het escortbedrijf feitelijk heeft beëindigd, geeft de exploitant daarvan binnen een week na de feitelijke beëindiging van het beheer schriftelijk kennis aan het bevoegd bestuursorgaan.

• 2.

  Het beheer kan worden uitgeoefend door een nieuwe beheerder, indien het bevoegd bestuursorgaan op aanvraag van de exploitant heeft besloten de verleende vergunning overeenkomstig de wijziging in het beheer te wijzigen. Het bepaalde in artikel 3.3.2, eerste lid, aanhef en onder a, is van overeenkomstige toepassing.

• 3.

  In afwachting van het besluit bedoeld in het tweede lid, kan het beheer worden uitgeoefend door een nieuwe beheerder zodra de exploitant een aanvraag als bedoeld in het tweede lid heeft ingediend, totdat over de aanvraag is besloten.

Toelichting

Eerste lid

Het bevoegd bestuursorgaan heeft er eveneens belang bij om een actueel overzicht te kunnen hebben van de in de gemeente actieve beheerders. In verband hiermee bepaalt het eerste lid dat, indien een of meer beheerders van een inrichting hun werkzaamheden feitelijk hebben beëindigd, de exploitant daarvan binnen een week na die feitelijke beëindiging kennis moet geven. Anders dan bij beëindiging van de exploitatie leidt het vertrek van een beheerder niet tot het van rechtswege vervallen van de vergunning. Denkbaar is immers dat het beheer in de inrichting in handen is van meer personen of dat het beheer in handen komt van de exploitant zelf.

Tweede lid

In het geval dat de exploitant de plaats van de vertrokken beheerder wenst te laten innemen door een of meer andere personen, verlangt het tweede lid dat de exploitant het bevoegd bestuursorgaan verzoekt om, zoals is voorgeschreven in artikel 3.2.1, tweede lid, onder b, de nieuwe beheerder in de aan hem verleende vergunning te vermelden. Daarbij dient ten aanzien van de nieuwe beheerder een antecedentenonderzoek plaats te vinden.

Derde lid

Bepaald is dat de nieuwe beheerder al aan de slag kan vanaf het moment dat de aanvraag is ingediend. Hiermee wordt tegemoet gekomen aan de in de praktijk noodzakelijke flexibiliteit: wijziging van beheer zal immers vaker aan de orde zijn dan wijziging van exploitatie.

Hoofdstuk 4 Bescherming van het milieu en het natuurschoon en zorg voor het uiterlijk aanzien van de gemeente

Afdeling 1: Geluid- en lichthinder

Artikel 4.1.1 Begripsomschrijvingen

In deze afdeling wordt verstaan onder:

• a.

  Besluit: het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer;

• b.

  inrichting: een inrichting als bedoeld in het Besluit;

• c.

  houder van een inrichting: degene die als eigenaar, bedrijfsleider, beheerder of anderszins een inrichting drijft;

• d.

  collectieve festiviteit: festiviteit die niet specifiek aan één of een klein aantal inrichtingen is verbonden;

• e.

  incidentele festiviteit: festiviteit of activiteit die gebonden is aan één of een klein aantal inrichtingen.

Toelichting

Inrichtingen

In het Inrichtingen- en vergunningenbesluit (Ivb) van de Wet milieubeheer (Wm) zijn de categorieën van inrichtingen aangewezen die nadelige gevolgen kunnen veroorzaken voor het milieu. Deze inrichtingen moeten een vergunning aanvragen op grond van de Wm. Onder inrichting verstaat de Wm (in artikel 1.1, eerste lid) 'elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht'. Ook (tijdelijke) uitbreidingen van de inrichting die onderdeel uitmaken van de inrichting, zoals bijvoorbeeld een feesttent, vallen onder de vergunningplicht.

Zo zijn vergunningplichtig:

• -

  Categorie 18 van bijlage I van het Ivb: hotels, restaurants, pensions, cafés, cafetaria's, snackbars, discotheken en aanverwante inrichtingen.

• -

  Categorie 19 van bijlage I van het Ivb: inrichtingen voor het gebruik van speelautomaten, dansscholen, sportscholen, muziekscholen.

De vergunningplicht geldt niet voor inrichtingen die zijn aangewezen in een besluit op grond van artikel 8.40 van de Wm. Dit betreft bijvoorbeeld het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer. Dit besluit verving in 1998 het oude Besluit horecabedrijven milieubeheer.

Bij de omschrijving van het begrip 'inrichting' in het artikel 4.1.1. is aansluiting gezocht bij de definitie van dit begrip in het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer. Onder het oude Besluit horecabedrijven milieubeheer viel vooral de 'stille' horeca. In artikel 2 van het Besluit horeca-, sport- en recreatie inrichtingen (besluit) is geregeld dat hieronder naast de 'stille' horeca zowel de discotheken, als recreatie-inrichtingen: theaters, bioscopen, gokhallen, vakantie- en pretparken, als sportinrichtingen: tennisbanen, voetbalterreinen vallen. In artikel 3 is geregeld voor welke inrichtingen in de horeca-, sport- en recreatie-sector het besluit niet van toepassing is. Alleen de grote categorieën met een complex karakter of een verhoogd milieurisico blijven vergunningplichtig. Volgens de toelichting van het besluit vielen onder het Besluit horecabedrijven milieubeheer ongeveer 25.000 inrichtingen en onder het nieuwe besluit ongeveer 66.000 inrichtingen; waarvan 38.000 horeca-inrichtingen, 20000 sportinrichtingen en 8000 inrichtingen in de culturele en recreatieve sector.

Deze inrichtingen moeten voldoen aan de bij het besluit gestelde voorschriften. De voorschriften met betrekking tot geluid- en trillinghinder uit de bijlage B van het besluit zijn zo stringent, dat deze zeker overtreden zullen worden wanneer in een inrichting incidenteel een feest wordt gehouden met bijvoorbeeld levende muziek. Gezien de maatschappelijke functie die onder het besluit vallende inrichtingen vervullen, biedt het besluit de mogelijkheid ontheffing te verlenen van de voorschriften die zien op de geluid- en trillinghinder. Met de verruiming van het aantal bedrijven neemt ook het aantal bedrijven dat gebruik kan maken van de ontheffingsregeling voor geluid en verlichting toe. De bedrijven waarvoor geluid een belangrijk item is en die vooral gebruik zullen willen maken van deze regeling zijn de horeca, discotheken en sociaal-culturele voorzieningen.

Op grond van voorschrift 1.1.9 uit de bijlage onder B van het Besluit kan de gemeenteraad in een verordening vaststellen dat gedurende een bepaalde periode de geluidsvoorschriften van het besluit niet gelden.

Voorts biedt het Besluit in voorschrift 1.5.2 van de bijlage onder B ook de mogelijkheid om bij of krachtens een verordening vast te stellen dat gedurende een bepaalde periode het voorschrift 1.5.1 over lichthinder niet geldt.

Bevoegdheidstoedeling in deze paragraaf

Voor horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen zijn het college van de gemeente waarin de inrichting geheel of in hoofdzaak is of zal zijn gelegen, in de regel het bevoegd gezag. Artikel 4.1.2 en 4.1.3 zijn gegrond op het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen, welke op zijn beurt weer zijn grondslag kent in de Wm (artikel 8.40). In artikel 8.1 en 8.2 van de Wm is bepaald dat het college het bevoegd gezag is. De uitvoering van de artikelen 4.1.2 en 4.1.3 is daarom neergelegd bij het college.

Het voorgaande is bevestigd in een uitspraak van 17 september 1998 van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State inzake Nederweert. De Voorzitter betwijfelt of een bevoegdheidstoekenning aan de burgemeester zich verdraagt met artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van het besluit (oud) in samenhang met de artikelen 8.1. en 8.2, eerste lid van de Wm. (Vz ABRS, 17 september 1998, Gst. (1999), 7093,2, met noot van Hennekens.

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft op 24 december 1998 in hoofdzaak uitspraak gedaan (Gst. (1999), 7093, 3 met noot van Hennekens). In deze uitspraak staat centraal de vraag of artikel 4.1.4. van de model-APV al dan niet verbindend is, nu daarin de burgemeester als het bevoegde orgaan wordt aangewezen. De Afdeling overweegt hierover als volgt. Hoofdstuk 4 van de APV moet worden aangemerkt als een verordening als bedoeld in artikel 174, derde lid, en artikel 149 van de Gemeentewet. De Afdeling verwijst naar een door haar op 2 februari 1989 gedane uitspraak. In deze uitspraak heeft zij bepaald dat (bepalingen van) verordeningen ex. artikel 168 gemeentewet (oud), waarin de uitvoerende bevoegdheid t.a.v. het toezicht op inrichtingen ex artikel 221 gemeentewet (oud) in plaats van aan de burgemeester aan het college is toebedeeld, verbindende kracht missen, ongeacht de motieven die daaraan ten grondslag liggen. Nu de artikelen 149 en 174 van de huidige Gemeentewet niet wezenlijk anders zijn, ziet de Afdeling geen aanleiding op dit punt tot een ander oordeel te komen. Artikel 4.1.4. is derhalve verbindend.

Over de verbindendheid van de artikelen 4.1.2 en 4.1.3 laat de Afdeling zich niet expliciet uit.

Daarnaast is in artikel 4.1.4. aangegeven dat de burgemeester een incidentele festiviteit kan verbieden indien naar zijn oordeel het woon- en leefklimaat of de openbare orde wordt verstoord. Deze bevoegdheid is niet gebaseerd op de Wm, maar is een autonome aanvulling welke voortvloeit uit artikel 149 jo artikel 174 van de Gemeentewet. Op grond van dit laatste artikel is de burgemeester belast met het toezicht op de voor het publiek openstaande gebouwen.

Artikel 4.1.2 Aanwijzing collectieve festiviteiten

• 1.

  De voorschriften 1.1.1., 1.1.5, 1.1.7 en 1.1.8 van de bijlage onder B van het Besluit gelden niet voor door het college per kalenderjaar aan te wijzen collectieve festiviteiten gedurende de daarbij aan te wijzen dagen of dagdelen.

• 2.

  Het voorschrift 1.5.1 van de bijlage onder B van het Besluit geldt niet voor door het college per kalenderjaar aan te wijzen collectieve festiviteiten gedurende de daarbij aan te wijzen dagen of dagdelen.

• 3.

  In een aanwijzing als bedoeld in het eerste lid en tweede lid, kan het college bepalen dat de aanwijzing slechts geldt in één of meer delen van de gemeente.

• 4.

  Het college maakt de aanwijzing tenminste vier weken voor het begin van een nieuw kalenderjaar bekend.

• 5.

  Het college kan wanneer een collectieve festiviteit redelijkerwijs niet te voorzien was, een festiviteit terstond als collectieve festiviteit als bedoeld in het eerste lid aanwijzen.

Toelichting

Eerste lid

De bevoegdheid om te bepalen dat de in dit lid genoemde voorschriften niet gelden vloeit voort uit voorschrift 1.1.9, aanhef en onder a van de bijlage onder B van het Besluit horeca , sport en recreatie inrichtingen milieubeheer (Besluit). Dit voorschrift voorziet er overigens in dat op deze dagen overmatige geluidhinder moet worden voorkomen (de voorschriften gelden niet 'voor zover de naleving van deze voorschriften redelijkerwijs niet kan worden gevergd').

Voorbeelden van collectieve festiviteiten zijn carnaval, kermis, culturele, sportieve of recreatieve manifestatie. In dit artikel is de uitvoering van de regeling neergelegd bij het college (zie voor wat betreft dit punt ook het commentaar bij artikel 4.1.1 en 4.1.4). Er hoeft dus niet jaarlijks een raadsbesluit te worden genomen om te bepalen welke feesten als collectieve festiviteiten worden aangewezen. Het verdient aanbeveling het college jaarlijks -in samenspraak met de plaatselijke horeca - vast te laten stellen op welke data de betreffende voorschriften niet van toepassing zijn.

In tegenstelling tot het oude Besluit horecabedrijven milieubeheer waarbij in totaal maximaal 12 collectieve en incidentele festiviteiten konden worden aangewezen, wordt in het Besluit horeca , sport en recreatie inrichtingen milieubeheer geen maximum meer gesteld voor het aantal collectieve festiviteiten (Bijlage onder B, voorschrift 1.1.9). Gemeenten zijn derhalve vrij om het maximum aantal dagen te bepalen waarvoor de voorschriften niet gelden. Deze verruiming betekent dat het college beter rekening kan houden met de geplande festiviteiten, zoals Koninginnedag, kermis, carnaval enz.

De gemeenteraad van Steenwijkerland heeft niet een maximum aantal collectieve festiviteiten vastgelegd in de APV.

Voor zover in verband met de viering van een collectieve festiviteit ook afgeweken wordt van voorschrift 1.5.1 uit de bijlage B bij het Besluit, dient er tevens een aanwijzing te geschieden krachtens het tweede lid.

Tweede lid

De bevoegdheid om te bepalen dat dit voorschrift niet geldt vloeit voort uit artikel 1.5.2 van de bijlage, onder B van het Besluit. Dit voorschrift is met name bedoeld voor sportverenigingen die buiten de reguliere competities en recreatieve wedstrijden en trainingen gebruik willen maken van hun lichtinstallatie.

Een voorbeeld van een collectieve festiviteit in het licht van het tweede lid is een sportieve manifestatie waar meerdere sportverenigingen aan mee doen. Ook hier verdient het aanbeveling het college jaarlijks in samenspraak met de plaatselijke sportverenigingen vast te laten stellen op welke data de betreffende voorschriften niet van toepassing zijn.

In het besluit wordt net als voor de festiviteiten als bedoeld in het eerste lid geen maximum gesteld voor het aantal collectieve festiviteiten (Bijlage onder B, voorschrift 1.5.2). Kortheidshalve wordt voor de verdere toelichting over dit maximum verwezen naar het eerste lid.

Derde lid

De gemeente kan rekening houden met de aard van het gebied door in de verordening gebiedsdifferentiatie toe te passen. De gemeenteraad kan het gebied van de gemeente in de verordening verdelen in verschillende dorpskernen of wijken. Bij de vaststelling van deze gebieden moet er wel rekening mee worden gehouden dat deze de strekking van de regeling niet ondermijnt. Een paar straten kunnen niet als een gebied worden aangemerkt. Het onderscheid tussen collectieve en incidentele festiviteiten moet duidelijk blijken. Gebiedsdifferentiatie betekent ook dat het aantal aangewezen dagen of dagdelen per gebied kan verschillen. Voorschrift 1.1.9, onder a, van de bijlage, onder B van het Besluit kent alleen gebiedsdifferentiatie voor collectieve festiviteiten.

Vierde lid

Het college maakt het aantal aangewezen collectieve festiviteiten minstens vier weken voor de aanvang van het nieuwe jaar bekend. Daar een dergelijke aanwijzing een besluit van algemene strekking is, dienen de bekendmakingsregels van artikel 3:42 Awb in acht te worden genomen.

Vijfde lid

Wanneer er een feest plaatsvindt dat niet was te voorzien, bijvoorbeeld wanneer de plaatselijke voetbalvereniging landskampioen is geworden, heeft het college de bevoegdheid dit feest terstond aan te wijzen als een collectieve festiviteit waardoor de voorschriften van het Besluit niet van toepassing zijn.

Artikel 4.1.3 Kennisgeving incidentele festiviteiten

• 1.

  Het is een inrichting toegestaan maximaal 10 incidentele festiviteiten per kalenderjaar te houden waarbij de voorschriften 1.1.1, 1.1.5, 1.1.7 en 1.1.8 uit de bijlage onder B van het Besluit niet van toepassing zijn mits de houder van de inrichting ten minste drie weken voor de aanvang van de festiviteit het college daarvan in kennis heeft gesteld.

• 2.

  Het college kan voor bepaalde soorten inrichtingen per kalenderjaar een lager aantal dan tien incidentele festiviteiten, waarbij de voorschriften 1.1.1, 1.1.5, 1.1.7 en 1.1.8 van de bijlage onder B van het Besluit niet van toepassing zijn, vaststellen.

• 3.

  Het is een inrichting toegestaan maximaal vier incidentele festiviteiten per kalenderjaar te houden waarbij het voorschrift 1.5.1 uit de Bijlage onder B van het Besluit niet van toepassing is, mits de houder van de inrichting ten minste drie weken voor de aanvang van de festiviteit het college daarvan in kennis heeft gesteld.

• 4.

  Het college stelt een formulier vast voor het doen van een kennisgeving.

• 5.

  De kennisgeving wordt geacht eerst dan te zijn gedaan wanneer het formulier, volledig en naar waarheid ingevuld, tijdig is ingeleverd op de plaats op dat formulier vermeld.

• 6.

  De kennisgeving wordt tevens geacht te zijn gedaan wanneer het college op verzoek van de houder van een inrichting een incidentele festiviteit, die redelijkerwijs niet te voorzien was, terstond toestaat.

Toelichting

Eerste lid

De bevoegdheid uit het eerste lid vloeit voort uit voorschrift 1.1.9, aanhef en onder b uit de bijlage onder B van het Besluit.

Een incidentele festiviteit is een festiviteit die aan één of slechts een klein aantal inrichtingen gebonden is zoals een optreden met levende muziek bij een café, een jubileum of een straatfeest. In het besluit is bepaald dat het aantal incidentele festiviteiten waarvoor de voorschriften niet gelden maximaal 12 dagen of dagdelen per jaar kan betreffen. De raad kan een lager maximumaantal vaststellen. In de gemeente Steenwijkerland is het maximum bepaald op 10.

Derde lid

De bevoegdheid uit het derde lid vloeit voort uit voorschrift 1.5.2, aanhef en onder b uit de bijlage onder B van het Besluit. Dit voorschrift is gesteld voor sportverenigingen die buiten de reguliere competities en trainingen, gebruik willen maken van hun lichtinstallatie.

Bij een incidentele festiviteit kan gedacht worden aan een veteranentoernooi of een 'vroege vogels'-toernooi. Het aantal incidentele festiviteiten waarvoor het voorschrift niet geldt, is vastgesteld op maximaal 4 dagen of dagdelen per jaar.

Vierde en vijfde lid

Het college dient minimaal drie weken voor de aanvang van de festiviteit met een kennisgevingsformulier op de hoogte te worden gesteld van de festiviteit.

Uit de formulering van het eerste en derde lid volgt dat wanneer de houder van de inrichting geen kennisgeving heeft gedaan en desondanks een festiviteit houdt, deze niet kan worden beschouwd als een incidentele festiviteit op grond van het besluit. Omdat er dan geen sprake is van een incidentele festiviteit dient voldaan te worden aan alle in het Besluit horeca , sport en recreatie inrichtingen milieubeheer (Besluit) gestelde voorschriften. Niet naleving van die voorschriften kan ertoe leiden dat op grond van artikel 18.2 van de Wet milieubeheer (Wm) bestuursrechtelijk of op grond van artikel 18.18 van de Wm strafrechtelijk wordt opgetreden.

De termijn voor het indienen van een kennisgeving stelt het college in staat te beoordelen op welke wijze de houder van de inrichting zoveel mogelijk overmatige geluidhinder dan wel lichthinder tracht te voorkomen. Voorschrift 1.1.9 onder bijlage B van het Besluit stelt immers dat de geluidsvoorschriften niet gelden voorzover de naleving van deze voorschriften redelijkerwijs niet kan worden gevergd. Voorts bepaalt voorschrift 1.8.1 onder bijlage B van het Besluit dat 'voor zover de voorschriften van dit besluit niet of in onvoldoende mate voorzien in een toereikende bescherming van het milieu tegen de nadelige gevolgen die de inrichting kan veroorzaken, worden die gevolgen voorkomen of voorzover voorkomen niet mogelijk is, zoveel mogelijk beperkt'.

Hiertoe kunnen zij gegevens vragen over:

• a.

  voorzieningen die binnen de inrichting moeten worden aangebracht;

• b.

  gedragsregels die binnen de inrichting in acht moeten worden genomen;

• c.

  de periode van openstelling van de gehele inrichting, een terras, een parkeerterrein of een ander gedeelte van de inrichting.

Deze gegevens kunnen het stellen van nadere eisen vereenvoudigen. Op grond van artikel 5, eerste lid, onder a van het Besluit kunnen nadere eisen worden gesteld met betrekking tot de ten behoeve van het voorkomen of beperken van hinder door verlichting te treffen maatregelen of voorzieningen. Voorts biedt artikel 5, eerste lid, onder b van het Besluit de mogelijkheid nadere eisen op te leggen voor situaties waarin het besluit niet voorziet.

Van deze bevoegdheid zal slechts in uitzonderingsgevallen gebruik mogen worden gemaakt en wel in een situatie dat uit de kennisgeving blijkt dat overmatige geluid- of lichthinder onvoldoende wordt beperkt en dat het bevoegd gezag door het stellen van aanvullende regels deze overmatige geluid- of lichthinder wel kan laten beperken. Wanneer de houder van de inrichting zich niet houdt aan de nadere eis(-en) is sprake van een overtreding op grond van de Wm en kan op basis van de Wm bestuursrechtelijk of strafrechtelijk worden gehandhaafd.

Indien uit de kennisgeving blijkt dat de houder van de inrichting overmatige geluid- of lichthinder voldoende zal beperken, maar de houder zich vervolgens tijdens de festiviteit niet houdt aan hetgeen in de kennisgeving is vermeld en er sprake is van overmatige geluid- of lichthinder, kan het college hiertegen optreden op grond van voorschrift 1.1.9 of voorschrift 1.8.1 van het Besluit. In een dergelijk geval is bestuursrechtelijk handhaven mogelijk op basis van artikel 18.2 van de Wm en strafrechtelijk handhaven op basis van artikel 18.18 van de Wm.

Zesde lid

Wanneer er in een inrichting een festiviteit plaatsvindt die redelijkerwijs niet te voorzien was, bijvoorbeeld wanneer iemand in de lotto 'de honderdduizend' gewonnen heeft, heeft het college de bevoegdheid dit feest terstond aan te wijzen als incidentele festiviteit waardoor de voorschriften van het besluit, zonder dat daartoe een kennisgeving is gedaan, niet van toepassing zijn.

Artikel 4.1.4 Verboden incidentele festiviteiten

Het is verboden een incidentele festiviteit te organiseren, toe te laten, feitelijk te leiden of daaraan deel te nemen indien de burgemeester het organiseren van een incidentele festiviteit verboden heeft, omdat naar zijn oordeel de woon- en leefsituatie in de omgeving van de inrichting of openbare orde op ontoelaatbare wijze wordt beïnvloed.

Toelichting

De regeling in het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer gaat ervan uit dat wanneer bij of krachtens verordening dagen zijn aangewezen, de houder van de inrichting toestemming heeft om de geluidsvoorschriften 1.1.1, 1.1.5, 1.1.7, 1.1.5 of het voorschrift 1.5.1 over verlichting te overschrijden en daarmee dus enige hinder kan veroorzaken.

Volgens de Voorzitter van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bood het oude Besluit horecabedrijven milieubeheer niet de mogelijkheid festiviteiten, die ontoelaatbare hinder veroorzaken te verbieden. Het besluit bevat, volgens de Voorzitter, slechts de mogelijkheid bij of krachtens gemeentelijke verordening dagen of dagdelen aan te wijzen waarop een aantal geluidsvoorschriften van het Besluit niet gelden (VZ ABRS, 17 september 1998, Gst (1999), 7093, 2, met noot van Hennekens). Zoals in artikel 4.1.3 is uiteengezet, kan bij overmatige hinder rechtstreeks worden opgetreden op grond van het Besluit.

Het Besluit biedt nog wel de mogelijkheid om in uitzonderingsgevallen nadere eisen te stellen aan een toegestane festiviteit ter voorkoming van nadelige gevolgen voor het milieu. Zie hiervoor het commentaar bij artikel 4.1.3 van de APV.

Indien blijkt dat door een op zichzelf op basis van het Besluit toegestane festiviteit het woon- en leefsituatie in de omgeving van de inrichting en/of de openbare orde op ontoelaatbare wijze wordt beïnvloed, kan de burgemeester de festiviteit verbieden. De burgemeester heeft deze (autonome) bevoegdheid op grond van artikel 174 van de Gemeentewet, waarbij is bepaald dat de burgemeester is belast met de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op het toezicht op de voor publiek openstaande gebouwen. Dat de raad de bevoegdheid heeft het Besluit met een autonome bepaling aan te vullen vloeit voort uit artikel 121 en 149 van de Gemeentewet. In de toelichting bij het Besluit is expliciet vermeld dat de APV aanvullende voorschriften kan bevatten vanuit openbare orde motieven. Dit is bevestigd in een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 24 december 1998 (Gst. (1999), 7093, 3 met noot van Hennekens).

Het hoeft geen betoog dat de burgemeester niet ongeclausuleerd gebruik kan maken van deze bevoegdheid. Er moet steeds concreet worden gemotiveerd waarom de festiviteit tot een zo grote verstoring van de openbare orde of het woon- en leefklimaat leidt dat een verbod geboden is.

In de praktijk komt het voor dat de houder van een inrichting een incidentele festiviteit meldt, terwijl tegen die inrichting een handhavingstraject inzake geluidsoverlast loopt. Wanneer een inrichting bij de normale bedrijfsuitoefening al het woon- en leefklimaat verstoort, zal hiervan bij het houden van een incidentele festiviteit zondermeer sprake zijn. In dergelijke situatie moeten incidentele festiviteiten niet worden toegestaan.

Het lopende handhavingstraject kan de burgemeester hanteren als motivering voor het verbieden van de incidentele festiviteit.

Steeds moet bedacht worden dat het Besluit als uitgangspunt hanteert dat van eenmaal aangewezen dagen in beginsel gebruik moet worden gemaakt.

Artikel 4.1.5 Overige geluidhinder

• 1.

  Het is verboden toestellen, geluidsapparaten of (bouw)machines in werking te hebben of handelingen te verrichten op een zodanige wijze dat voor een omwonende of overigens voor de omgeving geluidhinder wordt veroorzaakt.

• 2.

  Het college kan van het verbod ontheffing verlenen.

• 3.

  Het verbod geldt niet voorzover de op de Wet milieubeheer gebaseerde voorschriften, de Wet geluidhinder, de Wegenverkeerswet 1994, de Zondagswet, het Wetboek van Strafrecht, de Luchtvaartwet, het Reglement verkeerstekens en verkeersregels 1990 of het Vuurwerkbesluit van toepassing zijn.

Toelichting

Artikel 4.1.5 heeft betrekking op de vormen van geluidhinder waarin de andere regelingen niet voorzien. Onder andere valt te denken aan:

• -

  een niet permanente activiteit in een niet besloten ruimte, zoals een kermis, een heidefeest, een braderie, een rally, enz.;

• -

  het door middel van luidsprekers op voertuigen of anderszins reclame of muziek maken of mededelingen doen;

• -

  het ten gehore brengen van achtergrondmuziek in winkelstraten;

• -

  het gebruik van diverse geluidproducerende recreatietoestellen;

• -

  het gebruik van bouwmachines, zoals compressors, cirkelzagen, trilhamers en heistellingen;

• -

  het toepassen van knalapparatuur om vogels te verjagen, enz., enz.

• -

  overige handelingen waardoor geluidoverlast ontstaat.

Voorzover alarminstallaties niet gereguleerd worden middels de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureau’s en de Regeling BORG 1.1. (een regeling voor kwaliteitstoezicht) kan tegen geluidsoverlast als gevolg van luidalarminstallaties worden opgetreden op basis van artikel 4.1.5.

Voorts kunnen onder artikel 4.1.5 vormen van geluidhinder vallen, veroorzaakt door het beoefenen van 'lawaaiige' hobby's, het voortdurend bespelen van muziekinstrumenten, het gebruiken van elektro-akoestische apparatuur, het laten draaien van koelaggregaten op vrachtwagens, enz.

Met name voor deze vormen van geluidhinder ontbreken algemeen geldende criteria of normen. Dit behoeft ook niemand te verwonderen: de bron van geluidhinder is niet een bepaalde, aanwijsbare inrichting of gedraging. In beginsel kan het elke gedraging betreffen. Van geval tot geval zal daarom moeten worden nagegaan in welke situatie en gedurende welke tijden er sprake is van geluidhinder, en welke maatregelen kunnen worden genomen. Uitgangspunt daarbij zal moeten zijn dat een zekere mate van (geluid)hinder als zijnde onvermijdelijk zal moeten worden aanvaard. Het college kan ontheffing van het verbod verlenen, zo nodig met voorschriften.

Ter bepaling of er sprake is van geluidhinder, kunnen wellicht argumenten worden ontleend aan de zich nog steeds vormende jurisprudentie.

Overigens moet worden bedacht dat klachten over de hiervoor bedoelde vormen van geluidhinder nogal eens een minder goede verstandhouding tussen buren of omwonenden als achtergrond hebben. Normale handelingen worden dan eerder als (geluid)hinderlijk ervaren, terwijl men minder geneigd is aan een afdoende oplossing mede te werken.

Afbakening

Een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer heeft ofwel een milieuvergunning nodig (waarin geluidsvoorschriften zijn opgenomen) ofwel zijn algemene regels op grond van artikel 8.40 Wet milieubeheer van toepassing. In deze algemene regels zijn ook geluidsvoorschriften opgenomen.

De Wm ziet op activiteiten die bedrijfsmatig worden ondernomen, dan wel worden ondernomen in een omvang alsof zij bedrijfsmatig zijn. De APV-bepaling ziet op hobbymatige activiteiten. Deze mogen echter weer niet een dusdanige omvang hebben aangenomen dat zij alsnog onder de Wm vallen. Te denken valt aan beunhazerij of een uit de hand gelopen hobby.

Zie voor uitgebreide informatie over de afbakening met hogere regelgeving onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Jurisprudentie

Weigering ontheffing om voor onbepaalde tijd eens in de twee weken op dinsdag- of donderdagavond van 19.00 tot 21.30 uur luide hardrockmuziek af te spelen op eigen muziekinstallatie, blijft in hoger beroep in stand. Het opnemen van geluidsnormen in de verordening is een zaak van de gemeentelijke wetgever. ABRS 16-12-2002, 200202622/1, LJN-nr. AE8977.

Voorlopige voorziening, Vergunning onder voorschriften wordt verleend voor het houden van een besloten buurtfeest voor ongeveer 25 personen. Omvang en karakter van het buurtfeest zijn - naar voorlopig oordeel - dusdanig te achten dat daarvan in redelijkheid geen geluidhinder als bedoeld in artikel 4.1.5 van de APV valt te verwachten. Rb Zutphen 05-07-2002, 02/972 VEROR 58, LJN-nr. AE5178.

Verlening ontheffing, onder voorschriften, voor het ten gehore brengen van carillonmuziek. Vier keer per dag twee minuten en wekelijks op woensdag- of zaterdagmiddag maximaal 45 minuten. De norm van 75 dB(A) ter plaatse van woningen is niet voldoende onderbouwd. Het uitgangspunt dat het carillon in het winkelgebied moet worden gehoord geeft geen, althans onvoldoende blijk dat de belangen van de appellant, die tussen de toren en het winkelgebied woont, bij de besluitvorming in voldoende mate zijn afgewogen. ABRS 12-12-2001, 200102118/1, LJN-nr. AE0239.

Het houden van hinderlijke of schadelijke dieren (artikel 2.4.20) juncto artikel 4.1.5.1. Geluidhinder door dieren (zie voorbeeldbepaling 4.1.5b model-APV). Ernstige geluidsoverlast door kikkers in een poel. Het schoonhouden en wellicht bijvullen van een kikkerpoel zal de aanwezigheid van kikkers mogelijk bevorderen, maar dit is onvoldoende om te concluderen dat de buurman kikkers houdt (op grond van artikel 2.4.20) en er de zorg voor heeft (op grond van artikel 4.1.5.1 van de desbetreffende verordening). Rb ´s-Hertogenbosch, AWB 99/6873 GEMWT, LJN-nr. AD4783.

Weigering ontheffing voor geluidversterking bij geloofsverkondiging. Grote zorgvuldigheid bij uitoefening grondrecht. Vz. ARRS 17-8-1990, AB, 1991, 44 m.nt.P.J. Boon, GS, 1991 6913, 3 m.nt. E. Brederveld, JG 91.0144 , BF 1991, 4 m.nt.J.M.H. de Vet-tacken.

Het aan- of afslaan van een c.v. installatie is niet aan te merken als het verrichten van een handeling in de zin van het APV-artikel. ABRS 3 6 1996, JG 97.0148 . Zie ook Lbr. 97/144.

Vergunningverlening voor het ten gehore brengen van mechanische muziek in winkelstraten. Overlast voor omwonenden. ABRS 10-3-1995, JG 95.0206 m.nt. A.B. Engberts.

Ontheffing van verbod tot veroorzaken geluidhinder in verband met spelen op trompet. ABRS 7-6-1994, JG 94.0290.

Geluidsvergunning voor feesttent, waarin met ontheffing van burgemeester alcohol wordt geschonken, is gelijk te stellen aan geluidsvergunning voor horeca-inrichting. Vz. ARRS, JG 92.0395 m.nt. L.J.J. Rogier, GS, 1992, 6945, 4 m.nt. H.Ph.J.A.M. Hennekens.

Weigering vergunning voor rijden met geluidswagen, Wnd. Vz. ARRS 2-11-1990, GS, 1992, 6937, 6 m.nt. E. Brederveld.

Voorbeeldbepalingen 4.1.5a tot en met 4.1.5c

Deze bepalingen vallen - net als artikel 4.1.5 zelf - onder voorschriften over overlast in het algemeen. Om die reden staat 'geluid' steeds tussen haakjes.

De voorbeelden zijn - net als artikel 4.1.5 - gebaseerd op de verordenende bevoegdheid krachtens de Gemeentewet.

Artikel 4.1.5a (Geluid)hinder door dieren

Degene die de zorg heeft voor een dier, moet voorkomen dat dit voor een omwonende of overigens voor de omgeving (geluid)hinder veroorzaakt.

Artikel 4.1.5b (Geluid)hinder door bromfietsen e.d.

Het is verboden zich met een motorvoertuig of een bromfiets zodanig te gedragen, dat daardoor voor een omwonende of overigens voor de omgeving (geluid)hinder ontstaat.

Artikel 4.1.5c (Geluid)hinder door vrachtauto’s

• 1.

  Het is verboden een vrachtauto als bedoeld in artikel 1, onder a, van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens op zodanige wijze te laden of te lossen dat daardoor voor een omwonende of overigens voor de omgeving (geluid)hinder wordt veroorzaakt.

• 2.

  Het college kan van het in het eerste lid bepaalde ontheffing verlenen.

Toelichting

Het zich '(geluid)hinderlijk' gedragen betreft niet alleen het rondrijden, maar ook het stilstaan met (luidruchtig) draaiende motor. Het artikel komt niet in strijd met het bepaalde in de Wegenverkeerswet; de Hoge Raad heeft uitgemaakt dat deze wet geen betrekking heeft op het misbruiken van de weg door personen die daarbij geen eigen verkeersbelang kunnen doen gelden.

Afdeling 2: Bodem-, weg- en milieuverontreiniging

Algemene toelichting afdeling 4.2, Bodem-, weg- en milieuverontreiniging

Een aparte model-afvalstoffenverordening of regeling afvalstoffen in de APV

De wijziging van de Wet milieubeheer (structuur beheer afvalstoffen, Staatsblad 2001, 346) gaf aanleiding om de afdeling in de APV over afvalstoffen te herzien.

De VNG heeft afdeling 4.2 model-APV en daarmee samenhangende bepalingen uit afdeling 4.4 reeds herzien en al deze bepalingen als een aparte model-Afvalstoffenverordening uitgebracht. Hiermee komen afdeling 4.2 in zijn geheel en daarmee samenhangende bepalingen uit afdeling 4.4 in de model-APV niet meer voor.

De belangrijkste argumenten om te kiezen voor een aparte (model)afvalstoffenverordening vloeit voort uit de gewijzigde wettelijke grondslag voor en de omvang van de afvalstoffenregeling.

Was de regeling van afvalstoffen oorspronkelijk gebaseerd op de autonome regelingsbevoegdheid in artikel 149 Gemeentewet, thans is sprake van een regeling in medebewind, gebaseerd op artikel 10.23, eerste lid, Wet milieubeheer. De regeling van de afvalstoffen past - ook qua omvang - niet meer in de opzet van de APV. De meeste onderwerpen zijn - in het kader van de aanvullende bevoegdheid op grond van artikel 149 Gemeentewet - kort en bondig van aard. Een onderwerp wordt doorgaans gereguleerd in één of enkele bepalingen.

Ook in Steenwijkerland zal op korte termijn de regeling van de afvalstoffen in een aparte afvalstoffenverordening worden ondergebracht. Tot dat moment blijft de regeling over afvalstoffen in de APV, onder aanpassing van de wettelijke grondslag en bepaling over strafbaarstelling, van kracht.

Als gevolg van de komende herziening is artikel 4.4.5 Straatvegen hernummerd naar artikel 4.2.1, artikel 4.4.6 Natuurlijke behoefte doen naar artikel 4.2.2 en artikel 4.4.8 Toestand van sloten en andere wateren en niet-openbare riolen en putten buiten gebouwen naar 4.2.3.

De bepalingen 4.2.4 Verontreiniging van de weg en van terreinen, 4.2.5 Verontreiniging bij werkzaamheden op de weg, 4.2.6 Afvalbakken in inrichtingen voor het verbruiken van eet- en drinkwaren, 4.2.7 Wegwerpen van reclame- en strooibiljetten en 4.2.8 Verbod doorzoeken van ter inzameling gereed staande afvalstoffen komen te vervallen op het moment dat een nieuwe afvalstoffenverordening wordt vastgesteld.

Vervallen afdeling 4.5 APV

Bij de vaststelling van een aparte afvalstoffenverordening komt afdeling 4.5 Afvalstoffen van de APV in zijn geheel te vervallen. Bij raadsbesluit van 30 mei 2006 is hiertoe besloten.

Gedeeltelijk vervallen van artikel 4.4.1

Artikel 4.4.1 regelt de opslag van voertuigen, vaartuigen, mest en afvalstoffen. Artikel 10.25, sub c, van de gewijzigde Wet milieubeheer stelt uitdrukkelijk dat bepalingen over het op een voor het publiek zichtbare plaats aanwezig hebben van afvalstoffen voortaan onderdeel kunnen uitmaken van de afvalstoffenverordening. In de afvalstoffenverordening zal ook een bepaling worden opgenomen over de opslag van afvalstoffen. Hiermee komt artikel 4.4.1, eerste lid, sub e. afvalstoffen en f. autowrakken te vervallen.

Artikel 4.2.1 Straatvegen

Het is verboden op een door het college ten behoeve van de werkzaamheden van de gemeentelijke reinigingsdienst aangewezen weggedeelte, een voertuig te parkeren of enig ander voorwerp te laten staan gedurende een daarbij aangeduide tijdsperiode.

Toelichting

Deze verkeersbeperkende bepaling moet, gezien het verschil in motief, mogelijk worden geacht naast de wegenverkeerswetgeving.

Artikel 2a Wegenverkeerswet 1994 handhaaft uitdrukkelijk de bevoegdheid tot het maken van aanvullende gemeentelijke verordeningen ten aanzien van het onderwerp waarin deze wet voorziet, voor zover deze verordeningen niet in strijd zijn met deze wet.

Blijkens de jurisprudentie van de Hoge Raad is de gemeenteraad op basis van artikel 149 van de Gemeentewet bevoegd tot het treffen van regelen die andere belangen dan verkeersbelangen beogen te dienen, tenzij deze regels ondanks het afwijkende motief zo diep en zo algemeen ingrijpen in het normale verkeer op wegen dat het stelsel van de Wegenverkeerswet 1994 wordt doorkruist.

Zie HR 21 juni 1966, NJ 1966, 417, met noot W.F. Prins (bromfietsenverbod Sneek) en HR 23 december 1980, NJ 1981, 171, met noot Th.W. van Veen (rijverbod Schiermonnikoog).

Artikel 4.2.1 beoogt niet een verkeersbelang te dienen, maar heeft een milieumotief. In het bijzonder strekt het ter voorkoming van overlast voor de reinigingsdienst. Bovendien heeft het daarin vervatte verbod slechts betrekking op bepaalde, aangewezen weggedeelten en geldt slechts gedurende bepaalde aangeduide dagen en uren.

Het effectueren van de onderhavige maatregel zal plaatselijk verschillend al dan niet problematisch zijn, al naar gelang de beschikbare parkeerruimte schaars is of niet.

Het kenbaar maken van het verbod zou, afgezien van de te geven publiciteit in de plaatselijke pers en een schriftelijke kennisgeving huis aan huis, via verplaatsbare borden kunnen geschieden.

Artikel 4.2.2 Natuurlijke behoefte doen

Het is verboden binnen de bebouwde kom op of aan de weg zijn natuurlijke behoefte te doen buiten een daarvoor bestemde inrichting of plaats.

Toelichting

Deze bepaling staat al sinds jaar en dag in de model-APV. Momenteel zijn er veel gemeenten die in het kader van een lik-op-stuk-beleid onderhavige bepaling strikt handhaven.

Artikel 4.2.3 Toestand van sloten en andere wateren en niet openbare riolen en putten buiten gebouwen

Sloten en andere wateren en niet openbare riolen en putten buiten gebouwen mogen zich niet bevinden in een toestand die gevaar oplevert voor de veiligheid, nadeel voor de gezondheid of hinder voor de gebruikers van de gebouwen of voor anderen.

Toelichting

Dit artikel betreft een samenvoeging van de in de Model-bouwverordening geschrapte artikelen 334 en 336. Aangezien het hier om bepalingen gaat die niet direct het bouwwerk maar meer de omgeving betreffen, is tot onderbrenging in de model-APV besloten. Zie daarover ook Gst. nr. 6849, 14, m. nt. mr. J.M.H.F. Teunissen.

Afdeling 3: Het bewaren van houtopstanden

Algemene toelichting afdeling 4.3, Het bewaren van houtopstanden

In deze afdeling zijn voorschriften opgenomen met betrekking tot het bewaren van houtopstanden. Het doel van deze bepalingen is daarmee een ander doel dan de wetgever met de Boswet heeft beoogd. De bepalingen van de Boswet richten zich blijkens de memorie van toelichting voornamelijk op de instandhouding van het Nederlandse bosareaal. De voorschriften in deze APV hebben als doel het behoud van waardevolle bomen. Het begrip waardevol is niet te definiëren, maar van belang is de waarde uit een oogpunt van natuurwaarde, landschappelijke waarde, stads- en dorpsschoon, en beeldbepalende waarde.

Centraal in de kapvoorschriften staat het verbod houtopstand (voornamelijk bomen) te vellen zonder vergunning van het college. Ter bescherming van de zo-even genoemde belangen kan de vergunning worden geweigerd. Het behoud van waardevolle bomen moet worden afgewogen tegen andere belangen, zoals het belang van degene die tot velling wil overgaan. Worden waardevolle bomen illegaal gekapt of gaan zij door andere oorzaken te gronde, dan kan een herplantplicht worden opgelegd. Ook is het mogelijk een onderhoudsplicht op te leggen, als waardevolle bomen ernstig in het voortbestaan worden bedreigd. Ook hier moet belangenafweging plaatsvinden.

De voorschriften gelden voor bomen, houtwallen en hakhout binnen en buiten de bebouwde kom van de gemeente. Op grond van de Boswet is de gemeentelijke regelingsbevoegdheid uitgezonderd voor een aantal categorieën van bomen, o.a. wilgen en populieren langs wegen en landbouwgronden, bomen van bosbouwondernemingen, fruitbomen, windschermen om boomgaarden. De kapvoorschriften gelden ook niet voor struiken of heesters, al is het mogelijk een lijst van te beschermen struiken op te nemen.

De Boswet bevat regels met betrekking tot de bewaring van bossen en andere houtopstanden. In de wet is uitdrukkelijk aangegeven dat de aan andere openbare lichamen toekomende bevoegdheden ten aanzien van deze onderwerpen slechts beperkt wordt door hetgeen in de wet nadrukkelijk is bepaald.

Hoewel het bestemmingsplan het geijkte instrument is voor het stellen van voorschriften met betrekking tot gebruik van gronden en opstallen, is er toch aanleiding aparte voorschriften te stellen ter bescherming van houtopstanden. Bij het opstellen van bestemmingsplannen wordt steeds vaker gestreefd naar een globale opzet en dito voorschriften.

Het burenrecht kent de bepaling dat een nabuur verwijdering kan vorderen van bomen, heesters en heggen die te dicht bij de erfgrens staan (artikel 5:42 Burgerlijk Wetboek). Op grond van jurisprudentie is voor tussenkomst van de rechter tot handhaving van deze bepaling van het burenrecht slechts plaats indien het kapverbod het gestelde belang niet kan dienen of indien onder de gegeven omstandigheden moet worden aangenomen dat de gemeente bij afweging van het overheidsbelang tegen het particulier belang in redelijkheid niet tot het handhaven van het kapverbod heeft kunnen komen. Het kan immers niet zo zijn dat het kapverbod wel van toepassing is op de eigenaar van een boom, maar niet op de buurman die verwijdering van de boom vordert.

Jurisprudentie

Voor tussenkomst van de rechter tot handhaving van de bepalingen van het burenrecht is slechts plaats indien het kapverbod het gestelde belang niet kan dienen of indien onder de gegeven omstandigheden moet worden aangenomen dat de gemeente bij afweging van het overheidsbelang tegen het particulier belang in redelijkheid niet tot het handhaven van het kapverbod heeft kunnen komen. Hof ’s-Hertogenbosch 16-05-1986, NJ 1987, 31.

Ook de gemeente moet de afstanden uit artikel 5:42 BW in acht nemen. Afwijking van deze afstanden is mogelijk. Indien dit leidt tot schade voor derden, behouden dezen recht op schadevergoeding. Rb. Roermond 04-05-1995, JG 96.0239.

Een natuurlijk persoon behoort in beginsel tot de categorie omwonenden als de werking van de kapvergunning hem - doordat hij bijvoorbeeld woont in de directe omgeving van de te kappen boom - rechtstreeks in zijn belangen raakt. Het zichtcriterium is daarbij een hulpmiddel, maar niet het enige. Dit betekent dat - ook indien niet wordt voldaan aan het zichtcriterium - omwonenden belanghebbenden kunnen zijn in de zin van de Awb, bijvoorbeeld indien het een besluit betreft waarvan het redelijkerwijs te verwachten gevolg is dat het invloed zal hebben op de woon- of leefomgeving van degene die in de nabijheid woont of leeft van de te kappen boom (het Kiki-criterium). ABRS 10-06-1999, AB 2000, 19 mt.nt. J.L. Boxum.

Persoon die woonachtig is in de omgeving van de Dam, daarop geen zicht heeft, maar haar buurt altijd via de Dam verlaat, is geen belanghebbende bij een kapvergunning voor 12 iepen op de Dam. Ook Wijkcentrum d’Oude Stadt is, gelet op de statutaire doelstelling, geen belanghebbende. Rb. Amsterdam, 03-11 2000, KG 2001, 167.

Aanwonenden maken terecht bezwaar tegen het plan van de gemeente om ter vervanging van zieke iepen op de Willemskade te Rotterdam een dubbele rij platanen aan te planten. Die zullen onevenredige schade opleveren voor lichtinval en uitzicht op de Maas. Rb. Rotterdam 23-11-2000, KG 2001, 42.

Artikel 4.3.1 Begripsomschrijvingen

• 1.

  In deze afdeling wordt verstaan onder:

  • a.

    houtopstand: hakhout, een houtwal of een of meer bomen;

  • b.

    hakhout: een of meer bomen die na te zijn geveld, opnieuw op de stronk uitlopen;

  • c.

    dunning: velling ter bevordering van het voortbestaan van de houtopstand;

  • d.

    bebouwde kom: de bebouwde kom van de gemeente, vastgesteld ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Boswet;

  • e.

    iepziekte: de aantasting van iepen door de schimmel Ophiostoma ulmi (Buism.) Nannf. (syn. Ceratocystis ulmi (Buism.) C. Moreau);

  • f.

    iepenspintkever: het insect, in elk ontwikkelingsstadium, behorende tot de soorten Scolytus scolytus (F.) en Scolytus multistriatus (Marsh) en Scolytus pygmaeus.

  • g.

    perceel: een bebouwd perceel met erf en tuin;

  • h.

    bijzondere boom: een boom van bijzonder belang voor mens, dier en plant vanwege zijn hoge ouderdom, monumentaal uiterlijk of bijzondere soort, die is geselecteerd op door burgemeester en wethouders vastgestelde criteria en geplaatst op een door burgemeester en wethouders vast te stellen lijst.

• 2.

  In deze afdeling wordt onder vellen mede verstaan: rooien, met inbegrip van verplanten, alsmede het verrichten van handelingen die de dood of ernstige beschadiging of ontsiering van houtopstand ten gevolge kunnen hebben.

Toelichting

Eerste lid, onderdeel a (houtopstand)

Houtopstand is het algemene begrip dat de Boswet zelf ook hanteert. Gesproken wordt van ‘bossen en andere houtopstanden’; ook de bossen worden dus tot de houtopstanden gerekend. In de Boswet wordt geen begripsomschrijving gegeven van houtopstand en ook niet van hakhout.

In artikel 4.3.1, eerste lid, van de APV wordt ook een houtwal als houtopstand aangemerkt. In het algemeen vallen onder houtwal alle lintvormige begroeiingen van enige uitgestrektheid, bestaande uit bomen en/ of struiken. Het begrip omvat onder andere houtsingels, houtkaden, graven of steilranden. Houtwallen zijn duidelijk omvangrijker dan heggen of hagen of de in het tweede lid van artikel 4.3.2 bedoelde wegbeplantingen en eenrijige beplantingen langs landbouwgronden. Solitaire struiken of heesters vallen niet onder de vergunningplicht. Als struik of heester wordt doorgaans beschouwd ieder houtachtig gewas dat zich direct boven de grond vertakt, daardoor in tegenstelling tot een boom geen echte stam heeft, en in de regel maximaal een hoogte van een paar meter (Van Dale: manshoogte) bereikt.

Bij het opstellen van de bepalingen is allereerst gedacht aan het bewaren van houtopstand van grote omvang, dat wil zeggen een of meer grote bomen. Immers, vooral van een dergelijke houtopstand kan worden gezegd dat deze visuele of natuurwaarde heeft.

Alleen van bomen staat vast dat zij doorgaans fors uitgroeien. Het begrip houtopstand is dan ook in eerste instantie beperkt tot bomen. Daaronder vallen ook bomen van (nog) onbetekenende omvang, omdat anders jonge boompjes, aangeplant in het kader van een herplantplicht, vrijelijk zouden kunnen worden omgehakt. Dit betekent dat een klein boompje wel en een grote, boomachtige struik geen bescherming geniet.

Een dode boom is in juridische zin soms geen boom. De bepalingen in dit hoofdstuk zijn echter in beginsel ook van toepassing op dode bomen. Een dode boom kan bovendien van grote natuurwetenschappelijke of beeldbepalende waarde zijn. Anderzijds kan een dode boom juist gevaar opleveren, bijvoorbeeld voor het verkeer.

Eerste lid, onderdeel c (dunning)

Het begrip ‘vellen’ zelf is niet omschreven. Voor de betekenis ervan kan worden uitgegaan van het normale taalgebruik. Zo zal het omhakken of afzagen van een boom zeker als vellen moeten worden beschouwd. De omschrijving van ‘dunning’ houdt in dat vellen waarmee de overblijvende bomen zijn gebaat, krachtens de APV is toegestaan.

Opgroeiende beplantingen worden immers na verloop van tijd vaak zo dicht, dat de bomen elkaar in de weg gaan staan en verstikking dreigt. Gaat men echter een bos of een groep bomen zodanig uitdunnen dat het verband of het karakter ervan vergaand en blijvend verloren gaat, dan is er geen sprake van dunnen, maar van verboden vellen. De resterende bomen zullen in zo’n geval immers een grotere kans lopen bij storm om te waaien en voorts kan een aanzienlijke bodemverwildering worden verwacht.

Ook van een handeling als snoeien (inkorten of wegnemen van takken) kan in het algemeen worden gezegd dat deze is toegestaan, wanneer de te snoeien boom daarmee gebaat is. Wordt echter - om maar een voorbeeld te noemen - de stam tot op betrekkelijk grote hoogte ontdaan van takken, zodat van de kroon slechts een klein deel overblijft, of wordt de top uit de boom gezaagd, dan kan er sprake zijn van een handeling als bedoeld in het tweede lid.

Eerste lid, onderdeel d (bebouwde kom)

Als gedeputeerde staten ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Boswet ontheffing van de verplichting tot het vaststellen van de bebouwde-komgrenzen hebben verleend, kan het eerste lid, onderdeel d, vervallen.

Eerste lid, onderdeel g (perceel)

Een “perceel” in het kader van deze afdeling kan gelijk zijn aan een kadastraal perceel. Dit is echter geen vereiste. Deze situatie kan zich ondermeer voordoen indien (een gedeelte van) een kadastraal perceel wordt verkregen en bij de tuin wordt gevoegd, waardoor er feitelijk één bebouwd perceel met tuin en erf ontstaat. Een andere situatie die zich kan voordoen is bij percelen in eigendom bij woningcorporaties. Kadastraal gezien is er sprake van één perceel met meerdere huurwoningen, maar feitelijk gezien betreffen het meerdere bebouwde percelen met elk hun eigen tuin en erf.

Tweede lid (ernstig beschadigen)

De omschrijving van ‘vellen’ omvat ook ‘het verrichten van handelingen die de dood of ernstige beschadiging van houtopstand ten gevolge kunnen hebben’. Deze omschrijving komt overeen met die in de wet (artikel 1, tweede lid). Om misverstanden uit te sluiten zijn toegevoegd ‘verplanten’ of ‘ernstig ontsieren’.

De nadere omschrijving heeft alleen betrekking op (actieve) handelingen en niet op het (passieve) nalaten van handelingen. Bijvoorbeeld het nalaten van onderhoud, het niet nemen van maatregelen om ernstig bedreigde houtopstand veilig te stellen, het lijdelijk toezien dat houtopstand - al dan niet door toedoen van anderen - te gronde gaat. Het lijkt te ver te gaan om ook een dergelijk ‘stilzitten’ onder het actieve begrip ‘vellen’ te brengen. Tegen ernstige verwaarlozing kan echter wel worden opgetreden. In dit verband wordt verwezen naar artikel 4.3.6 van de APV en de toelichting daarop.

Jurisprudentie

Dode boom soms geen boom. Pres.Rb. ’s-Hertogenbosch 15-06-1992, NJKort 1992, 59.

Definitie van het begrip ‘dunning’. HR 18-06-1985, MenR 1986,1, NJ 1986, 183.

Dunning is ‘vergunningvrij’, maar in een kapvergunning moet een limiet worden opgenomen om te voorkomen dat meer gekapt wordt dan de bedoeling is. Vz. ABRS, 13-11-1992, AB 1993, 184.

Artikel 4.3.2 Kapverbod

• 1.

  Het is verboden zonder vergunning van het college houtopstand te vellen of te doen vellen.

• 2.

  Het verbod geldt niet voor:

  • a.

    wegbeplantingen en eenrijige beplantingen op of langs landbouw gronden, beide voorzover bestaande uit niet-geknotte populieren of wilgen;

  • b.

    vruchtbomen en windschermen om boomgaarden;

  • c.

    fijnsparren, niet ouder dan 12 jaar, bestemd om te dienen als kerstbomen en geteeld op daarvoor in het bijzonder bestemde terreinen;

  • d.

    kweekgoed;

  • e.

    houtopstand die bij wijze van dunning moet worden geveld, indien de doorsnede van de te vellen houtopstand een kleinere diameter heeft dan 40 centimeter;

  • f.

    houtopstand die deel uitmaakt van als zodanig bij het Bosschap geregistreerde bosbouwondernemingen en gelegen is buiten een bebouwde kom, tenzij de houtopstand een zelfstandige eenheid vormt die:

    • -

      ofwel geen grotere oppervlakte beslaat dan 10 are;

    • -

      ofwel bestaat uit rijbeplanting van niet meer dan 20 bomen, gerekend over het totale aantal rijen;

  • g.

    houtopstand die moet worden geveld krachtens de Plantenziektewet of krachtens een aanschrijving of last van het college, zulks onverminderd het bepaalde in artikel 4.5.6.

  • h.

    houtopstand ten aanzien waarvan bij een geldend bestemmingsplan of bij een geldend voorbereidingsbesluit is bepaald dat het verboden is deze te vellen zonder vergunning van het college (aanlegvergunning);

  • i.

    bomen die staan op percelen kleiner dan of gelijk aan 400 m² binnen de bebouwde kom ingevolge de Wegenverkeerswet 1994 en die niet staan in/op houtwallen;

  • j.

    bomen voor zover niet reeds voornoemd onder a tot en met j, waarvan de stam gemeten met schors op een hoogte van 1,20 m. boven het maaiveld een kleinere stamomtrek dan 100 cm. heeft en die niet staat in/op houtwallen en/of bospercelen die tot deze afdeling behoren;

  • k.

    houtopstand gelegen in een beschermd natuurmonument in de zin van de Natuurbeschermingswet.

• 3.

  Van het bepaalde in het tweede lid van dit artikel onder e, f (geldt niet indien de Boswet van toepassing is), i en j is uitgezonderd de houtopstand geregistreerd als bijzondere boom.

Toelichting

Algemeen

Artikel 4.3.2 geeft de werkingssfeer van de regeling aan. De regeling geldt zowel binnen als buiten de bebouwde kom.

De vraag of houtopstand binnen of buiten een bebouwde kom is gelegen, is om twee redenen van belang:

• a.

  wanneer het gaat om bossen van een bosbouwonderneming, bedoeld in het tweede lid, onder f, van artikel 4.3.2.

  Ligt houtopstand van een dergelijke onderneming buiten een bebouwde kom - hetgeen waarschijnlijk meestal het geval is - dan is het kapverbod alleen van toepassing wanneer het gaat om ‘kleine’ bossen;

• b.

  wanneer het provinciaal bestuur een verordening heeft vastgesteld, die te vergelijken is met de Zeeuwse beplantingsverordening.

Artikel 2, eerste lid, van die verordening bepaalt onder meer dat het verboden is een houtopstand te vellen zonder vergunning van gedeputeerde staten voor zover het houtopstanden betreft gelegen buiten de bebouwde kom, dan wel zonder vergunning van het college van de betrokken gemeente voor zover het houtopstanden betreft gelegen binnen de bebouwde kom.

Relatie met bouw- en aanlegvergunning

Artikel 4.3.2 bevat niet de uitzondering die artikel 5, eerste lid van de Boswet voor het Rijk in het leven roept voor velling van houtopstand op grond die nodig is voor de uitvoering van een werk overeenkomstig een goedgekeurd bestemmingsplan, bij voorbeeld het bouwen van woningen of de aanleg van wegen.

Deze uitzondering is niet opgenomen met het oog op een maximale bescherming van bomen. Immers indien het bestemmingsplan geen voorschriften bevat met betrekking tot de bescherming van een individuele boom (hetgeen meestal het geval zal zijn), kan de bouwvergunning niet worden geweigerd. Het limitatief-imperatieve stelsel van de Woningwet kent geen weigeringsgrond met betrekking tot de aanwezigheid van bomen. De enige wijze waarop bij voorgenomen bouwactiviteiten toch nog een afweging met betrekking tot de aanvaardbaarheid van het kappen van een boom mogelijk wordt gemaakt, bestaat uit een (kap)verordening waarin voor bouwactiviteiten geen uitzondering op het kapverbod wordt gemaakt.

Dit is van des te groter belang in die gevallen waarin een bouwwerk binnen hetzelfde bouwblok ook zo kan worden gesitueerd dat de boom niet hoeft te sneuvelen. Ook in die gevallen is er echter wel sprake van een afweging van belangen, waarin het belang van het behoud van de houtopstand niet altijd zwaarder zal wegen. Het college zal bij verlening van bouwvergunning overigens sterke argumenten moeten hebben om de kapvergunning voor houtopstand die ten gevolge van de bouwactiviteiten wel moet sneuvelen, te weigeren. Andersom wordt er met het kappen van bomen met het oog op bouwactiviteiten waarvoor de (bouw)vergunning niet in stand blijft, geen belang meer gediend.

Eerste lid (kapvergunning)

Het eerste lid introduceert het vergunningenstelsel. In de Boswet wordt een meldingsplicht (kennisgeving van voorgenomen velling) gehanteerd. Dat is te verklaren uit het andere doel van de Boswet. Een eventuele kap van bos lost zich op in de herplantplicht: de zaak is rond als (elders) weer een boom is geplant. Het gaat niet zozeer om een bepaalde boom, maar om het totaal aantal bomen.

De kapverordening heeft voornamelijk ten doel juist een bepaalde boom of groep van bomen uit oogpunt van behoud van natuurwaarde, landschappelijke waarde, stads- en dorpsschoon of leefbaarheid te sparen. Met een herbeplanting is men zelden gebaat. Het is dus zaak een maximale bescherming te scheppen. Deze geeft het vergunningenstelsel in grotere mate dan het meldingssysteem. In deze verordening wordt daarom een vergunningenstelsel gehanteerd, wat inhoudt dat er een algemeen kapverbod geldt, behoudens daartoe verkregen vergunning.

Tweede lid, onderdelen a tot en met d (uitzonderingen krachtens de Boswet)

Het tweede lid geeft een groep uitzonderingen op het in het eerste lid gestelde verbod. De onder a tot en met d vervatte uitzonderingen vloeien voort uit artikel 15, tweede lid, van de Boswet, waarin de categorieën bomen of houtopstanden worden genoemd, ter bewaring waarvan de gemeentelijke wetgever geen regels mag stellen. Hiertoe behoren onder andere wegbeplantingen en eenrijige beplantingen op of langs landbouwgronden, beide voor zover bestaande uit niet-geknotte populieren of wilgen.

Het begrip ‘vruchtboom’ is niet duidelijk. Onder vruchtboom wordt blijkens de memorie van toelichting bij de Boswet ook een notenboom verstaan. Uit de parlementaire discussie over artikel 15, tweede lid, van de Boswet kan worden afgeleid dat is gedacht aan bomen die uit economische motieven worden geteeld, dat wil zeggen bomen zoals die staan in boomgaarden oftewel fruitbomen. De Kroon was echter van mening dat een solitaire vruchtboom ook onder de uitzondering valt. Dit houdt in dat ten behoeve van het kappen van geen enkele vruchtboom een kapvergunning vereist is.

Tweede lid, onderdeel e (uitzondering voor dunning)

Geen vergunning is vereist voor het vellen van houtopstand bij wijze van dunning, indien de doorsnede van de te vellen houtopstand een kleinere diameter heeft dan 40 centimeter. Verwezen wordt naar de toelichting op artikel 1, eerste lid, onderdeel c.

Bij strafvervolging kunnen er twijfels rijzen over de vraag of de omstandigheid dat de velling geschiedde ‘anders dan bij wijze van dunning’ bestanddeel is van het strafbare feit, dat dus ten laste gelegd en bewezen moet worden.

Tweede lid, onderdeel f (uitzondering voor bosbouwondernemingen)

Ingevolge artikel 15, derde lid, van de Boswet is de gemeenteraad niet bevoegd regelen te stellen ter bewaring van bossen en andere houtopstanden die deel uitmaken van bosbouwondernemingen, die als zodanig bij het Bosschap geregistreerd staan en gelegen zijn buiten de bebouwde kom (tenzij het een zelfstandige eenheid betreft van minder dan 10 are of een zelfstandige rijbeplanting van minder dan 20 bomen).

Met het oog op het bestaan van verscheidene bebouwde kommen in de gemeente worden - de woorden ‘gelegen buiten een bebouwde kom’ gebruikt. Wanneer gedeputeerde staten ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Boswet ontheffing van de verplichting tot het vaststellen van bebouwde-komgrenzen hebben verleend, kan de zinsnede ‘gelegen buiten een bebouwde kom’ vervallen.

Tweede lid, onderdeel g (uitzondering voor o.a. iepziektebestrijding)

Onderdeel g ziet op het geval dat bomen moeten worden geveld ter bestrijding van de iepziekte of in het kader van een instandhoudingsplicht dan wel krachtens (andere) bepalingen van de APV, bijvoorbeeld in verband met de verkeersveiligheid.

Tweede lid, onderdeel k

De Natuurbeschermingswet kent een vergunningplicht (in artikel 12) voor het (doen) verrichten of gedogen van handelingen die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren.

Jurisprudentie

Met het kappen van bomen in het kader van bouwactiviteiten waarvoor de (bouw)vergunning niet in stand blijft, wordt geen belang meer gediend. ABRS 05-02-1996, JU 971031 (VNG-databank).

Voor een solitaire vruchtboom is geen kapvergunning vereist (KB 24-10-1986, 43, MenR 1987,8.

Weigering kapvergunning vanwege belang voor recreatie en leefbaarheid niet mogelijk als het motief van de van toepassing zijnde kapverordening niet verder strekt dan behoud van natuur-, landschaps-, dorps- of stadsschoon (KB 19-10-1976, MenR 1977, AB 1977)

Een op de stam van een Japanse sierkers geënte morellenboom is een vruchtboom. KB 24-10-1986, MenR 1987,8.

Vraag is of het deel van de delictsomschrijving ’anders dan bij wijze van dunning’ bestanddeel is van een strafbaar feit. HR 18-06-/1985, MenR 1986,1, NJ 1986, 183, zie ook modelkapverordening 1962 en 1979.

Een natuurlijk persoon behoort in beginsel tot de categorie omwonenden als de werking van de kapvergunning hem - doordat hij bijvoorbeeld woont in de directe omgeving van de te kappen boom - rechtstreeks in zijn belangen raakt. Het zichtcriterium is daarbij een hulpmiddel, maar niet het enige. Dit betekent dat - ook indien niet wordt voldaan aan het zichtcriterium - omwonenden belanghebbenden kunnen zijn in de zin van de Awb, bijvoorbeeld indien het een besluit betreft waarvan het redelijkerwijs te verwachten gevolg is dat het invloed zal hebben op de woon- of leefomgeving van degene die in de nabijheid woont of leeft van de te kappen boom (het Kiki-criterium). ABRS 10-06-1999, AB 2000, 19 mt.nt. J.L. Boxum.

Persoon die woonachtig is in de omgeving van de Dam, daarop geen zicht heeft, maar haar buurt altijd via de Dam verlaat, is geen belanghebbende bij een kapvergunning voor 12 iepen op de Dam. Ook Wijkcentrum d’Oude Stadt is, gelet op de statutaire doelstelling, geen belanghebbende.

Rb. Amsterdam, 03-11 2000, KG 2001, 167.

Aanwonenden maken terecht bezwaar tegen het plan van de gemeente om ter vervanging van zieke iepen op de Willemskade te Rotterdam een dubbele rij platanen aan te planten. Die zullen onevenredige schade opleveren voor lichtinval en uitzicht op de Maas. Rb. Rotterdam 23-11-2000, KG 2001, 42.

Artikel 4.3.3 Aanvraag vergunning

• 1.

  De vergunning moet worden aangevraagd door of namens dan wel met toestemming van degene die krachtens zakelijk recht of door degene die krachtens publiekrechtelijke bevoegdheid gerechtigd is over de houtopstand te beschikken.

• 2.

  Wanneer het bureau LASER aan het college een afschrift heeft toegezonden van de ontvangstbevestiging als bedoeld in artikel 2 van de Boswet, beschouwt het college dit afschrift mede als een vergunningaanvraag.

• 3.

  Indien het aanvraagformulier niet of onvoldoende is ingevuld wordt de aanvrager in de gelegenheid gesteld binnen een termijn van twee weken de gegevens/bescheiden aan te vullen/toe te voegen of te verbeteren. Indien de aanvrager van deze gelegenheid onvoldoende of geen gebruik maakt besluiten burgemeester en wethouders de aanvraag niet in behandeling te nemen.

Toelichting

Algemeen

Een besluit op een aanvraag om kapvergunning dient op grond van de Algemene wet bestuursrecht te worden voorbereid volgens afdeling 4.1.2. Tegen een besluit op een aanvraag kan bezwaar worden ingediend bij het college. Tegen de beslissing op bezwaarschrift kan vervolgens beroep ingesteld worden bij de sector bestuursrecht van de bevoegde Rechtbank, waarna hoger beroep openstaat bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Eerste lid (aanvrager)

In dit artikel(-lid) wordt bepaald dat een aanvraag alleen kan worden ingediend door een zakelijk gerechtigde. Een huurder of pachter kan een aanvraag indienen, indien hij daartoe gemachtigd is door de eigenaar.

De woorden ‘of krachtens publiekrechtelijke bevoegdheid’ zijn in de bepaling opgenomen in verband met gevallen waarin een overheidsorgaan, bijvoorbeeld een provincie of een waterschap, bij wijze van bestuursdwang bomen wil vellen, die in strijd met een verordening of een waterschapskeur geplant zijn. Deze bestuursdwang zal slechts uitgeoefend kunnen worden, indien het college een kapvergunning verleent.

Tweede lid (combinatie melding/aanvraag om kapvergunning)

Bepaalde houtopstanden buiten de bebouwde kom kunnen zowel onder de Boswet als onder de kapbepalingen van de APV vallen. Dit betekent dat in die gevallen een voorgenomen velling moet worden gemeld aan Staatsbosbeheer en dat vergunning moet worden gevraagd aan het gemeentebestuur.

Artikel 4.3.3, tweede lid, stelt nu dat de wettelijk voorgeschreven kennisgeving aan Staatsbosbeheer mede wordt beschouwd als een vergunningaanvraag. Deze efficiënte werkwijze is mogelijk geworden, doordat de directeur van Staatsbosbeheer van de bevestiging van de ontvangst van de kennisgeving een afschrift zendt aan het desbetreffende college van burgmeester en wethouders. Aangezien dit afschrift alle gegevens bevat, die het college voor de beoordeling van de aanvraag nodig heeft, is een belangrijke vereenvoudiging verkregen die voor de belanghebbende boseigenaar vele van de bezwaren van het onderworpen zijn aan tweeërlei gezag wegneemt.

Artikel 4.3.3a Weigeringsgronden

De vergunning kan in elk geval worden geweigerd op grond van:

• a.

  de natuurwaarde van de houtopstand;

• b.

  de landschappelijke waarde van de houtopstand;

• c.

  de waarde van de houtopstand voor stads- en dorpsschoon;

• d.

  de beeldbepalende waarde van de houtopstand;

• e.

  de cultuurhistorische waarde van de houtopstand;

• f.

  de waarde voor de leefbaarheid van de houtopstand.

Toelichting

Over de afweging van belangen is inmiddels uitgebreide jurisprudentie ontstaan, die in het algemeen positief uitwerkt voor het behoud van bomen. Onder meer blijkt dat bomen niet zonder meer moeten wijken voor economische belangen, zoals het beter bewerkbaar zijn van akkers of het voorkomen van water- en voedselonttrekking of schaduwwerking.

Niet alleen de visuele eigenschappen, maar ook andere kwaliteiten van een houtopstand kunnen aanleiding geven tot het weigeren van een kapvergunning. In de jurisprudentie worden als toetsingscriteria onder andere aangetroffen:

• -

  natuurwaarde

• -

  landschappelijke waarde

• -

  waarde voor stads- en dorpsschoon

• -

  beeldbepalende waarde

• -

  cultuurhistorische waarde

• -

  waarde voor leefbaarheid

Aan de hand van deze criteria kan bijvoorbeeld rekening worden gehouden met:

• -

  de recreatieve waarde van een op zichzelf lelijke klimboom, die bij de jeugd als speelobject waardering ondervindt;

• -

  de belevingswaarde van houtopstand vanuit cultuurhistorisch of planologisch oogpunt of wegens ouderdom of situering;

• -

  de natuurwetenschappelijke betekenis van houtopstand, bijvoorbeeld doordat daarop zeldzame epifytische of terrestrische planten groeien, hetzij hogere planten dan wel mossen of korstmossen, de luchtzuiverende kwaliteiten, de invloed op de bodemhuishouding en het microklimaat en de nestel- of schuilgelegenheid voor bepaalde diersoorten.

Voor de beoordeling van deze eigenschappen kunnen van belang zijn de (stam) omvang van de boom, de plantwijze (alleenstaand of in groepen), de standplaats (tussen de bebouwing of in het buitengebied), de soort (snelgroeiend of langzaam groeiend.

Deze begrippen zijn niet nauwkeurig te omschrijven. De hier gegeven opsomming is bovendien niet uitputtend. Wel zal elke keer weer een afweging moeten worden gemaakt van alle betrokken belangen.

Een kapvergunning zal bijvoorbeeld in het algemeen moeten worden verleend, wanneer:

• -

  het gaat om het vellen van de houtwallen waarvan het gebruikelijk is dat deze bij gedeelten periodiek worden ‘afgezet’, dat wil zeggen, geveld om een geleidelijke verjonging mogelijk te maken;

• -

  het gaat om het vellen van een waardevolle boom die een ernstig gevaar vormt voor de openbare veiligheid, bij voorbeeld wegens het risico van omwaaien of het belemmeren van het uitzicht voor het verkeer;

• -

  de bezwaren, die de bewoners van woningen ondervinden wegens het belemmeren van licht en lucht, de vochtigheid van de woning, het verstopt raken van goten, enz., zwaarder wegen dan de waarde van de houtopstand;

Verder moet gedacht worden aan een beleid op lange termijn. Het is beter bepaalde houtopstanden geleidelijk te vernieuwen en te verjongen, dan op een kwade dag voor het onontkoombare feit te staan dat die houtopstanden geheel moeten worden ‘afgeschreven’. Een al te starre toepassing van dit artikel kan fnuikend zijn voor de bereidheid van de burger om uit eigen beweging bomen aan te planten: hij zou immers terecht kunnen vrezen ’er voor eeuwig aan vast te zitten’.

Jurisprudentie

Ten onrechte aan leeftijd, gezondheidstoestand en landschappelijke waarde de voorkeur gegeven boven het gevaar en de hinder voor de aanvrager van een kapvergunning. ABRS 16-11-1994, AB 1995, 181, JG 95.0246.

Bij belangenafweging moet ernstige overlast van boom prevaleren boven beeldbepalende waarde. ABRS 18-07-1995, JU 961108 (VNG-databank).

Zolang onvoldoende zekerheid bestaat over het plan in het kader waarvan bomen zullen worden gerooid, is een kapvergunning niet op zijn plaats. JG 91.0192.

Artikel 4.3.3b Bijzondere bomen

• 1.

  Op het vaststellen en actualiseren van de lijst met bijzondere bomen is de openbare voorbereidingsprocedure van toepassing ingevolge afdeling 3.4. van de Algemene wet bestuursrecht.

• 2.

  Op het voornemen een kapvergunning te verlenen voor bijzondere bomen is de openbare voorbereidingsprocedure ingevolge afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.

Artikel 4.3.4 Vervallen vergunning

Een kapvergunning vervalt indien van de vergunning niet binnen drie jaren na bekendmaking gebruik is gemaakt.

Artikel 4.3.5 Bijzondere vergunningsvoorschriften

• 1.

  Tot de aan de vergunning te verbinden voorschriften kan behoren het voorschrift dat binnen een bepaalde termijn en overeenkomstig de door het college te geven aanwijzingen moet worden herplant.

• 2.

  Wordt een voorschrift als bedoeld in het eerste lid gegeven, dan kan daarbij tevens worden bepaald binnen welke termijn na de herbeplanting en op welke wijze niet-geslaagde beplanting moet worden vervangen.

• 3.

  Een vergunning wordt verleend onder de standaardvoorwaarde van feitelijk niet-gebruik tot het moment van definitief worden van de vergunning, oftewel tot het moment dat:

  • a.

    de bezwaar- of beroepstermijn voor derden is verstreken zonder dat bezwaar of beroep is ingediend;

  • b.

    beslist is op een verzoek om een voorlopige voorziening;

  • c.

    beslist is op het beroep van derden en geen verzoek tot voorlopige voorziening is gedaan.

Toelichting

De algemene bevoegdheid om aan de vergunning voorschriften te verbinden, vloeit reeds voort uit artikel 1.4 van de APV. Ook zonder uitdrukkelijke bepaling kan, blijkens jurisprudentie, een herplantplicht worden opgelegd en kunnen daarbij aanwijzingen worden gegeven of een termijn gesteld.

Gezien het feit dat dit voorschrift ingrijpend kan zijn, is het toch wenselijk ter zake een uitdrukkelijke bepaling op te nemen. Deze herplantplicht heeft een andere strekking dan de herplantplicht krachtens artikel 3 van de Boswet. Daar is zij gericht op het behoud van het bosareaal (vandaar dat herplanten elders mogelijk is); bij de gemeente geschiedt een eventuele herbeplanting om redenen van behoud van natuur- of landschapswaarden, stads- en dorpsschoon of leefbaarheid, en zal zij vaak zoveel mogelijk ter plaatse moeten gebeuren.

De wet geeft voor herbeplanten een termijn van drie jaar. De gemeenten behoeven deze termijn in de APV niet aan te houden. Behalve een termijn kan het college ook aanwijzingen geven met betrekking tot de herplantplicht. Denkbaar is dat een andere boomsoort wordt voorgeschreven (bij voorbeeld iepen die beter bestand zijn tegen iepziekte). Bij vervanging van een grote boom kan worden gedacht aan herplanting van een boom van vergelijkbare grootte of aanplant van meer dan een boompje. Uiteraard dient herplant bosbouwkundig verantwoord te zijn. Betreft het houtopstand buiten de bebouwde kom, behorende bij een ‘klein’ bos van een geregistreerde bosbouwonderneming, dan moet rekening worden gehouden met een eventueel bosbouw- of bosbeheerplan in het kader van de Boswet.

Ook het tweede lid zou, strikt genomen, kunnen worden gemist. Immers, mislukt een beplanting, aangebracht krachtens het eerste lid, dan is er sprake van het teniet gaan van beplanting. Ingevolge artikel 4.3.6, eerste lid, kan dan een verplichting tot herbeplanting worden opgelegd. Het kan echter gewenst zijn ter versnelling van het herstel de eventuele vervangingsverplichting gelijktijdig met de herplantplicht op te leggen.

Derde lid (opschortende werking)

Artikel 6:16 van de Awb geeft het bestuursorgaan de mogelijkheid om af te wijken van de hoofdregel dat bezwaar of beroep de werking van een besluit niet schorst. In het derde lid wordt hiervan gebruik gemaakt door te bepalen dat een vergunning moet worden verleend onder de standaardvoorwaarde van feitelijk niet-gebruik tot het moment van definitief worden van de vergunning. Deze bepaling is overgenomen uit de model-bomenverordening van de Bomenstichting 1996.

Door het opnemen van de standaardvoorwaarde van feitelijk niet-gebruik wordt voorkomen dat de kap al wordt uitgevoerd voordat er een definitieve vergunning is. Aangezien niets zo onomkeerbaar is als de feitelijk kap, is het opnemen van deze bepaling van groot belang en ons inziens noodzakelijk. N.B. De opschortende werking geldt niet voor het hoger beroep.

Samenloop met bouw- en aanlegvergunning

Soortgelijke bepalingen zijn ook denkbaar, wanneer een kapvergunning wordt verleend in verband met de realisatie van een bouwplan of in verband met de aanleg van een weg. Zo kan voorkomen worden dat een boom al is gekapt, als de bouw- of aanlegvergunning na bezwaar of beroep alsnog geweigerd wordt.

De Afdeling stelt dat een dergelijke voorwaarde, inhoudend dat van de vergunning pas gebruik mag worden gemaakt, indien en zodra de Kroon met de beoogde wegaanleg instemt, in het belang is van natuur- en landschapsschoon, welke belangen de kapbepalingen van de model-APV beogen te dienen.

Jurisprudentie

Ook zonder uitdrukkelijke bepaling kan een herplantplicht worden opgelegd en kunnen daarbij aanwijzingen worden gegeven of een termijn gesteld. KB 05-02-1971, OB 1972, XVIII.3, nr 32633 (Beilen).

Verbinden van voorwaarde aan kapvergunning dat per gevelde boom een bepaald bedrag in een Bomenfonds moet worden gestort, is aanvaardbaar. ABRS 01-02-1995, BR 1996, 151 en JG 95.0172.

Toepassen methode-Raad bij berekening waarde gevelde houtopstand en vaststelling omvang en plaats van herplantplicht niet onredelijk. ABRS 15-09-1994, AB 1994, 692.

In het kader van de oplegging van een herplantplicht moet de boomsoort expliciet worden omschreven; advies in rechte niet afdwingbaar. ABRS 05-02-1996, JG 96.0202.

Voorwaarde, inhoudend dat van vergunning pas gebruik mocht worden gemaakt, indien en zodra Kroon met beoogde wegaanleg zou instemmen, in belang van natuur- en landschapsschoon, welke belangen kapverordening beoogde te dienen. ARRS 09-12-1980, AB 1981, 169.

Anders dan hiervoor aangegeven uitspraak: Aan kapvergunning verbonden voorschrift dat van verleende vergunning gebruik mag worden gemaakt wanneer de bouwvergunningprocedure onherroepelijk is geworden, leidt tot schorsing en is dus in strijd met artikel 6:16 van de Awb. Schorsende werking moet uitdrukkelijk in een APV-bepaling worden bepaald. Rb. ’s- Gravenhage 23-07-1998, Gst. 1999, 7079, 4 met noot van CPJG.

Artikel 4.3.6 Herplant-/instandhoudingsplicht

• 1.

  Indien houtopstand waarop het verbod tot vellen als bedoeld in deze afdeling van toepassing is, zonder vergunning van het college is geveld dan wel op andere wijze tenietgegaan, kan het college aan de zakelijk gerechtigde van de grond waarop zich de houtopstand bevond dan wel aan degene die uit anderen hoofde tot het treffen van voorzieningen bevoegd is, de verplichting opleggen te herbeplanten overeenkomstig de door hem te geven aanwijzingen binnen een door hem te stellen termijn.

• 2.

  Wordt een verplichting als bedoeld in het eerste lid opgelegd, dan kan daarbij worden bepaald binnen welke termijn na de herbeplanting en op welke wijze niet geslaagde beplanting moet worden vervangen.

• 3.

  Indien houtopstand waarop het verbod tot vellen als bedoeld in deze afdeling van toepassing is, ernstig in het voortbestaan wordt bedreigd, kan het college aan de zakelijk gerechtigde van de grond waarop zich de houtopstand bevindt dan wel aan degene die uit anderen hoofde tot het treffen van voorzieningen bevoegd is, de verplichting opleggen om overeenkomstig de door hem te geven aanwijzingen binnen een door hem te stellen termijn voorzieningen te treffen, waardoor die bedreiging wordt weggenomen.

• 4.

  Degene aan wie een verplichting als bedoeld in het eerste tot en met derde lid is opgelegd, alsmede zijn rechtsopvolger, is verplicht daaraan te voldoen.

Toelichting

Eerste lid (zelfstandige herplantplicht)

Blijkens de jurisprudentie mag een herplantplicht ook na strafrechtelijk optreden nog worden opgelegd. Voorts mag een herplantplicht inhouden dat er meer bomen of zelfs struiken worden geplant dan er eerst waren. Herstel in de vorige toestand kan ook betekenen het laten uitvoeren van zodanige maatregelen dat de vorige toestand zoveel mogelijk wordt benaderd en indien niet anders mogelijk zelfs pas na verloop van tijd.

Wanneer een herplantplicht alleen maar als vergunningsvoorschrift zou kunnen worden gesteld, dan zou dat betekenen dat iemand aan de oplegging van een herplantplicht kan ontkomen door zonder vergunning te vellen.

De in artikel 4.3.6, eerste lid, opgenomen bepaling maakt het mogelijk in zulke gevallen een zelfstandige herplantverplichting te scheppen.

Het in het eerste lid opgenomen ‘dan wel op andere wijze tenietgegaan’ maakt het mogelijk dat het college ook een verplichting tot herplantplicht kan opleggen, als de houtopstand teniet is gegaan door verwaarlozing of door een calamiteit.

Oplegging van een herplantplicht is in beginsel ook denkbaar, als houtopstand teniet is gegaan door een velling ingevolge de Plantenziektenwet of een velling in het kader van een instandhoudingsplicht krachtens artikel 4.3.6, derde lid, dan wel op grond van (andere) bepalingen van de APV, bij voorbeeld in verband met de verkeersveiligheid. Gebleken is dat voor het uitvoeren van de herplantplicht soms ook de medewerking van anderen dan de zakelijk gerechtigde noodzakelijk is. Daarom is aansluiting gezocht bij de omschrijving van artikel 14, eerste lid, van de Woningwet: aanschrijvingen kunnen worden gericht tot de eigenaar ‘of tot degene die uit anderen hoofde tot het treffen van voorzieningen bevoegd is’. Deze toevoeging is ook van belang voor gemeenten waar zich kroondomeinen bevinden. De herplantplicht kan dan worden opgelegd aan degene die ‘krachtens enig duurzaam persoonlijk recht’ tot het treffen van voorzieningen bevoegd is.

Ook in de Boswet komt een herplantplicht voor. Artikel 3 van de Boswet verplicht de eigenaar van grond, waarop een houtopstand anders dan bij wijze van dunning is geveld of op andere wijze teniet gegaan, tot herbeplanting. Het Besluit herbeplanting artikel 3 Boswet geeft daarvoor nadere regels. De herplantplicht die in artikel 4.3.6 is neergelegd, verschilt van de herplantplicht van de Boswet. De herplantplicht in deze bepaling geldt niet zonder meer, maar pas wanneer het college daartoe besluit. De herplantplicht van de Boswet bestaat uit kracht van de Boswet zelf. De herplantplicht heeft in deze bepaling bovendien een andere strekking dan in de Boswet: in de wet is zij gericht op het behoud van het bosareaal (vandaar dat herplanten elders mogelijk is), terwijl herbeplanting krachtens de APV-bepalingen geschiedt om redenen van behoud van natuur- of landschapswaarde, stads- en dorpsschoon of beeldbepalende waarde en daardoor vaak zoveel mogelijk ter plaatse moet gebeuren. Hieruit volgt dat een herplantplicht slechts opgelegd kan worden, wanneer hieruit een herstel van de verloren waarden kan voortkomen.

Derde lid (instandhoudingsplicht)

Het derde lid betreft houtopstand die nog wel in leven is, maar waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat hij binnen afzienbare tijd zal teniet gaan.

De gemeente zou in dat geval kunnen wachten totdat de houtopstand geheel teniet is gegaan om dan vervolgens op grond van het eerste lid van artikel 4.3.6 een herplantplicht op te leggen.

Het kan echter voorkomen dat de strekking van de verordening beter gediend is met het behoud van bestaande bomen dan met de vervanging daarvan. Met name valt hierbij te denken aan grote bomen. Deze zijn immers niet of slechts met grote kosten te vervangen, en wat bijvoorbeeld natuur- of landschapswaarde, stads- en dorpsschoon of beeldbepalende waarde betreft, wegen zij op tegen een veelheid van jonge boompjes.

Krachtens het derde lid van artikel 4.3.6 kan de zakelijk gerechtigde worden verplicht tot het in stand houden van dergelijke bomen. Deze verplichting kan inhouden het ongedaan maken of voorkomen, voor zover mogelijk van (dreigende) ernstige beschadiging of aantasting ten gevolge van weersomstandigheden, ziekten, verwaarlozing, vraat door dieren, het weghalen van bosstrooisel, bouw- en sloopwerkzaamheden, het aanleggen van terreinverhardingen, het storten van afval, enz.

Op bouwterreinen is bij voorbeeld het volgende van belang:

• 1.

  Verkeer, machines, (bouw)keten, materiaalopslag en het verbranden van afval onder de kroon kunnen een boom ernstig beschadigen of in gevaar brengen.

• 2.

  Een hek, dat op tijd is geplaatst, houdt allerlei oorzaken van beschadiging onder de kroon vandaan. Het hek moet ongeveer even ruim om de boom staan als de kroon breed is.

• 3.

  Het leggen van rijplaten gaat verdichting van de grond tegen.

• 4.

  Afgraven van de bovenste decimeters van de grond ontneemt de boom het meeste voedsel en ook een groot deel van de fijne wortels.

• 5.

  Ophogen van de grond, vooral met klei, kan bomen doen verstikken.

• 6.

  Bestraten of verharden onder de boom leidt tot een tekort aan lucht en vocht, vooral bij gebruik van beton of asfalt. Eventueel kan worden gewerkt met de minder schadelijke ‘groensteen’.

• 7.

  Een boom is geen paal. Kabelstroppen om stam of takken of het vast spijkeren van latten geven grote wonden.

• 8.

  Beschadigingen en wonden moeten op tijd worden behandeld. De verplichting tot instandhouding behoeft niet te betekenen dat van een boomgroep alle bomen moeten blijven staan. Om besmetting met ziekten te voorkomen kan zo nodig de verplichting worden opgelegd bepaalde bomen te kappen en van het terrein te verwijderen. Bij een sterk verouderd bomenbestand kan het aanbeveling verdienen het bestand te kappen onder het opleggen van een herplantplicht.

De instandhoudingsverplichting krachtens artikel 4.3.6 mag uiteraard niet leiden tot strijd met verplichtingen krachtens hogere regelingen, zoals bij voorbeeld de Plantenziektenwet.

Tegen het opnemen van de gemeentelijke bevoegdheid tot het opleggen van een instandhoudingsplicht kunnen bezwaren worden aangevoerd.

De bepaling kan verstrekkende gevolgen hebben en een zware last leggen op de grondeigenaren. Onderhoudsmaatregelen hoeven zich niet te beperken tot de boom zelf,

maar zich ook kunnen uitstrekken tot de omgeving daarvan (weghalen puin of afval bij voorbeeld). De bepaling sluit niet aan bij de Boswet en behoort, zo al nodig, bij de wet in formele zin te worden vastgesteld.

Naar aanleiding van de bezwaren tegen een mogelijke onderhoudsverplichting merken wij op dat er naar ons oordeel geen formeel-juridische noch inhoudelijke bezwaren zijn tegen het opnemen in een gemeentelijke verordening van een bevoegdheid voor het college tot het opleggen van een in-standhoudingsplicht, mits er sprake is van houtopstand die uit een oogpunt van bijvoorbeeld na-tuur- of landschapswaarde, stads- en dorpsschoon of beeldbepalende waarde van grote waarde is.

Weliswaar kent de Boswet geen onderhoudsverplichting, maar dat is gelegen in het feit dat deze regeling betrekking heeft op situaties die anders zijn dan de situatie waarvoor de onderhavige bepalingen zijn bedoeld. De Boswet heeft namelijk betrekking op bomen die het bedrijfskapitaal van de bosbouw zijn.

De instandhoudingsplicht is bovendien gericht op bijzondere gevallen: het gaat immers om bomen die als waardevol worden beschouwd en er zal ook rekening moeten worden gehouden met de financiële mogelijkheden van betrokkene. De bepaling wordt pas relevant als er sprake is van (dreigende) ernstige beschadiging of aantasting ten gevolge van bij voorbeeld weersomstandig-heden, verwaarlozing, vraat door dieren, bouw- en sloopwerkzaamheden, het aanleggen van terreinverhardingen. Helaas komt het voor dat waardevolle bomen verloren gaan door het achterwege blijven van maatregelen die zonder veel moeite en kosten hadden kunnen worden uitgevoerd. Met het opnemen van een mogelijke instandhoudingsplicht wordt voorts voorkomen dat aan het opzettelijk - tot de dood toe - verwaarlozen van bomen eigenlijk niets kan worden gedaan. Een herplant van juist zeer waardevolle bomen kan een kostbare aangelegenheid zijn.

Uiteraard dient een bevoegdheid tot het voorschrijven van een instandhoudingsplicht, evenals alle andere overheidsbevoegdheden, te worden uitgeoefend met inachtneming van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals deze bij voorbeeld worden aangeduid in de Algemene wet bestuursrecht. Bij de afweging van belangen omtrent het opleggen van een herplantplicht kunnen ook de financiële belangen van betrokkene een rol spelen. De vraag is of bij het opleggen van de herplantplicht ter bepaling van de omvang en plaats van de zelfstandige herplantplicht ook gebruik kan worden gemaakt van de onder de toelichting op artikel 4.5.5 reeds behandelde methode van boomwaardebepaling. Vooral de boomwaardebepaling op grond van de ‘methode-Raad’ is in dat verband bekend, en ook door de Afdeling bestuursrechtspraak aanvaardbaar bevonden.

De vraag is of dit betekent dat er ook een zelfstandige betalingsverplichting ter uitvoering van de zelfstandige herplantplicht kan worden opgelegd. In de jurisprudentie is deze vraag (nog) niet direct beantwoord. Naar onze inschatting is dit niet mogelijk. Zelfstandige betalingsverplichtingen kunnen slechts worden opgelegd middels een belastingverordening. Voor het totstandbrengen van dergelijke verordeningen gelden bijzondere eisen.

Jurisprudentie

Plaats waar tot herbeplanting moet worden overgegaan moet op een tekening worden aangegeven. ARRS 17-05-1992, JG 92.0458, AB 1992, 600.

Bevel tot strafvervolging tegen gemeente wegens overtreding van kapverbod. Voorbeeldfunctie van gemeente t.a.v. naleven van eigen verordeningen. Herplantplicht. Hof Leeuwarden 06-06-1995, MenR 1996, 4.

Aan bevoegdheid tot opleggen van herplantplicht kan belang van behoud van landschapsschoon ten grondslag liggen. Rb Roermond, 27-09-1996, JB 1996, 225.

Artikel 4.3.7 Schadevergoeding

Indien en voor zover blijkt dat een belanghebbende door de toepassing van artikel 4.3.2, artikel 4.3.5 of artikel 4.3.6, schade lijdt of zal lijden, die redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te komen en waarvan de vergoeding niet anderszins is verzekerd, kent het college hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.

Toelichting

Dit artikel is gebaseerd op artikel 17 van de Boswet dat voorschrijft dat de gemeentelijke verordening een orgaan aanwijst, dat beslist op verzoeken om schadevergoeding. De jurisprudentie over schadevergoeding is nog schaars. Geen schadevergoeding is toegekend in gevallen waarbij door een kapverbod of een weigering van een kapvergunning de (nog niet verwezenlijkte) mogelijkheid werd ontnomen, om een voordeel te behalen (bijvoorbeeld de winst uit verkoop van hout.

Deze bepaling blijft tamelijk abstract: van geval tot geval zal moeten worden nagegaan of, en zo ja in hoeverre, er sprake is van schade; of, en zo ja, in hoeverre deze al dan niet ten laste van betrokkene moet blijven; of, en zo ja in hoeverre, een billijke schadevergoeding moet worden betaald. Een concrete, gedetailleerde regeling die alle gevallen dekt, is niet mogelijk. Eventueel kan worden toegevoegd een bepaling in de geest van artikel 49 van de Wet op de ruimtelijke ordening.

Jurisprudentie

Geen schadevergoeding toegekend in geval waarbij door weigering van kapvergunning de (nog niet verwezenlijkte) mogelijkheid werd ontnomen, om winst uit verkoop van hout te behalen. KB 29-8-1980, AB 1980.

Artikel 4.3.8 Bestrijding iepziekte

• 1.

  Indien zich op een terrein een of meer iepen bevinden die naar het oordeel van het college gevaar opleveren voor verspreiding van de iepziekte of voor vermeerdering van iepenspintkevers, is de rechthebbende, indien hij daartoe door het college is aangeschreven, verplicht binnen de bij de aanschrijving vast te stellen termijn:

  • a.

    indien de iepen in de grond staan, deze te vellen;

  • b.

    de iepen te ontschorsen en de schors te vernietigen;

  • c.

    of de niet-ontschorste iepen of delen daarvan te vernietigen of zodanig te behandelen dat verspreiding van de iepziekte wordt voorkomen.

• 2.

  Het is verboden gevelde iepen of delen daarvan, met uitzondering van geheel ontschorst iepenhout en iepenhout met een doorsnede kleiner dan 4 cm, voorhanden of in voorraad te hebben of te vervoeren.

• 3.

  Het college kan ontheffing verlenen van dit verbod. Indien het college van oordeel is dat er sprake is van een acuut gevaar van verspreiding van de iepziekte of de iepenspintkevers, dan kan door het college gevorderd worden dat de hiertoe in aanmerking komende iepen meteen gekapt worden, zonder dat er rekening gehouden wordt met de in de aanschrijving vastgestelde termijn.

Toelichting

Op 1 januari 1991 verviel de door het Ministerie van landbouw, natuurbeheer en visserij gecoördineerde iepziektebestrijding. Het ministerie acht de ziekte beheersbaar, omdat ten gevolge van de aanpak de infectiedruk op een laag niveau is gebracht.

De iepziekte ontstaat doordat een schimmel de houtvaten, de stam en de takken verstopt. Hierdoor wordt de sapstroom tussen de wortels en de boom verstoord en krijgen de bladeren geen voedingsstoffen en water meer. De boom is dan ten dode opgeschreven. Dit proces kan zich binnen enkele weken voltrekken. De schimmel wordt overgebracht door de iepenspintkever. De kevers leggen hun eitjes onder de schors van zieke of dode iepen. De jonge kevers vliegen naar gezonde bomen in de buurt, die zodoende worden aangetast. Soms dragen de wortels zonder tussenkomst van de kever, de schimmel aan elkaar over.

Verspreiding van de iepenspintkever is tegen te gaan door ziek of dood iepenhout in de periode mei t/m augustus binnen één maand te vernietigen. Iepenhout afkomstig van najaars- en voorjaarsstormen moet voor 1 mei zijn vernietigd. Om de ziekte tegen te gaan is het noodzakelijk alle iepen, zowel op particuliere terreinen als op publiekrechtelijk beheerde terreinen tweemaal per groeiseizoen te controleren op de aanwezigheid van de ziekte.

In artikel 4.3.2, tweede lid, onder g is de opheffing van het kaperbod geregeld indien sprake is van een aanschrijving die leidt tot het vellen van een boom.

In 1994 zijn er ca. 20.000 iepen verloren gegaan door de iepziekte (Mogelijkheden voor het behoud van de iep in Nederland, J.L. Guldemond, IBN-DLO, IBN-rapport 158, 1995). De Bomenstichting schat in dat in 1995 ca. 40.000 iepen verloren zijn gegaan door de iepziekte.

De bij de bestrijding van de iepziekte betrokken organisaties (waaronder de Bomenstichting, het Ministerie van LNV, de Vereniging Stadswerk, de Groenraad en enkele gemeenten) plegen overleg in het IepenBeraad. De VNG is geen deelnemer aan het Iepenberaad maar onderschrijft wel de doelstelling van coördinatie van de bestrijding van de iepziekte. De verantwoordelijkheid voor bestrijding van de iepziekte ligt voornamelijk bij gemeenten. Die verantwoordelijkheid krijgt vorm door een consequente uitvoering en handhaving van dit voorschrift.

Afdeling 4: Maatregelen tegen ontsiering en stankoverlast

Deze afdeling was in de APV Steenwijkerland 2001 afdeling 7. De artikelen 4.7.1 en 4.7.2 zijn thans vernummerd in 4.4.1 en 4.4.2.

Artikel 4.4.1 Opslag voertuigen, vaartuigen, mest, afvalstoffen enz.

• 1.

  Het college kan buiten een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer, in de openlucht, buiten de weg gelegen plaatsen aanwijzen waar het in het belang van het uiterlijk aanzien van de gemeente, ter voorkoming of opheffing van overlast dan wel voorkoming van schade aan de openbare gezondheid, verboden is een of meer van de volgende daarbij nader aangeduide, voorwerpen of stoffen op te slaan, te plaatsen of aanwezig te hebben, anders dan met inachtneming van de door hen gestelde regels:

  • a.

    onbruikbare of aan hun oorspronkelijke bestemming onttrokken voer- of vaartuigen of onderdelen daarvan;

  • b.

    bromfietsen en motorvoertuigen of onderdelen daarvan;

  • c.

    caravans, kampeerwagens, boten, tenten en andere dergelijke, gewoonlijk voor recreatieve doeleinden gebezigde voorwerpen, indien het plaatsen of aanwezig hebben daarvan geschiedt voor verkoop of verhuur of anderszins voor een commercieel doel;

  • d.

    mestopslag, gierkelder of andere verzamelplaatsen van vuil, een verzameling ingekuild gras, loof of pulp of ingekuilde landbouwproducten, afbraakmaterialen en oude metalen;

  • e.

    afvalstoffen;

  • f.

    autowrakken.

• 2.

  In het eerste lid wordt onder weg verstaan, hetgeen daaronder verstaan wordt in artikel 1 van de Wegenverkeerswet 1994.

• 3.

  Het is verboden op een door het college aangewezen plaats een door hen aangeduid voorwerp of stof:

  • a.

    op te slaan, te plaatsen of aanwezig te hebben;

  • b.

    op te slaan, te plaatsen of aanwezig te hebben anders dan met inachtneming van de door hen gestelde regels.

• 4.

  Het in dit artikel bepaalde geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet Milieubeheer, het Besluit beheer autowrakken, de Wet op de Ruimtelijke Ordening of de Provinciale Verordening.

Toelichting

Deze bepaling verschaft een basis voor het treffen van maatregelen tegen een uit oogpunt van welstand en bescherming van de openbare gezondheid ontoelaatbare opslag van bromfietsen en caravans e.d., en landbouwproducten . Het college is bevoegd bepaalde plaatsen aan te wijzen waar deze opslag verboden is c.q. aan bepaalde regels gebonden is.

De opslag van afvalstoffen gaat geregeld worden in een aparte afvalstoffenverordening.

Hierdoor vervallen de categorieën e. afvalstoffen en f. autowrakken op het moment dat de nieuwe afvalstoffenverordening wordt vastgesteld. Omdat de categorie f. autowrakken vervalt, kan ook de afbakening met het Besluit Beheer Autowrakken vervallen.

Deze bepaling ziet niet op handelingen die plaatsvinden op de 'weg' in de zin van de wegenverkeerswetgeving. Deze afbakening is aangebracht omdat voor zover de in deze bepaling genoemde activiteiten plaatsvinden op de 'weg' daartegen kan worden opgetreden op basis van andere in deze verordening opgenomen voorschriften.

De in de afdeling 5.1 'Parkeerexcessen' opgenomen artikelen bevatten onder meer bepalingen ten aanzien van het plaatsen of hebben op de weg van niet-rijklare voertuigen en voertuigwrakken, het gebruik van de weg als stallingsruimte voor auto's door garagebedrijven e.d. en het parkeren van caravans e.d.

Indien er sprake is van niet-inrichtingsgebonden activiteiten, kunnen de hinderlijke effecten hiervan ook met artikel 4.1.5 worden bestreden.

Afbakening

Door in het eerste lid de zinsnede ‘buiten een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer’op te nemen wordt de afbakening met de Wet milieubeheer direct vastgelegd. Hierdoor vervalt in het vierde lid de afbakening met de Wet milieubeheer.

Voor wat betreft een uitgebreide toelichting over de afbakening met hogere regelgeving wordt verwezen naar het gestelde onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Artikel 4.4.2 Vergunningsplicht handelsreclame

• 1.

  Het is verboden zonder vergunning van het college op of aan een onroerende zaak handelsreclame te maken of te voeren met behulp van een opschrift, aankondiging of afbeelding in welke vorm dan ook, die vanaf de weg zichtbaar is.

• 2.

  Het verbod geldt niet voor:

  • a.

    opschriften, aankondigingen of afbeeldingen in het inwendig gedeelte van een onroerende zaak;

  • b.

    opschriften of aankondigingen op of aan onroerende zaken, daartoe aangewezen door de overheid;

  • c.

    opschriften of aankondigingen die betrekking hebben op:

    • -

      een openbare verkoping of een aanbieding ter verkoop, verhuur of verpachting van een onroerende zaak, zulks voor zolang zij feitelijke betekenis hebben;

    • -

      het beroep, de dienst of het bedrijf dat in of op de onroerende zaak wordt uitgeoefend of waarvoor die zaak is bestemd, mits deze opschriften en aankondigingen gezamenlijk geen grotere oppervlakte hebben dan 0,75 m² en de langste zijde korter is dan 1,25 meter;

  • d.

    opschriften die betrekking hebben op de naam of aard van in uitvoering zijnde bouwwerken of op de namen van degenen die bij het ontwerp of de uitvoering van het bouwwerk betrokken zijn, mits deze opschriften zijn aangebracht op borden bij of op de in uitvoering zijnde bouwwerken zelf, zulks voor zolang zij feitelijke betekenis hebben;

  • e.

    opschriften of aankondigingen op of aan onroerende zaken dienstbaar aan het openbaar vervoer, indien deze zijn aangebracht ten dienste van dat vervoer;

  • f.

    reclames die tevens zijn aan te merken als bouwwerk.

• 3.

  Het verbod in het eerste lid geldt voorts niet voor opschriften of aankondigingen van kennelijk tijdelijke aard, voor zolang zij feitelijke betekenis hebben, mits:

  • a.

    van het aanbrengen ervan tevoren schriftelijk kennisgeving is gedaan aan het college;

  • b.

    het college niet binnen twee weken na ontvangst van die kennisgeving van enig bezwaar heeft doen blijken;

  • c.

    deze opschriften of aankondigingen niet langer dan negen weken op de onroerende zaak aanwezig zijn.

• 4.

  Het is verboden door een opschrift, aankondiging of afbeelding als bedoeld in het tweede en derde lid de veiligheid van het verkeer in gevaar te brengen of ernstige hinder voor de omgeving te veroorzaken.

• 5.

  Een vergunning als bedoeld in het eerste lid kan worden geweigerd:

  • a.

    indien de handelsreclame, hetzij op zichzelf, hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan redelijke eisen van welstand;

  • b.

    in het belang van de verkeersveiligheid;

  • c.

    in het belang van de voorkoming of beperking van overlast voor gebruikers van een in de nabijheid gelegen onroerende zaak;

  • d.

    indien de reclame betrekking heeft op een activiteit, die ingevolge de gebruiksbepalingen van een geldend bestemmingsplan is verboden;

  • e.

    indien de reclame in strijd is met als zodanig geformuleerd reclamebeleid.

• 6.
  • a.

    Het verbod in het eerste lid geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Provinciale landschapsverordening.

  • b.

    De weigeringsgrond van het vijfde lid, onder c, geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet milieubeheer.

Toelichting

Algemeen

Artikel 4.7.2, derde lid, van de APV Steenwijkerland 2001 luidde: Het in het eerste lid gestelde verbod geldt niet voor zover de Woningwet, op de Wet milieubeheer gebaseerde voorschriften, de Monumentenwet, de Provinciale landschapsverordening, de gemeentelijke monumenten- verordening of artikel 2.1.5.1 van toepassing is.

Bij uitspraken van 13 november en 4 december 2002, zoals gepubliceerd in de Gemeentestem van 8 maart 2003 (nr. 7180, 34 inzake Enschede en 35 inzake Amstelveen) met noten van Teunissen, oordeelde de Afdeling ten aanzien van de afbakeningsbepaling van artikel 4.7.2, derde lid (oud), dat wanneer sprake is van bouwwerken als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Woningwet, de Woningwet van toepassing is en mitsdien, gezien het bepaalde in artikel 4.7.2, derde lid (oud), van de APV niet het in het eerste lid van dit artikel gestelde verbod.

Met andere woorden handelsreclames die tevens bouwwerken zijn, zijn niet onderworpen aan een handelsreclamevergunning.

In de uitspraak Amstelveen overweegt de Afdeling in dit verband dat het welstandstoezicht in het kader van de Woningwet niet beperkt is tot toetsing van bouwkundige elementen. Ditzelfde is gebeurd met de Wet milieubeheer. De op de Wet milieubeheer gebaseerde voorschriften worden nu gekoppeld aan de voorkoming of beperking van overlast. Het kan bijvoorbeeld gaan om het Besluit woon- en verblijfsgebouwen milieubeheer dat in artikel 4 en in de bijlage onder art. 1.5.1 normen voor hinderlijke reclames bevat. Zie uitgebreid voor wat betreft afbakening in de Algemene Toelichting onder het kopje Afbakeningsbepalingen.

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft eind 2002 duidelijk uitgesproken, dat voor een welstandstoetsing van bouwvergunningplichtige handelsreclame via de APV geen ruimte is.

Een APV-handelsreclamevergunning voor bouwwerken blijft evenwel mogelijk, maar er kan dan alleen worden getoetst aan verkeersveiligheid en overlast.

In de gemeente Steenwijkerland is ervoor gekozen om voor handelsreclames die tevens bouwwerken zijn, geen vergunning ex artikel 4.4.2 APV meer te eisen.

Aangezien de APV-vergunningsplicht voor handelsreclame in het geheel niet meer geldt voor bouwwerken, is in het tweede lid bepaald dat het verbod niet geldt voor reclames die tevens zijn aan te merken als bouwwerken.

Eerste lid (Vergunningsplicht voor handelsreclame op of aan een onroerende zaak)

Het aanbrengen (maken) en hebben (voeren) van handelsreclame (commerciële reclame) aan een onroerende zaak wordt in deze bepaling gebonden aan een vergunning van het college. Handelsreclame is gedefinieerd in artikel 1.1, aanhef en onder k, van de APV als: elke openbare aanprijzing van goederen of diensten, waarmee kennelijk beoogd wordt een commercieel belang te dienen, waartoe ook zogenaamde verwijzingsborden worden gerekend.

Onroerende zaken zijn volgens het artikel 3:3, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek onder meer de grond, de met de grond verenigde beplantingen en de gebouwen en werken die duurzaam met de grond zijn verenigd. In het begrip handelsreclame ligt besloten dat het in artikel 4.4.2 gaat om niet-ideële reclame, waardoor geen gedachten of gevoelens worden geopenbaard. Zie ook de toelichting bij artikel 1.1, aanhef en onder k (handelsreclame). Volgens vaste jurisprudentie behoren reclame-uitingen in de commerciële sfeer niet tot het eigenlijke gebied van de vrijheid van meningsuiting als bedoeld in artikel 7 van de Grondwet.

Het in artikel 4.4.2 gecreëerde vergunningenstelsel is derhalve niet in strijd met artikel 7 van de Grondwet. In artikel 7, vierde lid, van de Grondwet wordt de handelsreclame met zo veel woorden van de vrijheid van drukpers uitgezonderd. De bedoeling hiervan is uitsluitend die reclame-uitingen buiten de grondwettelijke bescherming over het openbaren van gedachten of gevoelens te houden, waaraan het ideële, maatschappelijke of politieke aspect ontbreekt.

De volgende vraag die zich opdringt is of artikel 4.4.2 ook in overeenstemming is met artikel 10 EVRM en 19 IVBP. De bescherming van het recht op vrije meningsuiting strekt zich in deze artikelen mede uit tot reclame. Deze vraag kan onzes inziens bevestigend worden beantwoord. Allereerst is het de vraag of artikel 10 EVRM überhaupt wel toeziet op zuivere handelsreclame. Weliswaar heeft de Hoge Raad dit in algemene zin gesteld in een uitspraak van 13 februari 1987 (NJ 1987, 899), het Europese Hof heeft zich hierover nog niet eenduidig uitgesproken (zie onder andere EHRM 24 februari 1994, NJ 1994, 518). Wel mag er op grond van arresten van het Europese Hof vanuit worden gegaan dat de bescherming ten aanzien van commerciële reclame minder ver gaat dan de bescherming ten aanzien van andere uitingen gelet op de strekking van het verdrag. Echter, ook indien er vanuit wordt gegaan dat alle handelsreclame onder artikel 10 EVRM en artikel 19 IVBPR valt, zijn beperkingen zoals een vergunningstelsel mogelijk zolang deze voorzien zijn bij wet. Naar algemeen wordt aangenomen worden hieronder ook gemeentelijke verordeningen verstaan. Daarnaast dienen de beperkingen noodzakelijk te zijn in een democratische samenleving ter bescherming van de in de artikel 10 EVRM en artikel 19 IVBP genoemde belangen. Hieronder vallen onder andere het voorkomen van wanordelijkheden en de bescherming van rechten van derden.

De rechtspraak lijkt deze visie te bevestigen. In een uitspraak van 23 december 1994 stelt de ABRS in een zaak waarin een driehoeksreclamebord wordt geweigerd dat artikel 10 EVRM en artikel 19 IVBP alleen in het geding zijn als de verspreiding van reclame zo zeer aan banden zou zijn gelegd dat de vrijheid om reclame te maken zelf zou worden aangetast (JG 95.0207, AB 1995, 163). Ook is in een uitspraak van de Hoge Raad over een aanplakverbod zonder schriftelijke toestemming van de rechthebbende bepaald dat dit niet in strijd is met artikel 10 EVRM en 19 IVBP aangezien het verbod bij wet is voorzien en noodzakelijk in een democratische samenleving ter voorkoming van wanordelijkheden en ter bescherming van rechten van derden (HR 1 april 1997, NJ 1997, 457).

Het voorgaande betekent dat zolang niet in een absoluut verbod, te absolute beperkingen of restrictief beleid is voorzien en er een duidelijke noodzaak voor de beperkingen bestaat, zodanig dat er feitelijk een mogelijkheid van enige betekenis van het middel van bekendmaking overblijft, het vergunningenstelsel op grond van artikel 4.4.2 houdbaar lijkt.

Tweede lid (uitzonderingen op vergunningplicht)

Door hantering van het begrip handelsreclame in het eerste lid is een duidelijke afbakening gegeven ten opzichte van ideële reclame. Ideële reclame valt dus niet onder de vergunningsplicht. Dit zou in strijd zijn met de vrijheid van meningsuiting van artikel 7 van de Grondwet. Ideële reclame is overigens wel onderworpen aan repressief toezicht op grond van het bepaalde in artikel 2.1.5.1, derde lid.

In het tweede lid zijn ook bouwwerken en een aantal opschriften en aankondigingen die kunnen dienen tot het maken van handelsreclame, uitgezonderd van de vergunningsplicht.

Zie voor het uitzonderen van bouwwerken de algemene toelichting van dit artikel.

Voor alle uitgezonderde reclames geldt een stelsel van repressief toezicht. Zie hiervoor het vierde lid.

Géén uitzondering is overigens opgenomen voor opschriften etc. die worden aangebracht ter voldoening aan een wettelijke verplichting of krachtens een wettelijke bevoegdheid. Dit is niet nodig omdat dergelijke opschriften geen betrekking hebben op handelsreclame.

Derde lid (Melding voor tijdelijke handelsreclame)

Voor opschriften etc. met een tijdelijk karakter (maximaal negen weken) is een systeem van melding bij het college in het leven geroepen. Wanneer het college niet binnen twee weken reageert op die melding, mag - in afwijking van het in het eerste lid gestelde plaatsingsverbod - zonder vergunning tot plaatsing worden overgegaan.

Voor de praktische toepassing van dit stelsel is het wellicht mogelijk beleidslijnen te ontwikkelen over de wijze van plaatsing, materiaalgebruik, termijn verwijdering na afloop van de aangekondigde activiteit. Voor regelmatig terugkerende evenementen, zoals sportwedstrijden en culturele activiteiten, zou met een eenmalige melding kunnen worden volstaan.

De zinsnede 'voor zolang zij feitelijke betekenis hebben' geeft aan dat het meldingsstelsel alleen van toepassing is op actuele handelsreclame. Bijvoorbeeld: als in december 2003 reclame wordt gemaakt voor een woonbeurs op 9 januari 2004, dan geldt tot en met 9 januari het meldingsstelsel van het derde lid. Na 9 januari herleeft het verbod van het eerste lid.

Vierde lid (Eisen aan niet-vergunningsplichtige handelsreclame)

De bedoeling van het vierde lid is het mogelijk maken van repressief toezicht op hinderlijke handelsreclame die niet-vergunningsplichtig is (met andere woorden: waarop geen preventief toezicht is).

Vijfde lid (Weigeringsgronden)

In het vijfde zijn als mogelijke weigeringsgronden voor een vergunning opgenomen: a. welstand; b. verkeersveiligheid, c. overlast, d. strijdigheid met gebruiksbepalingen bestemmingsplan en e. strijdigheid met als zodanig geformuleerd reclamebeleid.

De weigeringsgrond welstand heeft in de jurisprudentie een probleem opgeleverd, omdat bouwvergunningsplichtige handelsreclame reeds onderworpen is aan welstandstoetsing op grond van de Woningwet. Het weigeren van een handelsreclamevergunning uit oogpunt van welstand kan geen betrekking hebben op handelsreclame die tevens is aan te merken als bouwwerk.

Het reclamebeleid is in Steenwijkerland vormgegeven in twee beleidsnotities:

• a.

  de algemene richtlijnen toetsing reclameaanvragen binnenstad Steenwijk, vastgesteld op 7 januari 2003;

• b.

  het reclamebeleid Steenwijkerland buiten de binnenstad van Steenwijk, vastgesteld op 4 november 2003 en in werking getreden op 1 januari 2004.

Zesde lid (Afbakening met andere regelgeving)

In aansluiting op hetgeen is vermeld onder de Algemene toelichting van dit artikel over de jurisprudentie van de bestuursrechter over het oude derde lid inzake Enschede en Amstelveen is de afbakeningsbepaling aangepast.

Ook de op de Wet milieubeheer gebaseerde voorschriften worden nu gekoppeld aan de weigeringsgrond van het vijfde lid, onder b, namelijk het belang van voorkoming of beperking van overlast.

Hoewel slechts enkele provincies een landschapsverordening kennen, is toch besloten om af te bakenen. Als de Provinciale landschapsverordening geldt, dan is artikel 4.4.1 in het geheel niet van toepassing, mits het over het zelfde onderwerp gaat. Daarom is afgebakend ten opzichte van het eerste lid.

Jurisprudentie

Wanneer sprake is van een bouwwerk als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Woningwet, is de Woningwet van toepassing en geldt mitsdien, gezien het bepaalde in arikel 4.7.2, derde lid, van de APV, het in het eerste lid van dit artikel gestelde verbod niet. Nu in dit geval de Woningwet van toepassing is, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat naast de door hen verleende bouwvergunning voor de oprichting van de reclamezuil niet ook een reclamevergunning als bedoeld in artikel 4.7.2 van de APV is vereist. Zij hebben dan ook terecht het verzoek om toepassing van bestuursdwang ten aanzien van de dubbelzijdige lichtreclamezuil afgewezen. ABRS 13-11-2002, GS, 2003, 7180, 34 m.nt. J.Teunissen.

Het college heeft ten onrechte niet getoetst aan het bepaalde in het derde lid. Niet is gebleken dat zij hebben beoordeeld of in dit geval de Woningwet een bouwvergunning voor de betreffende reclame-objecten voorschrijft. Het standpunt van het college dat in dit geval geen sprake is van overlappende regelgeving nu de APV een specifiek welstandsdoel nastreeft ten opzichte van de Woningwet, doet hier niet aan af. Anders dan het college meent, is het welstandstoezicht in het kader van de Woningwet niet beperkt tot toetsing van bouwkundige elementen. ABRS 04-12-2002, GS, 2003, 7180, 35 m.nt. J. Teunissen.

In een recente uitspraak, waar het ging over de aanvraag voor een reclamevergunning voor een halfronde tijdschriftenzuil, overwoog de Afdeling als volgt. De achtergrond van de in artikel 4.7.2, derde lid (oud), van de model-APV vervatte uitzondering is dat, ingeval de Woningwet van toepassing is, is gewaarborgd dat reeds bij de toepassing van die wet een voldoende beoordeling van welstandsaspecten plaatsvindt. In casu was er sprake van het plaatsen dan wel veranderen van een bouwwerk in de zin van de Woningwet. Appellante had in plaats van een reclamevergunning een bouwvergunning moeten aanvragen. (ABRS 02-06-2004, 200400083/2, LJN-nr. AP0370)

Hoofdstuk 5 Andere onderwerpen betreffende de huishouding der gemeente

Afdeling 1: Parkeerexcessen

Algemene toelichting afdeling 5.1, Parkeerexcessen

1. Bevoegdheid tot regeling van parkeerexcessen

Sinds de inwerkingtreding van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994) kunnen verkeersbesluiten, behalve ten behoeve van de verkeersveiligheid en de vrijheid van het verkeer, ook worden genomen ter bescherming van de zogenaamde milieubelangen. Hierbij moet worden gedacht aan maatregelen ter voorkoming of beperking van overlast, hinder of schade dan wel aantasting van het karakter of de functie van objecten of gebieden ten gevolge van het verkeer (zie art. 2, tweede lid WVW 1994).

Op initiatief van de VNG heeft de Tweede Kamer door middel van een amendement een nieuw artikel 2a in de Invoeringswet WVW 1994 ingevoegd. Dit artikel luidt als volgt:

'Provincies, gemeenten en waterschappen behouden hun bevoegdheid om bij verordening regels vast te stellen ten aanzien van het onderwerp waarin deze wet voorziet, voor zover die regels niet in strijd zijn met de bij of krachtens deze wet vastgestelde regels en voor zover verkeerstekens krachtens deze wet zich daar niet toe lenen.'

Hierbij werd met name gedacht aan de regeling van parkeerexcessen, zoals ook blijkt uit de toelichting bij dit amendement. Artikel 2a WVW 1994 geeft derhalve aan dat gemeenten bevoegdheid zijn om parkeerexcessenbepalingen vast te stellen. De grondslag voor dergelijke bepalingen is overigens gewoon artikel 149 Gemeentewet.

2. Begrip 'parkeerexces'

In de wegenverkeerswetgeving wordt nergens aangegeven wat het begrip 'parkeerexces' precies inhoudt. Degene die tot taak heeft hieromtrent verbodsbepalingen te formuleren, zal evenwel tevoren dienen te weten wat dit begrip omvat. Mede omdat ook dit aspect van het verkeer aan een voortschrijdende ontwikkeling onderhevig is, is van het begrip 'parkeerexces' bezwaarlijk een voldoende concrete definitie te geven.

Blijkens de jurisprudentie kan onder het begrip 'parkeerexces' ieder excessief parkeren op de weg worden begrepen, dus:

• a.

  zowel wanneer het parkeren op de weg betreft dat met het oog op de verdeling van de beschikbare parkeerruimte jegens andere weggebruikers, die gelegenheid om te parkeren behoeven, buitensporig is en uit dien hoofde niet toelaatbaar kan worden geacht (verkeersmotief; eigenlijke aanvulling).

  In deze omschrijving ligt besloten, dat het gebruik van de weg als parkeerplaats op zich zelf niet ongeoorloofd is te achten, maar wel dat de aard van het voertuig, het met het parkeren beoogde doel of het aantal te parkeren voertuigen relatief gezien een te grote ruimte opeist in vergelijking met de behoefte aan parkeerruimte van anderen;

• b.

  alsook wanneer het gaat om parkeren dat onaanvaardbaar is te achten om andere motieven, zoals het tegengaan van aantasting van de openbare orde of veiligheid en de bescherming van het uiterlijk aanzien van de gemeente, voorkoming van uitzichtbelemmering en stankoverlast (oneigenlijke aanvulling).

Uit de jurisprudentie van de Hoge Raad valt op te maken dat in de eerste plaats van een parkeerexces sprake is als het gaat om excessief gebruik van de weg, strijdig met de bestemming die de weg heeft. Wegen zijn - zo lijkt de zienswijze van dit rechtscollege in het kort te kunnen worden weergegeven - in de eerste plaats bestemd om zich daarover te kunnen verplaatsen en daarop tijdelijk een voertuig te kunnen laten staan. Ten aanzien van bepaalde (categorieën van) voertuigen, die de weg in strijd met deze bestemming gebruiken, is het bestuur gerechtigd strengere eisen te stellen en scherpere grenzen te trekken. Daarbij mag het niet te diep ingrijpen in het 'normale' verkeer, en dus ook niet in het 'normale' parkeren. In het 'normale' verkeer voorziet de geldende wettelijke verkeersregeling exclusief, aldus de mening van de Hoge Raad, NG 1974, blz. S88 m.nt. jhr. J.J.M.M. van Rijckevorsel.

Voorts is volgens de Hoge Raad sprake van een parkeerexces ingeval het parkeren op de weg gepaard gaat met ontsiering van het uiterlijk aanzien van de gemeente, beneming van uitzicht, stankoverlast of gevaar voor de veiligheid van personen. Al deze vormen van excessief, hinderlijk en ontsierend gebruik van de weg kunnen door de gemeentelijke wetgever aan regels worden gebonden. Zie bij voorbeeld de beide Dordtse arresten van de Hoge Raad, HR 15 juni 1971, NJ 1971, 432, m.nt. W.F. Prins, VR 1972, nr. 32, m.nt. A. Herstel, OB 1972, XIV.1.2.2, nr. 32566 en 25 april 1972, NJ 1972, 296, m.nt. W.F. Prins, VR 1972, nr. 113, m.nt. A. Herstel, OB 1972, XIV. 1.2.2, nr. 32567, NG 1972 blz. S 75, m.nt. J.H. van dcr Veen.

3. Plaatsing en rubricering parkeerexcesbepalingen

Gezien de ruime uitleg van het begrip 'parkeerexces' is het niet nodig om een onderscheid te maken tussen twee soorten van excessief gebruik van de weg: gevallen die excessief zijn op grond van een verkeersmotief en die als 'parkeerexcessen' moeten worden gekwalificeerd en gevallen waarin een ander motief aan het stellen van regels (in hoofdzaak) ten grondslag ligt. Te minder noodzaak bestaat er thans om deze soorten in aparte verordeningen onder te brengen, een parkeerexcessenverordening respectievelijk de algemene plaatselijke verordening.

In afdeling 5.1 'parkeerexcessen' is ook een aantal onderwerpen opgenomen, welke niet kan worden aangeduid als 'parkeerexcessen in eigenlijke zin', waarvan gesproken kan worden als het gaat om gedragingen op de weg in de zin van de WVW 1994. Daar deze voorschriften door het publiek wel als zodanig (zullen) worden ervaren geven wij er de voorkeur aan ook deze onderwerpen in deze paragraaf te regelen. Men denke hierbij aan een onderwerp als het 'aantasten van groenvoorzieningen'.

4. Beperking tot gedragingen op de weg?

Bij parkeerexcessen 'in eigenlijke zin' gaat het om gedragingen op de weg in de zin van de WVW 1994. In artikel 1, eerste lid onder b, van de WVW 1994 wordt het begrip wegen als volgt omschreven 'alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten'. Het is duidelijk dat het begrip weg, zoals in artikel 1.1 van deze APV gedefinieerd, aanzienlijk ruimer is dan in de WVW 1994. Daarom is voor de voorgestelde afdeling 5.1 'Parkeerexcessen' bepaald dat onder het begrip wegen moet worden verstaan hetgeen daaronder in de WVW 1994 wordt verstaan.

In de afdeling 'Parkeerexcessen' zijn niet uitsluitend onderwerpen geregeld welke als parkeerexcessen 'in eigenlijke zin' kunnen worden aangeduid. Zo hebben de artikelen 5.1.5, eerste lid onder b, 5.1.7, eerste lid, en 5.1.9 ook betrekking op gedragingen buiten de weg in de zin van de WVW 1994; artikel 5.1.10 ziet zelfs uitsluitend op zulke gedragingen.

Beperking van de hierin neergelegde verbodsbepalingen tot 'op de weg' ligt niet voor de hand, wanneer men let op het motief dat aan deze bepalingen ten grondslag ligt. Deze bepalingen strekken niet (mede) ter bescherming van verkeersbelangen.

Bedoelde gedragingen zijn daarom in die verbodsbepalingen ook strafbaar gesteld, indien zij buiten de weg (in de zin van de WVW 1994) zijn gepleegd. Indien aan een bepaling uitsluitend verkeersmotieven ten grondslag liggen, is de werkingssfeer van die bepaling uiteraard beperkt tot de weg (in de zin van de WVW 1994). Zie bijvoorbeeld de artikelen 5.1.2 en 5.1.7, tweede lid.

Aan de andere bepalingen liggen behalve verkeersmotieven ook andere motieven ten grondslag. Toch regelen ook deze bepalingen slechts gedragingen op de weg (in de zin van de WVW 1994). Voor zover deze gedragingen plaatsvinden buiten de weg, kan hiertegen reeds op basis van andere voorschriften in voldoende mate worden opgetreden.

Ter wille van de overzichtelijkheid zijn de bepalingen betreffende parkeerexcessen - zowel de 'eigenlijke' als de 'oneigenlijke' - zoveel mogelijk in een afdeling samengevoegd. De bedoelde gedragingen zullen door het publiek immers alle als parkeerexces worden ervaren.

Voor in de begripsomschrijvingen van artikel 5.1.1. opgenomen definities van 'weg', 'voertuig' en 'parkeren' is aansluiting gezocht bij de in de wegenverkeerswetgeving voor deze begrippen gebruikte definities. Uit de verschillende bepalingen blijkt dan, of zij al dan niet slechts betrekking hebben op gedragingen op de weg (in de zin van de WVW 1994).

5. Vervangende parkeergelegenheid

Complementair aan de vaststelling van parkeerexcesbepalingen zal voor bepaalde categorieën voertuigen - in het bijzonder voor vrachtwagens - de aanwezigheid van vervangende parkeergelegenheid moeten worden bezien.

Uitgangspunt dient te zijn dat de desbetreffende ondernemingen in principe zelf hiervoor behoren te zorgen. De indruk bestaat, dat er (met name buiten de werkuren) in diverse gevallen op de bedrijfsterreinen toch voldoende parkeergelegenheid voor de eigen vrachtwagens is of kan worden gecreëerd. In beginsel is het niet onredelijk te achten, dat de chauffeurs die op enige afstand van hun bedrijven wonen, hun vrachtwagens 's avonds en in het weekeinde niet meer voor de woning, maar bij voorbeeld op het eigen bedrijfsterrein parkeren en dat zij zich, evenals andere forensen, met 'normale' vervoermiddelen begeven van het bedrijf naar de woning en omgekeerd.

Bij onderscheidene bedrijven ontbreekt evenwel de hiervoor benodigde ruimte. Verder zijn de kosten, verbonden aan het creëren van eigen parkeergelegenheid, dermate hoog, dat er de voorkeur aan gegeven zal worden het parkeren van die vrachtwagens, waarvoor het bestaande eigen terrein geen plaats biedt, te doen geschieden op openbare wegen en terreinen.

Om aan de zich hier voordoende praktische bezwaren tegemoet te komen, zou de overheid het parkeren kunnen blijven toelaten (of wellicht zelfs parkeergelegenheid kunnen scheppen) op parkeerterreinen en op die wegen waar het parkeren van vrachtwagens op weinig of geen bezwaren stuit. Hoewel er niet a priori van een plicht van de gemeentelijke overheid tot aanleg van vervangende parkeergelegenheid kan worden gesproken, mag er anderzijds van worden uitgegaan dat naleving van de hier bedoelde verbodsbepalingen met des te meer reden gevergd kan worden, wanneer de belanghebbende een andere parkeerplaats als alternatief ter beschikking staat. In het bijzonder kan zulks het geval zijn ten aanzien van exploitanten van bestaande bedrijven, aan wie onder omstandigheden bezwaarlijk een ontheffing kan worden onthouden, wanneer een redelijk te realiseren alternatief voor hen ontbreekt.

Voor het geval van gemeentewege tot aanleg van een parkeerplaats wordt overgegaan, zal er wellicht van het gemeentebestuur een zekere waarborg worden verwacht dat voertuigen op een dergelijk parkeerterrein veilig kunnen worden gestald. In het algemeen kan niet worden gesteld, dat de gemeentelijke overheid een dergelijk verlangen dient te honoreren. Immers, parkeerterreinen hebben, zo zij al onder toezicht staan, dit toezicht zelden ook 's nachts; bovendien is de toezichthouder in het algemeen niet aansprakelijk voor aan de gestalde voertuigen door derden toegebrachte schade; men denke hierbij aan de zogenaamde exoneratieclausules.

Ten slotte zij erop gewezen dat een eventueel door de gemeente aan te leggen parkeerterrein voor vrachtwagens zal moeten passen binnen een planologisch kader (bestemmingsplan).

Parkeerplaatsen zouden kunnen worden aangeduid met een bord model E4 van bijlage 1 van het RVV 1990. Op een onderbord onder bord model E4 van bijlage 1 kan worden aangegeven 'de tijdsduur gedurende welke parkeren is toegestaan', de categorie of categorieën voertuigen waarvoor parkeren is toegestaan en de 'wijze waarop het parkeren dient te geschieden'.

In aansluiting hierop houdt artikel 24, eerste lid, aanhef en onder d, thans het verbod in te parkeren 'op een parkeergelegenheid voor zover een voertuig niet behoort tot de op het onderbord aangegeven categorie voertuigen, op een andere wijze dan op het onderbord is aangegeven dan wel op de dagen of uren waarop dit blijkens het onderbord is verboden'. Indien de parkeerplaatsen zijn (of kunnen worden) aangeduid door bord E4, dan zouden deze plaatsen bij voorbeeld uitsluitend voor het parkeren met vrachtwagens kunnen worden aangewezen. Opgemerkt zij hierbij, dat een met dit bord aangeduide parkeerplaats niet alleen een parkeerterrein kan zijn, maar het kan ook een langs de rijbaan gelegen parkeerhaven of parkeerstrook zijn.

6. Ontheffingen

Bij de onderscheidene verbodsbepalingen is aangegeven ten aanzien van welke bepalingen de mogelijkheid tot het verlenen van ontheffingen als een noodzakelijk element moet worden beschouwd. Met name zal ten aanzien van bestaande bedrijven aan het verlenen van een ontheffing, waaraan voorschriften kunnen worden verbonden en welke een naar plaats of tijd beperkt karakter hebben, niet steeds kunnen worden ontkomen.

7. Overleg met vervoerders(organisaties)

Het behoeft geen nader betoog dat het wenselijk is overleg te plegen met de betrokken chauffeurs en bedrijven betreffende de vaststelling of uitvoering van parkeerregelingen van vrachtwagens e.d.

Jurisprudentie

De Afdeling rechtspraak van de Raad van State bevestigt dat een gemeentelijke parkeerexcessenregeling niet strijdig is met de Wegenverkeerswet (oud) en haar uitvoeringsregelingen, zoals het RVV (oud). ARRS 3-12-1992, JG 93.0120.

Artikel 5.1.1 Begripsomschrijvingen

In deze afdeling wordt verstaan onder:

• a.

  weg: de weg, als bedoeld in artikel 1, eerste lid onder b, van de Wegenverkeerswet 1994;

• b.

  voertuigen: alle voertuigen met uitzondering van:

  • 1.

    treinen en trams;

  • 2.

    fietsen, bromfietsen;

  • 3.

    invalidenvoertuigen in de zin van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990;

  • 4.

    kruiwagens, kinderwagens en dergelijke kleine voertuigen, rolstoelen;

• c.

  parkeren: het laten stilstaan van een voertuig, anders dan gedurende de tijd die nodig is voor en gebruikt wordt tot het onmiddellijk in- of uitstappen van passagiers of voor het onmiddellijk laden of lossen van goederen.

Toelichting

Onder a

Voor de toepassing van deze afdeling wordt onder 'weg' verstaan hetgeen artikel 1, eerst lid onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994) daaronder verstaat. Concreet gaat het om alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten. De artikelen 5.1.2, 5.1.2a, 5.1.3, 5.1.4, 5.1.5, eerste lid, onder a, 5.1.6, 5.1.7, tweede lid, en 5.1.8 hebben derhalve slechts op 'echte' parkeerexcessen betrekking. De andere artikelen in deze afdeling strekken zich ook uit tot gedragingen buiten de weg in de zin van de WVW 1994. De daar bedoelde plaatsen zullen doorgaans wél zijn aan te merken als 'weg' in de zin van deze APV (zie art. 1.1 onder A).

Zie voorts de algemene toelichting bij deze afdeling.

Ook voor het openbaar verkeer openstaande parkeerterreinen kunnen onder de definitie van 'weg' in de zin van de WVW 1994 worden gebracht.

Hiervoor pleiten de volgende argumenten. De WVW 1994 bevat blijkens haar considerans regels inzake het verkeer op de weg. Wat in die wet onder 'wegen' wordt verstaan is hiervoor reeds vermeld. Artikel 2 van de WVW 1994 bepaalt dat, met inachtneming van de voorschriften van de WVW 1994, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regelingen worden gesteld nopens het verkeer op de wegen.

In een van die algemene maatregelen van bestuur, het RVV 1990, worden gedragsregels gegeven voor parkeerplaatsen. Zie bij voorbeeld in artikel 24 e.v. en artikel 46 RVV 1990.

Onder parkeerplaats wordt ook een parkeerterrein begrepen. Al vallen parkeerterreinen onder de werking van de onderhavige parkeerexcesbepalingen, dit neemt niet weg dat zij in een aantal gevallen daarvan zullen moeten worden uitgezonderd. Te denken valt bij voorbeeld aan het parkeren van vrachtwagens. Het is immers evident dat parkeerterreinen een belangrijke functie vervullen ten behoeve van een redelijke verdeling van de beschikbare parkeerruimte, zie verder de toelichting bij artikel 5.1.7.

Onder b

Opdat over de inhoud van het begrip 'voertuigen' geen onzekerheid zal bestaan, is hier een definitie van dit begrip opgenomen. Tot uitgangspunt is genomen de definitie van 'voertuigen' die in artikel 1, onder al, van het RVV 1990 wordt gegeven. Van dit begrip voertuigen is een aantal categorieën uitgezonderd, zoals treinen en trams, tweewielige fietsen en bromfietsen, invalidenvoertuigen en andere kleine voertuigen, zoals kruiwagens, kinderwagens, rolstoelen e.d. Deze uitzondering is gemaakt, omdat anders sommige bepalingen een te ruime strekking zouden krijgen.

Een driewielige (bak)fiets of bromfiets valt wel onder het begrip voertuig, zoals in deze afdeling bedoeld. Het lijkt niet wenselijk dat de uitzondering ook voor deze 'driewielers' zou gelden, omdat het parkeren van deze voertuigen ook kan leiden tot parkeerexcessen. Een driewieler van een kleuter wordt gerekend tot de kleine voertuig in onderdeel 4 en wordt daarmee uitgezonderd van het begrip voertuig in deze afdeling.

Onder c

De omschrijving van het begrip 'parkeren' is weliswaar ontleend aan artikel 1, onder ac, van het RVV 1990, maar er is een ruimere werking beoogd dan in het RVV 1990. De gegeven definitie bewerkstelligt dat enkele vormen van doen of laten staan van voertuigen, die moeten worden ontzien, buiten de werking van de voorgestelde verbodsbepalingen blijven. Het onmiddellijk in- en uitstappen van personen en het onmiddellijk laden en lossen van goederen zijn dan immers activiteiten die door deze bepalingen niet worden bestreken. Evenmin zullen deze bepalingen van toepassing kunnen zijn ten aanzien van voertuigen die bij een garagebedrijf stilstaan om benzine te tanken; in dit geval is er geen sprake van parkeren.

Anders dan het RVV 1990 richten de bepalingen van afdeling 5.1. van de APV zich ook tot niet-bestuurders die anderszins belanghebbend zijn bij een voertuig (de eigenaar, huurder, opdrachtgever etc.) zodat de zinsnede 'het laten stilstaan' een iets ruimere strekking heeft dan in de wegenverkeerswetgeving gebruikelijk is. Die ruimere strekking maakt het mogelijk dat ook de andere belanghebbenden bij het voertuig (dan de bestuurder) kunnen worden aangesproken op niet-naleving van de (parkeer)verboden in deze afdeling.

Artikel 5.1.2 Parkeren van voertuigen van autobedrijf e.d.

• 1.

  Het is degene die er zijn bedrijf, nevenbedrijf dan wel een gewoonte van maakt voertuigen te stallen, te herstellen, te slopen, te verhuren of te verhandelen, verboden:

  • a.

    drie of meer voertuigen die hem toebehoren of zijn toevertrouwd, bij elkaar op de weg te parkeren; dan wel

  • b.

    de weg als werkplaats voor voertuigen te gebruiken.

• 2.

  Onder verhuren als bedoeld in het eerste lid wordt mede verstaan:

  • a.

    het gebruiken van een voertuig voor het geven van lessen;

  • b.

    het gebruiken van een voertuig voor het vervoeren van personen tegen betaling.

• 3.

  Tot de voertuigen bedoeld in het eerste lid worden niet gerekend:

  • a.

    voertuigen waaraan herstel- of onderhoudswerkzaamheden worden verricht die in totaal niet meer dan een uur vergen, zulks gedurende de tijd die nodig is voor en gebruikt wordt voor deze werkzaamheden;

  • b.

    voertuigen gebezigd voor persoonlijk gebruik van de in het eerste lid genoemde persoon.

• 4.

  Het college kan van het in het eerste lid gestelde verbod ontheffing verlenen.

Toelichting

Eerste lid, onder a

Deze bepaling beoogt optreden mogelijk te maken tegen die autohandelaren en exploitanten van garage-, herstel- en autoverhuurbedrijven die de weg voortdurend gebruiken als stallingsruimte voor auto's die hun toebehoren of zijn toevertrouwd. Het gaat hier om situaties waarin het gebruik van parkeerruimte op buitensporige wijze plaats heeft en uit dien hoofde niet toelaatbaar kan worden geacht (verkeersmotief).

Bij het opstellen van deze bepaling is er naar gestreefd de delictomschrijving zoveel mogelijk vrij te houden van elementen waarvan de bewijslevering moeilijkheden kan opleveren. Niettemin kan met name het bewijs dat betrokkene 'zijn bedrijf of nevenbedrijf dan wel een gewoonte' van de hier bedoelde activiteiten maakt, alsook dat de desbetreffende voertuigen 'hem toebehoren of zijn toevertrouwd', onder omstandigheden problemen opleveren. De woorden 'drie of meer voertuigen' zijn gekozen om de bewijslast niet onevenredig zwaar te doen zijn. Doordat het verbod slechts betrekking heeft op het parkeren dat in het kader van (neven)bedrijf of gewoonte plaatsvindt, blijft het normaal parkeren van de voor persoonlijk gebruik gebezigde auto('s) van de exploitant en eventueel van zijn gezinsleden mogelijk. (Zie het derde lid, onder b.)

Deze bepaling heeft slechts betrekking op 'eigenlijke' parkeerexcessen, dat wil zeggen op het parkeren van voertuigen op de weg (in de zin van de WVW 1994). Het zou uiteraard te ver gaan deze bepaling ook te laten gelden voor gedragingen buiten de weg.

Eerste lid, onder b

Reparatie- en sloopwerkzaamheden aan op de weg geparkeerde voertuigen in het kader van de uitoefening van een (neven)bedrijf, geven veelal klachten inzake geluidsoverlast en verontreiniging van de weg; in mindere mate wordt geklaagd over de als gevolg van deze activiteiten verminderde parkeergelegenheid.

Met het oog op het vorenstaande is het derhalve wenselijk de strafbaarheid van het herstellen of slopen op de weg niet te relateren aan de omstandigheid dat er sprake moet zijn van drie of meer voertuigen. Indien het slopen of herstellen van een voertuig bij herhaling geschiedt, moet - met het oog op de vorengenoemde bezwaren - hiertegen kunnen worden opgetreden, daargelaten of zich in de onmiddellijke omgeving meer auto's bevinden die betrokkene 'toebehoren of zijn toevertrouwd'. Wel zij er hier op gewezen dat zowel het verontreinigen van de weg als het veroorzaken van hinderlijk rumoer reeds is verboden bij artikel 2.4.6. Met het oog op het toenemend aantal klachten achten wij een strafbepaling welke zich in het bijzonder richt tot de onderhavige activiteiten, wenselijk naast genoemde (algemene) verbodsbepalingen.

Gelet op de strekking van deze bepaling kan zij niet als een 'parkeerexcesbepaling' in de strikte betekenis van het woord worden aangemerkt. Gezien het verband met de andere in deze afdeling opgenomen bepalingen achten wij het niettemin wenselijk het onderhavige voorschrift in deze afdeling op te nemen.

Met de hier bedoelde bepaling kan naar verwachting beter worden opgetreden tegen met het slopen en repareren van voertuigen gepaard gaande geluid- en stankoverlast en verontreiniging van de weg. Ingevolge de aanhef is slechts diegene strafbaar die bij herhaling de weg als werkplaats voor reparatie- of sloopdoeleinden gebruikt. Ook voor diegenen moet echter de mogelijkheid blijven bestaan aan de door hem (en zijn gezin) gebruikte auto kleine reparatiewerkzaamheden te verrichten. Het vierde lid opent deze mogelijkheid.

Tweede lid

Regelmatig kwam de vraag naar voren of rijschoolhouders en taxibedrijven die in de uitoefening van hun (neven)bedrijf drie of meer auto's op de weg parkeren ook onder het verbod van het eerste lid van dit artikel vallen. De Afdeling rechtspraak van de Raad van State heeft omtrent deze vraag beslist dat het bij elkaar parkeren van drie of meer taxi's door een exploitant van een taxibedrijf niet valt onder de werking van deze bepaling, ARRS 28-9-1984, nr. R03.83.7524 (APV Schijndel). De rijschoolhouder die een aantal voertuigen bij elkaar parkeert, viel volgens deze uitspraak eveneens niet onder de werking van dit artikel.

Aangezien het parkeren van voertuigen van rijschoolhouders en taxiondernemers excessieve vormen kan aannemen, is in het tweede lid daarom expliciet bepaald dat onder 'verhuren', zoals in het eerste lid bedoeld, mede wordt verstaan het gebruiken van voertuigen voor het geven van rijlessen of voor het vervoeren van personen tegen betaling. Aldus kan ook tegen excessief gebruik van de weg door rijschoolhouders en taxiondernemers worden opgetreden.

Derde lid

Onder a is het woord 'vergen' gebezigd in plaats van 'duren' ten einde twijfel over de vraag of met een bepaalde herstel- of onderhoudswerkzaamheid meer dan een uur gemoeid is, zoveel mogelijk uit te sluiten. Bij het gebruik van de term 'vergen' beschikt men over een meer objectieve maatstaf.

De in het eerste lid gestelde verbodsbepaling geldt uiteraard niet voor het normaal parkeren van de voor persoonlijk gebruik gebezigde auto('s) van de exploitant.

Het bepaalde bij artikel 5.1.2 kan niet als een soort 'escape' fungeren ten opzichte van de andere in deze afdeling opgenomen verbodsbepalingen. Artikel 5.1.2 mag met andere woorden niet gelezen worden in verband met de andere artikelen in de afdeling, in die zin dat de 'faciliteit' die in artikel 5.1.2 is besloten - garagehouders enz. mogen twee auto's sowieso op de weg laten staan - ook impliceert dat zij een autowrak, een niet-rijklaar voertuig, een groot voertuig enz. ongelimiteerd lang op de weg mogen laten staan, omdat de ruimte die hen is aangewezen dezelfde blijft.

Immers, in artikel 5.1.2 bestaat het excessieve in de ruimte die door het aantal voertuigen in beslag wordt genomen, in bij voorbeeld de artikelen 5.1.3 en 5.1.4 bestaat het excessieve met name in het niet gerechtvaardigde doel om gedurende lange tijd parkeerruimte in beslag te nemen met wrakken of daarvan nauwelijks te onderscheiden vehikels. Dit doel is, indien zulks door garagehouders geschiedt, even onduldbaar als wanneer particulieren zich hieraan bezondigen.

Het bepaalde bij artikel 5.1.2 geeft de daarin genoemde personen dus niet een 'vrijstelling' om voertuigen te parkeren in afwijking van de andere verbodsbepalingen in deze afdeling. Aldus besliste de Hoge Raad in zijn arrest van 16 februari 1970, nr. 65705 (parkeerexcessenverordening Maassluis, niet gepubliceerd).

Wanneer in de gemeente een automarkt wordt gehouden, dient nog de volgende uitzondering te worden toegevoegd: 'Het in het eerste lid gestelde verbod is niet van toepassing op het parkeren van voertuigen waarvoor een standplaats op een automarkt is aangewezen, op deze standplaats gedurende de tijd dat deze markt wordt gehouden.'

Vierde lid

Het verlenen van een ontheffing ingevolge dit lid zal in het algemeen op zijn plaats zijn in geval, alle omstandigheden in aanmerking genomen, redelijkerwijs moet worden aanvaard dat de exploitant geen andere mogelijkheden ten dienste staan dan de hem toebehorende of toevertrouwde auto's op de weg te parkeren. Te denken is hierbij aan het geval dat de exploitant van een reeds lang bestaand bedrijf in de feitelijke onmogelijkheid verkeert op eigen terrein of in de nabijheid van zijn bedrijf stallingsruimte te creëren c.q. daarover op andere wijze de beschikking te krijgen. Aan de ontheffing kunnen uiteraard voorschriften worden verbonden, onder meer omtrent de plaats waar en de tijd gedurende welke voertuigen voor de hier aan de orde zijnde doeleinden op de weg mogen worden geplaatst, alsmede ten aanzien van het aantal voertuigen dat ter plaatse door de houder van de ontheffing mag worden geparkeerd. In dit verband mag worden gewezen op hetgeen in de algemene toelichting is gesteld over het voorzien in vervangende parkeergelegenheid. Tevens moge hier de aandacht worden gevestigd op hetgeen daar is opgemerkt over het verlenen van ontheffing ten aanzien van bestaande bedrijven.

Jurisprudentie

De Afdeling rechtspraak keurde zelfs de weigering van de gemeente Binnenmaas om ontheffing te verlenen voor het parkeren van meer dan twee auto's bij elkaar goed. Het feit dat het bedrijf ter plaatse was toegestaan deed daaraan niet af. Het behoud van het beperkte aantal parkeerplaatsen in de omgeving van het bedrijf woog zwaarder. ARRS 16-8-1988, AB 1989, 373.

Artikel 5.1.2a Te koop aanbieden van voertuigen

• 1.

  Het is verboden op door het college aangewezen wegen of weggedeelten een voertuig te parkeren met het kennelijke doel het te koop aan te bieden of te verhandelen.

• 2.

  Het college kan ontheffing van dit verbod verlenen.

Toelichting

Het komt regelmatig voor dat eigenaren hun voertuig te koop aanbieden op de openbare weg. Wanneer het een enkel voertuig betreft, is dit geen echt probleem. Van aantasting van het uiterlijk aanzien van de omgeving is niet of nauwelijks sprake, de overlast voor de omwonenden blijft beperkt en het gebruik van de beschikbare parkeerruimte kan niet excessief genoemd worden.

Anders ligt het wanneer de voertuigen met grote aantallen tegelijk aangeboden worden. Behalve dat het uiterlijk aanzien wordt aangetast, brengt het voor de omwonenden aanzienlijke overlast met zich mee. Een dergelijke uitstalling van voertuigen trekt immers kooplustigen aan. Ook wordt er een aanmerkelijk beslag op de beschikbare parkeerruimte gelegd. Wanneer de lokale overheid dit gedrag als ongewenst beschouwt en het daarom wil tegengaan, moet er voor gewaakt worden dat de verbodsbepaling niet al te diep in het verkeer ingrijpt. Het gaat te ver wanneer een eigenaar zijn voertuig niet meer voor zijn woning zou kunnen parkeren omdat er een bordje te koop achter de voorruit hangt. Waar precies de grens van het ingrijpen ligt kan niet altijd helder aangegeven worden. Wanneer een groot aantal voertuigen bij elkaar te koop wordt aangeboden, is het duidelijk dat die grens overschreden is. Hoe zit het evenwel met twee voertuigen die bij een druk bezocht winkelcentrum te koop aangeboden worden? Vaak moet aan de hand van de plaatselijke omstandigheden beoordeeld worden of de grens wel of niet overschreden is.

Het verdient daarom geen aanbeveling een algemeen verbod in de APV op te nemen. Gekozen is voor een constructie waarin het college de bevoegdheid heeft gebieden aan te wijzen waar het verbod van kracht is. Wanneer er naar het oordeel van het college sprake is van overlast kan het het verbod activeren.

Zoals opgemerkt in de toelichting op artikel 5.1.1, onderdeel c, wordt het begrip 'parkeren' zo uitgelegd, dat het verbod in dit artikel zich niet alleen richt op de bestuurder van een voertuig maar ook op de andere belanghebbenden bij het voertuig.

Artikel 5.1.3 Defecte voertuigen

Het is verboden een voertuig waarmee als gevolg van andere dan eenvoudig te verhelpen gebreken niet kan of mag worden gereden, langer dan op drie achtereenvolgende dagen op de weg te parkeren.

Toelichting

Veelvuldig doet zich het verschijnsel voor dat niet-rijklare voertuigen op de weg worden geplaatst. De eigenaar of houder van een of meer van dergelijke voertuigen heeft deze meestal aangekocht om na weken of zelfs maanden van nijvere zelfwerkzaamheid weer een volwaardig voertuig te creëren. Veelal slaagt hij in deze poging niet, waarna het voertuig op de weg wordt achtergelaten, waar het na verloop van tijd degenereert tot autowrak. Deze bepaling richt zich in het bijzonder tegen dit soort parkeergedragingen. Het excessieve is in het bijzonder gelegen in het in relatie tot het tekort aan parkeerruimte niet gerechtvaardigde doel waartoe men het voertuig op de weg zet. Daarnaast kan het hier bedoelde parkeren een ontsiering van het uiterlijk aanzien van de gemeente meebrengen en om die reden excessief zijn. Beperking van het verbod tot die gevallen waarin er sprake is van min of meer ernstige gebreken aan het voertuig, moet noodzakelijk worden geacht, wil het verbod niet een te ruime strekking krijgen.

Deze bepaling ziet slechts op 'eigenlijke' parkeerexcessen, dat wil zeggen op het plaatsen en hebben van defecte voertuigen op de weg (in de zin van de WVW 1994). Het zou te ver gaan deze gedragingen ook buiten de weg te verbieden.

Jurisprudentie

Blijkens de jurisprudentie stuit een verbod langer dan op drie achtereenvolgende dagen te parkeren, niet op bezwaren, HR 13-6-1972, VR 1972, nr. 105, OB 1973, XIV.1.2.2, nr. 34064, over de APV van Delft, waarin een termijn van twee dagen werd aangehouden; HR 5-5-1975, nr. 67792 (niet gepubliceerd) over de Parkeerexcessenverordening van Nijmegen, waarin een termijn van zeven dagen werd aangehouden.

Zoals opgemerkt in de toelichting op artikel 5.1.1., onderdeel c, wordt het begrip 'parkeren' zo uitgelegd, dat het verbod in dit artikel zich niet alleen richt op de bestuurder van een voertuig maar ook op de andere belanghebbenden bij het voertuig.

Artikel 5.1.4 Voertuigwrakken

• 1.

  Het is verboden een voertuigwrak op de weg te plaatsen of te hebben.

• 2.

  Onder voertuigwrak wordt verstaan: een voertuig dat rijtechnisch in onvoldoende staat van onderhoud en tevens in een kennelijk verwaarloosde toestand verkeert.

• 3.

  Het verbod geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet milieubeheer.

Toelichting

Anders dan de niet-rijklare voertuigen die ingeval van parkeren gedurende zekere tijd in het bijzonder een parkeerexces kunnen opleveren door het in relatie tot het tekort aan parkeerruimte niet gerechtvaardigde doel waartoe men een voertuig op de weg zet, geeft een achtergelaten voertuigwrak in de eerste plaats aanstoot, doordat het een ontsierend element in het straatbeeld vormt. Ook houdt een wrak een gevaar in voor spelende kinderen en voor de weggebruikers. Het op de weg plaatsen of hebben van een wrak is dus primair om die reden excessief. Daarnaast kan echter ook het zo juist genoemde verkeersmotief een rol spelen bij het uitvaardigen van dit verbod.

Ofschoon een wrak vaak niet meer zal kunnen worden beschouwd als voertuig in de zin van de wegenverkeerswetgeving, is de onderhavige bepaling gezien haar strekking en het verband met de andere bepalingen wel als parkeerexcesbepaling aan te merken.

De onderhavige bepaling heeft betrekking op het plaatsen en hebben van wrakken op de weg (in de zin van de WVW 1994). Het elders in de openlucht opslaan van wrakken wordt reeds geregeld in artikel 10.17 van de Wet milieubeheer en eventueel in afdeling 5 van hoofdstuk 4 van deze APV of de Afvalstoffenverordening. De delictsomschrijving bevat derhalve niet tevens het bestanddeel 'van de weg af zichtbaar'.

Het verbod in dit artikel richt zich op degene die het voertuigwrak op de weg plaatst of heeft. Dat is op zich al een ruimere kring van subjecten dan alleen de bestuurder; ook andere belanghebbenden bij het voertuig vallen onder deze bepaling.

Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het derde lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Artikel 5.1.5 Caravans e.d.

• 1.

  Het is verboden een woonwagen, kampeerwagen, caravan, camper, magazijnwagen, aanhangwagen, keetwagen of ander dergelijk voertuig dat voor de recreatie dan wel anderszins uitsluitend of mede voor andere dan verkeersdoeleinden wordt gebezigd:

  • a.

    langer dan op drie achtereenvolgende dagen te plaatsen of te hebben op een door het college aangewezen weg, waar dit naar zijn oordeel buitensporig is met het oog op de verdeling van beschikbare parkeerruimte of schadelijk is voor het uiterlijk aanzien van de gemeente;

  • b.

    op een door het college aangewezen plaats te parkeren, waar dit naar zijn oordeel schadelijk is voor het uiterlijk aanzien van de gemeente.

• 2.

  Het college kan ontheffing verlenen van het in het eerste lid, aanhef en onder a, gestelde verbod.

• 3.

  Het in het eerste lid gestelde verbod geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door het Provinciaal wegenreglement of de Provinciale landschapsverordening.

Toelichting

Eerste lid, onder a

Deze bepaling richt zich tegen het langer dan nodig plaatsen of hebben van caravans, campers, kampeerwagens, aanhangwagens e.d. op de weg. In deze bepaling zijn de woorden 'parkeren' gewijzigd in 'te plaatsen of te hebben' om de handhaving van deze bepaling eenvoudiger te maken. Met het steeds een paar meter verplaatsen van een caravan, aanhangwagentje e.d. op de openbare weg wordt overtreding van deze bepaling niet langer meer voorkomen. Met de zinsnede 'of een ander dergelijk voertuig dat voor de recreatie dan wel anderszins uitsluitend of mede voor andere dan verkeersdoeleinden wordt gebezigd' is beoogd aan te geven dat alle soorten (aanhang)wagens en voertuigen, die niet 'dagelijks' worden gebruikt als vervoermiddel onder deze bepaling kunnen vallen. Het excessieve van het hier bedoelde parkeren is in de eerste plaats gelegen in het buitensporige gebruik van parkeerruimte dat daarmee gepaard gaat. Daarnaast is dat het ontsieren van het uiterlijk aanzien van de gemeente.

Het plaatsen of hebben gedurende ten hoogste drie (achtereenvolgende) dagen wordt niet verboden, opdat de betrokkene de gelegenheid zal hebben zijn kampeerwagen, caravan of camper voor een te ondernemen reis gereed te maken, respectievelijk na de reis op te ruimen.

Ook met betrekking tot deze gevallen zou het voorzien in vervangende parkeergelegenheid, waar dit soort voertuigen kan worden gestald, overwogen kunnen worden. Verwezen zij naar hetgeen hierover in de algemene toelichting is gesteld.

Eerste lid, onder b

Deze bepaling richt zich ook tegen het ontsieren van het uiterlijk aanzien van de gemeente door het doen of laten staan van caravans e.d. elders dan op de weg in de zin van de WVW 1994. In zoverre betreft deze bepaling derhalve niet een 'eigenlijk' parkeerexces, dat immers veronderstelt dat de gedraging plaatsvindt op een weg (in de zin van de WVW 1994).

Zoals opgemerkt in de toelichting op artikel 5.1.1., onderdeel c, wordt het begrip 'parkeren' zo uitgelegd, dat het verbod in dit artikel zich niet alleen richt op de bestuurder van een voertuig maar ook op de andere belanghebbenden bij het voertuig.

Jurisprudentie

De Afdeling rechtspraak van de Raad van State stelde de gemeente Beverwijk in het gelijk enerzijds in de aanwijzing van een weg waar parkeren van een kampeerwagen langer dan 48 uur niet is toegestaan en anderzijds in de weigering hiervan ontheffing te verlenen. De verkeersveiligheid en het aanbod van parkeerruimte waren in het geding. ARRS 11-3-1993, AB 1993, 553.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geeft aan dat het college van zijn bevoegdheid om voor een bepaalde locatie te bepalen dat er niet met een kampeerwagen e.d. mag worden geparkeerd (zoals in art. 5.1.5, eerste lid, onder b bedoeld), slechts gebruik kan maken voor zover het gaat om een locatie die geen 'weg' is in de zin van de wegenverkeerswetgeving. Binnenplein is weg in de zin van de WVW en valt daarmee niet onder 'aangewezen plaats' uit de APV-bepaling. ABRS 18-4-1997, JG 97.0210 m.nt. A.B. Engberts.

Derde lid Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het derde lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Artikel 5.1.6 Parkeren van reclamevoertuigen

• 1.

  Het is verboden een voertuig dat is voorzien van een aanduiding van handelsreclame, op de weg te parkeren met het kennelijk doel om daarmee handelsreclame te maken.

• 2.

  Het college kan van dit verbod ontheffing verlenen.

Toelichting

Deze bepaling richt zich tegen degenen die voor een beroep of bedrijf reclame maken door een of meer voertuigen, voorzien van reclameopschriften, op de weg te parkeren. Hierbij staat het maken van reclame voorop. Als handelsreclame in de zin van dit artikel wordt niet gezien de vermelding op een voertuig van de naam van het bedrijf waarbij het voertuig in gebruik is en een (korte) aanduiding van de goederen of diensten die dat bedrijf pleegt aan te bieden. Deze voertuigen worden immers niet primair gebruikt 'met het kennelijke doel om daarmee handelsreclame te maken', maar vooral als vervoersmiddel.

Het excessieve is primair gelegen in het in relatie tussen het tekort aan parkeerruimte en het niet gerechtvaardigde doel waartoe men het voertuig op de weg zet. Dit doel kan reeds met één voertuig worden bereikt. In de tweede plaats kan het excessieve gelegen zijn in het motief van het tegengaan van ontsiering van het uiterlijk aanzien van de gemeente.

In deze bepaling gaat het om een 'eigenlijk' parkeerexces, hetwelk veronderstelt dat de gedraging plaatsvindt op een weg (in de zin van de WVW 1994). Het hebben van handelsreclame op of aan onroerend goed op een vanaf de weg zichtbare plaats is geregeld in artikel 4.4.2. van deze APV.

Het in dit artikel omschreven verbod is beperkt tot het maken van handelsreclame (commerciële reclame). Uit de jurisprudentie en uit artikel 7, vierde lid, van de Grondwet blijkt, dat de gemeentelijke wetgever in ieder geval het maken van handelsreclame aan beperkingen mag onderwerpen. Voor wat betreft de relatie met artikel 10 EVRM en 19 IVBP zij verwezen naar de toelichting bij artikel 4.4.2.

Onder omstandigheden mag hij, blijkens bedoelde jurisprudentie, ook het maken van reclame, waardoor gedachten of gevoelens worden geopenbaard (artikel 7 Grondwet) of een mening wordt geuit (artikel 10 EVRM) aan beperkingen onderwerpen. Men spreekt wel van 'ideële reclame'. De wenselijkheid en mogelijkheid hiervan dienen plaatselijk te worden bezien.

Het hier geregelde verbod luidt algemeen: voor het gehele grondgebied van de gemeente (behoudens de ontheffingsmogelijkheid van het tweede lid). Het staat de gemeenten echter vanzelfsprekend vrij de werking van het verbod - naar plaats of tijd - afhankelijk te stellen van het oordeel van het college.

Zoals opgemerkt in de toelichting op artikel 5.1.1., onderdeel c, wordt het begrip 'parkeren' zo uitgelegd, dat het verbod in dit artikel zich niet alleen richt op de bestuurder van een voertuig maar ook op de andere belanghebbenden bij het voertuig.

Jurisprudentie

De Afdeling bestuursrechtspraak acht het beleid van het college van Zierikzee geen ontheffingen te verlenen voor het parkeren van reclamevoertuigen binnen de bebouwde kom en de daaropvolgende bestuursdwangaanschrijving aanvaardbaar. De bescherming van het uiterlijk aanzien (beschermd stadsgezicht) speelt een belangrijke rol. ABRS 1-8-1994, JG 95.0245.

De Afdeling bestuursrechtspraak meent dat het college van Groningen terecht een dwangsomaanschrijving heeft doen uitgaan tegen een voor een winkel geplaatste riksja, waarmee handelsreclame werd gemaakt. Voor de toepassing van deze bepaling is de aanwezigheid van een verkeersgevaarlijke situatie niet vereist. ABRS 5-12-2001, nr. 200103426/1.

Artikel 5.1.7 Parkeren van grote voertuigen

• 1.

  Het is verboden een voertuig dat, met inbegrip van de lading, een lengte heeft van meer dan 6 meter of een hoogte van meer dan 2,4 meter te parkeren op een door het college aangewezen plaats, waar dit naar zijn oordeel schadelijk is voor het uiterlijk aanzien van de gemeente.

• 2.

  Het is verboden een voertuig dat, met inbegrip van de lading, een lengte heeft van meer dan 6 meter te parkeren op een door het college aangewezen weg, waar dit parkeren naar zijn oordeel buitensporig is met het oog op de verdeling van beschikbare parkeerruimte.

• 3.

  Het in het tweede lid gestelde verbod geldt niet op werkdagen van maandag tot en met vrijdag, dagelijks van 08.00 tot 18.00 uur.

• 4.

  Het college kan van de in het eerste en tweede lid gestelde verboden ontheffing verlenen.

Toelichting

Algemeen

In gemeentelijke kring wordt het meer en meer als noodzakelijk ervaren dat het parkeren van grote voertuigen - in het bijzonder vrachtwagens - op wegen in de stadscentra en in de woonwijken zoveel mogelijk wordt tegengegaan. Maatschappelijk gezien is er een tendens waarneembaar dat dit parkeren wordt ondervonden als misbruik van de weg. De gevaren en inconveniënten die deze parkeergedragingen kunnen opleveren, zijn velerlei: onvoldoende opvallen bij schemer en duisternis van geparkeerde vrachtwagens, onvoldoende zichtbaarheid van tussen of achter deze voertuigen spelende kinderen, buitensporige inbeslagneming van de schaarse parkeerruimte, belemmering van het uitzicht vanuit de woning, afbreuk aan het uiterlijk aanzien der gemeente enz. Op den duur zal het parkeren van grote voertuigen dan ook niet meer dienen te geschieden op wegen binnen de bebouwde kom, althans niet op die wegen binnen de bebouwde kom, welke gelegen zijn in het centrum of in de woonwijken. Uit de jurisprudentie kan worden opgemaakt, dat ook volgens de Hoge Raad het parkeren van vrachtwagens in woonwijken enz., bezien tegen de achtergrond van de recente verkeersomstandigheden en maatschappelijke inzichten, niet (meer) redelijkerwijze als 'normaal' verkeer kan worden beschouwd. De artikelen 5.1.7 en 5.1.8 bevatten regels waarmee het parkeren van grote voertuigen, voor zover dit excessief is, kan worden tegengegaan. Zie voorts ook de algemene toelichting onder punt 5 Vervangende parkeergelegenheid.

Eerste lid

Deze bepaling beoogt aan het gemeentebestuur de mogelijkheid te verschaffen om aantasting van het uiterlijk aanzien van de gemeente door het doen of laten staan van bepaalde voertuigen tegen te gaan. Het doen of laten staan van grote voertuigen kan immers op bepaalde plaatsen, zoals op dorpspleinen, voor monumenten en historische gebouwen, in parken, op rustieke plekjes in open landschappen een ernstige aantasting van het stads-, dorps- of landschapsschoon betekenen. Vrachtauto's, aanhangwagens, kermiswagens en reclameauto's bijvoorbeeld kunnen op dergelijke plaatsen een zeer storend element vormen. Het zijn deze situaties waarop deze bepaling het oog heeft.

Aangezien over de vraag of er van aantasting van de schoonheid van stad, dorp of landschap sprake is, verschillend kan worden geoordeeld, is er de voorkeur aan gegeven het verbod niet zonder meer te doen werken, doch een nader oordeel van het gemeentebestuur in dezen maatgevend te doen zijn. Aangezien de plaatsen waar ontsiering van de hiervoor vermelde objecten zich kan voordoen, vrijwel steeds aan te geven zullen zijn, is de bepaling aldus geredigeerd dat het verbod slechts geldt ten aanzien van die plaatsen die het college heeft aangewezen. Dit aanwijzen zal in de praktijk eenvoudig kunnen geschieden doordat het college in zijn besluit verwijst naar een plattegrond van de gemeenten waarop de plaatsen waar niet mag worden geparkeerd worden gearceerd.

Gezien het motief van deze bepaling heeft zij ook betrekking op het parkeren van grote voertuigen buiten de weg.

In zoverre heeft deze bepaling dus niet enkel betrekking op 'eigenlijke' parkeerexcessen.

Wat het motief: bescherming van het uiterlijk aanzien van de gemeente betreft, dient er op te worden gewezen, dat het niet noodzakelijkerwijs behoeft te gaan om (het parkeren op of bij) plaatsen, die uit een oogpunt van stadsschoon of karakteristiek een bijzondere betekenis hebben, wil er sprake kunnen zijn van een 'parkeerexces'.

Blijkens de jurisprudentie van de Hoge Raad is de bevoegdheid van het gemeentebestuur ter zake zeer ruim. Het is met name niet vereist dat de bij openbare kennisgeving aangewezen plaatsen voldoen aan aanmerkelijke eisen van schoonheid en karakteristiek. In dit verband moge tevens worden gewezen op de subjectieve redactie van de onderhavige bepaling.

Niet apart zijn vermeld de oplegger en de aanhangwagen. Het hier gestelde verbod zou dan immers zelfs gelden voor het kleinste aanhangwagentje. Primair ware hier echter te reguleren het parkeren van grote voertuigen.

Bij de aanwijzing van plaatsen waar volgens besluit van het college grote voertuigen met het oog op de bescherming van het uiterlijk aanzien van de gemeente niet mogen worden geparkeerd, zal eventueel rekening moeten worden gehouden met een provinciale verordening die - geheel of gedeeltelijk - hetzelfde terrein uit hoofde van hetzelfde motief bestrijkt, bij voorbeeld een verordening bescherming landschapsschoon.

Binnen de verboden zones zullen in ieder geval uitzonderingen moeten worden gemaakt ten behoeve van autobussen in lijndienst.

Een speciaal probleem wordt gevormd door de vraag, hoe dit verbod onder de aandacht van belanghebbenden te brengen. Het is in ieder geval gewenst, dat de in de gemeente gevestigde ondernemingen door de gemeente in kennis worden gesteld van dit verbod. In veel gemeenten wordt een systeem toegepast, waarbij langs de naar de gemeente toeleidende wegen door middel van aanwijzingsborden kenbaar wordt gemaakt, dat binnen de (bebouwde kom van de) gemeente het parkeren van grote voertuigen slechts is toegelaten op de als zodanig aangeduide parkeergelegenheden.

Tweede lid

Deze bepaling beoogt optreden mogelijk te maken tegen het parkeren van grote voertuigen op de weg (in de zin van de WVW 1994), omdat het gepaard gaat met een excessief gebruik van de weg.

Met betrekking tot dit motief: buitensporig gebruik van de weg, wordt opgemerkt, dat het in dat verband niet noodzakelijkerwijs om (het parkeren van) méér voertuigen behoeft te gaan. Ook het parkeren van één groot voertuig kan een parkeerexces in deze zin opleveren.

Uit de aanwijzing van plaatsen waar het parkeren van grote voertuigen niet toelaatbaar is, zal duidelijk moeten blijken of deze aanwijzing is gebaseerd op de bepaling van het eerste lid of die van het tweede lid, zulks mede in verband met het bepaalde in het derde lid. Geschiedt een aanwijzing door middel van een verwijzing naar een plattegrond (zie onder eerste lid) dan kan bij voorbeeld door het gebruik van verschillende kleuren bij het arceren van de plaatsen waar niet geparkeerd mag worden, worden aangegeven welk motief ten grondslag ligt aan de aanwijzing of dat beide motieven daaraan ten grondslag liggen. Zeer wel denkbaar is echter dat aan een aanwijzing beide motieven ten grondslag kunnen liggen.

Zie wat betreft de vraag, hoe dit verbod kenbaar kan worden gemaakt, de toelichting op eerste lid.

Zoals opgemerkt in de toelichting op artikel 5.1.1., onderdeel c, wordt het begrip 'parkeren' zo uitgelegd, dat het verbod in dit artikel zich niet alleen richt op de bestuurder van een voertuig maar ook op de andere belanghebbenden bij het voertuig.

Derde lid

De werking van het in het tweede lid gestelde verbod is ingevolge dit lid beperkt tot de avond en de nacht, alsmede het weekeinde en de doordeweekse feestdagen. Het lijkt in het algemeen niet redelijk om het parkeren van grote voertuigen op de weg ook gedurende de werkdag te verbieden. Dit zou de belangen van met name handel en industrie te zeer schaden. Dit ligt echter anders wanneer de bescherming van het uiterlijk aanzien van de gemeente in het geding is.

Het parkeren van grote voertuigen op plaatsen waar dit naar de mening van het college schadelijk is voor dit uiterlijk aanzien, moet te allen tijde verboden kunnen worden. Daarom geldt de in het derde lid vervatte uitzondering niet voor het in het eerste lid gestelde verbod.

Overigens blijft ook tijdens de perioden waarin het verbod bedoeld in het tweede lid niet van toepassing is, het zodanig parkeren van vrachtwagens dat aan bewoners of gebruikers van gebouwen hinder of overlast wordt aangedaan, verboden krachtens het hierop volgende artikel 5.1.8.

Vierde lid

Naast de krachtens het tweede lid geldende beperkingen kent dit lid aan het college de bevoegdheid toe ter zake van de in de eerste twee leden omschreven verboden een ontheffing te verlenen. Aldus kan worden voorkomen dat de werking van deze verboden zou leiden tot een onevenredige aantasting van bedrijfsbelangen. Verzoeken om ontheffing zullen van geval tot geval moeten worden bekeken. Omstandigheden welke in beginsel door alle bedrijven - ongeacht de aard - kunnen worden aangevoerd, rechtvaardigen op zich nog geen ontheffing.

Van de mogelijkheid tot het verlenen van ontheffing zal onder meer gebruik dienen te worden gemaakt:

• -

  voor voertuigen die worden gebezigd bij de uitvoering van openbare werken en bij bouwwerkzaamheden, voor zover ze in de onmiddellijke nabijheid van het werk worden geparkeerd;

• -

  voor chauffeurs die een schriftelijke medische verklaring overleggen, waaruit blijkt dat betrokkene niet van een speciaal daartoe aangewezen parkeerterrein gebruik kan maken en ook vaststaat dat betrokkene zonder ontheffing in moeilijkheden zou komen.

Verder zou een soepel ontheffingenbeleid kunnen worden gevoerd, voor zover het gaat om bij voorbeeld:

• -

  rijdende winkels;

• -

  wagens van kermisexploitanten;

• -

  wagens van bedrijven die in geval van bij voorbeeld ongevallen in het wegverkeer terstond moeten kunnen 'uitrukken' (sleepwagens e.d.);

• -

  voertuigen die speciaal uitgerust zijn voor bijzondere transporten (auto's met speciale klimaatregeling) of anderszins zodanig afwijken (elektrowagens met beperkte actieradius) dat bijzondere eisen aan de parkeerplaats moeten worden gesteld.

Aan een ontheffing kunnen uiteraard voorschriften worden verbonden betreffende de tijd en de plaats waarop deze zal gelden.

Jurisprudentie

De instelling van een parkeerverbod voor grote voertuigen dient of te gebeuren op basis van de APV of op basis van een verkeersbesluit (Wegenverkeerswetgeving). Een combinatie hiervan is niet mogelijk. Zie Vz. AGRS 27-4-1993 (B03.93.0018), JU 941157 (VNG-databank).

Ontheffingenbeleid van gemeenten Grave en Stad Delden, waarbij geen ontheffingen worden verleend voor het parkeren van grote voertuigen in een woon buurt, wordt door de Voorzitter van de ARRS als niet onredelijk aangemerkt. Vz. ARRS 18-12-1992,S03.92.4266, JU 931114 (VNG-databank) en Vz. ARRS 16-9-1993,S03.93.3369, JU 941013 (VNG-databank).

De weigering een ontheffing te verlenen voor het parkeren van een groot voertuig wordt vernietigd, omdat er geen sprake is van een hoge parkeerdruk ter plaatse, zoals werd aangevoerd. ARRS 4-5-1993, JG 93.0353.

Bij een verzoek om bestuursdwang in geval van het parkeren van een groot voertuig, waarbij het uiterlijk aanzien in het geding is, dient het college een goede belangenafweging te maken tussen enerzijds de redelijke eisen van welstand en anderzijds de belangen van de eigenaar van het voertuig. De belangenafweging acht de Afdeling rechtspraak niet onredelijk. ARRS 3-6-1991, JG 92.0301 .

Wanneer (nagenoeg) de gehele bebouwde kom wordt aangewezen als gebied waar geen vrachtwagens mogen worden geparkeerd, dient het college zich ervan te vergewissen dat geschikte alternatieve parkeergelegenheid aanwezig is, waarbij ook rekening moet worden gehouden met de veiligheid van de geparkeerde vrachtwagens. ABRS 15-5-2001, nr. 200002098/1.

Artikel 5.1.8 Parkeren van uitzichtbelemmerende voertuigen

• 1.

  Het is verboden een voertuig dat, met inbegrip van lading, een lengte heeft van meer dan 6 meter of een hoogte van meer dan 2,4 meter, een tractor alsmede een voertuig dat gebruikt wordt voor landbouwwerkzaamheden op de weg te parkeren bij een voor bewoning of ander dagelijks gebruik bestemd gebouw op zodanige wijze dat daardoor het uitzicht van bewoners of gebruikers vanuit dat gebouw op hinderlijke wijze wordt belemmerd of hun anderszins hinder of overlast wordt aangedaan.

• 2.

  Dit verbod geldt niet gedurende de tijd die nodig is voor en gebruikt wordt voor het uitvoeren van werkzaamheden waarvoor de aanwezigheid van het voertuig ter plaatse noodzakelijk is.

Toelichting

Eerste lid

Deze bepaling beoogt optreden mogelijk te maken tegen het op de weg parkeren van vrachtwagens e.d. bij andermans voor bewoning of ander dagelijks gebruik bestemd gebouw, zodanig, dat daardoor het uitzicht van bewoners of gebruikers van het gebouw op hinderlijke wijze wordt belemmerd of hun anderszins hinder of overlast wordt aangedaan. Zie voorts ook de toelichting bij artikel 5.1.7.

Door opneming van de bestanddelen 'of hun anderszins hinder of overlast wordt aangedaan' zijn ook mogelijke andere vormen van hinder of overlast dan uitzichtbelemmering, door het parkeren van grote voertuigen aan bewoners of gebruikers van gebouwen berokkend, verboden. Hierbij kan worden gedacht aan belemmering van de lichtval, stankoverlast en geluidsoverlast, bij voorbeeld ten gevolge van het starten en warmdraaien van grote voertuigen.

Dat een dergelijke zinsnede houdbaar is, blijkt uit een reeds oude uitspraak van de Hoge Raad (HR 16 januari 1986, NJ 1968, 198) waarin de Hoge Raad de bedoelde zinsnede in de APV van Enschede verbindend achtte.

Zoals opgemerkt in de toelichting op artikel 5.1.1., onderdeel c, wordt het begrip 'parkeren' zo uitgelegd, dat het verbod in dit artikel zich niet alleen richt op de bestuurder van een voertuig maar ook op de andere belanghebbenden bij het voertuig.

Tweede lid

De in dit lid opgenomen uitzondering ziet bij voorbeeld op (het parkeren van) 'hoogwerkers', meetwagens e.d.

Artikel 5.1.9 Parkeren van voertuigen met stankverspreidende stoffen

• 1.

  Het is verboden een voertuig met stankverspreidende stoffen daar te parkeren waar bewoners of gebruikers van nabijgelegen gebouwen of terreinen daarvan hinder of overlast kunnen ondervinden.

• 2.

  Het verbod geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet milieubeheer.

Toelichting

Deze bepaling ziet op hinder en overlast die voor bewoners of gebruikers van nabijgelegen gebouwen of terreinen kunnen ontstaan door het parkeren van voertuigen met stankverspreidende stoffen, zoals vrachtauto's van destructiebedrijven, vismeelfabrieken e.d.

Onder de werking van deze bepaling valt ook het doen of laten staan van voertuigen met stankverspreidende stoffen buiten de weg in de zin van de WVW 1994.

Een ontheffingsmogelijkheid wordt niet geboden. Deze mogelijkheid valt niet goed te rijmen met het hinderlijke karakter van het hier bedoelde parkeren. In bepaalde gemeenten kan een ontheffingsmogelijkheid evenwel noodzakelijk zijn. Te denken valt bij voorbeeld aan gemeenten met boerderijen in de bebouwde kom (vervoer van mest!).

Zie ook hetgeen in de algemene toelichting is gesteld over vervangende parkeergelegenheid.

Zoals opgemerkt in de toelichting op artikel 5.1.1., onderdeel c, wordt het begrip 'parkeren' zo uitgelegd, dat het verbod in dit artikel zich niet alleen richt op de bestuurder van een voertuig maar ook op de andere belanghebbenden bij het voertuig.

Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het tweede lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Artikel 5.1.10 Aantasting groenvoorzieningen door voertuigen

• 1.

  Het is verboden een voertuig, fiets of bromfiets te rijden door dan wel deze te doen of te laten staan in een park of plantsoen of een van gemeentewege aangelegde beplanting of groenstrook.

• 2.

  Dit verbod is niet van toepassing:

  • a.

    op wegen, zoals bedoeld in artikel 5.1.1, onder a;

  • b.

    op voertuigen die nodig zijn en gebruikt worden ter uitvoering van werkzaamheden door of vanwege de overheid;

  • c.

    op voertuigen, waarmee standplaats wordt of is ingenomen op terreinen die mede of uitsluitend voor dit doel zijn bestemd.

• 3.

  Het college kan van het verbod ontheffing verlenen.

Toelichting

Eerste lid

Het is helaas een veelvuldig voorkomend verschijnsel dat groenstroken, openbare beplantingen, plantsoenen en grasperken worden benut voor het parkeren van voertuigen. Met de onderhavige bepaling wordt beoogd beschadiging van groenstroken e.d., die het uiterlijk aanzien van de gemeente beogen te verfraaien, te voorkomen en het groen beter aan zijn bestemming te doen beantwoorden.

Aangezien deze bepaling zich uitsluitend richt tegen een 'oneigenlijk' parkeerexces - dat wil zeggen tegen een gedraging welke buiten de 'weg' (in de zin van de wegenverkeerswetgeving) plaatsvindt, behoeft voor strijd met de bepalingen van de wegenverkeerswetgeving niet te worden gevreesd. Om deze reden bestaat er geen bezwaar tegen dat in deze bepaling ook het rijden over openbare beplantingen enz. wordt verboden.

Doorgaans zal een groenstrook geen deel uitmaken van de weg.

Bermen maken wel deel uit van de 'wegen' in de zin van artikel 1 van de WVW 1994. Aangezien de berm rechtens deel uitmaakt van de weg, gelden de op de desbetreffende weg betrekking hebbende verkeersvoorschriften eveneens voor de berm, zoals parkeerverboden e.d. Artikel 10 van het RVV 1990 bepaalt dat auto's, motoren e.d. op de rijbaan en op andere weggedeelten - met uitzondering van het trottoir, het voetpad, het fietspad of het ruiterpad - mogen worden geparkeerd. Onder deze andere weggedeelten waar wel geparkeerd mag worden vallen ook de bermen van een weg. Indien in een bepaald geval het parkeren in een berm als ongewenst moet worden aangemerkt, kan een parkeerverbod voor die berm worden ingesteld. Dit kan door plaatsing van het bord E1 van Bijlage 1 van het RVV 1990 met een onderbord, waarop staat dat het parkeerverbod alleen geldt voor de berm. Het is tevens mogelijk dat het parkeren op de rijbaan niet wenselijk is, bijvoorbeeld uit oogpunt van de verkeersveiligheid, maar dat het parkeren in de berm wel kan worden toegestaan. Ook in dit geval is plaatsing van het genoemde bord E1 noodzakelijk, maar nu met een onderbord waarop staat dat parkeren in de berm wel is toegestaan.

Omdat de wegenverkeerswetgeving onder 'wegen' ook de bermen begrijpt, is het in artikel 5.1.10 vervatte verbod beperkt tot groenstroken. De wegenverkeerswetgeving voorziet niet in de gevallen waarin het voertuig op of in een groenvoorziening wordt geplaatst, welke geen deel uitmaakt van de weg (in de zin van de Wegenverkeerswet). Zie hierover artikel 2.4.5.

Bij een parkeerverbod is het doen of laten staan van een voertuig niet strafbaar, indien zulks geschiedt om personen de gelegenheid te geven in of uit te stappen dan wel voor het laden of lossen van goederen.

Het moge duidelijk zijn dat de laatstgenoemde beperkingen niet van toepassing behoren te zijn op een verbod tot het doen of laten staan van voertuigen in groenvoorzieningen. Bewust is hier derhalve gekozen voor de bestanddelen 'doen of laten staan' in plaats van 'parkeren', omdat ook het tot stilstand brengen van een auto in een plantsoen beschadiging van het groen en vermindering van de aantrekkelijkheid veroorzaakt.

Opgemerkt mag nog worden dat gedragingen als de onderhavige in sommige gevallen ook zaakbeschadiging in de zin van artikel 350 van het Wetboek van Strafrecht met zich mee brengen.

Zie voorts HR 27 oktober 1930, NJ 1931, blz. 62, waarbij een bepaling in de APV van Assen, volgens welke het in de kom van de gemeente verboden was zich te bevinden op de van gemeentewege aangelegde grasperken, verbindend werd geacht. De bewering dat de gemeentelijke wetgever niet bevoegd zou zijn naast het algemene verbod van artikel 461, Wetboek van Strafrecht bedoelde verbodsbepaling uit te vaardigen, ging niet op.

Deze APV-bepaling had naar het oordeel van de Hoge Raad kennelijk ten doel 'maatregelen te nemen tegen beschadiging van stadsbosch en door de gemeente aangelegde grasperken, derhalve zorg voor de instandhouding van gemeentelijk terrein, zijnde een onderwerp dat de huishouding van de gemeente betreft'.

Indien het in artikel 5.1.10 bedoelde voertuig een door een woonwagenbewoner bewoonde woonwagen is, zal het college deze niet met toepassing van bestuursdwang op grond van artikel 61 Woonwagenwet uit de gemeente kunnen doen verwijderen dan nadat hiervoor door gedeputeerde staten toestemming is verleend als bedoeld in dat artikel en nadat een waarschuwing op grond van het vierde lid van dat artikel is uitgevaardigd. Zie Wnd. Vz. ARRS 24 juni 1983, nr. RO3.83.3806/S 5980 (Oosterhout).

Tweede lid

Bij de onder a bedoelde voertuigen kan worden gedacht aan voertuigen, in gebruik bij de politie of de brandweer, als ook bij de gemeentelijke plantsoenendienst. Campings vallen onder terreinen als bedoeld onder b.

Artikel 5.1.11 Overlast van fiets of bromfiets

• 1.

  Het college kan op de weg gelegen plaatsen aanwijzen waar het in het belang van het uiterlijk aanzien van de gemeente, ter voorkoming of opheffing van overlast, dan wel ter voorkoming van schade aan de openbare gezondheid, verboden is fietsen of bromfietsen onbeheerd buiten de daarvoor bestemde ruimten of plaatsen te laten staan.

• 2.

  Het is verboden fietsen of bromfietsen die rijtechnisch in onvoldoende staat van onderhoud en in een verwaarloosde toestand verkeren, op de weg te laten staan.

Toelichting

Eerste lid

In de praktijk wordt regelmatig overlast ondervonden van fietsen en bromfietsen die her en der buiten de daartoe bestemde fietsenstallingen worden geplaatst. Het gaat hierbij doorgaans om plaatsen, waar zich grote concentraties van gestalde (brom)fietsen voordoen, zoals bijvoorbeeld bij stations, winkelcentra en dergelijke. Voorop staat dat dan wel voldoende stallingsmogelijkheden ter plekke aanwezig zijn.

Ter regulering van overlast van foutief geplaatste (brom)fietsen is in het eerste lid van dit artikel aan het college de bevoegdheid gegeven om plaatsen aan te wijzen waar het verboden is (brom)fietsen neer te zetten buiten de daarvoor bestemde ruimten of plaatsen dan wel deze daar te laten staan. De belangen die het college hierbij onder meer in overweging kan nemen zijn: de bescherming van het uiterlijk aanzien van de gemeente, de voorkoming of opheffing van overlast of de voorkoming van schade aan de openbare gezondheid. Bij het laatste motief kan worden gedacht aan het voorkomen van mogelijke verwondingen aan voetgangers die zich tussen een woud van (brom)fietsen een weg moeten banen.

Na aanwijzing van een plaats waar het verbod zal gelden, kan tegen een foutief geplaatste (brom)fiets worden opgetreden. Door middel van borden moet worden aangegeven dat foutief geplaatste (brom)fietsen zullen worden verwijderd. Het feitelijk verwijderen dient dan beschouwd te worden als toepassing van bestuursdwang.

Alvorens deze vorm van bestuursdwang te effectueren is het verstandig aan het publiek bekend te maken, bijvoorbeeld door mededeling in het gemeenteblad, de plaatselijke krant of een huis-aan-huisblad, met affiches en dergelijke, dat onjuist geplaatste (brom)fietsen zullen worden verwijderd. Tevens is het raadzaam aan te geven waar de verwijderde fietsen weer kunnen worden opgehaald en hoe hoog de kosten zijn die vergoed moeten worden.

Tweede lid

Op grond van het tweede lid is het verboden (brom)fietswrakken op de weg te laten staan. Zowel in de stallingsruimten voor (brom)fietsen als overigens op de weg kunnen deze (brom)fietswrakken veel overlast, ontsiering van de gemeente of schade aan de openbare gezondheid veroorzaken.

Het gaat hierbij om (brom)fietsen, die rijtechnisch in onvoldoende staat van onderhoud en tevens in een verwaarloosde toestand verkeren. Deze wrakken die doorgaans aan niemand meer toebehoren, kunnen op grond van het tweede lid van dit artikel worden opgehaald en als grof vuil worden afgevoerd.

Afdeling 2: Collecteren, venten, standplaatsen en snuffelmarkten

Artikel 5.2.1 Inzameling van geld of goederen

• 1.

  Het is verboden zonder vergunning van het college een openbare inzameling van geld of goederen te houden of daartoe een intekenlijst aan te bieden.

• 2.

  Onder een inzameling van geld of goederen wordt mede verstaan: het bij het aanbieden van goederen, waartoe ook worden gerekend geschreven of gedrukte stukken, dan wel bij het aanbieden van diensten aanvaarden van geld of goederen, indien daarbij te kennen wordt gegeven of de indruk wordt gewekt dat de opbrengst geheel of ten dele voor een liefdadig of ideëel doel is bestemd.

• 3.

  Het verbod geldt niet voor een inzameling die in besloten kring gehouden wordt.

• 4.

  Het college kan onder door hem te stellen voorschriften vrijstelling verlenen van het in het eerste lid gestelde verbod voor inzamelingen die gehouden worden door daarbij aangewezen instellingen.

Toelichting

Toezicht op inzamelingsacties door middel van een vergunningenstelsel wordt een gemeentelijke taak geacht. De gemeentelijke wetgever dient in zijn regeling van het venten echter wel een uitzondering te maken voor het venten met gedrukte stukken, daar hij anders in strijd komt met artikel 7 van de Grondwet. Zie hiervoor artikel 5.2.2. APV.

Eerste lid

Ingevolge artikel 5.2.1, eerste lid, is het houden van een openbare inzameling gebonden aan een vergunning van het college.

Het maakt niet uit of er gecollecteerd wordt voor een ideëel dan wel commercieel doel. Als het om een commercieel doel gaat, geldt voor vreemdelingen het volgende. In het kader van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) dient bij de aanvraag om een vergunning een verblijfsrechtelijke toets plaats te vinden alvorens tot vergunningverlening wordt overgegaan. Artikel 9, tweede lid, van de Vw 2000 schept een verplichting om desgevraagd bij een aanvraag voor een beschikking anders dan op grond van de Vw 2000, een document te overleggen waaruit het rechtmatig verblijf blijkt. Zie voor overige informatie over dit onderwerp onder het kopje Vreemdelingen onder de Algemene toelichting.

Voor de toepasselijkheid van de bepaling is het niet nodig dat de inzameling zich naar haar aard en opzet richt tot een ieder zonder onderscheid.

Een inzameling wordt als openbaar aangemerkt als deze aan de openbare weg of van daaraf zichtbaar dan wel op een andere voor het publiek toegankelijke plek plaatsvindt. Ook indien een inzameling beperkt is tot de op intekenlijsten voorkomende namen kan dus van een openbare inzameling sprake zijn.

Tweede lid

In het tweede lid van artikel 5.2.1 is met zoveel woorden aangegeven dat, indien bij een inzameling geschreven of gedrukte stukken worden aangeboden, dit niet meebrengt dat voor het houden van de inzameling geen vergunning vereist is. Het komt veelvuldig voor, dat het collecteren plaatsvindt onder gelijktijdige aanbieding van gedrukte stukken, zoals prentbriefkaarten, mapjes briefpapier e.d., waarbij dan een beroep wordt gedaan op de charitatieve bestemming van de opbrengst daarvan.

De vraag rijst in welke gevallen deze wijze van collecteren valt onder de bescherming van artikel 7, eerste lid, van de Grondwet.

De scheiding tussen het inzamelen van geld en goederen en het verspreiden van gedrukte stukken is geaccepteerd in de rechtspraak, HR 26-05-1987, AB 1987, 106, Vz. ARRS 16-08-1979, AB 1980, 297 en 18-10-1979, OB 1980, nr. 41340, rubriek III.2.2.7. Ook een beroep op artikel 10 van het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 19 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, mocht de verbindendheid van een dergelijke APV-bepaling niet aantasten. Blijkens de aangehaalde uitspraken is ook de voorzitter van de Afdeling rechtspraak deze opvatting toegedaan, dat door genoemde collectebepalingen wel - op geoorloofde wijze - het inzamelen van gelden, doch niet het daarbij aanbieden van geschreven of gedrukte stukken in het algemeen verboden of van een vergunning afhankelijk gesteld wordt.

In het tweede lid van artikel 5.2.1 zijn de beide handelingen - het collecteren en het daarbij aanbieden van geschreven of gedrukte stukken - bewust van elkaar gescheiden.

Volgens dit tweede lid is uitsluitend het houden van openbare inzamelingen van een vergunning afhankelijk, niet het daarbij aanbieden of verspreiden van geschreven of gedrukte stukken. Het eerste lid onderwerpt een openbare inzameling van geld of goederen aan een vergunning. Volgens het tweede lid wordt onder zodanige inzameling mede verstaan het bij het aanbieden van geschreven of gedrukte stukken aanvaarden van geld of goederen.

Het aanbieden van geschreven of gedrukte stukken wordt door de bepaling absoluut onverlet gelaten. Om concreet te worden: wordt een aanvraag om een collectevergunning geweigerd en was de aanvrager voornemens om bij de geldinzameling gedrukte stukken aan te bieden, dan blijft het recht om deze stukken aan te bieden zonder meer bestaan.

Strijd met artikel 7, eerste lid, van de Grondwet zou bij voorbeeld wél ontstaan indien het tweede lid zou bepalen dat onder een inzameling mede wordt verstaan: het bij het aanvaarden van geld of goederen aanbieden van geschreven of gedrukte stukken. Door die redactie wordt namelijk het 'aanbieden' van een vergunning afhankelijk.

Voorts maakt het bijzondere element '... indien daarbij te kennen wordt gegeven of de indruk wordt gewekt dat de opbrengst geheel of ten dele voor een liefdadig of een ideëel doel is bestemd' nog eens duidelijk, dat het gaat om een regeling van het collecteren en niet om een regeling van het venten of colporteren met gedrukte stukken.

Hoewel het begrip 'liefdadig doel' wellicht onder het begrip 'ideëel doel' gebracht zou kunnen worden, zijn beide termen in artikel 435e Wetboek van Strafrecht (WvSr) opgenomen. Deze laatste term is ruimer en zou ook bepaalde acties omvatten, waarbij - onder mededeling dat de opbrengst geheel of ten dele voor een goed doel is bestemd - briefkaarten tegen aanzienlijk hogere prijzen dan gebruikelijk te koop worden aangeboden, terwijl de opbrengst van die acties veelal geheel ten goede komt aan de initiatiefnemers tot die briefkaartenacties. In de memorie van antwoord wordt hierover gezegd: 'Erkend kan worden, dat de term liefdadig in het spraakgebruik vooral wordt gebezigd voor acties die ten doel hebben bepaalde personen stoffelijke steun te verlenen (...). Ten einde er geen twijfel over te laten bestaan dat ook acties gericht op de verwezenlijking van een bepaald ideaal of een bepaalde gedachte onder de onderhavige strafbepaling vallen, is deze (...) aangevuld met de woorden ,,of ideëel doel'. In dit verband merk ik nog op dat, hoewel het begrip liefdadig doel wellicht onder het begrip ideëel kan worden gebracht, het mijns inziens duidelijkheidshalve de voorkeur verdient beide termen in het wetsontwerp op te nemen (TK 1979-80, wow 15678, nr.7). In dit verband zij nog gewezen op (...) artikel 285, derde lid, Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, dat spreekt van uitkeringen met een ideële of sociale strekking. Onder dit laatste moet worden verstaan: verstrekkingen voor noodzakelijk levensonderhoud.'

Venten/colporteren (met gedrukte stukken) of collecteren (onder gelijktijdige aanbieding van gedrukte stukken)?

Het collecteren onder gelijktijdige aanbieding van gedrukte stukken moet onderscheiden worden van het venten of colporteren met gedrukte stukken. Venten of colporteren met gedrukte stukken valt onder de werking van artikel 7, eerste lid, van de Grondwet. Het venten of colporteren beoogt vooral het dekken van de kosten van verspreiding (het drukken en redigeren daaronder begrepen) van gedrukte stukken. Het aanvaarden van geld is dus duidelijk dienstbaar aan de verspreiding. Van venten of colporteren met gedrukte stukken is sprake, wanneer voor deze stukken een reële contraprestatie in de vorm van een vast bedrag zou worden gevraagd. Omdat het aanbieden van gedrukte stukken en het ontvangen van een geldelijke vergoeding zijn 'gekoppeld' en niet te scheiden, is artikel 5.2.2 (de ventbepaling) dan ook met het oog op artikel 7, eerste lid, van de Grondwet met zoveel woorden niet van toepassing verklaard op het te koop aanbieden, verkopen en afleveren van gedrukte stukken (waarin gedachten en gevoelens worden geopenbaard). Bij het collecteren onder gelijktijdige aanbieding van gedrukte stukken is deze koppeling niet aanwezig. Verkrijgt men een of ander drukwerk door een willekeurig bedrag of een weliswaar vast, maar niet meer als reële contraprestatie aan te merken, bedrag aan geld in een bus te werpen of te overhandigen als bijdrage voor een duidelijk kenbaar liefdadig of ideëel doel, dan is er in onze opvatting sprake van een collecte. De gedrukte stukken worden daarbij slechts ter ondersteuning van die actie uitgereikt en zijn niet elementair voor het verschijnsel collecte. Bij strafrechtelijk optreden tegen dit soort, zonder vergunning gehouden inzamelingen zal ten laste gelegd en bewezen moeten worden, dat te kennen is gegeven of de indruk is gewekt dat de opbrengst geheel of gedeeltelijk is bestemd voor een ideëel doel.

Derde lid

In het derde lid van artikel 5.2.1 is voorts een uitzondering opgenomen voor inzamelingen die gehouden worden 'in besloten kring'. Voor deze uitdrukking is aansluiting gezocht bij artikel 435e WvSr, waarin het telefonisch colporteren voor charitatieve doeleinden wordt verboden.

De uitdrukking 'in besloten kring' doelt op gevallen waarin tussen de inzamelende instelling en de persoon tot wie zij zich richt een bepaalde kerkelijke, maatschappelijke of verenigingsband bestaat, welke binding de achtergrond vormt van de actie. Het begrip 'besloten kring' veronderstelt een nauwere band dan alleen het gemeenschappelijk lidmaatschap. Men zal tevens moeten aangeven dat er ook een zekere gemeenschappelijke bekendheid met elkaar is. Dit zal niet het geval zijn, indien de band tussen aanbieder en cliënt uitsluitend wordt gevonden in het gemeenschappelijk lidmaatschap van een grote organisatie als een vak- of een omroepvereniging. Ditzelfde geldt voor het behoren tot een zelfde kerkgenootschap.

Wordt de actie evenwel gevoerd binnen een bepaalde kerkelijke gemeente of wijk, of door een plaatselijke afdeling van een landelijke vereniging, dan zal weer wel sprake kunnen zijn van een besloten kring.

Vierde lid

Ten gevolge van het bepaalde in het vierde lid van artikel 5.2.1 is het college bevoegd voor bepaalde collecten vrijstelling te verlenen van de vergunningsplicht. Men kan hier met name denken aan de collecten die genoemd worden in het landelijk collecteplan.

Blijkens de jurisprudentie zijn de gemeentebesturen immers in beginsel gebonden aan dit plan en hebben zij amper de vrijheid hiervan af te wijken bij het verlenen van vergunningen.

Het afschaffen van de vergunningsplicht voor collecten die in overeenstemming zijn met het collecteplan zou een vermindering van administratieve rompslomp kunnen betekenen.

Wél is dan gewenst bepaalde voorschriften te stellen. Men kan daarbij denken aan:

• -

  een meldingsplicht;

• -

  de bepaling dat de vrijstelling enkel geldt voor de in het collecte plan voor de betrokken instelling gereserveerde periode;

• -

  de verplichting om een financiële verantwoording over te leggen van de gevoerde actie;

• -

  de verplichting dat de collecteurs zich kunnen legitimeren door middel van een vanwege het gemeentebestuur uitgereikte legitimatiekaart;

• -

  eventueel: de verplichting de collecte te houden met gesloten bussen (geen lijstcollecten).

Het verstrekken van een doorlopende vergunning aan de op het CBF-rooster voorkomende instellingen is niet wenselijk. Hiermee wordt de vergunningverlening eigenlijk door het CBF gedaan dat geen overheidsorgaan is.

Het Centraal Bureau Fondsenwerving

Het door de Stichting Centraal Bureau Fondsenwerving (CBF) voor het inzamelingswezen jaarlijks opgestelde collecteplan dient de gemeentebesturen als leidraad voor een plaatselijk collecterooster. Bij het CBF zijn alle Nederlandse gemeenten aangesloten. Het CBF, opgericht in 1925, stelt zich tot taak te bevorderen dat de werving van middelen en de propaganda voor doeleinden te algemenen nutte op aanvaardbare wijze geschiedt, een en ander zowel in het algemeen belang als in het belang van de erbij betrokken instellingen. De stichting tracht haar doel te bereiken door onder meer:

• a.

  de bevordering van de coördinatie, in samenwerking met de charitatieve instellingen, van alle, voorzover niet uitsluitend als plaatselijk te beschouwen, activiteiten op dit gebied;

• b.

  het registreren van informatie over doelstelling, activiteiten e.d. van charitatieve instellingen, onder meer aan de hand van jaar- en financiële verslagen;

• c.

  het geven van voorlichting en advies aan de aangeslotenen, met name aan gemeenten;

• d.

  het aanwenden van alle gepaste middelen ter bestrijding en voorkoming van misbruiken en misstanden op het inzamelingsterrein. Het CBF heeft normen ontwikkeld waaraan het de activiteiten van charitatieve instellingen toetst (zoals: een goed bestuur, geen doelen in strijd met de wet, efficiënte uitvoering en verantwoording van het financieel beheer). Alleen te goeder naam en faam bekend staande instellingen worden vermeld op het collecteplan. Dit plan wordt jaarlijks door het CBF, in overleg met de Stichting collecteplan, opgesteld en aan de aangesloten gemeenten toegezonden. Het CBF adviseert eveneens inzake verzoeken om vergunningen voor niet op het landelijk collecteplan vermelde collecten, mits de doelstelling van de betrokken instelling zuiver humanitair en niet politiek is. In zijn adviezen geeft het CBF onder meer zijn standpunt weer over de betrouwbaarheid van de organisatie en de daarbij betrokken personen, alsmede over de steunwaardigheid van de doelstelling c.q. het specifieke doel van de voorgenomen actie. Tevens wordt getoetst of de voorgenomen actie geen duplicering is van andere, reeds gevestigde inzamelingen ten bate van een identiek doel, met name dat van instellingen vermeld in het landelijk collecteplan.

Over inzamelingen ten behoeve van politieke doelstellingen wordt door het CBF echter niet geadviseerd.

Het CBF bewaart en beheert geen gegevens over de justitiële antecedenten van personen die zich met charitatieve acties bezighouden. Dit is reeds daarom niet mogelijk, omdat de Wet op de justitiële documentatie en op de verklaringen omtrent het gedrag zich daartegen verzet. Uiteraard is het mogelijk dat het CBF incidenteel bepaalde informatie heeft; het heeft die dan echter verkregen aan de hand van voor het publiek toegankelijke bronnen, zoals krantenberichten, rechterlijke uitspraken e.d.

Hoewel het door het CBF opgestelde landelijk collecteplan geenszins bindend is, doch slechts de betekenis heeft van een advies, dient het gemeentebestuur zich blijkens de jurisprudentie zoveel mogelijk aan dat plan te houden. Slechts indien hiervoor gewichtige redenen aanwezig zijn, kan hiervan worden afgeweken. Het feit, dat de ingezetenen van de gemeente rechtstreeks geen belang hebben bij de werkzaamheid van de aanvrager, elders gevestigde instelling, mag niet leiden tot weigering van de toestemming.

Gemeentelijk beleid met betrekking tot de verlening van collectevergunningen

De enkele omstandigheid dat een (niet op het landelijk collecteplan voorkomende) organisatie als betrouwbaar is aan te merken, behoeft niet automatisch te betekenen dat een verzoek om collectevergunning dient te worden ingewilligd. Dat zou tot overlast voor het publiek en 'oververzadiging' van de markt kunnen leiden. Een zekere ordening van het collecteren binnen een gemeente is daarom wel gewenst.

Het gemeentelijk beleid inzake de verlening van collectevergunningen is er op gericht:

• -

  enerzijds dat de inzamelingen geschieden door bonafide te achten in stellingen, en

• -

  anderzijds dat het aantal collecten beperkt wordt gehouden en gelijk matig over het jaar wordt verdeeld.

Daartoe wordt allereerst plaats ingeruimd voor de collecten van landelijke instellingen, voorkomende op het collecteplan.

Instellingen die niet op dit collecteplan voorkomen zijn doorgaans aangewezen op de in dit plan voorkomende vrije perioden. Voor de beoordeling van de vraag of dergelijke instellingen voor een collectevergunning in aanmerking komen, worden in de praktijk onder meer de volgende criteria gehanteerd:

• -

  de instelling moet als bonafide zijn aan te merken.

  Over de betrouwbaarheid van een instelling alsmede over de steunwaardigheid van de voorgenomen inzamelingsactie kan advies worden verkregen van het CBF, mits althans de instelling daar bekend is en de doelstelling van de instelling niet van politieke aard is;

• -

  de instelling moet specifiek plaatselijke kenmerken bezitten; en/of

• -

  de voorgenomen actie is geen duplicering van andere reeds 'gevestigde' inzamelingen ten bate van een identiek doel, met name dat van instellingen vermeld op het collecteplan; en/of

• -

  de opbrengst van de voorgenomen collecte moet worden besteed ten behoeve van personen of instellingen buiten de kring van collecterende instellingen; en/of

• -

  de aanvragende instelling mag geen (controversiële) politieke doel einden nastreven.

Voorts ligt het maken van een onderscheid tussen huis-aan-huiscollecten en straatcollecten voor de hand. Een groot aantal huis-aan-huiscollecten kan eerder dan een groot aantal straatcollecten aanleiding geven tot afkeer en wrevel onder de bevolking. Met betrekking tot straatcollecten wordt in vele gemeenten het beleid gevoerd, dat deze slechts op bepaalde dagen worden toegelaten. Verder geldt vaak de beperking, dat op eenzelfde dag voor niet meer dan één, hoogstens twee doeleinden kan worden gecollecteerd. Overtreft het aantal aanvragen de gestelde mogelijkheden (hetzij omdat er meer aanvragen voor één dag zijn, hetzij omdat het gehele jaar reeds 'gevuld' is), dan wordt doorgaans voorrang gegeven aan collecten die door het CBF zijn aanbevolen.

Aan de vergunning kan de voorwaarde worden verbonden dat de collecteurs zich kunnen legitimeren door middel van een door het gemeentebestuur uitgereikte legitimatiekaart. Op deze wijze bestaat er een bewijs dat de opbrengst van de inzameling werkelijk ten goede zal komen aan het aangekondigde doel.

Over de vraag of aan een collectevergunning de voorwaarde moet worden verbonden, dat de collecte moet worden gehouden met gesloten bussen, wordt verschillend gedacht. In vele gemeenten wordt geen vergunning verleend voor zogenaamde lijstcollecten, omdat de daarbij toegepaste inzamelingstechniek vele burgers min of meer tegen hun wil dwingt meer te geven dan zij eigenlijk van plan waren.

Collectevergunning en textiel

Textiel is een afvalstof in de zin van artikel 1.1, eerste lid, Wet milieubeheer. Dit blijkt uit een uitspraak (voorlopige voorziening) van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS 28-01-2003, 200206958/1).

Het Intergemeentelijk Orgaan Rivierenland (IOR) had een inzamelvergunning voor textiel verleend aan een charitatieve instelling. Het bestuur van het IOR besloot uit oogpunt van doelmatigheid de inzameling van textiel zelf ter hand te nemen en de samenwerking met de charitatieve instelling te beëindigen. In een spoedprocedure bij de Raad van State werd door de instelling betoogd dat er geen sprake was van een afvalstof, omdat het textiel met het oogmerk op hergebruik werd ingeleverd en ingezameld. De Raad van State oordeelde echter anders. Het ingezamelde textiel (draagbare en niet-draagbare kleding, lakens, dekens, grote lappen stof en gordijnen) is aan te merken als een huishoudelijke afvalstof, omdat de aangeboden kleding kennelijk ongesorteerd wordt aangeboden en daarom nog een sorteerbewerking moet ondergaan. Een deel van de ingezamelde textiel kan namelijk gebruikt worden overeenkomstig de oorspronkelijke bestemming, een deel is slechts geschikt voor een ander gebruik en een deel is onbruikbaar. De Raad van State verwijst ook naar een uitspraak van het Hof van Justitie, waarin werd geoordeeld dat het toepassingsgebied van het begrip afvalstof afhangt van de term “zich ontdoen van”. In de genoemde feiten ligt volgens de Raad van State een aanwijzing besloten dat de huishoudens zich van het textiel hebben willen ontdoen, voornemens zijn zich daarvan te ontdoen of zich daarvan moeten ontdoen. De inzameling is daarom primair een verantwoordelijkheid van de lokale gemeente.

Voor de collectevergunning heeft de uitspraak van de Raad van State de volgende consequentie. De inzameling van textiel valt onder het toepassingsgebied van afdeling 4.5 van de APV of de afvalstoffenverordening. Het verstrekken van een collectevergunning voor de inzameling van textiel is hierdoor niet mogelijk, omdat textiel in nagenoeg alle gevallen kan worden beschouwd als een afvalstof in de zin van artikel 1.1, eerste lid, Wet milieubeheer. Het is namelijk niet aannemelijk dat een burger zijn textiel gesorteerd kan aanbieden. Immers deze kan niet weten voor welke bestemming hij bijvoorbeeld lappen of kleren aanbiedt (hergebruik, poetslap of onbruikbaar). Een sorteerbewerking lijkt hierdoor altijd noodzakelijk. Gesteld kan worden dat de gemeente op grond van artikel 10.22 Wet milieubeheer een zorgplicht heeft voor de inzameling van textiel.

Dat betekent overigens niet dat de gemeente de inzameling van textiel zelf ter hand moet nemen. De inzameling van textiel kan nog steeds worden overgelaten aan charitatieve instellingen. De gemeente kan bijvoorbeeld op grond van artikel 7, tweede lid, van de model-afvalstoffenverordening besluiten een charitatieve instelling aan te wijzen als inzamelaar van textiel. Ook kan het college op grond van artikel 11 van de model-afvalstoffenverordening besluiten een inzamelvergunning te verlenen aan een charitatieve instelling.

Benadrukt moet worden dat de uitspraak van de Afdeling een voorlopige voorziening is en dat in een bodemprocedure anders kan worden bepaald.

Jurisprudentie

Weigering collectevergunning. Dierenbescherming geen instelling van weldadigheid. ABRS 15-9-1994, AB 1995, 160.

Noch een APV-vergunning inzake het inzamelen van geld en goed, noch een vergunning voor het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen en/of groot huisvuil is vereist. Inzameling van kleding is geen inzameling van huisvuil. Inzamelen bij een centraal inzamelpunt is geen inzameling aan de weg of aan huis. Vz. ARRS 19-01-1993, JG 93.0355 , Gst. 1994, 6983, 3 m.nt. EB.

Het beleid van het college dat - conform het advies van het Centraal Archief van het Inzamelingswezen - sedert 1985 aan landelijk opererende instellingen die in de zgn. vrije periode collecteren, de voorwaarde wordt gesteld tot het binnen twee jaar overleggen van een financiële verantwoording, in de vorm van een jaarverslag met een accountantsverklaring, is niet onredelijk. ARRS 28-02-1989, AB 1989, 251.

Een groot aantal huis-aan-huiscollecten kan eerder dan een groot aantal straatcollecten aanleiding geven tot afkeer en wrevel onder de bevolking. ARRS 02-12-1983, Gst. 1984, 6763, 3, m.nt. J.M. Kan.

Een inzameling is openbaar als deze aan de openbare weg of van daaraf zichtbaar dan wel op een andere voor het publiek toegankelijke plaats plaatsvindt. HR 31-10-1938, NJ 1939, 235

Het te koop aanbieden van bonnetjes op zich zelf en zonder dat is aangegeven tot welk doel de opbrengst van de verkoop strekt, is nog niet aan te merken als het houden van een openbare inzameling. HR 07-11-1932, W. 1933, 12584

Het zich tot verschillende personen wenden om een geldelijke bijdrage, levert het houden van een inzameling van geld op, ook indien op die verzoeken slechts één gift is ontvangen. HR 21-03-1927, NJ 1927.

De collectevergunning geldt voor liefdadige én commerciële inzamelingen. Daarnaast rechtvaardigt de ABRS het door de gemeente gelegde verband tussen inzamelingsvergunningen voor textiel en het afvalstoffenbeleid, JG 00.0187 .

Artikel 5.2.2 Venten e.d.

• 1.

  Het is verboden zonder vergunning van het college in de uitoefening van handel op of aan de weg of op of aan een openbaar water, aan een huis dan wel op een andere - al dan niet met enige beperking - voor het publiek toegankelijke en in de openlucht gelegen plaats goederen te koop aan te bieden, te verkopen of af te geven dan wel diensten aan te bieden.

• 2.

  Het verbod geldt niet:

  • a.

    ten aanzien van het te koop aanbieden, verkopen of afleveren van gedrukte of geschreven stukken waarin gedachten of gevoelens worden geopenbaard als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Grondwet.

  • b.

    voor het aan de huizen van vaste afnemers afleveren van goederen door - of door huisgenoten of personeel van - hem die dit mede doet ter exploitatie van zijn winkel, bedoeld in artikel 1 van de Winkeltijdenwet;

  • c.

    voor het te koop aanbieden of verkopen van goederen op de plaats die is aangewezen voor het houden van een markt, zulks gedurende de tijden waarop die markt gehouden wordt;

  • d.

    voor het te koop aanbieden, verkopen of afleveren van goederen op een standplaats bedoeld in artikel 5.2.3.

• 3.

  De vergunning kan worden geweigerd:

  • a.

    in het belang van de openbare orde;

  • b.

    in het belang van het voorkomen of beperken van overlast;

  • c.

    in het belang van de verkeersvrijheid of -veiligheid;

  • d.

    wanneer als gevolg van bijzondere omstandigheden in de gemeente of in een deel der gemeente redelijkerwijs te verwachten is dat door het verlenen van de vergunning een redelijk verzorgingsniveau voor de consumenten ter plaatse in gevaar komt.

Toelichting

Algemeen

Artikel 5.2.2 gaat uit van een algeheel verbod op het venten, behoudens indien met een door het college verstrekte vergunning wordt gehandeld. In het tweede artikellid worden de uitzonderingen op het verbod genoemd. Het derde artikellid geeft aan wanneer de aangevraagde vergunning kan worden geweigerd.

Uit jurisprudentie volgt dat de venter zijn waren voortdurend moet aanbieden vanaf een andere plaats. Verkoop vanuit een rijdende winkelwagen wordt ook tot het venten gerekend.

Verificatieplicht Vreemdelingenwet 2000

In het kader van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) dient bij de aanvraag om een vergunning een verblijfsrechtelijke toets plaats te vinden alvorens tot vergunningverlening wordt overgegaan. Artikel 9, tweede lid, van de Vw 2000 schept een verplichting om desgevraagd bij een aanvraag voor een beschikking anders dan op grond van de Vw 2000, een document te overleggen waaruit het rechtmatig verblijf blijkt. Zie voor overige informatie over dit onderwerp onder het kopje Vreemdelingen onder de Algemene toelichting.

Tweede lid, onder a

Artikel 7 Grondwet bepaalt dat geen vergunning mag worden geëist voor de gebruikmaking van een zelfstandig middel van bekendmaking. In de jurisprudentie is het aanbieden van of venten met gedrukte stukken als een zelfstandig middel van bekendmaking aangemerkt. Dientengevolge moet het venten met gedrukte of geschreven stukken van de verbodsbepaling uit het eerste lid worden uitgezonderd.

Een afzonderlijk probleem is het beoordelen of er in een concrete situatie sprake is van de uitoefening van 'een zelfstandig middel van bekendmaking' in de zin van artikel 7 van de Grondwet of dat er sprake is van het te koop aanbieden van drukwerk, waarbij geen gedachten of gevoelens worden geopenbaard. Het verspreiden van handelsreclame wordt niet tot de vrijheid van drukpers gerekend, zie artikel 7, vierde lid van de Grondwet.

Ook het trekken van een grens tussen het aanbieden van gedrukte stukken in het kader van de vrijheid van drukpers en het verkopen van gedrukte stukken is in de praktijk dikwijls moeilijk vast te stellen. Zo is in de jaren tachtig in een groot aantal gemeenten het verzoek gedaan tot het venten met prentbriefkaarten. De firma die in deze gemeenten haar prentbriefkaarten in het kader van een commerciële protestactie wilde verkopen was van mening dat het gedrukte stukken betrof die, gelet op artikel 7 Grondwet, zonder ventvergunning verkocht mogen worden. Hoewel bij de verkoop van deze kaarten gesuggereerd werd dat de opbrengst voor een goed doel bestemd was, bleek de opbrengst geheel ten goede te komen aan de verkoper van de prentbriefkaarten. Optreden tegen de verkoper op grond van overtreding van een APV-bepaling waarin een ventverbod wordt vastgelegd, is in een dergelijk geval echter niet mogelijk.

Recentelijk is, in een geval van verkoop van posters met reproducties van aquarellen en afbeeldingen van foto's al dan niet voorzien van teksten, bepaald dat deze voor geen andere uitleg vatbaar zijn dan dat zij een bepaalde uiting van kunst bevatten of ludiek van aard zijn. Bezwaarlijk kan van zulke gedrukte stukken gezegd worden dat zij geen gedachten of gevoelens openbaren als bedoeld in art. 7, eerste lid, van de Grondwet.

Het stellen van beperkingen aan het venten met gedrukte stukken is onder de volgende criteria toegestaan:

• -

  de beperking mag geen betrekking hebben op de inhoud van de gedrukte stukken;

• -

  er dient gebruik van enige betekenis te resteren; de beperking mag niet resulteren in een algeheel verbod.

Een constructie, waarbij aan een (beperkt) verbod de mogelijkheid tot het verlenen van een ontheffing is verbonden, is volgens de jurisprudentie wèl toelaatbaar (zie ook de toelichting bij art. 2.1.3.1). De beperking van de verkoop van drukwerk waarop een mededeling staat is, gelet op artikel 7 van de Grondwet, niet mogelijk voor zover het betreft de inhoud van het drukwerk. Artikel 7 van de Grondwet beschermt immers 'iedere openbaarmaking van een - meer of minder weloverwogen - gedachte of een gevoelen, ongeacht de intenties of motieven van degene die zich uit' (Kb 5 juni 1986, Stb. 339). Wel kan de verkoop van drukwerk in het belang van de openbare orde en veiligheid naar tijd en plaats worden ingeperkt. Deze beperking mag echter niet zover gaan dat het gebruik van de vrijheid van drukpers feitelijk onmogelijk wordt gemaakt.

Tweede lid, onder b

De reikwijdte van het geformuleerde ventverbod betreft in beginsel ook het aan de deur afleveren van goederen. In bepaalde gevallen worden echter artikelen die in een winkel zijn aangeschaft door de winkelier of zijn personeel aan huis afgeleverd. Een dergelijk afleveren van goederen betreft niet de verkoop van goederen aan de deur, waardoor de openbare orde wordt aangetast. Hiervoor wordt dan ook een uitzondering gemaakt.

Tweede lid, onder c

Krachtens artikel 160, eerste lid, aanhef en onder h, van de Gemeentewet is het college bevoegd tot het instellen van jaarmarkten of gewone marktdagen. De gemeenteraad kan op grond van de algemene verordeningsbevoegdheid ex artikel 149 van de Gemeentewet een verordening vaststellen ter 'uitwerking' van het instellingsbesluit, bijvoorbeeld inzake de vergunning die vereist is om een standplaats op de markt in te mogen nemen. De VNG-modelmarktverordening kan hierbij als uitgangspunt worden genomen. In de marktverordening kunnen voorschriften gesteld worden waaraan degene die een standplaats op de markt inneemt zich moet houden. Het te koop aanbieden van goederen op een markt wordt aldus gereguleerd volgens de regels die de gemeenteraad stelt. Of venten met goederen op een gemeentelijke markt is toegestaan, hangt af van de bepalingen van de geldende marktverordening.

Met betrekking tot particuliere of 'snuffel'-markten, kan de gemeente in het belang van de openbare orde regels stellen. Van een snuffelmarkt is sprake wanneer een markt wordt gehouden die is georganiseerd door particulieren. Deze markten vallen niet onder de reikwijdte van artikel 160, eerste lid, aanhef en onder h, van de Gemeentewet. Voorzover de openbare orde geraakt wordt, vallen deze particuliere markten wel onder artikel 5.2.4 APV.

Tweede lid, onder d

Voor een goed begrip van de artikelen 5.2.2 en 5.2.3 van de APV is het noodzakelijk het onderscheid tussen venten en verkoop vanaf een standplaats te verduidelijken. Onder venten met goederen wordt verstaan: de uitoefening van kleinhandel, waarbij de goederen aan willekeurige voorbijgangers worden aangeboden, dan wel het huis-aan-huis aanbieden van goederen.

Onder het innemen van een standplaats wordt verstaan het te koop aanbieden van goederen vanaf eenzelfde plaats, al dan niet gebruikmakend van fysieke hulpmiddelen als een kraam of een aanhangwagen, in de openbare ruimte.

Het onderscheid tussen venten en het innemen van een standplaats, betreft de periode gedurende welke goederen vanaf dezelfde plaats op straat worden aangeboden aan willekeurige voorbijgangers.

Daar tussen het venten met goederen en het aanbieden van goederen vanaf een standplaats een onderscheid wordt gemaakt, is het noodzakelijk dat in de APV-bepaling waarin het venten met goederen wordt geregeld, een uitzondering wordt gemaakt voor het aanbieden van goederen vanaf een standplaats.

Derde lid

In het eerste lid is bepaald dat het verboden is te venten zonder vergunning van het college. In het belang van de rechtszekerheid moet worden aangegeven wanneer een vergunning kan worden geweigerd. Met het vaststellen van de weigeringsgronden wordt bepaald in welke gevallen de vereiste vergunning kan worden geweigerd of wanneer de vergunning moet worden verleend. Hiermee wordt ook de grens van de regelingsbevoegdheid van de gemeente aangegeven. De motieven op grond waarvan de gemeente het venten met goederen mag ordenen, zijn gebaseerd op artikel 149 Gemeentewet. De onderwerpen die tot de huishouding van de gemeente worden gerekend - en op grond waarvan een vergunning kan worden geweigerd - zijn:

• -

  openbare orde;

• -

  voorkomen of beperken overlast;

• -

  verkeersvrijheid of -veiligheid;

• -

  bijzondere omstandigheden (verzorgingsniveau van de consument).

In de praktijk zal beoordeeld moeten worden wanneer in een concreet geval een vergunning kan worden geweigerd wegens strijd met een van de aangegeven weigeringsgronden. Het is dan noodzakelijk een duidelijk beleid te formuleren, waarin de in het APV-artikel aangegeven weigeringsgronden nader worden uitgewerkt. In dergelijke beleidsregels, die bekendgemaakt moeten worden, kan het college aangeven hoeveel vergunningen verstrekt zullen worden.

Voor een uiteenzetting met betrekking tot een vergunningenstelsel voor het toekennen van ventvergunningen, wordt verwezen naar de toelichting bij art. 5.2.3. van de APV.

Op de straathandel, waaronder naast venten ook de verkoop vanaf een standplaatsen of op de markt wordt verstaan, kan ook andere regelgeving van toepassing zijn, zoals de Grondwet, de Gemeentewet, de Wet milieubeheer, de Wet op de Ruimtelijke Ordening, de Colportagewet, de Vestigingswet bedrijven, de Warenwet en de Winkeltijdenwet. Deze wetten stellen, ieder vanuit verschillende motieven, grenzen aan het drijven van handel. Voor zover nodig zal ook aan deze wettelijke voorschriften voldaan moeten zijn bij venten van goederen en diensten.

De reikwijdte van de Colportagewet strekt zich uit tot een aantal, bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen goederen en diensten.

Samenvattend kan opgemerkt worden dat de Colportagewet ziet op de wijze van optreden in de relatie tussen de koper en de verkoper en niet op verkoop in relatie tot de handhaving van de openbare orde. Dit houdt in dat naast de bepalingen van de Colportagewet artikel 5.2.2 van de APV afzonderlijk van toepassing is. Overigens heeft de gemeente bij de uitvoering van de Colportagewet geen bevoegdheden. Met de uitvoering van de bepalingen van de Colportagewet zijn de ambtenaren van de Economische Controledienst belast.

Voor een toelichting op de overige hiervoor genoemde wetgeving wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 5.2.3 van de APV.

Jurisprudentie

Strafrechtelijk verleden staat in de weg aan het verlenen van ventvergunning. Geen uitzondering op het beleid gezien de aard van de gepleegde feiten en de veelvuldige veroordelingen. ARRS 26-07-1993, AB 1994, 2 m.nt. LJJR. Zie ook Vz. ARRS 20-10-89, JG 90.0181 .

Beëindiging ventvergunning na twintig jaar in verband met bedreiging plaatselijk voorzieningenniveau; aanzegtermijn van drie maanden niet onzorgvuldig. ARRS 19-02-1993, AB 1993, 540 m.nt. RMvM.

Relatie Colportagewet en ventverbod uit de APV. Colportagewet niet uitputtend bedoeld. HR 20-10-1992, JG 93.0258 , NJ 1993, 155, Gst.1993, 6972, 5 m.nt. EB.

Weigeren ventvergunning ter bescherming van verzorgingsniveau ter plaatse. Vz. ARRS 20-02-1990, JG 91.0065.

Verkoopactiviteiten met SRV-wagen behoeft ventvergunning. Leefbaarheid en voorzieningenniveau. Ingrijpen in concurrentieverhoudingen door gemeenteraad is onverenigbaar met de Vestigingswet detailhandel. ARRS 18-06-1985, AB 1986, 543 m.nt. JHvdV.

Verkoopactiviteiten vanuit rijdende winkel is vergunningplichtig op grond van de APV. Aan toetsing van de APV-bepaling aan artikel 30 van het EG-verdrag komt de afdeling niet toe. ABRS 27-11-1998, Gst.1999, 7090, 4 m.nt. HH..

Het aanbieden van goederen in een rijdende winkelwagen kan aan regels worden gebonden ten behoeve van de handhaving van de openbare orde. Er is sprake van venten. ARRS 15-06-1984, Gst. 1984, 6789, 4 m.nt. J.C. Schroot.

Van venten is sprake als de venter zijn waren voortdurend vanaf een andere plaats aanbiedt, tenzij hij zijn cliëntèle aan het bedienen is. Er geldt een verbod tot het aanbieden vanaf een vaste plaats. Het tijdelijk stilstaan in afwachting van klanten is in strijd met de verleende ventvergunning. HR 26-03-1974, NJ 1974, 239.

Venten met gedrukte of geschreven stukken wordt aangemerkt als een zelfstandig middel van verspreiding. HR 17-03-1953, NJ 1953, 389, Wachttorenarrest en HR 20-06-1950, NJ 1950, 619.

Terechte weigering van ventvergunning. Het reguleren van de ambulante handel is een zaak die tot de gemeentelijke huishouding behoord. Pres. Rb. Assen 31-10-1996, JG 97.0078 .

Wanneer ondanks verleende ventvergunning feitelijk vanaf een standplaats wordt gehandeld, dient een aanschrijving te worden gebaseerd op artikel 5.2.3 en niet (mede) op artikel 5.2.2. Gelet op het bepaalde in artikel 5.2.2 lid 2 onder d en artikel 5.2.3 sluiten venten en het innemen van een standplaats elkaar uit, zodat deze artikelen niet naast elkaar aan de aanschrijving ten grondslag kunnen worden gelegd. ABRS 23-03-1998, AB 1998,- 277.

Venten met posters valt onder de vrijheid van meningsuiting. Posters zijn een bepaalde uiting van kunst of ludiek van aard. Er kan daarom niet gezegd worden dat de posters geen gedachten of gevoelens openbaren. HR 21-03-2000, NJ 2000, 482.

Artikel 5.2.3 Standplaatsen

• 1.

  Het is verboden zonder vergunning van het college op of aan de weg of op of aan een openbaar water dan wel op een andere - al dan niet met enige beperking - voor publiek toegankelijke en in de openlucht gelegen plaats:

  • a.

    met een voertuig, een kraam, een tafel of enig ander middel een standplaats in te nemen of te hebben teneinde in de uitoefening van de handel goederen te koop aan te bieden dan wel diensten aan te bieden;

  • b.

    anderszins goederen uit te stallen of uitgestald te hebben om deze te koop aan te bieden, te verkopen of te verstrekken aan publiek.

• 2.

  Het is de rechthebbende op een perceel verboden toe te staan, dat daarop zonder vergunning van het college standplaats wordt of is ingenomen of goederen worden of zijn uitgestald als bedoeld in het eerste lid.

• 3.

  Het in het eerste lid, onder b, gestelde verbod geldt niet ten aanzien van het uitgestald hebben van gedrukte of geschreven stukken waarin gedachten of gevoelens worden geopenbaard als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Grondwet.

• 4.

  De in het eerste en tweede lid gestelde verboden gelden niet op de plaats die is aangewezen voor het houden van een markt, zulks gedurende de tijden dat de markt gehouden wordt, voor een evenement als bedoeld in artikel 2.2.1, of voor het organiseren van een markt als bedoeld in artikel 5.2.4.

• 5.

  Een vergunning kan worden geweigerd:

  • a.

    in het belang van de openbare orde;

  • b.

    in het belang van het voorkomen of beperken van overlast;

  • c.

    indien de standplaats hetzij op zichzelf, hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan redelijke eisen van welstand;

  • d.

    in het belang van de verkeersvrijheid of -veiligheid;

  • e.

    wanneer als gevolg van bijzondere omstandigheden in de gemeente of in een deel der gemeente redelijkerwijs te verwachten is dat door het verlenen van de vergunning een redelijk verzorgingsniveau voor de consument ter plaatse in gevaar komt;

  • f.

    vanwege de strijd met een geldend bestemmingsplan.

• a.

  Het verbod in het eerste lid geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet beheer rijkswaterstaatswerken of het Provinciaal wegenreglement.

• b.

  De weigeringsgrond van het vijfde lid, onder b, geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet milieubeheer;

• c.

  De weigeringsgrond van het vijfde lid, onder c, geldt niet voor bouwwerken.

• 7.

  Het college houdt de beslissing op een aanvraag voor een standplaatsvergunning aan, indien de aanvraag een activiteit betreft waarvoor tevens een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer is vereist en indien geen toepassing kan worden gegeven aan het vijfde lid, tot de dag waarop de beslissing over de Wet-milieubeheervergunningaanvraag is genomen.

Toelichting

Algemeen, Verificatieplicht Vreemdelingenwet 2000

In het kader van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) dient bij de aanvraag om een vergunning een verblijfsrechtelijke toets plaats te vinden alvorens tot vergunningverlening wordt overgegaan. Artikel 9, tweede lid, van de Vw 2000 schept een verplichting om desgevraagd bij een aanvraag voor een beschikking anders dan op grond van de Vw 2000, een document te overleggen waaruit het rechtmatig verblijf blijkt. Zie voor overige informatie over dit onderwerp onder het kopje Vreemdelingen onder de Algemene toelichting.

Eerste lid

Artikel 5.2.3 ziet duidelijk op het te koop aanbieden van goederen vanaf een vaste plaats. Hiermee wordt dan ook een onderscheidend criterium gevormd ten opzichte van het venten met goederen. Bij het venten met goederen wordt er immers vanuit gegaan, dat de venter voortdurend zijn goederen vanaf een andere plaats in de openbare ruimte moet aanbieden.

Tweede lid

Artikel 5.2.3, tweede lid, verbiedt de rechthebbende op een terrein toe te laten dat een standplaats wordt ingenomen, zonder dat hiervoor een vergunning is verstrekt. Met dit verbod is het mogelijk niet alleen degene die zonder vergunning een standplaats inneemt te vervolgen, maar ook de eigenaar van de grond die het innemen van een standplaats zonder vergunning toestaat.

Derde lid

In het derde lid van artikel 5.2.3 wordt een uitzondering gemaakt op het verbod op de straathandel (artikel 5.2.3., eerste lid, onder b) voor zover het betreft het uitstallen van stukken waarin gedachten en gevoelens worden geopenbaard (artikel 7 Grondwet). Artikel 5.2.3., derde lid, heeft als strekking dat voor het aanbieden van gedrukte stukken geen vergunning kan worden geëist. Dit aanbieden van gedrukte stukken wordt gezien als een zelfstandig middel van verspreiding. Wel is een vergunning noodzakelijk indien vanaf een standplaats gedrukte stukken worden aangeboden (artikel 5.2.3, eerste lid sub a). Deze vergunning is niet vereist vanwege het feit dat gedrukte stukken worden aangeboden, maar vanwege het feit dat een standplaats wordt ingenomen.

Vierde lid

Artikel 5.2.3, vierde lid, bepaalt dat het in artikel 5.2.3, eerste lid, geformuleerde verbod op het innemen van een standplaats behoudens een vergunning van het college niet geldt ten aanzien van het innemen van een standplaats op een door de gemeente ingestelde markt op basis van artikel 160, eerste lid, aanhef en onder h, van de Gemeentewet of op een snuffelmarkt (zie art. 5.2.4). Degene die op een door de gemeente ingestelde markt een standplaats wil innemen zal zich moeten houden aan de regels die in veel gemeenten in een marktverordening zijn neergelegd.

Voor het innemen van een standplaats op een bepaald evenement is geen vergunning krachtens artikel 5.2.3 nodig. Op het evenement zijn de artikelen 2.2.1 en 2.2.2 van toepassing, waarbij de bepalingen met betrekking tot het innemen van een standplaats niet van toepassing zijn.

Vijfde lid

Artikel 5.2.3, vijfde lid, geeft een aantal weigeringsgronden waarop een vergunning die in het eerste lid van artikel 5.2.3 vereist wordt, kan worden geweigerd.

Aan de hand van deze weigeringsgronden kan het college beleidsregels vaststellen, waarin wordt aangegeven wanneer wel of niet tot het afgeven van een standplaatsvergunning wordt overgegaan. Het vaststellen van een dergelijk beleid, waarin objectieve, algemeen bekendgemaakte criteria worden aangegeven, die bij de beoordeling van een vergunningaanvraag worden gehanteerd, is blijkens de jurisprudentie toegestaan. Wel moet worden opgemerkt dat te voeren beleid niet mag leiden tot een beslissing omtrent een aangevraagde vergunning die niet kan worden herleid op één van de in het artikel genoemde weigeringsgronden. Rb Utrecht 23-12-1998, KG 1999, 78. Aan de hand van deze jurisprudentie is ook na te gaan hoe de weigeringsgronden in de praktijk uitgelegd worden.

Hier wordt eerst nader ingegaan op de in artikel 5.2.3, vijfde lid, opgenomen weigeringsgronden. Daarna wordt het beleid dat door het college gevoerd kan worden met betrekking tot de afgifte van vergunningen voor het innemen van een standplaats toegelicht.

Vijfde lid, onder a, Openbare orde

De weigeringsgrond omtrent de openbare orde sluit nauw aan bij de weigeringsgrond inzake het beperken of voorkomen van overlast. Ook wordt deze weigeringsgrond dikwijls gehanteerd in combinatie met de weigeringsgrond 'belang van de verkeersvrijheid of -veiligheid'.

Standplaatsen waar goederen te koop worden aangeboden hebben in de praktijk een verkeersaantrekkend karakter. Door deze verkeersaantrekkende werking ontstaan mogelijk ongewenste oversteekbewegingen door voetgangers en ontoelaatbaar rijwielverkeer in voetgangersgebieden. Ook parkerende en geparkeerde auto's kunnen overlast in de omgeving veroorzaken. In het belang van de verkeersveiligheid is het daarom niet mogelijk overal een standplaats in te nemen.

Uit de jurisprudentie blijkt dat beperking van het aantal te verstrekken vergunningen in het belang van de openbare orde en de verkeersveiligheid is toegestaan. Dit neemt niet weg dat iedere aanvraag voor het innemen van een standplaats op haar eigen merites beoordeeld dient te worden.

Vijfde lid, onder b, Overlast

Bij het hanteren van de weigeringsgrond 'overlast' kan een verdeling gerealiseerd worden van het aantal standplaatsen, waarbij de af te geven vergunningen zodanig over de week verspreid worden, dat een concentratie van de in te nemen standplaatsen wordt tegengegaan. Deze weigeringsgrond kan ook gebruikt worden wanneer veel belangstelling voor dezelfde locatie ontstaat. Een aantal standplaatsen op één plek doet ook de kans op feitelijke marktvorming ontstaan.

Ook is het mogelijk om specifieke standplaatsen op bepaalde locaties te weren. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan bakkramen die in verband met stankoverlast of brandgevaarlijkheid niet in de directe nabijheid van gebouwen gewenst zijn.

Vijfde lid, onder c, Redelijke eisen van welstand

In het verleden was de weigeringsgrond 'uiterlijk aanzien van de gemeente' opgenomen in de APV. De VNG gaat ervan uit dat ‘uiterlijk aanzien’ en ‘redelijke eisen van welstand’ inhoudelijk dezelfde betekenis hebben.

De weigeringsgrond kan gehanteerd worden indien een of meer standplaatsen worden ingenomen op een zodanige plaats dat het straatbeeld ernstig verstoord wordt. Met deze weigeringsgrond kan niet alleen verkapte marktvorming worden tegengegaan, ook wordt daarmee het aanzien van monumentale gebouwen of stedenbouwkundige ensembles gewaarborgd. Het college bepaalt zelfstandig de inhoud van deze weigeringsgrond. Het is niet noodzakelijk, maar wel verstandig om bij voorbeeld de welstandscommissie om advies te vragen.

Vijfde lid, onder d, Verkeersvrijheid en -veiligheid

Zie de toelichting op de weigeringsgrond, het belang van de openbare orde.

Vijfde lid, onder e, Verzorgingsniveau

Op een tweetal manieren kan de aanvraag voor het innemen van een standplaats worden geweigerd wanneer het voorzieningenniveau ter plaatse in gevaar komt.

De eerste betreft de weigering door het vergunningverlenend orgaan met een beroep op een distributieplanologisch onderzoek (DPO). In een dergelijk onderzoek wordt aan de hand van uit onderzoek verkregen gegevens aangegeven wat de minimale voorzieningen moeten zijn in de gemeente of in een bepaalde wijk van de gemeente. Indien uit het onderzoek blijkt dat er voldoende verkooppunten zijn hoeft dit geen weigeringsgrond voor de aanvraag voor het innemen van een standplaats te betekenen. Het bepalende element om tot het niet verstrekken van de vergunning over te gaan is het verzorgingsniveau voor de consument. In beginsel is de concurrentiepositie van een gevestigde winkelier geen reden om een standplaatsvergunning te weigeren. Op grond van een DPO kunnen wel winkeliers in een nieuw opgezet winkelcentrum beschermd worden tegen concurrentie door standplaatshouders. De Afdeling rechtspraak heeft aanvaard dat winkeliers gedurende een bepaalde periode, waarin de aanloopkosten nog hoog zijn, gevrijwaard dienen te zijn van concurrentie, in het belang van het opzetten van een voldoende voorzieningenniveau voor de consument (Vz. ARRS 17-02-1986, AB 1987, 3).

Indien blijkt dat binnen het verzorgingsgebied in een bepaalde branche nog slechts één winkel is gevestigd die door de concurrentie van een standplaatshouder ten onder dreigt te gaan, kan het verzorgingsniveau ter plaatse in het gedrang komen. De winkelier moet aan de hand van zijn boekhouding aantonen dat de levensvatbaarheid van zijn winkel in gedrang is. Op de dagen dat de standplaatshouder zijn goederen niet aanbiedt, is er in dat geval geen aanbod van deze soort goederen binnen het verzorgingsgebied. In een dergelijk geval kan een vergunning tot het innemen van een standplaats worden geweigerd.

Vijfde lid, onder f, Bestemmingsplan

De bepalingen in de APV met betrekking tot het innemen van een standplaats zijn gebaseerd op ordening van de straathandel en zijn gebaseerd op de regulerende bevoegdheid van de gemeente die zaken te regelen die tot haar huishouding behoren. Daarnaast vormen de besluiten op grond van de Wet op de ruimtelijke ordening, zoals een bestemmingsplan, een zelfstandige weigeringsgrond. Dit betekent dat bij de beoordeling van een aanvraag voor een vergunning voor het innemen van een standplaats altijd gelet moet worden op de voorschriften die uit het bestemmingsplan voortvloeien.

Zesde lid, Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. Naar aanleiding van uitspraken van de ABRS in 2002, Gst. 2003, 7180, 34 en 35 met noten van J.M.H.F. Teunissen betreffende de uitleg van de afbakeningsbepaling van artikel 4.7.2 (oud, nu 4.4.2) van de model-APV is de specifieke hogere regelgeving in artikel 5.2.3, zesde lid, onder b en c, gekoppeld aan een van de weigeringsgronden, genoemd in het vijfde lid vanwege hetzelfde motief.

Voor meer informatie over afbakening raadplege men de Algemene toelichting onder het kopje Afbakeningsbepalingen.

Zesde lid onder a

Indien de Wet beheer rijkswaterstaatswerken of het Provinciaal reglement van toepassing zijn, heeft de APV geen aanvullende werking. Daarom zijn beide regelingen gekoppeld aan het verbod van het eerste lid.

Zesde lid onder b en c

In de praktijk kan het voorkomen dat voor het aanbieden van goederen vanaf een standplaats van een bepaald product meer dan één vergunning vereist is. Een voorbeeld is het verkopen van vis of frites vanaf een standplaats. Hierop is zowel het regime van de APV van toepassing, als de bepalingen van de Wet milieubeheer. Indien de viskraam een bouwwerk is, is ook de Woningwet van toepassing. Indien een milieuvergunning en/of een bouwvergunning worden verleend, moet het college bij het aanvragen van een standplaatsvergunning ook nog toetsen aan de weigeringsgronden van het vijfde lid. Een vergunning kan dan alsnog worden geweigerd op grond van de APV. De gemeente kan de standplaatsvergunning weigeren op grond van de weigeringsgronden in het vijfde lid, onder a en c t/m f, in het geval van toepasselijkheid van de Wet milieubeheer, en a, b en d t/m f in het geval er sprake is van een bouwwerk.

Waarom wordt er gesproken van bouwwerken?

Er zijn twee soorten bouwwerken: vergunningsplichtige (lichte- en reguliere bouwvergunningen) en vergunningsvrije. De meldingsplicht is verdwenen. Op de vergunningsplichtige bouwwerken vindt een preventieve welstandstoets plaats. Repressief welstandstoezicht rust zowel op bouwvergunningsplichtige als bouwvergunningsvrije bouwwerken. Gemeenten moeten een welstandsnota hebben vastgesteld om na 1 juli 2004 (preventief of repressief) welstandstoezicht te kunnen (blijven) uitoefenen. Alle bouwwerken in de zin van de Woningwet zijn dus onderhevig aan welstandstoetsing.

Inhoud standplaatsenbeleid

De motieven waarop een beleid met betrekking tot het innemen van standplaatsen berust, mogen niet strijdig zijn met de bevoegdheidsgrondslag om ordenend op te treden. Het beleid dat door het college wordt vastgesteld ter uitvoering van de APV-bepalingen mag niet de wettelijke grondslag (art. 149 Gemeentewet) van deze APV-bepalingen overschrijden.

De zaken die het college in het standplaatsenbeleid kan vastleggen betreffen:

• -

  de vaststelling van het maximum aantal af te geven standplaatsvergunningen;

• -

  de vaststelling van het aantal af te geven standplaatsvergunningen per branche;

• -

  de aanwijzing van locaties waar standplaatsen mogen worden ingenomen;

• -

  de aanwijzing van tijdstippen waarop standplaatsen mogen worden ingenomen.

De vaststelling van het aantal af te geven vergunningen wordt bepaald aan de hand van een feitelijke invulling van de verschillende in artikel 5.2.3, vijfde lid, genoemde weigeringsgronden. Nadat aan de hand van ieder motief afzonderlijk is bepaald op welke plaats in de gemeente een standplaats kan worden ingenomen, valt aan de hand van het totaalbeeld dat hieruit resulteert, aan te geven wat het maximum aantal af te geven standplaatsvergunningen is. Aan de hand van ieder motief afzonderlijk is een aantal plaatsen aan te duiden waar een standplaats ingenomen kan worden.

Nadat een overzicht van het aantal mogelijk in te nemen standplaatsen en het maximumaantal standplaatsvergunningen is vastgesteld, kan het college een beleid vaststellen ten aanzien van de handhaving en het toezicht en de wijze waarop gehandeld wordt als het maximum aantal vergunningen reeds is afgegeven. Het betreft hier dan een wachtlijstensysteem dat van toepassing is wanneer het aantal aanvragen het maximum aantal af te geven standplaatsvergunningen overschrijdt.

Maximumstelsel

Het maximum aantal vergunningen dat afgegeven kan worden moet voordat tot uitvoering van het beleid wordt overgegaan worden vastgesteld. De locaties waar een standplaats mag worden ingenomen moeten zo zorgvuldig mogelijk worden geselecteerd. Het totaal aantal aangewezen standplaatsen tezamen levert het maximum aantal af te geven standplaatsvergunningen op.

Het laten opmaken van een politierapport met betrekking tot de mogelijkheden tot het innemen van een standplaats op de verschillende locaties kan een verdere onderbouwing leveren van het vastgestelde maximum aantal standplaatsvergunningen. In dit politierapport kan worden aangegeven welke gevolgen het innemen van standplaatsen zal hebben voor de verkeersveiligheid en de handhaving van de openbare orde.

Het innemen van een standplaats kan verder worden geordend door tijdstippen aan te wijzen wanneer een standplaats mag worden ingenomen. Een verdeling naar dagen van de week en eventueel naar dagdelen kan een nadere invulling geven aan het maximum aantal standplaatsvergunningen. Een dergelijk beleid kan zowel voor de gehele gemeente als voor nader aan te geven gedeelten van de gemeente van kracht zijn.

Een verdere verfijning van het maximum aantal standplaatsvergunningen kan worden bereikt door een onderverdeling naar een aantal branches in te stellen. Per branche kan dan een maximum aantal af te geven vergunningen worden bepaald. Opgemerkt moet worden, dat een dergelijk maximum aantal vergunningen slechts door de rechter wordt toegelaten indien het aantal aanvragen per branche het totaal aantal af te geven vergunningen overtreft.

Indien voor een branche niet het maximum aantal vergunningen wordt afgegeven, acht de rechter geen noodzaak tot handhaving van dit stelsel aanwezig.

Bij het vaststellen van een maximum aantal vergunningen, eventueel uitgesplitst naar plaats, tijdstip of branche, moet rekening gehouden worden met het aantal reeds afgegeven vergunningen. De houders van deze vergunningen kunnen zich beroepen op verworven rechten, zodat een herverdeling van de vergunningen naar aanleiding van het nieuwe vastgestelde beleid niet zonder meer mogelijk is. Ook moet bij het vaststellen van het beleid rekening worden gehouden met een eventuele uitbreiding van het aantal af te geven standplaatsvergunningen.

Indien het totaal aantal aanvragen om een standplaatsvergunning het totaal aantal af te geven vergunningen overtreft kan het college een wachtlijst opstellen. De aanvragen worden dan geregistreerd in volgorde van binnenkomst. Indien een standplaatshouder te kennen geeft zijn standplaats niet meer in te zullen nemen, kan deze vergunning aan de eerste op de wachtlijst toegekend worden.

Ten slotte moet opgemerkt worden dat iedere aanvraag tot het innemen van een standplaats afzonderlijk beoordeeld moet worden. Aan de hand van de in de APV vastgestelde weigeringsgronden en het aan de hand hiervan geformuleerde beleid moet een afweging plaatsvinden of de aangevraagde standplaatsvergunning verstrekt kan worden.

Vergunningsvoorschriften

Aan de standplaatsvergunning kunnen voorschriften worden verbonden.

Gelet op artikel 1.5 is de standplaatsvergunning in beginsel persoonsgebonden. Voorschriften die aan een vergunning gesteld kunnen worden betreffen:

• -

  het vervallen van de standplaats indien gedurende een bepaalde periode geen standplaats is ingenomen;

• -

  de soort goederen of diensten die mogen worden aangeboden (brancheverdeling)

• -

  de grootte van de standplaats;

• -

  de ruimte waarbinnen de waren uitgestald mogen worden;

• -

  het uiterlijk aanzien van de standplaats;

• -

  tijden van opbouw en ontruiming van de standplaats;

• -

  eisen met betrekking tot de (brand)veiligheid; hiervoor kan aangesloten worden bij de brandbeveiligingsverordening;

• -

  opruimen van rommel en schoon achterlaten van de locatie.

Overige regelgeving

Op het drijven van straathandel zijn ook andere regels dan de regels van de APV van toepassing. Deze regels stellen vanuit andere motieven eisen aan de straathandel. Een straathandelaar moet dan ook niet alleen over een standplaatsvergunning, afgegeven door het college, beschikken, maar moet, indien nodig, ook aan andere wettelijke vereisten voldoen.

Vreemdelingenwet 2000

Informatie over dit onderwerp is te vinden onder het kopje Vreemdelingen van de Algemene toelichting.

Vestigingswet bedrijven

Het motief van de Vestigingswet bedrijven is het waarborgen van een goede bedrijfsuitoefening. In dit verband stelt de wet eisen omtrent handelskennis, vakbekwaamheid en kredietwaardigheid. Deze eisen staan dan ook los van de vergunningsplicht voor het innemen van een standplaats, zoals die in het belang van de openbare orde gevorderd wordt.

Wet op de Ruimtelijke ordening

In artikel 5.2.3, vijfde lid sub f, is aangegeven dat een vergunning voor het innemen van een standplaats kan worden geweigerd vanwege strijd met een geldend bestemmingsplan. Wanneer wel een vergunning, zoals vereist krachtens de APV, wordt verstrekt, blijven eventuele eisen die in het geldende bestemmingsplan worden gesteld, van kracht.

Het college kan een aanvraag voor het innemen van een standplaats mede opvatten als een verzoek om vrijstelling van de gebruiksvoorschriften van het bestemmingsplan. In een dergelijk geval wordt een aanvraag gebruikt voor twee afzonderlijke procedures. Het is dan niet nodig twee afzonderlijke aanvragen in te dienen.

Winkeltijdenwet

De Winkeltijdenwet regelt een aantal zaken met betrekking tot de openingstijden van winkels en het leveren van goederen aan particulieren. De handhaving van de openbare orde is geen motief dat aan deze wet ten grondslag ligt. De bepalingen uit de Winkeltijdenwet gelden ook voor de verkoop van goederen vanaf een standplaats. Het toezicht op de naleving van de bepalingen van de Winkeltijdenwet geschiedt door de Economische Controledienst.

Warenwet

Op het drijven van handel in waren zoals bedoeld in artikel 1 van de Warenwet (eetwaren, waaronder tevens worden begrepen kauwpreparaten, andere dan van tabak, en drinkwaren, alsmede andere roerende zaken) zijn de bepalingen uit de Warenwet van toepassing. De Warenwet stelt regels met betrekking tot de goede hoedanigheid en aanduiding van waren. Daarnaast stelt de Warenwet regels met betrekking tot de hygiëne en degelijkheid van producten. Met betrekking tot het toezicht op de naleving van de bepalingen van de Warenwet is een afzonderlijk regime van toepassing.

De voorschriften die uit de Warenwet voortvloeien gelden naast de voorschriften die door het college gesteld kunnen worden op basis van een standplaatsvergunning.

Wet Milieubeheer

In de Wet milieubeheer wordt een regeling getroffen ten aanzien van inrichtingen die hinder of overlast kunnen veroorzaken voor de omgeving. Deze bepalingen gelden ook voor een standplaatshouder, voor zover zijn verkoopplek als 'inrichting' kan worden aangemerkt. Van belang is de regelgeving die geldt voor bijvoorbeeld patatverkopers, die voor wat betreft de frituurinrichting aan bepaalde voorwaarden moeten voldoen.

Naast de eisen uit de Wet milieubeheer zijn de overige eisen, die krachtens de APV gesteld worden, van toepassing bij het beoordelen van de aanvraag voor een standplaatsvergunning.

Gebruik van de openbare weg

Voor het innemen van een standplaats op de openbare weg is krachtens artikel 5.2.3 van de APV een standplaatsvergunning vereist. In veel gevallen zal de gemeente de eigenaar of rechthebbende van de openbare weg zijn. Op grond hiervan kan de gemeente van degene die op de openbare weg met vergunning een standplaats inneemt een vergoeding bedingen voor het gebruik van het deel van de openbare weg. De grondslag voor het bedingen van een dergelijke vergoeding kan gegeven worden in een retributieverordening of in een huurovereenkomst.

In een retributieverordening kan afhankelijk van het formaat en de locatie van de standplaats een bepaald bedrag worden vastgesteld.

Voor wat betreft de huurovereenkomst kan worden opgemerkt dat een beleid kan worden vastgesteld met betrekking tot de plaats en de grootte van de standplaats. Per in te nemen locatie kan een vaste prijs worden berekend. De huurprijs en andere voorwaarden die in een huurovereenkomst worden bedongen mogen geen belemmering vormen voor het innemen van een standplaats. Uit jurisprudentie is gebleken dat het bedingen van een hoge huurprijs voor het gebruik van de openbare weg niet zover kan gaan dat een feitelijke belemmering ontstaat voor het innemen van een standplaats waarvoor een vergunning is verleend, zie Vz. ARRS 12-04-1991, JG 91.0369 .

Met betrekking tot de keuze tussen het vaststellen van een retributieverordening en het aangaan van een huurovereenkomst moet opgemerkt worden dat een dergelijke keuze consequent gehanteerd dient te worden. (Zie hierover de algemene leerstukken met betrekking tot de tweewegenleer).

Concurrentie met gevestigde winkeliers

In een aantal gemeenten is in het verleden het reguleren van de concurrentieverhoudingen als een openbare-ordebelang aangemerkt. Hierbij werd er vanuit gegaan dat de gevestigde winkeliers geconfronteerd worden met hoge exploitatiekosten, die niet in verhouding staan tot de vrij lage exploitatiekosten van de straathandelaren. Hierdoor zouden de gevestigde winkeliers in een moeilijke concurrentiepositie geraken. Uit jurisprudentie blijkt dat het reguleren van de concurrentieverhoudingen niet als een huishoudelijk belang van de gemeente wordt aangemerkt. Hierop wordt slechts een uitzondering toegestaan, namelijk wanneer het voorzieningenniveau voor de consument in een deel van de gemeente in gevaar komt. Wil een gemeente op basis hiervan een vergunning weigeren dan moet wel worden aangetoond, mede aan de hand van de boekhouding van de plaatselijke winkelier, dat het voortbestaan van de winkel in gevaar komt als vanaf een standplaats dezelfde goederen aangeboden worden. Ook aan een distributieplanologisch onderzoek kunnen gegevens worden ontleend met betrekking tot het voorzieningenniveau ter plaatse.

Jurisprudentie

Het tien minuten standplaats innemen vereist een standplaatsvergunning en geen ventvergunning, HR 26-03-1974, NJ 1974, 239.

Kerstbomenverkoop op erf waarbij gelet op de afstand van de openbare weg, geen sprake meer is van verkoop aan de openbare weg. Geen standplaatsvergunning vereist, bestuursdwangbesluit onterecht genomen. ARRS, 13-12-1991, Gst. 1991, 6942, 5 m.nt. EB, JG 92.0174 .

Verplaatsing standplaats en financiële gevolgen. Bestuurscompensatie. ARRS 16-11-1990, JG 91.0184 , AB 1991, 331 m.nt. P.C.E. van Wijmen. Zie ook Rb Den Haag 03-06-1997, JG 97.0231 .

Persoonlijk innemen. Alleen vergunninghouder mag van de standplaatsvergunning gebruik maken en niet zijn in loondienst aangestelde werknemer. ABRS 10-10-1996, Gst. 1997, 7055, 2 m.nt. EB. Van deze verplichting kan in bijzondere gevallen worden afgeweken - afwijking kan zelfs noodzakelijk zijn. Zie Pres.Rb. Amsterdam 03-09-1996, AWB 96/6616; Pres. Rb Amsterdam 11-12-1996, AWB 96/12189 en Rb. Amsterdam 15-09-1997, AWB 96/7186.

Weigering standplaats op grond van religieuze motieven vindt geen grondslag in de APV. ABRS 01-12-1994, JG 95.0081 , AB 1995, 211 m.nt. RMvM.

Onterechte intrekking standplaatsvergunning omdat er - wegens ontbreken van toestemming van de eigenaar van de grond - geen gebruik van kan worden gemaakt. Vz. ARRS 18-10-1993, JG 94.0090 , Gst 1995, 7002, 4 m.nt. EB.

Reactie van het college dat aanvrager op de wachtlijst wordt geplaatst, is tevens als weigering van de vergunning aan te merken. Pres.Rb Zutphen 20-04-1995, JB 1995, 149 m.nt. RJGHS .

Maximumstelsel bij verdeling standplaatsvergunningen niet onredelijk, toch niet altijd toepasbaar Vz. ARRS, 27-06-1983, AB 1984, 95.

Maximumstelsel. Publiekrechtelijke weigeringsgronden in relatie tot de privaatrechtelijke verhuur van de grond. Vz. ARRS 02-07-1990, KG 1990, 276, Gst. 1991, 6920, 3 m.nt. HH., AB 1991, 278, m.nt. H.J. Simon en H. Gieske, JG 90.0410 m.nt. red.

Stelsel, waarbij aan de hand van de weigeringsgronden in de APV beoordeeld wordt welke plaatsen wel en welke niet geschikt zijn om een standplaats in te nemen en waarbij, gelet op de belangen die door het artikel worden gediend, wordt vastgelegd hoeveel standplaatsen maximaal per locatie kunnen worden ingenomen is redelijk. Aanhouden van wachtlijst voor vrijkomende standplaatsen is eveneens redelijk. ABRS 18-03-1997, JG 97.0147.

Aantrekkingskracht winkelcentrum en profijt van de standplaatshouders. Oneerlijke concurrentie. Niet aannemelijk dat voorzieningenniveau in gevaar komt. Vz. ARRS, 06-04-1989, JU 900130 (VNG-databank).

Terechte weigering standplaatsvergunning vanwege bedreiging voorzieningenniveau van de consument. Verstoring evenwichtige brancheverdeling. Vz. ARRS, 22-02-1990, , JG 91.0070 .

Terughoudend standplaatsenbeleid in verband met ontwikkeling winkelcentrum, ABRS 03-11-1994, JG 95.0047 .

Uiterlijk aanzien, welstand. Terechte bescherming aangezicht van het uit 1450 stammende stadhuis. ARRS, 24-04-1987, AB 1987, 399.

Uiterlijk aanzien, welstand. Het oordeel van het college dat door plaatsing van de verkoopwagen op de beoogde locatie ernstig afbreuk zou worden gedaan aan het totale beeld van het winkelcentrum, is niet kennelijk onredelijk. Aan het welstandsadvies kleven geen zodanige gebreken dat het college dit advies redelijkerwijze niet had kunnen overnemen. ABRS 29-01-1998, JG 98.0071 m.nt. Hillenaar.

Publiekrechtelijke taak van het college. Uitgifte van standplaatsen voor Pinkpopfestival door een particulier bureau is in strijd met de Gemeentewet. ABRS 21-03-1995, Gst.1995 7011, 4 m.nt. EB.. Zie ook: Standplaatsvergunningen tijdens evenementen. De bevoegdheid tot het toekennen van standplaatsvergunningen ligt bij het college, niet bij de stichting die een evenement organiseert. Vz. ARRS, 14-08-1986, AB 1986, 582.

Bij verlening van een evenementenvergunning is afzonderlijke verlening van standplaatsvergunningen niet nodig. Evenementenvergunning is integrale vergunning voor de activiteiten die in de aanvraag zijn vermeld. Pres.Rb. Den Haag 27-04-1994, Gst. 1994, 6993, 6 m.nt. HH.

Verkapte marktvorming valt onder het belang van de bescherming van de openbare orde. ABRS 04-05-1995, JG 96.0207 .

Een standplaatsvergunningenbeleid dat uitgaat van de vraag of er behoefte is aan de betreffende standplaats is in strijd met de Vestigingswet Bedrijven 1954. ABRS 25-04-1995, JG 95.0242 .

Weigering standplaatsvergunning in verband met het ontbreken vereiste vestigingspapieren. ABRS 24-05-1994, JG 95.0048 , AB 1994, 580 m.nt. RMvM.

Bestemmingsplan is terecht buiten beschouwing gelaten. Er is geen sprake van een bouwwerk. ABRS 09-08-1995, JG 96.0061 .

Weigering standplaatsvergunning wegens strijd met bestemmingsplan. Feitelijk gebruik doet hier niets aan af. ARRS 13-10-1993, JG 94.0123.

Beleid dat geen standplaatsen worden vergund op parkeerplaatsen in de directe omgeving van een winkelconcentratie, kan als uitwerking van de weigeringsgrond 'in het belang van de openbare orde' gelden als het doel is parkeerhinder voor bezoekers en omwonende te voorkomen. ABRS 29-01-1998, JG 98.0071 m.nt. Hillenaar.

Beleid dat geen standplaatsen worden vergund op een niet aan de gemeente in eigendom toebehorend terrein is niet gebaseerd op de in de APV genoemde weigeringsgronden en derhalve niet juist. ABRS 03-04-2000, JB 2000, 139.

Aanbieden van van tevoren gereserveerde huurfietsen vanaf een aan de weg geplaatste aanhangwagen valt onder het aanbieden van diensten en is dus vergunningplichtig. ABRS 08-02-2000, JG 00.0103 m.nt. M. Geertsema.

Het college heeft bij de handhaving van de weigering van standplaatsvergunning terecht niet volstaan met enkele verwijzing naar een door de gemeenteraad vastgestelde beleidsnotitie, maar heeft tevens gewezen op het belang van verkeersvrijheid en -veiligheid en op bepalingen van de APV. ABRS 15-01-2001, JB 2001, 46 m.nt. Schlössels.

Artikel 5.2.4 Snuffelmarkten e.d.

• 1.

  Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester:

  • a.

    in of op een - al dan niet met enige beperking - voor het publiek toegankelijk gebouw of plaats een markt te organiseren of toe te laten, waar ter plaatse aanwezige goederen worden verhandeld;

  • b.

    toe te laten, te bevorderen of er gelegenheid toe te geven, dat in of op een - al dan niet met enige beperking - voor publiek toegankelijk gebouw of plaats met een kraam, een tafel of enig ander dergelijk middel standplaats wordt of is ingenomen om goederen aan publiek aan te bieden, te verkopen of te verstrekken.

• 2.

  Het verbod geldt niet voor ruimten die uitsluitend geheel en voortdurend dan wel nagenoeg geheel en voortdurend in gebruik zijn als winkel in de zin van de Winkeltijdenwet.

• 3.

  Een vergunning als bedoeld in het eerste lid kan worden geweigerd:

  • a.

    in het belang van de openbare orde;

  • b.

    in het belang van een krachtens de Gemeentewet ingestelde markt.

Toelichting

Er zijn verschillende soorten markten, elk met een eigen juridische regime. Te onderscheiden zijn:

• -Ia

  , de weekmarkt in de zin van artikel 160, eerste lid, aanhef en onder h, van de Gemeentewet

  Het begrip 'markt' is niet nader omschreven in de Gemeentewet. De omvang van een markt zal mede afhangen van plaatselijke omstandigheden. In de regel worden op een weekmarkt 'geregelde' waren verkocht, dat wil zeggen: geen tweedehands goederen. Indien de te verwachten concentratie van een aantal standplaatsen zo hoog is, dat het uiterlijk de karakteristieken van een markt krijgt, mag niet meer worden volstaan met het verlenen van standplaatsvergunningen, maar dient het college een besluit te nemen over het instellen van een markt. De weekmarkt wordt in de meeste gemeenten gereguleerd door een marktverordening.

• -Ib

  , de jaarmarkt in de zin van artikel 160, eerste lid, aanhef en onder h, van de Gemeentewet

  Ook het begrip 'jaarmarkt' wordt niet nader gedefinieerd in de Gemeentewet. De vraag is wat daaronder moet worden verstaan. Naar ons idee moet bij een jaarmarkt gedacht worden aan een jaarlijks terugkerende traditie. Zo wordt in sommige gemeenten al sinds jaar en dag een veemarkt op een vast tijdstip, bijvoorbeeld op tweede paasdag, gehouden. Het college dient voor dit type markt een instellingsbesluit te nemen. Verder zal de raad voor een dergelijke markt ook een aparte regeling moeten vaststellen, die eventueel geïntegreerd kan worden in de APV of in de marktverordening.

• -II

  'vlooienmarkt', 'zwarte markt','vrije markt', 'snuffel- of rommelmarkt'

  Deze categorie markten kan commercieel of niet-commercieel van aard zijn. Voorzover deze markten uitsluitend verkoop door particulieren betreft die hun tweedehands spullen aan de man willen brengen, bestaat daartegen in principe geen bezwaar. De laatste tijd komt het in steeds meer plaatsen voor, dat particulieren markten organiseren in grote (doorgaans leegstaande) gebouwen. Er kan in dat geval sprake zijn van verkoop van 'ongeregelde' of 'geregelde' zaken. Bij 'ongeregelde' zaken kan met name worden gedacht aan incourante goederen, dat wil zeggen goederen, die in de regel niet meer langs normale handelskanalen het publiek bereiken, zoals bij voorbeeld beschadigde artikelen, artikelen die uit de mode zijn, restanten en zaken van een te liquideren onderneming. Is sprake van een meer commerciële markt dan wordt van de zijde van de reguliere handel gesproken over oneerlijke concurrentie, in verband met het overtreden van de vestigingswetgeving en van de Wet op de omzetbelasting. De controle op de naleving van deze wetgeving is opgedragen aan de in de desbetreffende wetten genoemde ambtenaren en instanties. Desondanks kan een dergelijke 'commerciële vrije markt' een onevenredige verstoring betekenen van het in een gemeente zorgvuldig opgebouwde markt- en standplaatsengebeuren. Dit geldt te meer als deze markten wekelijks of tweewekelijks worden gehouden. Er kan dan sprake zijn van een doorkruising van het marktwezen. Om die reden kan aan een vergunning het voorschrift worden verbonden, dat op de 'vrije markt' niet door handelaren bedrijfsmatig goederen te koop mogen worden aangeboden. Naast een voorschrift over de aard van de te verhandelen zaken, kunnen ook voorschriften worden verbonden die bepalen dat:

  • -

    de frequentie van de te houden markten;

  • -

    het maximum aantal standplaatsen (mede in verband met de brandveiligheid);

  • -

    parkeervoorzieningen worden getroffen;

  • -

    het houden van verlotingen verboden is.

  Artikel 5.2.4 richt zich niet tot degene die standplaats wil innemen maar tot de organisator van de markt en de rechthebbende op het gebouw waarin deze markt wordt gehouden. Zou het standplaats innemen zelf aan een vergunning worden gebonden, dan zouden al degenen die standplaats willen innemen op een 'vrije markt' daartoe een vergunning behoeven.

  De Winkeltijdenwet is op het houden van een 'vrije markt' van toepassing als de markt een bedrijfsmatig karakter heeft. Dit zal afhankelijk zijn van de aard van de op deze markt ontplooide activiteiten, geregelde of ongeregelde goederen, en de frequentie waarmee deze markt gehouden wordt.

• -III

  Markten niet in een gebouw of op een plaats en niet zijnde een week- of een jaarmarkt in de zin van artikel 160, eerste lid, aanhef en onder h, van de Gemeentewet

  De markten waarvoor artikel 5.2.4. is geschreven, worden gehouden in een gebouw of plaats.

  Indien eenmalig vergunning wordt verleend voor het houden van een markt op of aan de openbare weg, bijvoorbeeld een braderie in een winkelstraat, dan is artikel 5.2.4. niet van toepassing maar zou kunnen volstaan met het verlenen van een evenementenvergunning op basis van artikel 2.2.2.

Verificatieplicht Vreemdelingenwet 2000

Informatie over dit onderwerp is te vinden onder het kopje Vreemdelingen van de Algemene toelichting.

Jurisprudentie

Snuffelmarktbepaling is niet van toepassing op een Oranje Vrijmarkt. Vrijmarkt is categorie sui generis. Pres.Rb. Alkmaar, 12-04-1995, Gst. 1995, 7018, 3 m.nt. EB. Zie ook de uitspraak over de Zwarte Markt te Beverwijk Vz. ARRS 30-03-1983, Gst. 1983, 6763, 8 m.nt. EB.

Innemen van een aantal standplaatsen bij elkaar kan leiden tot feitelijke marktvorming. ARRS, 21-09-1989, AB 1989, 175.

Braderie is geen jaarmarkt of gewone markt. Vz. ARRS 27-05-1992, JG 93.0002 .

Afdeling 3: Openbaar water

Algemene toelichting afdeling 5.3, Openbaar water

Inleiding

Het beheer van het openbaar (vaar)water is in Nederland aan diverse overheden opgedragen. Zo is voor het beheer van de belangrijkste rivieren en rijkskanalen de centrale overheid verantwoordelijk. Het beheer van de overige wateren is verdeeld tussen de provincies, gemeenten en waterschappen c.a.

De centrale wetgever heeft voor het gebruik van het openbaar vaarwater diverse regelingen vastgesteld. Daarbij is een splitsing aangebracht tussen regelingen die uitsluitend van toepassing zijn op de bij het rijk in beheer zijnde vaarwateren en regelingen die voor het gebruik van alle openbare vaarwateren gelden.

Wet beheer rijkswaterstaatswerken

Onder de eerste categorie valt de Wet beheer rijkswaterstaatswerken. Deze wet heeft de Wet van 28 februari 1891, Stb. 69, tot vaststelling van bepalingen betreffende 's rijks waterstaatswerken vervangen. Voor de provinciale en gemeentelijke overheden en de waterschappen resteert, voor zover daaraan hetzelfde motief als aan de Wet beheer rijkswaterstaatswerken ten grondslag ligt, slechts voor de overblijvende vaarwateren regelgevende bevoegdheid. Deze bevoegdheid wordt eveneens gerelateerd aan het onder beheer hebben van die vaarwateren.

Op provinciaal niveau heeft dit geresulteerd in de diverse waterstaatsverordeningen die gelet op artikel 2 van de Waterstaatswet 1900 ook betrekking kunnen hebben op waterstaatswerken die in beginsel niet onder hun beheer vallen, maar daar wel onder gebracht kunnen worden.

Deze provinciale waterstaatsverordeningen bevatten veelal bepalingen inzake het beheer, het onderhoud en de instandhouding van de desbetreffende vaarwateren. Een aantal heeft ook betrekking op de verplichtingen voor de scheepvaart.

Ook de gemeentelijke overheid kan krachtens artikel 149 van de Gemeentewet regels stellen met betrekking tot het bij haar in beheer zijnde openbare vaarwater.

De Waterschapswet biedt ten slotte aan de waterschappen de mogelijkheid verordeningen te maken welke onder andere betrekking kunnen hebben op de doorvaart en het innemen van ligplaats in bij haar in beheer zijnde openbare wateren. Bij deze regelingen van de lagere overheden moet steeds bedacht worden dat deze niet in strijd mogen komen met hogere regelingen. In grote lijnen betekent dit dat de overheden slechts een regelgevende bevoegdheid toekomt ten aanzien van bij hen in beheer zijnde openbare vaarwateren. Hierbij dient echter nog een kanttekening geplaatst te worden.

Binnenschepenwet en Scheepvaartverkeerswet

De centrale overheid heeft namelijk ook regelingen vastgesteld die voor het gebruik van alle openbare vaarwateren gelden. De belangrijkste zijn de Binnenschepenwet en de Scheepvaartverkeerswet.

Met de Scheepvaartverkeerswet (SVW) is de Binnenaanvaringswet ingetrokken. Artikel 43 SVW bepaalt dat krachtens de Binnenaanvaringswet gestelde regels worden geacht te zijn gesteld krachtens de Scheepvaartverkeerswet. De verkeersreglementering is te vinden in het Binnenvaartpolitiereglement (BPR).

Artikel 42 SVW bevat de bevoegdheid van besturen van provincies, gemeenten, waterschappen en havenschappen tot het stellen van regels ten aanzien van onderwerpen waarin de SVW voorziet, voor zover die regels niet in strijd zijn met de bij of krachtens deze wet gestelde regels.

Besluit administratieve bepalingen scheepvaartverkeer

In het Besluit administratieve bepalingen scheepvaartverkeer (BABS) is het college bevoegd tot het treffen van verkeersmaatregelen ten behoeve van de scheepvaart op de onder hun beheer staande vaarwegen. Voorheen vond deze bevoegdheid zijn grondslag in hoofdstuk 5 van het BPR. Het BPR geeft regels en verkeerstekens t.a.v. snelle motorboten in het algemeen en waterscooters in het bijzonder. De APV mag niet op basis van hetzelfde motief als de bovenstaande regelgeving aanvullingen geven. De artikelen 5.3.2., 5.3.2a en 5.3.3. van de APV kennen dan ook een ander motief.

Specifieke regelgeving voor de grote rivieren

Gemeenten waardoor een grote rivier stroomt dienen bedacht te zijn op internationale verdragen en overige specifieke regelgeving voor die rivieren. Zo gelden voor de Maas en de Schelde de verdragen inzake de bescherming van de Maas respectievelijk de Schelde. Op de Rijn is onder andere van toepassing de Herziene Rijnvaartakte van 17 oktober 1868 en het Rijnvaartpolitiereglement 1995.

Artikel 5.3.1 Voorwerpen op, in of boven openbaar water

• 1.

  Het is in verband met de veiligheid op het openbaar water verboden zonder vergunning van het college een voorwerp, niet zijnde een vaartuig, op, in of boven openbaar water te plaatsen, aan te brengen of te hebben.

• 2.

  Het in het eerste lid bepaalde is niet van toepassing op voorwerpen waarop gedachten of gevoelens worden geopenbaard.

• 3.

  Het is verboden op, in of boven openbaar water voorwerpen waarop gedachten of gevoelens worden geopenbaard te plaatsen, aan te brengen of te hebben, indien deze door hun omvang of vormgeving, constructie of plaats van bevestiging gevaar opleveren voor de bruikbaarheid van het openbaar water of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan, dan wel een belemmering vormen voor het doelmatig beheer en onderhoud van het openbaar water.

• 4.

  De verboden in het eerste en derde lid gelden niet voorzover in de daarin geregelde onderwerpen wordt voorzien door het Wetboek van Strafrecht, de Scheepvaartverkeerswet, het Binnenvaartpolitiereglement, de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, de Provinciale vaarwegenverordening, Regeling van het waterschap Reest en Wieden, de Telecommunicatiewet of de daarop gebaseerde Telecommunicatieverordening.

Toelichting

Het onderhavige artikel 5.3.1 is bedoeld om de overige openbare wateren te vrijwaren van activiteiten die het gebruik op enigerlei wijze nadelig zouden kunnen beïnvloeden. De veiligheid op het water heeft reeds een afdoende regeling gevonden in een aantal bepalingen van het Wetboek van Strafrecht, te weten de artikelen 162, 163 en 427, sub 6, en het Binnenvaartpolitiereglement (zie bij voorbeeld artikel 1.15 van dit reglement).

Artikel 5.3.1a (Uitzicht)belemmerende beplanting

• 1.

  De rechthebbende op een boom, heg, struik of andere beplanting welke aan het verkeer op het openbaar water het vrije uitzicht kan belemmeren of daarvoor op andere wijze hinder of gevaar kan opleveren, is verplicht deze beplanting te snoeien, te knotten, op te binden, te verwijderen of op te ruimen na aanschrijving door het college, binnen een door het college te stellen termijn en overeenkomstig de door het college gestelde aanwijzingen.

• 2.

  De verplichting van het eerste lid geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, de Provinciale vaarwegverordening of de Regeling van het waterschap Reest en Wieden.

Toelichting

In het verlengde van de belangen, die artikel 5.3.1 beoogt te beschermen, bestaat er behoefte aan om te kunnen optreden bij (uitzicht)belemmerende beplanting aan, nabij of hangende over openbaar water. Een vergelijkbare bepaling ten behoeve van het wegverkeer is opgenomen in artikel 2.1.5.2. Voorzover nodig wordt verwezen naar de toelichting van artikel 5.3.1.

Artikel 5.3.2 Ligplaats woonschepen

• 1.

  Het is verboden om bij een verblijf binnen de gemeente met een woonschip een ligplaats in te nemen of te hebben anders dan op daartoe door het college aangewezen gedeelten van openbaar water.

• 2.

  Het is de eigenaren of gebruikers van woonschepen verboden om zonder vergunning van het college ligplaats in te nemen of te hebben op de in het eerste lid bedoelde gedeelten van openbaar water.

• 3.

  Het college kan aan het innemen, hebben of beschikbaar stellen van een ligplaats met dan wel voor een woonschip op de krachtens het eerste lid aangewezen gedeelten van openbaar water nadere regels stellen in het belang van de openbare orde, volksgezondheid, veiligheid, milieuhygiëne en het aanzien van de gemeente.

• 4.

  De eigenaren of gebruikers van een woonschip zijn verplicht alle door het college gegeven aanwijzingen met betrekking tot het innemen, hebben of veranderen van een ligplaats binnen de daarbij gestelde termijn op te volgen.

• 5.

  Het in de vorige leden bepaalde geldt niet voorzover in de daarin geregelde onderwerpen wordt voorzien door de Wet milieubeheer, het Binnenvaartpolitiereglement, de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, de Vaarwegenverordening Provincie Overijssel, de Woonschepenverordening of een Regeling van het waterschap Reest en Wieden.

Toelichting

Algemeen verbod is niet toegestaan

Artikel 31, tweede lid, van de Wet op Woonwagens en Woonschepen bepaalde dat de gemeenteraad bevoegd is regels te stellen onder andere betreffende de plaats die woonschepen mogen innemen bij verblijf binnen de gemeente. Uit jurisprudentie bleek dat in beginsel in iedere gemeente met openbaar water mogelijk moet zijn om met een woonschip ligplaats in te nemen. Op 1 maart 1999 is de Wet op Woonwagens en Woonschepen ingetrokken. De jurisprudentie is echter opgenomen in de Huisvestingswet. Artikel 88 bepaalt namelijk dat de gemeenteraad geen regels stelt die leiden tot een algeheel verbod van het in gebruik nemen of geven van een woonschip op een ligplaats. Een algemeen verbod komt in strijd met bovengenoemde wet. Een verbod met een ontheffingen- of vergunningenstelsel is wel toegestaan.

Het derde lid van artikel 5.3.2 biedt het college de mogelijkheid om nadere regels te stellen aan het innemen, hebben of beschikbaar stellen van een ligplaats (delegatie van regelgeving door de raad op grond van artikel 156 Gemeentewet). Via deze algemeen werkende voorschriften is het mogelijk om bijvoorbeeld aan woonschepen die een vaste ligplaats willen innemen of hebben, eisen te stellen met betrekking tot de afvoer van het afvalwater, de drinkwatervoorziening etc. Zelfs zou aansluiting op de riolering, het drinkwater- en elektriciteitsnet voorgeschreven kunnen worden, indien de mogelijkheden daartoe redelijkerwijs aanwezig zijn.

Het bepaalde in dit lid vormt voor woonschepen een handzaam alternatief van de bouwverordening. Deze verplicht namelijk dat bouwwerken, zijnde een woning, over een deugdelijke afvalwaterafvoer dienen te beschikken en in beginsel aangesloten moeten zijn op het drinkwater- en elektriciteitsnet. Woonschepen die eveneens als woning gebruikt worden, vallen vanwege het feit dat het geen bouwwerken zijn, niet onder de werking van de bouwverordening. Ook kunnen krachtens dit lid 'welstandseisen' aan woonschepen worden gesteld.

Afbakening

Voor meer informatie wordt verwezen naar het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Woonschepenverordening

Ten einde het aantal en de plaatsen die men inneemt aan regels te kunnen binden, is het noodzakelijk dat daarvoor in een gemeentelijke verordening (de APV of een specifieke woonschepenverordening) een basis gecreëerd wordt. De APV is een geschikt middel om een algemene regeling in op te nemen. Een aparte woonschepenverordening ligt meer voor de hand naarmate het aantal woonschepen binnen de gemeente groter is. Een woonschepenverordening is duidelijker voor de betrokken bewoners dan een globale regeling in de APV. De losbladige bundel 'Volkshuisvesting, stadsvernieuwing en monumenten' van de VNG bevat een model-Woonschepenverordening. Daarbij is veel informatie over het woonschip opgenomen. Gemeenten die een dergelijke, specifieke woonschepenverordening willen gebruiken, dienen in de artikelen 5.3.2. en 5.3.3. aan te geven deze artikelen niet gelden voor de schepen waarop de woonschepenverordening van toepassing is.

Uitgangspunt van artikel 5.3.2 is dat het in beginsel is toegestaan met een vaartuig, dus ook een woonschip, een ligplaats in te nemen, te hebben of beschikbaar te stellen binnen de gemeente.

Provinciale Landschapsverordening, Wet milieubeheer

Maakt het college van zijn bevoegdheid krachtens het eerste lid geen gebruik om gedeelten van openbaar water aan te wijzen waar het verboden is aan te leggen dan kunnen aan de locatie voor het innemen, hebben of beschikbaar stellen van een ligplaats uitsluitend nog beperkingen opgelegd worden krachtens een eventuele Provinciale landschaps- of woonschepenverordening dan wel krachtens de Wet milieubeheer wanneer bijvoorbeeld het beschikbaar stellen van een ligplaats zodanig gebeurt dat er sprake is van een milieuvergunning-plichtige inrichting.

Heeft het college daarentegen wel gedeelten van openbaar water aangewezen dan mag slechts ligplaats ingenomen of beschikbaar gesteld worden op de niet-aangewezen gedeelten en kunnen er daarnaast eventueel nog andere beperkende factoren worden gesteld vanuit de Provinciale landschaps- of woonschepenverordening of de Wet milieubeheer.

Daar waar een Provinciale verordening van kracht is, kan het motief landschapsbescherming niet meer door het college ten grondslag gelegd worden aan de aanwijzing van ligplaatsen als bedoeld in het eerste lid of het stellen van nadere regels (dat wil zeggen algemene voorschriften) als bedoeld in het derde lid.

In het vijfde lid is de werking van deze bepaling ook uitgezonderd voor die gevallen waarin de Wet milieubeheer van toepassing is. Veel jachthavens zullen namelijk aangemerkt kunnen worden als milieuvergunningplichtige inrichtingen.

Door de inwerkingtreding van artikel 13 van de Hinderwet op 1 november 1981 kan een hinderwetvergunning ook geweigerd worden wegens aantasting van natuurwetenschappelijke, landschappelijke, ecologische en recreatieve waarden. Deze situatie is niet veranderd na inwerkingtreding van de Wet milieubeheer.

Huisvestingswet

Om niet in strijd te komen met artikel 88 van de Huisvestingswet mag een aanwijzingsbesluit krachtens het eerste lid niet de gehele gemeente omvatten. Er moet een mogelijkheid zijn om met een woonschip binnen de gemeente een ligplaats in te nemen.

Binnenvaartpolitiereglement

Zie hiervoor hetgeen is opgemerkt in de algemene toelichting bij deze afdeling.

Specifieke regelgeving voor de grote rivieren

Zie hiervoor hetgeen is opgemerkt in de algemene toelichting bij deze afdeling.

Jurisprudentie

De wetgever gaat uit van een in beginsel bestaand recht om met een woonschip te verblijven in de gemeente waar men tijdelijk wenst te wonen, met deze beperking dat de gemeenten voor de plaats van verblijf binnen hun grondgebied voorschriften mochten vaststellen. Lagere wetgevers hebben de vrijheid bepalingen vast te stellen welke de vrijheid tot het kiezen van een plaats van verblijf inperken, doch deze bepalingen mogen niet zover gaan dat zij het hierboven bedoelde recht van woonschipbewoners om in een bepaalde gemeente verblijfplaats te kiezen geheel ondermijnen en aldus generlei ruimte laten voor de toepassing van de wet. HR 2-4-1971, NJ 1971, 271.

Een algemeen verbod met ontheffingsmogelijkheid om ligplaats in te nemen met een woonschip, is aanvaardbaar omdat het stelselmatig weigeren van een ontheffing in strijd is met de wet. ABRS 18-11-1997, JG 98.0033 m.nt. W. Vos.

Overtreding van verbod in APV om ligplaats met vaartuig in te nemen op door B en W aangewezen gedeelte van openbaar water. APV-bepaling betreft huishouding van gemeente. Aanvullende verordenende bevoegdheid van gemeentebesturen ten opzichte van scheepvaartwetgeving. HR 28-6-1994, Gst. 1994 6996, 3 m.nt. EB.

De regeling in de APV met betrekking tot het innemen van een ligplaats met een vaartuig heeft een ruimere strekking dan de Provinciale Landschapsverordening, namelijk ook onder andere de orde en veiligheid op het water. ARRS, 7-7-1981, OB 1982, III.2.2.7, nr. 43852, APV Aalsmeer en Rechtbank Utrecht, 3 april 1997, AWB 97/670 VV, APV Loenen.

Gemeentelijke woonschepenregeling is toelaatbaar omdat hieraan andere motieven ten grondslag liggen dan aan de provinciale landschapsverordening. Gemeentelijke regeling geldt als sturingsinstrument ter regulering van hoeveelheid woonschepen, hun afmetingen en hun onderlinge situering, terwijl de provinciale verordening uitdrukkelijk ziet op de bescherming van natuur en landschap. Pres. Rb. Utrecht 3-4-1997, JG 98.0009 m.nt. W. Vos; KG 1997, 276.

Bestuursdwangaanschrijving tot verwijdering van woonschip van zonder vergunning ingenomen ligplaats in haven. Verbod in APV geldt slechts voor door het college aangewezen gedeelten van openbaar (vaar)water. Toevoeging van vergunningstelsel aan verbodsbepaling betreft wijziging van algemeen verbindend voorschrift. ABRS 6-6-1994, Gst (1995) 7001, 4 m.nt. HH.

Bestuursdwangaanschrijving tegen en weigering vergunning voor hotelboot die enige tijd is gedoogd. APV-bepaling niet in strijd met Binnenvaartpolitiereglement. Toetsing ex nunc. ARRS 20-8-1992, JG 93.0004

Sanering ligplaats voor woonschepen, die niet werden benoemd in het terzake genomen besluit. Overgangssituatie. ABRS 31-10-1994, JG 95.0199.

Bestuursdwangaanschrijving tegen het ligplaats innemen met een woonschip op een niet aangewezen gedeelte van een openbaar water. Legalisatie is niet mogelijk en beroep op gelijkheidsbeginsel gaat niet op. ABRS 7-12-2000, JG 01.0039 m.nt. W. Vos.

De afwijzing van een verzoek om maatregelen te treffen teneinde een onbezette ligplaats met een woonschip te kunnen innemen moet worden aangemerkt als een weigering om feitelijke handelingen te verrichten. Deze weigering is niet op enig rechtsgevolg gericht en het bezwaar hiertegen is terecht niet ontvankelijk verklaard. Het college heeft daarnaast in redelijkheid kunnen besluiten een verzoek om aanwijzing van een andere ligplaats af te wijzen. Aan het college komt ter zake van aanwijzingen van ligplaatsen krachtens artikel 5.3.2 model-APV een ruime mate van beleidsvrijheid toe. ABRS 9-3-2001, Gst. (2001) 7143, 2 m.nt. HH.

Mededeling dat ligplaatsen van woonschepen niet (meer) gebonden zijn aan objecten, maar aan personen, is een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit in de zin van artikel 1 :3 Awb. ABRS 1-8-2001, JB (2001) 248.

Een algeheel verbod om met een woonschip in een gemeente te verblijven is in strijd met artikel 88 van de Huisvestingswet. Er kan zich echter in een bepaalde gemeente de situatie voordoen dat er geen plaatsen in openbaar water geschikt zijn om te worden bestemd of aangewezen om door een woonschip te worden ingenomen. Met artikel 88 van de Huisvestingswet is dan ook niet beoogd om iedere gemeente de verplichting op te leggen nieuwe ligplaatsen te creëren, teneinde aan tenminste één woonschip plaatst te kunnen bieden op haar grondgebied. ABRS 7-11-2001 nr. 200100971/1.

Het betreft de afbakeningsbepaling van artikel 5.3.2, derde lid, van de model-APV. Appellant betoogde dat het verbod van het eerste lid van dat artikel (om met een vaartuig ligplaats in te nemen op openbaar water) niet geldt, omdat het in het derde lid genoemde Binnenvaartpolitiereglement (BPR) van toepassing is. De Afdeling zegt daarover: “met name uit de woorden ‘voor zover’ blijkt dat het antwoord op de vraag of het in het eerste lid vervatte verbod geldt, afhankelijk is van de reikwijdte van het BPR.” En verderop: “Aan artikel 5.3.2 van de model-APV, dat is geplaatst in hoofdstuk 5, met het opschrift “andere onderwerpen huishouding gemeente” liggen (ook) andere motieven ten grondslag zoals hiervoor weergegeven. De omstandigheid dat in het voorliggende geval de belangen ter bescherming waarvan het BPR is vastgesteld zich niet verzetten tegen het afmeren van een vaartuig op de door appellant verlangde locatie laat de uit artikel 5.3.2. van de model-APV blijkende wenselijkheid tot ordening van het innemen van ligplaats uit een oogpunt van openbare orde, volksgezondheid etc. onverlet. Het in het eerste lid van artikel 5.3.2. van de model-APV vervatte verbod behoudt dan ook in het voorliggende geval in zoverre betekenis.“ De Afdeling erkent hier dus de aanvullende werking van de APV, ook als hogere regelgeving van toepassing is. ABRS 28-04-2004, LJN-nr. AO8510, De Gemeentestem 2004, 7210, 109 m.nt. J.M.H.F. Teunissen.

Artikel 5.3.2a Ligplaats overige vaartuigen, niet zijnde woonschepen

• 1.

  Het is verboden met een vaartuig, niet zijnde een woonschip, of met nader door het college genoemde vaartuigen, niet zijnde woonschepen, een ligplaats in te nemen of te hebben dan wel een ligplaats voor een vaartuig, niet zijnde een woonschip, of voor nader door het college genoemde vaartuigen, niet zijnde woonschepen, beschikbaar te stellen op door het college aangewezen gedeelten van openbaar water.

• 2.

  Het college kan aan het innemen, hebben of beschikbaar stellen van een ligplaats met dan wel voor een vaartuig, niet zijnde een woonschip, op niet krachtens het eerste lid aangewezen gedeelten van openbaar water:

  • a.

    nadere regels stellen in het belang van openbare orde, volksgezondheid, veiligheid, milieuhygiëne en het aanzien van de gemeente;

  • b.

    beperkingen stellen naar soort en aantal vaartuigen, niet zijnde woonschepen.

• 3.

  Het bepaalde in het tweede lid is eveneens van toepassing op het innemen, hebben of beschikbaar stellen van een ligplaats met dan wel voor een vaartuig, niet zijnde een woonschip, bedoeld in het eerste lid voorzover het college van zijn bevoegdheid gebruik maakt om het verbod omschreven in het eerste lid te beperken tot nader genoemde vaartuigen, niet zijnde woonschepen.

• 4.

  Het in het eerste en tweede lid bepaalde geldt niet voorzover in de daarin geregelde onderwerpen wordt voorzien door de Wet milieubeheer, Wet beheer rijkswaterstaatswerken, het Binnenvaartpolitiereglement, de Vaarwegenverordening Provincie Overijssel of een Regeling van het waterschap Reest en Wieden.

Toelichting

Krachtens artikel 5.3.2a heeft het college ook de mogelijkheid om een differentiatie naar soort en aantal vaartuigen aan te brengen. In het geval de gemeente eigenaar is van een openbaar water, is ook mogelijk dat de gemeente in het kader van de exploitatie van die ligplaatsen huur- of verhuurovereenkomsten afsluit. Zo wees het college van Eindhoven vijf ligplaatsen aan voor woonschepen onder de bepaling dat de exploitatie van die ligplaatsen zal geschieden door middel van overeenkomsten van huur en verhuur. De rechtbank sauveerde dit beleid en bepaalde dat ‘de gemeente Eindhoven als eigenaresse van het Eindhovens kanaal niet het recht kan worden ontzegd privaatrechtelijk op te treden tegen haar niet welgevallig gebruik van haar eigendom, behoudens voorzover dat een gebruik is dat overeenstemt met of voortvloeit uit de publieke bestemming van bedoeld kanaal als vaarweg’. Het innemen van een ligplaats door een woonboot werd niet aangemerkt als een zodanig gebruik, Rb Den Bosch 3-12-1984, KG 1985, afl. 4, nr. 17.

Artikel 5.3.3 Aanwijzingen ligplaats

• 1.

  Onverminderd het krachtens het tweede en derde lid van artikel 5.3.2a bepaalde kan het college aan de rechthebbende op een vaartuig, niet zijnde een woonschip, voorschriften stellen met betrekking tot het innemen, veranderen of gebruik van een ligplaats in het belang van de openbare orde, volksgezondheid, veiligheid, de milieuhygiëne en het aanzien van de gemeente.

• 2.

  De rechthebbende op een vaartuig, niet zijnde een woonschip, is verplicht alle door het college gegeven aanwijzingen met betrekking tot het innemen, veranderen of gebruik van een ligplaats op te volgen.

• 3.

  Het in het eerste en tweede lid bepaalde geldt niet voorzover in de daarin geregelde onderwerpen wordt voorzien door de Wet milieubeheer, de Vaarwegenverordening Provincie Overijssel of een Regeling van het waterschap Reest en Wieden.

Toelichting

Naast de algemene regels die krachtens artikel 5.3.2, derde lid, kunnen worden uitgevaardigd kan het wenselijk zijn, gelet op de omstandigheden, om aan een individuele booteigenaar nog nadere aanwijzingen te geven. Dit artikel biedt daarvoor de grondslag. Het ligt voor de hand deze aanwijzingen in de vorm van een schriftelijke beschikking te gieten. Voor de toelichting op de in het derde lid genoemde hogere regelingen en de relatie met een vastgestelde woonschepenverordening wordt verwezen naar de toelichting op artikel 5.3.2 van de model-APV.

Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het derde lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Artikel 5.3.4 Verbod innemen ligplaats

Het is verboden een ligplaats in te nemen, te hebben of beschikbaar te stellen in strijd met het krachtens de artikelen 5.3.2, 5.3.2a en 5.3.3 bepaalde.

Artikel 5.3.5 Beschadigen van waterstaatswerken

• 1.

  Het is verboden schade toe te brengen aan of veranderingen aan te brengen in de toestand van bij de gemeente in beheer zijnde vaarten, havens, dijken, wallen, kaden, trekpaden, beschoeiingen, oeverbegroeiing, bruggen, zetten, duikers, pompen, waterleidingen, gordingen, aanlegpalen, stootpalen, bakens of sluizen.

• 2.

  Het verbod geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door het Wetboek van Strafrecht, het Binnenvaartpolitiereglement, de Wet beheer rijkswaterstaatswerken of de Provinciale vaarwegenverordening.

Toelichting

Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het tweede lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Provinciale vaarwegenverordeningen kennen veelal ook een dergelijke bepaling voor waterstaatswerken die bij hen in beheer zijn.

De APV-bepaling heeft alleen betrekking op waterstaatswerken die in beheer zijn bij de gemeenten. Artikel 1.14 van het Binnenvaartpolitiereglement legt aan degene die een kunstwerk beschadigt bovendien nog een meldingsplicht op.

Artikel 5.3.6 Reddingsmiddelen

Het is verboden een voor het redden van drenkelingen bestemd en daartoe bij het water aangebracht voorwerp te gebruiken voor een ander doel dan wel voor dadelijk gebruik ongeschikt te maken.

Toelichting

Om te waarborgen dat deze middelen aanwezig zijn en gebruikt kunnen worden voor het redden van personen is andersoortig gebruik of het voor gebruik onklaar maken van reddingsmiddelen strafbaar gesteld.

Artikel 5.3.7 Veiligheid op het water

• 1.

  Het is aan een ieder die zich als bader of zwemmer in het openbaar water ophoudt, verboden zich zodanig te gedragen dat het scheepvaartverkeer daarvan hinder of gevaar kan ondervinden.

• 2.

  Het verbod geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door het Binnenvaartpolitiereglement, de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, de Provinciale vaarwegenverordening of een Regeling van het waterschap Reest en Wieden.

Toelichting

Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het tweede lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Het Binnenvaartpolitiereglement bepaalt aan welke verkeersregels de schippers van vaartuigen zich hebben te houden. Zij is dus uitsluitend gericht op de gebruikers van vaartuigen en niet op de overige gebruikers van het openbaar water.

Artikel 5.3.7 betekent dan ook een eigenlijke aanvulling op deze twee reglementen door in algemene zin, vergelijkbaar met de redactie van artikel 5 Wegenverkeerswet 1994, hinder of gevaarlijk gedrag van de overige gebruikers te verbieden.

Voor de toelichting op de in het tweede lid genoemde hogere regelingen wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 5.3.2.

Artikel 5.3.8 Overlast aan vaartuigen

• 1.

  Het is verboden zonder redelijk doel zich vast te houden aan een vaartuig in openbaar water, daarop te klimmen of zich daarop of daarin te begeven of te bevinden.

• 2.

  Het is aan degene die daartoe niet bevoegd is verboden een vaartuig, liggend in of aan een openbaar water, los te maken.

Afdeling 4: Crossterreinen en gemotoriseerd en ruiterverkeer in natuurgebieden

Artikel 5.4.1 Crossterreinen

• 1.

  Het is verboden op enig terrein, geen weg zijnde, met een motorvoertuig als bedoeld in artikel 1, onderdeel z, en een bromfiets als bedoeld in artikel 1, onderdeel i van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 een wedstrijd dan wel, ter voorbereiding van een wedstrijd, een trainings- of proefrit te houden of te doen houden dan wel daaraan deel te nemen, dan wel een motorvoertuig of een bromfiets met het kennelijke doel daartoe aanwezig te hebben.

• 2.

  Het college kan terreinen aanwijzen waarvoor het verbod niet van toepassing is. Het kan daarbij regels stellen voor het gebruik van deze terreinen:

  • a.

    in het belang van het voorkomen of beperken van overlast;

  • b.

    in het belang van de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving en ter bescherming van andere milieuwaarden;

  • c.

    in het belang van de veiligheid van de deelnemers van de in het eerste lid bedoelde wedstrijden en ritten of van het publiek.

• 3.

  Voor de toepassing van het eerste lid wordt dat onder weg verstaan wat artikel 1 van de Wegenverkeerswet 1994 daaronder verstaat.

• 4.

  Het verbod in het eerste lid geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet milieubeheer of het Besluit geluidproductie sportmotoren.

Toelichting

Op het houden van auto- en motorsportevenementen, het crossen met auto's, motoren, bromfietsen e.d. al dan niet met een wedstrijdkarakter zijn verschillende wettelijke regelingen van toepassing. Hierbij speelt mede een rol in hoeverre deze activiteiten al dan niet op een weg in de zin van de wegenverkeerswetgeving plaatsvinden.

Afbakening

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het vierde lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

Hieronder wordt aangegeven welke wettelijke regelingen zo al van toepassing kunnen zijn.

1. Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994) en APV

Alvorens in te gaan op de vraag welke regelingen van toepassing kunnen zijn op het crossen op daarvoor - al dan niet legaal - ingerichte terreinen, willen wij eerst enige kanttekeningen plaatsen bij een verkeersrechtelijk aspect in verband met de leeftijd van de crossers.

Ingevolge artikel 110, tweede lid, van de WVW 1994 jo. artikel 5 van het Reglement rijbewijzen mogen bromfietsen slechts worden bestuurd door personen die de leeftijd van 16 jaar hebben bereikt. Het verkeersrechtelijk regime is echter niet van toepassing, wanneer de bedoelde activiteiten zich afspelen op een terrein dat niet kan worden aangemerkt als een weg die feitelijk voor het openbaar verkeer openstaat in de zin van de wegenverkeerswetgeving. Op de vraag wanneer sprake is van een zodanige weg wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 1.1 van de APV. Zoals daar bleek, gaat het erom of een weg feitelijk voor het openbaar verkeer gesloten is.

-Auto- of motorsportactiviteit, crossen e.d. met wedstrijdkarakter op de weg in de zin van de WVW 1994

Indien een auto- of motorsportactiviteit, crossen e.d. op de weg, als bedoeld in de WVW 1994, plaats vindt en een wedstrijdkarakter heeft, is artikel 10 van de WVW 1994 van toepassing. Het eerste lid van deze bepaling zegt dat het verboden is op een weg een wedstrijd met voertuigen te houden of daaraan deel te nemen. Dit verbod richt zich dus zowel tot de organisator van de wedstrijd als tot de deelnemers aan de wedstrijd. In de toelichting op artikel 2.2.1 van de APV inzake het houden van een wedstrijd, wordt nader op het regime van de WVW 1994 ten aanzien van wedstrijden op de weg ingegaan.

-Auto- of motorsportactiviteit, crossen e.d. met wedstrijdkarakter op andere wegen dan bedoeld in de zin van de Wegenverkeerswet 1994

Vindt een wedstrijd met voertuigen plaats op andere plaatsen, dan op de weg in de zin van de WVW 1994, dan kan artikel 5.4.1. van toepassing zijn. Artikel 5.4.1. ziet op het gebruik van motorvoertuigen of een bromfiets als bedoeld in het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (RVV 1990) in het kader van een wedstrijd op speciaal daarvoor aangewezen terreinen door het college. Kenmerkend voor het wedstrijdkarakter is dat er een beloning in de vorm van prijzen, medailles of iets dergelijks in het vooruitzicht worden gesteld.

Indien artikel 5.4.1. van toepassing is, is een vergunning op basis van artikel 2.2.1. niet meer van toepassing. Zie verder de toelichting op artikel 2.2.1.

-Auto- of motorsportactiviteit zonder wedstrijdkarakter op de weg

Voor het organiseren van evenementen in het algemeen zijn in principe de bepalingen van hoofdstuk 2, afdeling 2 'Toezicht op evenementen' van de APV van toepassing (art. 2.2.1. e.v.). De burgemeester kan in het belang van de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid voorschriften geven omtrent het houden van zo'n evenement dan wel het evenement geheel verbieden. Deze bepalingen zijn ook van toepassing op auto- en motorsportevenementen, die geen wedstrijdkarakter hebben, zoals toertochten, oldtimerritten e.d.

2. Wet milieubeheer en APV

Bij het reguleren van auto- en motorsportactiviteiten, crossen e.d. buiten de weg moet onderscheid worden gemaakt tussen speciaal daarvoor ingerichte terreinen, zoals circuits, en overige terreinen, zoals natuurgebieden, parken, plantsoenen of andere voor recreatief gebruik beschikbare terreinen. De eerst bedoelde terreinen vallen doorgaans onder de Wet milieubeheer; voor de overige terreinen kan een gemeente zelf regels stellen, zoals in de artikelen 5.4.1 en 5.4.2 van deze APV.

Wet milieubeheer

De speciaal voor auto- en motorsport ingerichte terreinen vallen onder de werking van de Wet milieubeheer en het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer.

In bepaalde gevallen moet een motor(sport)terrein worden aangemerkt als een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer. In het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer worden de inrichtingen opgesomd waarvoor krachtens artikel 8.1 van de Wet milieubeheer een vergunning vereist is. De regeling betreffende de motorterreinen is opgenomen in categorie 19 van het besluit. In categorie 19.1, onder g, worden genoemd: inrichtingen of terreinen, geen openbare weg zijnde, waar gelegenheid wordt geboden tot het gebruiken van: bromfietsen, motorvoertuigen of andere gemotoriseerde voer- of vaartuigen in wedstrijdverband ter voorbereiding van wedstrijden of voor recreatieve doeleinden.

In de nota van toelichting bij het besluit blijkt dat uit de omschrijving 'gelegenheid bieden' is af te leiden dat elke inrichting of elk terrein, dat in enigerlei vorm is ingericht om de genoemde activiteiten mogelijk te maken, onder dit besluit valt.

Vervolgens vermeldt de nota van toelichting dat enige accommodatie evenwel nodig zal zijn voordat kan worden vastgesteld of sprake is van een dergelijke inrichting, bijvoorbeeld in de vorm van een begrenzing. Indien elke, al dan niet beoogde, begrenzing van de plaats waar de genoemde activiteiten zich afspelen ontbreekt, zal bezwaarlijk van een inrichting kunnen worden gesproken (bijvoorbeeld wanneer een aantal liefhebbers van modelvaartuigen regelmatig met elkaar hun bootjes laat varen op een grote plas of waterweg).

Op grond van artikel 8.2 van de Wet milieubeheer is het college bevoegd om op een aanvraag voor vergunning voor een motorterrein als bedoeld in categorie 19 te beslissen. Voor zover de terreinen, geen openbare weg zijnde, echter bestemd of ingericht zijn voor het in wedstrijdverband, ter voorbereiding van wedstrijden of voor recreatieve doeleinden rijden met gemotoriseerde voertuigen, en de terreinen daartoe acht uren per week of meer zijn opengesteld, wordt de vergunning niet afgegeven door het college, maar door gedeputeerde staten (categorie 19.2).

Bij de vergunningverlening wordt rekening gehouden met de motieven van de Wet milieubeheer, zijnde de gevolgen voor het milieu of de bescherming van het milieu.

APV

De regeling in de APV is van belang voor die terreinen die niet behoren tot de terreinen die genoemd zijn in categorie 19.1, onder g, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer. Hier kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een terrein dat niet is ingericht voor motorwedstrijden en -activiteiten en terreinen die hiervoor slechts eenmalig of zeer incidenteel worden gebruikt.

De bij het aanwijzingsbesluit te stellen regels dienen aan te sluiten bij de belangen welke het onderhavige voorschrift beoogt te dienen. Behalve het belang van de openbare orde zijn dat milieubelangen en het belang van de veiligheid van het publiek of de deelnemers.

In de in het tweede lid genoemde regels kan bepaald worden dat op het terrein slechts gecrost mag worden op bepaalde dagen en uren, en wel alleen door leden van de vereniging; dat de vereniging zich gedraagt volgens de aanwijzingen van KNAC, KNMV en MON; dat zij haar leden voldoende verzekert tegen ongevallen c.q. aansprakelijkheid voor schade als gevolg van ongevallen en - eventueel - dat de crossers ten minste een bepaalde leeftijd moeten hebben c.q. dat de vereniging er - ter voorkoming van ongelukken - zorg voor draagt dat toezicht door volwassenen wordt uitgeoefend indien van dat terrein gebruik wordt gemaakt.

3. Zondagswet

Krachtens artikel 3, eerste lid, van de Zondagswet is het verboden op zondag zonder strikte noodzaak gerucht te verwekken, dat op een afstand van meer dan 200 m van het punt van verwekking hoorbaar is. Volgens het tweede lid van dit artikel is de burgemeester bevoegd van dit verbod voor de tijd na 13.00 uur ontheffing te verlenen.

De training voorafgaand aan de motorcrosswedstrijd kan als deze voor publiek toegankelijk is, reeds aangemerkt worden als een openbare vermakelijkheid als bedoeld in artikel 4 van de Zondagswet.

4. Wet op de Ruimtelijke Ordening en APV

Een terrein dat men wil gaan gebruiken als motorcrossterrein zal in de meeste gevallen gelegen zijn in een gebied met de bestemming 'agrarisch gebied' of 'natuurgebied'.

De vraag is dan of voor het gebruik van het desbetreffende terrein als motorcrossterrein vrijstelling kan worden verleend van het gebruikvoorschrift. Indien aannemelijk is dat het gebruik van een terrein ten behoeve van het motorcrossen zal leiden tot een onomkeerbare wijziging van de bestemming van dit terrein, dan zal dit gebruik enkel worden toegestaan na een bestemmingsplanwijziging.

5. Privaatrechtelijk optreden

Verschillende gemeenten zijn er toe overgegaan een aan de gemeente in eigendom toebehorend terrein aan te wijzen waarop de motorcrossport beoefend kan worden. Veelal geschiedt dit om de overlast die wordt ondervonden als gevolg van het crossen in natuur- en bosgebieden te beperken.

Indien van gemeentewege een terrein ter beschikking wordt gesteld voor het crossen, rijst de vraag naar de eventuele civielrechtelijke aansprakelijkheid van de gemeente voor ongevallen en andere schade. Daarbij gaan wij ervan uit dat het crossterrein niet een weg is in de zin van de wegenverkeerswetgeving. Is daarvan wèl sprake, dan is het - behoudens ontheffing; zie de artikelen 10 en 148 WVW 1994 - eenvoudigweg verboden aldaar te 'crossen'.

Civielrechtelijk brengt het feit dat een terrein met goedvinden van de gemeente als crossterrein wordt gebruikt, voor haar de verplichting mee ervoor te zorgen dat geen gevaarlijke situaties te creëren zijn. Het ligt op de weg van de gemeente om het terrein aan te passen aan het doel waartoe het dient.

In het kader van de regels die het college kan stellen op basis van het tweede lid van artikel 5.4.1 kunnen bijvoorbeeld leeftijdsgrenzen worden gesteld aan de gebruikers van het terrein of eisen als aangegeven in artikel 110 van de WVW 1994 jo artikel 5 van het Reglement rijbewijzen. Wanneer zodanige eisen niet worden gesteld, zal bij het publiek in versterkte mate het vertrouwen worden gewekt dat de gemeente de zorgvuldigheidsverplichtingen die voor haar uit de feitelijke situatie voortvloeien, in acht neemt.

Uitsluiting van aansprakelijkheid voor schade (ongevallen e.d.) kan de gemeente zoveel mogelijk beperken; bijvoorbeeld door een bord te plaatsen bij de ingang van het terrein waarop zijn aangegeven de voorwaarden waaronder van het terrein gebruik mag worden gemaakt (onder andere de waarschuwing, dat gebruikers van het terrein dit voor eigen risico gebruiken en de mededeling, dat de gemeente aansprakelijkheid afwijst voor ongevallen en andere schade als gevolg van crossen). Het plaatsen van een dergelijk bord wil overigens niet zeggen dat de gemeente gevrijwaard is van aansprakelijkheid.

Er is overigens nog een privaatrechtelijke mogelijkheid waardoor de gemeente aan haar zorgverplichting kan voldoen, namelijk door het sluiten van een gebruiks- of huurovereenkomst met de plaatselijke vereniging. De gemeente moet zich dan wel realiseren dat het desbetreffende terrein dan ook alleen ter beschikking wordt gesteld ten behoeve van het crossen door leden van die vereniging.

Jurisprudentie

Wanneer in het kader van een evenement, zoals bedoeld in de artikel 2.2.1 en 2.2.2 van de APV, op een crossterrein, zoals in deze bepaling bedoeld, motor(sport)activiteiten worden gehouden zijn er meerdere bevoegde organen in het spel. Goed onderscheid moet worden gemaakt tussen enerzijds het evenement, waarvoor de burgemeester het bevoegd gezag is om een vergunning te verlenen en anderzijds de motor(sport)activiteiten, waarvoor het college het bevoegd gezag is. ARRS 3-6-1994, JG 95.0055 m.nt. A.B. Engberts, AB 1994, 602 m.nt. RMvM, Gst. 1995, 7006, 4 m.nt. EB.

Motorcrosswedstrijden op zondag. Trainingswedstrijden voor 13.00 uur. In casu geen schending van de zondagsrust, omdat het motorcrossterrein 4 km buiten de bebouwde kom ligt. Pres. Rb. Utrecht 6-6-1995, JG 95.0316 m.nt. A.B. Engberts, KG 1995, 292.

Artikel 5.4.2 Beperking verkeer in natuurgebieden

• 1.

  Het is verboden binnen voor publiek toegankelijke natuurgebieden, parken, plantsoenen of voor recreatief gebruik beschikbare terreinen te rijden of zich te bevinden met een motorvoertuig als bedoeld in artikel 1, onder z, Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990, een bromfiets als bedoeld in artikel 1, onder i, Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 of met een fiets of een paard.

• 2.

  Het college kan terreinen aanwijzen waarvoor het in het eerste lid gestelde verbod niet van toepassing is. Het kan daarbij regels stellen ten aanzien van het gebruik van deze terreinen:

  • a.

    in het belang van het voorkomen van overlast;

  • b.

    in het belang van de bescherming van natuur- of milieuwaarden;

  • c.

    in het belang van de veiligheid van het publiek.

• 3.

  Het verbod in het eerste lid geldt niet voor bestuurders van motorvoertuigen en bromfietsen en voor fietsers of berijders van paarden:

  • a.

    ten dienste van politie, brandweer en geneeskundige hulpverlening en van andere krachtens artikel 29, eerste lid, Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 door de minister van Verkeer en Waterstaat aangewezen hulpverleningsdiensten;

  • b.

    die worden gebruikt in verband met beheer, onderhoud of exploitatie van de door het college aangewezen plaatsen;

  • c.

    die worden gebruikt in verband met werken die krachtens wettelijk voorschrift moeten worden uitgevoerd;

  • d.

    van de zakelijk gerechtigden, huurders en pachters van percelen gelegen binnen de door het college aangewezen plaatsen;

  • e.

    voor het verkeer ten behoeve van bezoek en van de verzorging van de onder d bedoelde personen.

• 4.

  Het in het eerste lid gestelde verbod geldt voorts niet:

  • a.

    op wegen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994;

  • b.

    binnen de bij of krachtens de Provinciale verordening 'Stiltegebieden' aangewezen stiltegebieden, ten aanzien van motorrijtuigen die bij of krachtens die verordening zijn aangewezen als 'toestel'.

• 5.

  Het college kan ontheffing verlenen van het in het eerste lid gestelde verbod.

Toelichting

1. Inleiding

Vele gemeenten worden in toenemende mate geconfronteerd met het bezoek van motorcrossers aan natuurgebieden, met als gevolg klachten over geluidhinder, schade aan de flora, verstoring van wild e.d. Verder worden natuurgebieden, parken e.d. steeds vaker door ruiters en fietsers/mountainbikers bezocht. Het komt nogal eens voor dat ruiters en fietsers/mountainbikers de speciaal voor hen aangewezen ruiter- of fietspaden verlaten. Deze gedraging levert gevaar en hinder op voor wandelaars en berokkent vaak ook schade aan flora en fauna.

Bij de vraag, welke maatregelen mogelijk zijn tegen het motorcrossen in natuurgebieden, zal men een onderscheid moeten maken tussen het zgn. 'wilde crossen' (op wegen en paden en 'off the road') en het crossen op daartoe speciaal gebruikte motorterreinen. Op het crossen op motorterreinen is artikel 5.4.1 van de APV van toepassing.

De redactie van artikel 5.4.2 is aangepast overeenkomstig het systeem van artikel 5.4.1 van de model-APV. Op grond van het eerste lid van deze bepaling geldt een algeheel verbod om zich met motorvoertuigen, (brom)fietsen of paarden in een natuurgebied te bevinden. Het college kan op grond van het tweede lid terreinen aanwijzen waar dit verbod niet geldt en kan tevens regels stellen voor het gebruik van deze terreinen.

2. Maatregelen

Bij de vraag welke maatregelen genomen kunnen worden tegen het 'wildcrossen' of overlastgevend ruiter- en fietsverkeer gaat het in feite om een meer algemeen vraagstuk: Welke maatregelen kunnen genomen worden om ter bescherming van het milieu en ter voorkoming van overlast gemotoriseerd verkeer, ruiter- of fietsverkeer uit bepaalde gebieden te weren?

Een mogelijkheid om het weggebruik door de verkeersdeelnemers te reguleren is het nemen van verkeersbeperkende maatregelen op grond van de wegenverkeerswetgeving. Voor de in deze gebieden gelegen wegen is sinds november 1991 de wegbeheerder bevoegd tot het treffen van verkeersmaatregelen (zie artikel 18 WVW 1994).

Volgens de WVW 1994 kan tot vaststelling van verkeersmaatregelen worden overgegaan indien deze maatregelen de veiligheid op de weg verzekeren, weggebruikers en passagiers beschermen, strekken tot het in stand houden van de weg en de bruikbaarheid van de weg waarborgen, de vrijheid van het verkeer waarborgen, strekken tot voorkoming of beperking van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade, strekken tot het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden en tenslotte een doelmatig of zuinig energieverbruik bevorderen (artikel 2, eerste tot en met derde lid, WVW 1994). De WVW 1994 geeft derhalve ook mogelijkheden verkeersmaatregelen te nemen ter bescherming van milieubelangen. Regulering van het gemotoriseerde verkeer dat van de weg gebruik maakt in natuurgebieden dient te geschieden op basis van de WVW 1994 door middel van een verkeersmaatregel. Hierbij moet het dan gaan om een regeling ten aanzien van het gebruik van wegen in de zin van de WVW 1994. Voor de overige gebieden, buiten de wegen in de zin van de WVW 1994, binnen een natuurgebied kan een regeling worden opgenomen in de APV.

Hierbij moet in het oog worden gehouden dat met betrekking tot het onderhavige onderwerp ook een provinciale regeling kan gelden. Indien er reeds een provinciale regeling bestaat inzake de beperking van gemotoriseerd verkeer in natuurgebieden, welke regeling - deels - strekt ter bescherming van dezelfde belangen, zal - althans indien een gemeente geheel of gedeeltelijk gelegen is in een 'natuurgebied' als bedoeld in de provinciale verordening - de werkingssfeer van het gemeentelijk voorschrift ten opzichte van de provinciale verordening moeten worden afgebakend.

2.1 Maatregelen op basis van de Wegenwet/feitelijke sluiting en sluiting krachtens artikel 461 Wetboek van Strafrecht

-Ook langs feitelijke en privaatrechtelijke weg zou men kunnen komen tot het weren van gemotoriseerd verkeer uit bepaalde natuurgebieden.

In de eerste plaats valt te denken aan het plaatsen van palen, klap- of draaihekjes bij de toegangen tot de in zo'n gebied gelegen wegen. De eigenaar van een weg zal men het recht tot het nemen van zodanige maatregelen niet kunnen ontzeggen.

Hoe zit dit echter als deze weg is aan te merken als een openbare weg in de zin der Wegenwet?

Hiervoor zijn wij ingegaan op de beperkingen in het gebruik van een openbare weg als gevolg van het beperkt openbaar rechtskarakter van die weg.

Openbare wegen in natuurgebieden zullen veelal - op grond van de gesteldheid van de weg of op grond van het gebruik dat van de weg pleegt te worden gemaakt - een zodanig beperkt openbaar rechtskarakter hebben. Ook ten aanzien van deze openbare wegen zal de eigenaar deze beperking feitelijk mogen realiseren door het plaatsen van klap- en draaihekjes, palen e.d. bij de toegangen tot die wegen en wel zodanig dat alleen voetgangers en fietsen vrij kunnen passeren. Aan deze handelwijze kleeft een aantal bezwaren.

Deze handelwijze is in de eerste plaats niet toepasbaar ten aanzien van openbare wegen die niet een beperkt openbaar rechtskarakter hebben. Ingevolge het bepaalde in artikel 14, eerste lid, van de Wegenwet dienen de rechthebbende en de onderhoudsplichtige dan alle verkeer over de openbare weg te dulden. Wij tekenen hierbij nog aan dat het gedeeltelijk - bij voorbeeld alleen voor gemotoriseerd verkeer - onttrekken van wegen aan het openbaar verkeer niet mogelijk is (Kb 26 september 1955, AB 1956, blz. 357, m.nt. M. Troostwijk).

Ook is het volgens de Kroon niet mogelijk een weg aan het openbaar verkeer te onttrekken om hem vervolgens weer onmiddellijk open te stellen voor bij voorbeeld voetgangers en fietsers (Kb 11 mei 1982, AB 1982, 378, m.nt. J.R. Stellinga). Een dergelijke maatregel kan wel door middel van een verkeersbesluit worden genomen, zoals hiervoor is beschreven.

Ook mag verwacht worden dat het onttrekken van een aantal in het buitengebied gelegen wegen aan het openbaar verkeer op bezwaren zal stuiten van met name landbouwers.

Verder merken wij ten aanzien van het afsluiten van wegen door middel van hekjes en slagbomen nog op, dat de bereikbaarheid van bos- en natuurgebieden voor de brandweer en in verband met onderhoudswerkzaamheden zal verslechteren. Bovendien zullen slagbomen gemakkelijk geopend kunnen worden. Ten slotte is het plaatsen van hekjes, slagbomen en dergelijke een kostbare aangelegenheid.

-Men zou - in de tweede plaats - kunnen denken aan het plaatsen bij de toegangen tot de wegen in een bepaald natuurgebied van borden waarop de toegang voor motorvoertuigen en bromfietsen voor onbevoegden krachtens artikel 461 van het Wetboek van Strafrecht wordt verboden: 'Verboden toegang voor....; art. 461 Wetboek van Strafrecht'.

Deze methode kan echter niet worden toegepast, indien het gaat om openbare wegen in de zin van de Wegenwet. Zie HR 21 juni 1966, NJ 1966, 416, m.nt. W.F. Prins, OB 1967, XIV.3, nr. 26667, AB 1967, blz. 186, NG 1966, blz. 432, Verkeersrecht 1966, blz. 227, m.nt. R.J. Polak (Bromfietsverbod Sneek), en HR 23 december 1980, NJ 1981, 171, m.nt. Th.W. van der Veen, AB 1981, 237, NG 1981, blz. S63, m.nt., Verkeersrecht 1981, blz. 58, m.nt. J.J. Bredius (rijverbod Schiermonnikoog).

• -

  Sommige gemeentebesturen hebben de volgende aanpak tot wering van gemotoriseerd verkeer uit natuurgebieden overwogen:

  • a.

    onttrekking van de openbare wegen ('openbaar' in de zin van de Wegenwet) aan het openbaar verkeer volgens de daartoe in de artikelen 9 e.v. van de Wegenwet voorgeschreven procedure; en aansluitend daaraan:

  • b.

    geslotenverklaring op privaatrechtelijke basis van de wegen in dat gebied voor (recreatief) gemotoriseerd verkeer, namelijk door het plaatsen van borden 'Verboden toegang voor...., art. 461 Wetboek van Strafrecht'.

Aan deze aanpak wordt om twee redenen de voorkeur gegeven:

• -

  De Wegenwet zou zich er tegen verzetten dat wegen die voor al het verkeer openbaar zijn, ter behartiging van andere belangen dan verkeersbelangen bij verordening voor het gemotoriseerd verkeer gesloten zouden worden. Of deze opvatting juist is, is de vraag.

• -

  Artikel 461 WvSr. is niet op openbare wegen van toepassing.

Ook de hier bedoelde aanpak stuit overigens op bezwaren, met name in die gevallen dat de wegen niet in eigendom zijn bij de overheid. De overheid is dan immers van de particuliere eigenaren afhankelijk, met name waar het de geslotenverklaring voor gemotoriseerd verkeer betreft. Bovendien is de toegankelijkheid van dergelijke wegen voor het publiek niet meer verzekerd, indien deze wegen eenmaal aan het openbaar verkeer zijn onttrokken. De particuliere eigenaar zou zijn weg immers ook voor alle publiek, dus ook voor voetgangers en fietsers, kunnen afsluiten.

De overheid bezit dan geen machtsmiddelen daartegen op te treden. Deze machtsmiddelen bezit zij wél ten aanzien van wegen die - zij het ook beperkt - voor het openbaar verkeer toegankelijk zijn in de zin van de Wegenwet.

Zie de uitspraak van de Afdeling rechtspraak van 25 maart 1982, NG 1983 blz. S 145,, AB 1983, 64, m.nt. Van der Veen (Helmond) en van 5 november 1982, Gst. 1983, 6745, 10, m.nt. J.M. Kan (Wittem). Blijkens deze uitspraken kan (en moet!) de gemeentelijke overheid de onderhouds- en de duldingsplicht van de eigenaar van een openbare weg met toepassing van bestuursdwang afdwingen, indien deze plicht wordt verzaakt.

Men kan - zoals hierboven reeds bleek - aan genoemde consequenties niet ontkomen door een weg slechts beperkt aan het openbaar verkeer te onttrekken, in die zin dat hij alleen openbaar zal zijn voor bepaalde categorieën verkeersdeelnemers. Bovendien, ook al zou een weg een beperkt openbaar rechtskarakter hebben, dan nog zou artikel 461 WvSr. waarschijnlijk niet toepasselijk kunnen zijn.

Hiervoor werd er reeds op gewezen dat de hele onttrekkingsprocedure tijdrovend is en dat de onttrekking op bezwaren zal stuiten van met name landbouwers. Zou men de hier bedoelde methode toepassen, dan zou het in ieder geval noodzakelijk zijn voor de onttrekking aan het openbaar verkeer met de particuliere eigenaren duidelijke afspraken te maken en deze schriftelijk vast te leggen. Wij vermelden hier nog, dat de onttrekking van een openbare weg aan het openbaar verkeer onvoorwaardelijk moet geschieden en zonder tijdsbepaling (circulaire van de minister van verkeer en waterstaat aan de colleges van gedeputeerde staten, BS 1933, nrs. 203 en 245, WGB 1933, blz. 225).

3. Verordening stiltegebieden

Provinciale staten dienen op grond van artikel 1.2 van de Wet milieubeheer een verordening op te stellen die onder andere regels bevat inzake het voorkomen of beperken van geluidhinder in bij de verordening aangewezen gebieden. Deze verordening wordt de provinciale milieuverordening (PMV) genoemd en vervangt de oude verordeningen op grond van artikel 122 van de Wet geluidhinder.

Volgens de model-PMV is het onder meer verboden een aantal toestellen te gebruiken binnen het milieubeschermingsgebied. Het is ook verboden om met een motorvoertuig met draaiende verbrandingsmotor de openbare weg of andere voor bestemmingsverkeer openstaande wegen en terreinen te verlaten.

Toertochten voor motorvoertuigen of een wedstrijd als bedoeld in artikel 24 van de WVW 1994 zijn niet toegestaan.

4. Beperking gemotoriseerd verkeer in natuurgebieden in relatie tot artikel 1 van de Grondwet

De vraag rijst of het ontzeggen van de toegang tot een bepaald natuurgebied voor motorrijders en bromfietsers zich verdraagt met het antidiscriminatieverbod van artikel 1 van de Grondwet. Deze vraag werd aan de orde gesteld in een zitting van de kantonrechter te Harderwijk op 19 september 1985. De geverbaliseerde voerde aan dat het verbod '... discriminerend is ten aanzien van motorrijders, bromfietsers en hun duopassagiers. Terreinwagens, motoren met zijspan, auto's en vrachtwagens mogen van de onverharde wegen wel gebruik maken. De officier van justitie bestreed deze opvatting. Hij stelde dat het gemeentebestuur een keuze heeft gemaakt tussen de belangen van voetgangers en flora en fauna en de belangen van motorrijders en bromfietsers die zittend op hun voertuig van de natuur willen genieten.'

De officier meende dat de belangen van flora en fauna en de belangen van voetgangers die hinder ondervinden van motorrijders, prevaleren boven de belangen van motorrijders. De kantonrechter schaarde zich achter de officier van justitie. Hij meende dat er geen sprake was van discriminatie van motorrijders en bromfietsers omdat hun bewegingsvrijheid niet verder dan noodzakelijk voor het doel dat het college voor ogen staat wordt beperkt.

De Rechtbank in hoger beroep en de Hoge Raad in cassatie hebben inmiddels de uitslag van de kantonrechter onderschreven (HR 19 mei 1987, AB 1988, nr. 216, APV Nunspeet).

Jurisprudentie

Wanneer wordt overgegaan tot het aanwijzen van een natuurgebied, waarbinnen gemotoriseerd verkeer verboden is, zoals in deze bepaling bedoeld, is het verstandig te bezien in hoeverre een overgangsregeling noodzakelijk is voor personen die - al dan niet bedrijfsmatig - met een motorvoertuig gebruik maken van dit natuurgebied. Vanwege het ontbreken van een overgangsregeling trof de Voorzitter van de ARRS een voorlopige voorziening, waarbij aan belanghebbende alsnog een tijdelijke ontheffing werd verleend. Vz. ARRS 30-8-1990, AB 1991, 432 m.nt. PCEvW, Gst. 1991, 6929, 7 m.nt. JT.

Afdeling 5: Verbod vuur te stoken

Artikel 5.5.1 Verbod afvalstoffen te verbranden buiten inrichtingen of anderszins vuur te stoken

• 1.

  Het is verboden in de openlucht afvalstoffen te verbranden buiten inrichtingen in de zin van de Wet milieubeheer of anderszins vuur aan te leggen, te stoken of te hebben.

• 2.

  Het verbod geldt niet voorzover het betreft:

  • a.

    verlichting door middel van kaarsen, fakkels en dergelijke, voorzover dat geen gevaar, overlast of hinder voor de omgeving oplevert;

  • b.

    sfeervuren zoals terrashaarden en vuurkorven, indien geen afvalstoffen worden verbrand, voorzover dat geen gevaar, overlast of hinder voor de omgeving oplevert;

  • c.

    vuur voor koken, bakken en braden, voorzover dat geen gevaar, overlast of hinder voor de omgeving oplevert.

• 3.

  Het college kan van dit verbod ontheffing verlenen.

• 4.

  De ontheffing kan worden geweigerd:

  • a.

    in het belang van de openbare orde en veiligheid;

  • b.

    ter bescherming van de woon- en leefomgeving;

  • c.

    ter bescherming van de flora en de fauna.

• 5.

  Het verbod geldt niet voorzover in het geregelde onderwerp wordt voorzien door artikel 429, aanhef en onder 1 of 3, van het Wetboek van Strafrecht of de Provinciale milieuverordening.

Toelichting

In deze toelichting wordt allereerst uitgebreid ingegaan op de wetgeving voor het verbranden van afvalstoffen buiten inrichtingen, geregeld in artikel 10.2, eerste lid en artikel 10.63, tweede lid, van de Wet milieubeheer. Het in werking treden van deze bepalingen is namelijk de aanleiding geweest om artikel 5.5.1 model-APV in 2003 gedeeltelijk te herzien. Vervolgens gaat de toelichting in op artikel 5.5.1 en de aanvullende werking van deze bepaling op de Wet milieubeheer.

Benadrukt moet dat het nieuwe regiem voor het verbranden van afvalstoffen buiten inrichtingen in de Wet milieubeheer er helaas niet beter, maar juist onduidelijker op is geworden. Voorheen hoefde er op grond van artikel 5.5.1 (model-)APV slechts één ontheffing te worden verleend, waarin zowel de bescherming van het milieu als van de openbare orde en veiligheid werden geregeld.

Artikel 10.63, tweede lid, Wet milieubeheer beperkt zich nu echter alleen tot de bescherming van het milieuhygiënische belang. Indien het college de openbare orde- en veiligheidsaspecten wil reguleren is het verlenen van een (tweede) ontheffing op grond van de APV noodzakelijk.

Gelet op het vorenstaande wordt het volgende opgemerkt. In artikel 5.5.1, eerste lid, de Algemene plaatselijke verordening 2001 voor de gemeente Steenwijkerland was een verbod tot vuur te stoken opgenomen. In het vierde lid, onder e, van artikel 5.5.1 van deze oude APV was bepaald dat het verbod niet gold voorzover het betrof: 'het verbranden van overjarig riet, rietafval of ruigte, ook wel sluik genoemd, in de periode van 1 januari tot en met 1 mei, mits dit geschiedt op een wijze, dat hinder of nadelige beïnvloeding van het milieu door rook, roet, stof, water of stank zoveel mogelijk wordt beperkt of voorkomen.' Daar deze bepaling in strijd is met een hogere wet, namelijk de Wet milieubeheer, is deze bepaling geschrapt.

Afbakening

De afbakening met de Wet milieubeheer in het vijfde lid is komen te vervallen, omdat in het eerste lid de afbakening heeft plaatsgevonden door de zinsnede “buiten inrichtingen in de zin van de Wet milieubeheer”. De afbakening met de Wet milieubeheer is door de nieuwe formulering scherper neergezet.

Voor wat betreft de afbakening met hogere regelgeving geldt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet dat de bepalingen van de APV van rechtswege vervallen als in het onderwerp door een wet, amvb of een provinciale verordening wordt voorzien. De term ‘onderwerp’ in artikel 122 betekent dat het om dezelfde materie moet gaan en dat hetzelfde motief ten grondslag moet liggen aan zowel de lagere als de hogere regeling. De formulering van de afbakeningsbepaling in het vijfde lid sluit daarom aan bij de Gemeentewet. Zie uitgebreid daarover onder het kopje Afbakeningsbepalingen in de Algemene Toelichting.

I. ARTIKEL 10.2, EERSTE LID, EN ARTIKEL 10.63, TWEEDE LID, WET MILIEUBEHEER

Aanleiding voor de herziening van artikel 5.5.1 (Model-)APV: artikel 10.2, eerste lid en artikel 10.63, tweede lid, Wet milieubeheer

De discussie over het verbranden van afvalstoffen buiten inrichtingen (of aldus de APV het stoken van open vuur) is ongeveer vier jaar geleden begonnen. Aanvankelijk was het ministerie van VROM voornemens om een absoluut stookverbod in de Wet milieubeheer op te nemen, zonder enkele ontheffingsmogelijkheid voor het college. De VNG maakte zich echter hard voor een dergelijke ontheffingsmogelijkheid, omdat in sommige lokale situaties een ontheffingsmogelijkheid zeer gewenst was. De Tweede Kamer was het hiermee eens en drong daarom bij amendement bij de toenmalige minister er op aan om de mogelijkheid tot het verlenen van een ontheffing bij wet vast te stellen. Dit amendement leidde tot een aanpassing van het wetsvoorstel, waarin uitdrukkelijk een ontheffingsmogelijkheid voor het college werd opgenomen.

De VNG pleitte eveneens voor instandhouding van de toenmalige regeling in artikel 5.5.1 model-APV (stookverbod met ontheffingsmogelijkheid voor het college) in plaats van een landelijk verbod in de Wet milieubeheer. Dit pleidooi vond helaas geen gehoor, de Tweede Kamer hield vast aan een landelijke regeling.

Uiteindelijk kwamen de artikelen 10.2, eerste lid, en 10.63, tweede lid, Wet milieubeheer tot stand. In artikel 10.2, eerste lid, is het verbrandingsverbod buiten inrichtingen opgenomen. Artikel 10.63, tweede lid, geeft het college de bevoegdheid om een ontheffing te verlenen van dit verbod.

Na enige vertragingen zijn beide artikelen op 23 mei 2003 in werking getreden (Stb. 2003, 213). Artikel 10.63, tweede lid, Wet milieubeheer was overigens al eerder in werking getreden op 8 mei 2002, maar had geen materiële betekenis omdat artikel 10.2, eerste lid nog niet in werking was getreden. Voor de tekst van de Wet milieubeheer wordt verwezen naar www.overheid.nl.

Voorlichting over artikel 10.2, eerste lid en 10.63, tweede lid, Wet milieubeheer

In de circulaire van 27 maart 2002 aan de provincies en gemeenten van het ministerie van VROM (Stcrt. 2002, 65) is aandacht besteed aan het storten en verbranden van afvalstoffen buiten inrichtingen. Daarin is de onderhavige wetswijziging reeds aangekondigd. De VNG heeft in diverse nieuwsbrieven aan de gemeenten gewezen op de wetswijziging.

In gemeenten waar al op grond van de APV een verbrandings- c.q. stookverbod bestond met een mogelijkheid van ontheffing door het college verandert er materieel niets; alleen de rechtsbasis van het verbod en de ontheffing wijzigt.

Voor welke afvalstoffen kan er een ontheffing op grond van artikel 10.63, tweede lid, Wet milieubeheer worden gegeven en wat is de reikwijdte van de wet?

Uit de kamerbehandeling van het wetsvoorstel blijkt dat de ontheffing kan worden verleend voor de volgende zaken:

• -

  vreugdevuren, zoals paas- en oudejaarsvuren;

• -

  instandhouding van waardevolle cultuurlandschappen, in het kader van klein landschapsbeheer.

De minister gaf tegenover de Kamer voorts aan dat fruitsnoeihout en aardappelloof onder de ontheffing zouden kunnen vallen. Hij sprak in zijn algemeenheid over hout dat men van bomen of struiken afhaalt om het natuurlijke proces om welke reden dan ook te bevorderen. Ook riet zou volgens de VNG hieronder kunnen vallen. Voor welke gevallen er nog meer een ontheffing kan worden gegeven, is sterk afhankelijk van de lokaal specifieke situatie, bijvoorbeeld indien er sprake is van een heidegebied of specifieke beplanting. Op grond van artikel 10.63, tweede lid, Wet milieubeheer is het in ieder geval verboden ontheffing te verlenen voor het verbranden van gevaarlijke afvalstoffen. Verder is het meeverbranden van allerlei afvalstoffen (banden, verf, afgewerkte olie) verboden.

Artikel 10.2 Wet milieubeheer ziet alleen toe op het verbranden van afvalstoffen buiten inrichtingen. Dit betekent dat, indien er sprake is van een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer, het verbrandingsverbod hierop niet van toepassing is. Hiervoor geldt namelijk een ander wettelijk regiem. De verbranding van afvalstoffen binnen een inrichting dient enerzijds te worden geregeld in de milieuvergunning of wordt anderzijds geregeld in een van de zogenaamde artikel 8.40-Besluiten, waarin algemene milieuregels zijn opgenomen voor homogene bedrijfscategorieën.

Tevens dient rekening gehouden te worden met de gemeentelijke zorgplicht voor de inzameling van huishoudelijk GFT-afval (groente-, fruit- en tuinafval) op grond van artikel 10.21 Wet milieubeheer. GFT-afval, afkomstig van huishoudens, dient in de eerste plaats door de burger te worden aangeboden aan de aangewezen inzameldienst. Het buitengebied wordt door gemeenten soms vrijgesteld van de inzamelplicht in het belang van een doelmatig beheer van afvalstoffen. In deze gevallen kan een ontheffing voor het verbranden van tuinafval worden gerechtvaardigd. Voor wat betreft stedelijke of bebouwde komgebieden, is het verlenen van een ontheffing minder gerechtvaardigd. Immers, de gemeente draagt zorg voor inzameling van huishoudelijk tuinafval en ook grof tuinafval, een ontheffing voor het verbranden van snoeihout, lijkt daarmee niet wenselijk.

Benadrukt dient te worden dat het aan het bevoegde gezag is om zelf invulling te geven aan het ontheffingenbeleid. Dit geldt zeker ook voor een absoluut verbrandingsverbod. Ook al geeft de Wet milieubeheer de mogelijkheid om een ontheffing te verlenen, dit betekent niet dat een gemeente ook verplicht is dit te doen. Gemeenten kunnen dus – óók onder het regiem van de Wet milieubeheer - een absoluut stookverbod blijven hanteren. Het verdient aanbeveling om een absoluut stookverbod in een beleidsnota of milieubeleidsplan vast te leggen.

Kan het bestaande ontheffingenbeleid van het college worden gecontinueerd, maar thans op basis van artikel 10.63, tweede lid, Wet milieubeheer?

Bij de behandeling van het wetsvoorstel betreffende artikel 10.2 heeft de minister aangedrongen op een terughoudend ontheffingenbeleid (zie o.a. Kamerstukken II 2000/ 01, 26 638, nr. 24). Ook de VNG adviseert haar leden een terughoudend ontheffingenbeleid te voeren, waarbij ook wordt gekeken naar alternatieve verwerkingsmethoden (het zogenaamde alara-beginsel). Indien een gemeente reeds een terughoudend beleid voert, kan het bestaande ontheffingenbeleid worden gecontinueerd.

Wel verdient het sterk de aanbeveling om het ontheffingenbeleid schriftelijk vast te leggen in bijvoorbeeld beleidsregels. Op deze manier beschikt het bevoegde gezag over een duidelijk afwegingskader, op grond waarvan de beslissing om een ontheffing te verlenen kan worden gebaseerd.

Welke procedure moet worden gevolgd voor het verlenen van een ontheffing op basis van artikel 10.63, tweede lid, Wet milieubeheer?

Bij de ontheffingverlening op grond van artikel 10.63, tweede lid, Wet milieubeheer dient de volgende procedure gevolgd te worden. Op grond van artikel 10.64 Wet milieubeheer zijn de artikelen 8.5-8.25 Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing op een ontheffing van het verbrandingsverbod. In artikel 8.6 Wet milieubeheer wordt de afdeling 3.4 van de Algemene Wet Bestuursrecht van toepassing verklaard, dat zou betekenen de uniforme openbare voorbereidingsprocedure.

Dit is een tamelijk omslachtige procedure, reden waarom de VNG dit als één van de knelpunten in het kader van het project Herijking VROM-wetgeving bij het ministerie van VROM heeft ingebracht.

Evenals het ministerie van VROM vindt de VNG de procedure voor de ontheffing op grond van artikel 10.63, tweede lid, Wet milieubeheer zeer omslachtig voor een dergelijke ontheffing.

Aanvankelijk wilde het ministerie van VROM de procedure versoepelen door een AMvB op grond van artikel 10.2, tweede lid, Wet milieubeheer vast te stellen. In deze AMvB zou voor een aantal categorieën verbrandingen een vrijstelling worden verleend, met een set van algemene regels waaraan de verbrandingen zouden moeten voldoen. Het ministerie van VROM heeft inmiddels gekozen voor een andere oplossing.

Versoepeling van de procedure artikel 10.63, tweede lid, Wet milieubeheer op komst

Door middel van de nieuwe Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure zijn de openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4. Awb oud) en de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.5 Awb oud) samengevoegd tot één afdeling 3.4 Uniforme openbare voorbereidingsprocedure.

In de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb zal artikel 10.64 Wet milieubeheer worden uitgebreid met een derde lid:

‘In afwijking van het eerste lid is afdeling 3.4, van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing op een ontheffing als bedoeld in artikel 10.63, tweede lid.’

Hiermee wordt uitdrukkelijk gesteld dat de nieuwe afdeling 3.4. Awb niet van toepassing is op de ontheffing op grond van artikel 10.63, tweede lid, Wet milieubeheer. In dit geval wordt teruggevallen op de minimale procedurele eisen van de Awb.

Welke voorschriften kunnen worden verbonden aan een ontheffing op grond van artikel 10.63, tweede lid Wet milieubeheer?

Aan een ontheffing kunnen de volgende voorschriften worden verbonden. Gedacht kan worden aan het voorschrift dat:

• -

  het stoken geen gevaar, schade of hinder mag opleveren voor de omgeving;

• -

  de houder van de ontheffing tijdens de verbranding voortdurend ter plaatse aanwezig dient te zijn en zorg dient te dragen voor een goed brandend vuur, zodat zo min mogelijk rookontwikkeling plaatsvindt;

• -

  de verbranding niet mag plaatsvinden in de periode tussen zonsondergang en zonsopgang;

• -

  verbranding slechts mag plaatsvinden met inachtneming van een bepaalde afstand tot bouwwerken;

• -

  de voorgenomen verbranding ten minste twee uur van te voren moet worden gemeld bij het cluster milieu van de afdeling VROM.

In de ontheffing op grond van de Wet milieubeheer kunnen ook voorschriften worden opgenomen over bodembeschermende voorzieningen en maatregelen. Veel gemeenten eisen een bodembeschermende voorziening, bijvoorbeeld een betonplaat of zandbed. De grondslag van een dergelijk voorschrift is in dit geval artikel 10.63, tweede lid, Wet milieubeheer. Het verdient de aanbeveling om in de ontheffing ook een verwijzing naar de zorgplicht van artikel 13 Wet bodembescherming op te nemen.

Hoe kan het beste worden omgegaan met gevallen van bestrijding van bepaalde ziektes?

In enkele gevallen, bijvoorbeeld bij de bestrijding van bepaalde ziektes is het noodzakelijk op korte termijn passende maatregelen, zoals het verbranden van de zieke bomen, te nemen. De procedure van ontheffingverlening duurt in deze gevallen te lang om telkens een ontheffing te verlenen. Daarom zou voor deze gevallen de ontheffing bij voorbaat verleend kunnen worden, waarbij in de ontheffing nauwkeurig wordt aangegeven in welke gevallen en onder welke omstandigheden van de ontheffing gebruik mag worden gemaakt. Een aantal gemeenten eist bijvoorbeeld een verklaring van de Plantenziektenkundige Dienst te Wageningen. Als voorschrift kan worden opgenomen dat in geval van verbranding van met ziekte aangetast hout, besmet en niet-besmet snoeihout zoveel mogelijk moet worden gescheiden.

Kan een ontheffing op grond van artikel 10.63, tweede lid, Wet milieubeheer voor onbepaalde tijd worden verleend?

Nee, volgens het ministerie van VROM hangt de beantwoording van deze vraag samen met het karakter van de ontheffing. Het gaat om een ontheffing van een wettelijk verbod of een uitzondering op de regel. Het verlenen van een ontheffing voor onbepaalde tijd verhoudt zich hiermee per definitie niet. Het zou daarmee een soort vergunningstelsel worden. Een ontheffing zal derhalve altijd voor een bepaalde tijd verleend moeten worden. De precieze omvang voor een bepaalde tijd is onder andere afhankelijk van de invulling van het in artikel 10.63, tweede lid, Wet milieubeheer opgenomen criterium. Na verloop van tijd kunnen er bijvoorbeeld mogelijkheden komen om de betreffende afvalstoffen op een hoogwaardiger wijze te verwerken in plaats van te verbranden. Tevens is de looptijd van de ontheffing afhankelijk van de formulering van de ontheffing zelf. Naarmate bijvoorbeeld de tijdsperiode waarin verbrand mag worden exacter in de ontheffing staat geformuleerd (bijvoorbeeld twee keer veertien dagen in de nader omschreven periode, bijvoorbeeld het snoeiseizoen met melding aan de gemeente) is het volgens VROM denkbaar dat een ontheffing voor maximaal drie jaar wordt verleend. Als de periode niet exact staat omschreven, stuit een dergelijke looptijd van een ontheffing op bezwaren. Er zijn dus verschillende mogelijkheden voor de duur van een ontheffing op grond van artikel 10.63, tweede lid, Wet milieubeheer. Variërend van bijvoorbeeld een ontheffing per keer tot een jaarlijkse ontheffing tot een ontheffing voor een periode van drie jaar. Gemeenten hebben dus de beleidsvrijheid om zelf de duur van een ontheffing te bepalen.

II. ARTIKEL 5.5.1.APV

De aanvullende werking van artikel 5.5.1 APV

Benadrukt wordt dat voor het verbranden van afvalstoffen buiten inrichtingen altijd een ontheffing nodig is op grond van artikel 10.63, tweede lid, Wet milieubeheer. Het college kan een ontheffing verlenen, indien het belang van de bescherming van het milieu zich daartegen niet verzet. Met andere woorden, het college kan een ontheffing weigeren op grond van milieuhygiënische argumenten.

Bij het verbranden van afvalstoffen zijn echter vaak openbare orde- en veiligheidsaspecten van belang. Artikel 10.63, tweede lid, van de Wet milieubeheer biedt geen mogelijkheid om de ontheffing te weigeren, indien de openbare orde en veiligheid in het geding is. Bovendien kunnen de voorschriften verbonden aan een dergelijke ontheffing alleen dienen ter bescherming van het belang van het milieu. Artikel 5.5.1 vult daarom voor wat betreft deze aspecten de Wet milieubeheer aan.

Voor artikel 5.5.1 APV betekent dit concreet het volgende. Artikel 5.5.1, derde lid, APV biedt de mogelijkheid om - naast de ontheffing op grond van de Wet milieubeheer - een ontheffing te verlenen, waarin de aspecten van openbare orde en veiligheid worden geregeld. Er ligt dus een ander motief ten grondslag aan de APV dan aan de Wet milieubeheer. Tevens wordt het college de mogelijkheid geboden om aan deze ontheffing voorschriften te verbinden die het belang van de openbare orde en veiligheid beogen te beschermen. De weigeringsgronden worden genoemd in het vierde lid.

Kan de ontheffing op grond van artikel 10.63, tweede lid, Wet milieubeheer en de ontheffing op grond van artikel 5.5.1, derde lid, APV worden gecombineerd tot één te verlenen ontheffing?

Er is een aantal redenen om dit niet te doen. In de eerste plaats zijn de gronden waarop het besluit wordt genomen, gebaseerd op twee verschillende wettelijke regelingen. Het gaat dus om twee verschillende afwegingskaders. Indien beide afwegingskaders in één ontheffing wordt verwerkt, is de vraag in hoeverre een dergelijk besluit juridisch stand houdt. Bovendien wordt, indien bezwaar of beroep wordt ingesteld tegen het ene besluit, het bezwaar daarmee impliciet eveneens gericht tegen het andere besluit. Tenslotte is ook de strafbaarstelling verschillend. Overtreding van de ontheffing op grond van artikel 10.63, tweede lid, Wet milieubeheer wordt strafbaar gesteld in de Wet op de economische delicten (Wed), terwijl overtreding van artikel 5.5.1 strafbaar wordt gesteld op grond van artikel 154 Gemeentewet.

Het verschil in wettelijke grondslag (Wet milieubeheer versus Gemeentewet), het verschil in toetsingskader (milieu versus openbare orde) en het verschil in strafbaarstelling (Wet op de economische delicten versus Gemeentewet) pleit ervoor om een systeem van twee separate ontheffingen te hanteren. Dit neemt niet weg dat gemeenten de aanvraag voor beide ontheffingen kunnen coördineren. Het blijven echter wel twee afzonderlijke besluiten.

Indien de ontheffing op grond van artikel 10.63, tweede lid, Wet milieubeheer wordt geweigerd, wat betekent dit voor de ontheffing op grond van artikel 5.5.1 APV?

Indien de ontheffing op grond van artikel 10.63, tweede lid, Wet milieubeheer wordt geweigerd, is er geen ruimte meer voor een ontheffing op grond van artikel 5.5.1 APV. Dit volgt uit het systeem van de wet. Een ontheffing op grond van artikel 5.5.1 APV kan in dit geval namelijk nooit worden verleend wegens strijd met de Wet milieubeheer. De aanvraag voor een ontheffing op grond van artikel 5.5.1 APV hoeft daarom niet in behandeling te worden genomen. De grondslag hiervoor is artikel 4:5 Awb.

Uitzonderingen artikel 5.5.1 APV

In het tweede lid is een aantal uitzonderingen opgenomen op het verbod in het eerste lid. Hierbij zijn de volgende punten van belang. In de eerste plaats valt verlichting door middel van kaarsen, fakkels, sfeervuren – waarbij geen afvalstoffen worden verbrand -, zoals terrashaarden en vuurkorven of vuur voor koken, bakken en braden niet onder het nieuwe regiem van de Wet milieubeheer. Er is immers geen sprake van het verbranden van afvalstoffen buiten inrichtingen. Vervolgens mag er geen sprake zijn van gevaar, overlast of hinder voor de omgeving. Vooral binnen de bebouwde kom kunnen klachten ontstaan over overlast of hinder door met name terrashaarden en vuurkorven. De zinsneden ‘voorzover dat geen gevaar, overlast of hinder voor de omgeving oplevert’ bieden handvaten om handhavend op te treden.

De uitzonderingen betreffen een aanvulling op hogere regelgeving. Lid 1 regelt namelijk het aanleggen, stoken of hebben van vuur, maar in de genoemde uitzonderingsgevallen is geen sprake van het verbranden van afvalstoffen. De gemeentelijke wetgever regelt dus een bepaalde materie (verbranden) vanuit eenzelfde motief (namelijk een milieumotief: het voorkomen van overlast of hinder) als de hogere regelgever, maar beperkt zich daarbij tot gedragingen die niet of nog niet worden bestreken door de hogere regelgeving (namelijk het verbranden van niet-afvalstoffen buiten inrichtingen).

III. INRICHTINGEN

Normaal gesproken is de afbakening tussen de Wet milieubeheer en de APV helder, indien er sprake is van een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer. Daar waar de Wet milieubeheer of hierop gebaseerde regels of voorschriften in een onderwerp voorzien, is geen ruimte voor de APV.

Het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer en het Besluit Akkerbouwbedrijven milieubeheer, zogenaamde 8.40 AMvB’s, vormen hierop een uitzondering. In deze besluiten wordt namelijk voor het onderwerp verbranden van afvalstoffen binnen inrichtingen uitdrukkelijk verwezen naar een gemeentelijke verordening.

Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer

Voorschrift 4.1. Afvalstoffen mogen niet binnen de inrichting worden verbrand, behoudens voor zover ingevolge een gemeentelijke verordening verbranden van uit de inrichting afkomstige afvalstoffen is toegestaan.

Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer

Voorschrift 8.1. Afvalstoffen mogen niet binnen de inrichting worden verbrand, behoudens voor zover ingevolge een gemeentelijke verordening verbranden van uit de inrichting afkomstige afvalstoffen is toegestaan.

De artikelen 10.2, eerste lid, en 10.63, tweede lid Wet milieubeheer en ook artikel 5.5.1 APV zijn hier niet van toepassing, omdat deze bepalingen uitdrukkelijk het verbranden van afvalstoffen buiten inrichtingen reguleren. Het gaat in deze besluiten immers om het verbranden binnen inrichtingen.

Is een verbod van verbranden van afvalstoffen binnen inrichtingen in APV nodig?

Indien een bepaling over het verbranden van afvalstoffen binnen inrichtingen in de APV ontbreekt, kan worden gesteld dat het per definitie verboden is om afvalstoffen binnen inrichtingen te verbranden. Immers, op grond van voorschriften van de genoemde Besluiten melkrundveehouderijen en akkerbouwbedrijven milieubeheer geldt een verbod, tenzij een gemeentelijke verordening dit toestaat. Uit het ontbreken van een regeling in de APV, kan impliciet worden afgeleid dat de gemeentelijke verordening het verbranden van afvalstoffen binnen inrichtingen dus niet toestaat. Met andere woorden, indien in een gemeentelijke verordening het verbranden van afvalstoffen binnen inrichtingen niet expliciet wordt toegestaan, is het verbranden van afvalstoffen binnen inrichtingen verboden op grond van voorschrift 4.1. van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of voorschrift 8.1 Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer.

Indien een gemeente het verbranden van afvalstoffen binnen een inrichting in de gemeentelijke verordening wil toestaan, dan dient dit te worden vastgelegd in de APV.

Binnen of buiten inrichting?

Tenslotte nog de discussie of er nu sprake is van binnen of buiten een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer.

Artikel 1, eerste lid, onder a, Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer spreekt over een inrichting die deel uitmaakt van een bedrijf dat uitsluitend of in hoofdzaak is bestemd voor het verbouwen van akkerbouw- of tuinbouwproducten op of in de open grond. In de toelichting op dit besluit wordt aangegeven dat akkerland en de grond alwaar de volle grondstuinbouw plaatsvindt in het algemeen niet tot de inrichting wordt gerekend. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in een uitspraak van 16 januari 1997 (E03.94.0230, Tiel) de uitspraak gedaan dat dit voor fruitteeltbedrijven tevens inhoudt dat de boomgaarden niet tot de inrichting dienen te worden gerekend.

Eerder sprak de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zich uit over de vraag of een weiland wel of geen inrichting is. Een weiland is geen inrichting, zolang het niet intensief gebruikt wordt (1 december 1995, E03.94.0495, AB 1996, 128).

Indien het verbranden van afvalstoffen op een weiland of akkerland plaatsvindt, kan worden verdedigd dat er sprake is van het verbranden van afvalstoffen buiten inrichtingen en zijn de artikelen 10.2, eerste lid, Wet milieubeheer en artikel 10.63, tweede lid, Wet milieubeheer en artikel 5.5.1 van de APV om deze reden van toepassing.

Hoofdstuk 6 Straf-, overgangs- en slotbepalingen

Algemene toelichting

Gelet op het belang van effectieve handhaving van de APV-voorschriften, is hier een algemene introductie opgenomen over bestuurlijk toezicht, bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving. Tevens wordt ingegaan op het instrument bestuurlijke boete, waarover anno 2002 de discussie nog volop gaande is.

Handhaving algemeen

Handhaving is elke handeling die erop gericht is de naleving door anderen van rechtsregels te bevorderen. De belangrijkste redenen voor een goede handhaving zijn in het kort:

Door een goede handhaving zal de overheid uiteindelijk in steeds grotere mate het door haar beoogde doel bereiken. Door handhaving kan de achteruitgang van de kwaliteit van de samenleving worden tegengegaan.

De rechtszekerheid en de gelijke behandeling van burgers dienen te worden gewaarborgd. Dit kan door een goed handhavingsbeleid te voeren. De relatie van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid met handhaving wordt verder uitgediept.

De geloofwaardigheid, betrouwbaarheid en integriteit van bestuurders zullen het ambtelijk en maatschappelijk draagvlak vergroten.

Handhaving kan zowel strafrechtelijk als bestuursrechtelijk zijn.

Hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevat een opsomming van de aan het bestuursorgaan toekomende dwangmiddelen en de regels die bij de toepassing van de dwangmiddelen in acht genomen moeten worden. Hierna worden deze dwangmiddelen en regels toegelicht. Ook is er een korte introductie tot de strafrechtelijke handhaving opgenomen.

Toezicht

In veel wetten worden, ter handhaving van de regelgeving, aan bepaalde ambtenaren toezichtbevoegdheden toegekend. Zij mogen plaatsen betreden, inlichtingen en inzage van stukken vorderen, monsters nemen en vervoermiddelen zoeken. Dit handhavingstoezicht, ook wel controle genoemd, wordt beheerst door het bestuursrecht. De algemene regels zijn opgenomen in afdeling 5.2 van de Awb. In bijzondere wetten kunnen echter beperkingen worden aangebracht op de in de algemene regels gegeven bevoegdheden (bijvoorbeeld: artikel 45, derde lid van de Wet wapens en munitie in vergelijking met artikel 5:18 van de Awb).

Toezicht vindt plaats in een stadium waarin (nog) geen sprake is van een redelijk vermoeden dat er een strafbaar feit is gepleegd. In het strafrecht ligt dit anders. Om tot opsporing te komen moet er in beginsel wel sprake zijn van een vermoeden dat er een strafbaar feit is gepleegd. Bepaalde opsporingsbevoegdheden vereisen zelfs een ontdekking op heterdaad.

Om goed toezicht uit te kunnen oefenen moet een toezichthouder beschikken over de nodige bevoegdheden. Voor het uitoefenen van toezicht is vaak medewerking benodigd van de toezicht gestelde. In artikel 5:20, eerste lid, van de Awb is de verplichting van eenieder opgenomen om aan

een toezichthouder alle medewerking te verlenen die hij redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden. Uiteraard zijn er uitzonderingen op de medewerkingsplicht. In het tweede lid van artikel 5:20 is opgenomen dat geheimhouders, zoals de arts en de advocaat, niet hoeven mee te werken. Maar ook de verdachte hoeft niet mee te werken. Volgens de regering geldt de plicht namelijk niet na het moment waarop de overheid jegens de betrokkene een handeling heeft verricht waaraan deze in redelijkheid de gevolgtrekking heeft kunnen verbinden dat tegen hem strafvervolging wordt ingesteld. "Vanaf dat moment is er sprake van "criminal charge" in de zin van artikel 6 Europees Verdrag van de Rechten van de Mens en kan de betrokkene een beroep doen op het zwijgrecht."

Het bovenstaande kan in de praktijk voor verwarring zorgen. Het komt voor dat er toezichthouders zijn met opsporingsbevoegdheden. Degene die onder toezicht staat moet dus goed weten welke 'pet' de ambtenaar opheeft. In het geval van toezicht moet een ieder meewerken. Zodra er echter sprake is van opsporing, kan er een beroep op zwijgrecht worden gedaan. Iemand kan immers niet worden verplicht om aan zijn eigen veroordeling mee te werken.

Toezichthouders worden meestal belast met het toezicht op de naleving van de voorschriften die zijn gegeven bij of krachtens de wet of verordening op grond waarvan zij als toezichthouder zijn aangewezen. Zo worden in artikel 100 Woningwet de ambtenaren bouw- en woningtoezicht aangewezen als toezichthouders op het gebied van de Woningwet. Met deze aanwijzing moeten zij niet alleen toezicht houden op de naleving van de bepalingen in de Woningwet zelf, maar ook op de naleving van hetgeen krachtens wettelijk voorschrift anderszins is bepaald. Te denken valt hierbij aan de voorschriften bij een bouwvergunning.

Strafrechtelijke handhaving

Het strafrecht en het bestuursrecht worden elk op een geheel eigen wijze genormeerd. In artikel 1:6 van de Awb is bepaald dat de Awb niet van toepassing is op de opsporing en vervolging van strafbare feiten noch op de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen. Het handelen van strafrechtelijke organen wordt genormeerd door de regels van het Wetboek van Strafrecht en door de diverse bijzondere wetten, waarin de geldende materiële normen zijn verwoord en waarin soms ook van de algemene strafvordering afwijkende strafprocessuele bevoegdheden zijn opgenomen, en het Wetboek van Strafvordering, dat algemene regels van strafprocesrecht bevat, bevoegdheden in het leven roept en de grenzen van de bevoegdheden bepaalt.

Op grond van artikel 2 van de Politiewet 1993 heeft de politie tot taak te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven. Op grond van deze algemene politietaak, alsmede op grond van de last die in de artikelen 141 en 142 van het Wetboek van Strafvordering aan de aldaar genoemde ambtenaren wordt gegeven om strafbare feiten op te sporen, kunnen opsporingsambtenaren onderzoek doen. Een opsomming van de daarbij te hanteren methoden ontbreekt. Algemene opsporingsmethoden zijn niet in het Wetboek van Strafvordering geregeld. Er zijn wel bijzondere opsporingsbevoegdheden geregeld. Dit zijn observatie, infiltratie, de pseudo-koop of pseudo-dienstverlening, het stelselmatig inwinnen van informatie, het onderzoek doen in een besloten plaats zonder toestemming van de rechthebbende, het opnemen van vertrouwelijke communicatie, het onderzoek van telecommunicatie en het stelselmatig volgen of waarnemen.

Opsporingsambtenaren kunnen, naast dat zij bevoegd zijn opsporingshandelingen te verrichten, ook bevoegd zijn tot het uitoefenen van controlebevoegdheden die in bijzondere wetten worden toegekend. Op grond van artikel 160 Wegenverkeerswet bijvoorbeeld kan een ambtenaar de bestuurder van een voertuig vorderen zijn voertuig te doen stilhouden, terwijl het vijfde lid van het artikel bepaalt dat de bestuurder op eerste vordering van de opsporingsambtenaar verplicht is medewerking te verlenen aan een ademonderzoek. Als een bevoegde ambtenaar van deze bevoegdheid gebruikmaakt en de ademtest wijst een te hoog alcoholpromillage uit, dan is er een verdenking ontstaan en gaat controle over in opsporing.

In het bestuursrecht worden de sancties opgelegd door een bestuursorgaan. De rechter speelt in het bestuursrecht pas een rol indien een belanghebbende, na bezwaar of administratief beroep, beroep instelt bij de rechter. De rechter speelt in het strafrecht een centrale rol. Sancties in het strafrecht worden opgelegd door de rechter.

Bestuursdwang, dwangsom en gedogen

De Gemeentewet kent in artikel 125 aan het gemeentebestuur een algemene bevoegdheid toe tot het uitoefenen van bestuursdwang.

In artikel 5:21 van de Awb is bestuursdwang als volgt gedefinieerd: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.

Het feitelijk handelen omvat onder meer: het doen wegnemen, ontruimen, beletten, in de vorige toestand herstellen of het treffen van maatregelen om verdere nadelige gevolgen van een overtreding te voorkomen.

Het uitoefenen van bestuursdwang is dus zuiver gericht op het feitelijk in overeenstemming brengen met de bestuursrechtelijke voorschriften van een onwettige situatie. Dit heeft dus een herstellende werking en heet daarom 'reparatoire sanctie'.

Onder overtreding van een voorschrift wordt ook verstaan het niet nakomen van voorschriften die aan een vergunning zijn verbonden, zoals bijvoorbeeld geluidsvoorschriften bij een milieuvergunning.

In artikel 5:32 van de Awb is aangegeven dat een bestuursorgaan dat bevoegd is om bestuursdwang toe te passen, ook bevoegd is om een dwangsom op te leggen. Het opleggen van een dwangsom is een middel om de overtreder door het opleggen van een last om te betalen, te bewegen de overtreding te beëindigen. Bijna vanzelfsprekend hoort hier de vraag bij welk instrument het geschiktst is om aan de geconstateerde overtreding een einde te maken. Deze vraag zal steeds beantwoord moeten worden aan de hand van feiten, de omstandigheden en de belangen die aan de orde zijn. De wet laat zich hier niet over uit. Wel is in artikel 5:36 van de Awb opgenomen dat een dwangsom niet mag worden opgelegd zolang een reeds genomen beslissing tot toepassing van bestuursdwang niet is ingetrokken. Met andere woorden: een combinatie van bestuursdwang met last dwangsom is niet mogelijk.

De eerste stap in een handhavingscyclus zal zijn dat een overtreding plaatsvindt dan wel gaat plaatsvinden. Dat betekent dat er een onderzoek moet worden gedaan. Met behulp van de toezichtsbevoegdheden wordt de situatie onderzocht. Hiervan zal de ambtenaar een rapport van bevindingen moeten opmaken. Het is belangrijk dat een dergelijk rapport van foto's of ander bewijsmateriaal wordt voorzien. Bij de voorbereiding van een besluit moet immers worden voldaan aan het zorgvuldigheidsbeginsel.

Het kan een keuze zijn van het bestuursorgaan om niet over te gaan tot handhaven. De met de wet strijdige situatie wordt dan gedoogd. Is een bestuursorgaan op de hoogte van de overtreding, maar wordt er geen actie ondernomen, dan is er sprake van passief gedogen. Het toepassen van bestuursdwang is een bevoegdheid, geen absolute verplichting. Een gemeente heeft dus de mogelijkheid om het belang van de handhaving door middel van bestuursdwang af te wegen tegen andere belangen, zoals de mogelijkheid om een andere bestuursrechtelijke sanctie in te zetten of over te gaan tot het gedogen. Deze vrijheid is echter betrekkelijk. Uit jurisprudentie blijkt dat er een beginselplicht tot handhaving bestaat. Bijvoorbeeld: ABRS 22 maart 2001, BR2001/778, Dwangsom Camping Nunspeet . Enkel in geval van bijzondere omstandigheden kan van handhavend optreden worden afgezien. Het is goed dit te beseffen. Indien er namelijk een veelheid aan regelgeving binnen een gemeente bestaat, en de gemeente wordt op handhaving van die regels aangesproken, is zij in beginsel dus verplicht hier gevolg aan te geven. De handhaafbaarheid speelt dus een grote rol bij het opstellen van regels.

Kabinetsstandpunt “Naar een veilige samenleving”

In oktober 2002 is door de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Justitie het programma “Naar een veilige samenleving” naar de Tweede Kamer gezonden. In dit programma wordt aangegeven welke concrete doelstellingen op het gebied van de veiligheid van het publieke domein het kabinet voor 2006 nastreeft en hoe het kabinet die doelstellingen wil bereiken.

In het programma wordt door het kabinet een lans gebroken voor versterking van de bestuurlijke handhaving met betrekking tot de kleine ergernissen in het publieke domein. ‘Naar een veilige samenleving’ stelt dat gemeenten een “bijzondere verantwoordelijkheid en een zelfstandige rol” hebben “bij het verbeteren van de veiligheidssituatie die gestalte krijgt op lokaal en wijkniveau, in de woon en leefomgeving van de burgers”. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor en worden aangesproken op het organiseren van integraal veiligheidsbeleid, maar beschikken over onvoldoende bestuursrechtelijke instrumenten om dat beleid integraal te handhaven. Vooral de gemeente (en niet zozeer de politie) wordt door de burger aangesproken op overlast en verloedering van het straatbeeld (kleine ergernissen). Verloedering scoort hoog als oorzaak van gevoelens van onveiligheid bij burgers. Het kabinet wil hier iets aan doen door het bestuurlijke toezicht en de handhaving in het publieke domein te versterken middels de invoering van de bestuurlijke boete voor kleine ergernissen.

Bestuurlijk instrumentarium gemeenten

Gemeenten hebben in het kader van toezicht en handhaving reeds een aantal bestuursrechtelijke instrumenten ter beschikking. Voor de bestuursrechtelijke instrumenten waarover gemeenten beschikken geldt een scheiding in sancties die erop zijn gericht de ontstane situatie in de gewenste situatie te herstellen (herstelsancties) en sancties die primair zijn bedoeld om bestraffend op te treden (punitieve sancties). Bij de herstelsancties gaat het om bestuursdwang en dwangsom. Deze sancties kunnen alleen worden ingezet in situaties waarin herstel daadwerkelijk mogelijk is, zoals het terugbrengen van een bouwwerk in de oorspronkelijke staat. Het intrekken van een begunstigend besluit (vergunning, ontheffing, subsidie) is een voorbeeld van de tweede categorie. De meeste normen die verloederingsfeiten en onveiligheidsgevoelens van burgers moeten tegengaan lenen zich niet voor handhaving via dwangsom of bestuursdwang. Of het herstel is feitelijk niet mogelijk (denk aan geluidsoverlast), óf het herstel zélf, dan wel de controle daarop, leveren problemen op (denk aan een last onder dwangsom tot het niet meer voortijdig plaatsen van vuilniszakken op straat, die wekelijks gecontroleerd zou moeten worden).

In mei 2004 heeft de VNG het concept wetsvoorstel bestuurlijke boete kleine ergernissen ontvangen van de ministers van BZK en Justitie met het verzoek hierop te reageren. In het concept wetsvoorstel wordt een stelsel voorgesteld waarin het mogelijk wordt gemaakt dat het gemeentebestuur desgewenst bevoegd wordt tot het opleggen van een bestuurlijke boete in reactie op overtreding van specifieke bij of krachtens formele wet als beboetbare feiten aangewezen APV-normen. Er is dus sprake van een keuze tussen invoering en geen invoering van de bestuurlijke boete.

Heeft een gemeente de bestuurlijke boete ingevoerd dan kan zij te allen tijde besluiten de bestuurlijke boete weer af te schaffen. Een besluit van de raad tot intrekking van het besluit tot invoering van de bestuurlijke boete treedt echter niet eerder in werking dan na negen maanden na de bekendmaking van het intrekkingsbesluit. Bij het opstellen van de feitenlijst die onder de reikwijdte van de bestuurlijke boete worden gebracht is vooralsnog de model-APV van de VNG als uitgangspunt genomen. Verkeersdelicten, met uitzondering van fout-parkeren, zullen volgens dit voorstel niet onder de bestuurlijke handhaving worden gebracht. Zoals gezegd wordt de lijst met beboetbare feiten door de formele wetgever vastgesteld (bij algemene maatregel van bestuur). Gemeenten kunnen de lijst dus niet aanpassen aan de lokale situatie.

De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete wordt uitgeoefend door het college. Deze bevoegdheid wordt evenwel uitgeoefend door de burgemeester, indien de toepassing van dit middel dient tot handhaving van regels welke hij uitvoert.

Tegen de boete-oplegging staat de rechtsgang van de Algemene wet bestuursrecht open. De boete dient door een bestuurlijk toezichthouder in dienst van de gemeente, die tevens buitengewoon opsporingsambtenaar is, te worden opgelegd. Mandateren van deze bevoegdheid aan particuliere toezichthouders is niet toegestaan. De opbrengsten van de boeten komen toe aan de gemeenten. Gemeenten zijn zelf verantwoordelijk voor de incasso en de registratie van opgelegde boeten (daarbij kunnen ze eventueel externen, zoals bijvoorbeeld het Centraal Justitieel Incassobureau, inschakelen).

In de Memorie van Toelichting bij het concept wetsvoorstel wordt inzicht gegeven in de financiële implicaties van de introductie van het handhavingsinstrument. De cijfers die hierin worden genoemd geven aan dat tegenover iedere euro aan opbrengsten er 2,5 euro aan investeringen staat. In onze reactie op het wetsvoorstel hebben wij aangegeven dat dit naar onze mening niet acceptabel is. Om de verhouding tussen investering en opbrengst rechter te trekken hebben wij er voor gepleit om ook bepaalde verkeersdelicten (waaronder snelheidsovertredingen) onder de reikwijdte van de bestuurlijke boete te brengen.

Voor wat betreft de verkeershandhaving is er een wetsvoorstel in voorbereiding voor het introduceren van de bestuurlijke boete voor fout parkeren en stilstaan. Hierin wordt aan gemeenten de bevoegdheid toegekend om een bestuurlijke boete op te leggen voor ‘fout parkeren’ en ‘stilstaan’. Deze twee overtredingen, die thans in de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv), oftewel de Wet Mulder, zijn opgenomen, kunnen worden gekenschetst als zogenaamde neutrale ordeningsfeiten. Voor de lokale overheden betekent de bevoegdheid bij deze feiten in punitieve zin op te treden evenwel een belangrijk instrument voor de handhaving van het eigen parkeerbeleid.

Dit sluit aan bij de brief die op 15 november 2001 door de ministers van BZK , Justitie en V&W aan de Tweede Kamer is gezonden. Hierin is geconcludeerd dat een bestuurlijke boete voor verkeersovertredingen die wordt opgelegd door het lokale bestuur, beperkt dient te blijven tot normatief neutrale ordeningsfeiten. Ernstige verkeersfeiten (waaronder snelheidsovertredingen) dienen daarom te worden uitgesloten. Deze conclusie komt overeen met het standpunt Handhaven op Niveau, waarin het kabinet heeft aangegeven dat invoering van de bestuurlijke boete aan de rand van de harde kern van het strafrecht onder omstandigheden een gewenste aanvulling kan zijn op de handhavingbevoegdheden. Op basis hiervan heeft het kabinet geconcludeerd dat de invoering van een door het lokale bestuur op te leggen bestuurlijke boete gewenst is voor een tweetal verkeersovertredingen te weten: ‘fout parkeren’ en ‘stilstaan’.

Ten aanzien van de overige verkeersfeiten wijst de regering er op dat hiervoor reeds een uiterst effectief functionerend systeem van bestuurlijke handhaving is neergelegd in de Wet Mulder. In tegenstelling tot parkeren, dat vaak al door gemeentelijke buitengewoon opsporingsambtenaren wordt gehandhaafd, verwacht het kabinet geen verbetering van de handhaving van de overige verkeersfeiten als die worden overgebracht naar het lokale niveau. Uitgangspunt van dit systeem is dat de verkeershandhaving eenduidig herkenbaar is voor de weggebruikers. Indien per gemeente verschillende prioriteiten worden gehanteerd, vermindert de effectiviteit van de handhavende overheid. Politie en OM kunnen de benodigde eenduidigheid bevorderen. Versnippering van de handhaving over de gemeentebesturen betekent dat deskundigheid verloren gaat en duur moet worden binnengehaald. Het risico is groot dat dit ten koste gaat van de handhaving van de lastig handhaafbare normen. Politie en Justitie zullen hun invloed op de prioritering van de te handhaven normen moeten inleveren. Bovendien zullen gemeenten bij de verwerking van de boeten geen gebruik kunnen maken van de schaalvoordelen die gelden indien deze verkeersfeiten landelijk uniform worden afgedaan. De doelmatigheid van de verkeershandhaving zal dan verloren gaan. De politie moet actief blijven op de weg, zowel met het oog op verkeersveiligheid als met het oog op andere politietaken. Voor effectieve en efficiënte handhaving rond ernstige verkeersmisdrijven als grove snelheidsovertredingen en agressief rijgedrag is een speciaal toegeruste en niet aan een bepaald gemeentelijk territoir gevonden handhavingorganisatie onontbeerlijk.

In gemeenten waar gekozen wordt voor invoering van de bestuurlijke boete krijgt het gemeentebestuur voor wat betreft de aanpak van de kleine ergernissen het primaat bij de handhaving in de publieke ruimte en neemt de rol van de politie hierbij af. Daarbij zal de lijn zijn dat waar gekozen is voor bestuurlijke beboeting, de politie niet meer stelselmatig aandacht besteedt aan kleine ergernissen en het bestuur een 24-uurs beschikbaarheid van de bestuurlijke toezichthouders waarborgt. De politie blijft wel bevoegd om, waar nodig, strafrechtelijk op te treden tegen de overtreding van de APV-normen. Veel overtredingen in het publieke domein worden gepleegd door daders van wie de identiteit niet bekend is. Om een voorziening te treffen voor deze zogenaamde “anonieme daderproblematiek” wordt gekozen voor aansluiting bij het wetsvoorstel Wet op de uitgebreide identificatieplicht: toezichthouders in het publiek domein krijgen de bevoegdheid de identificatie van de betrokkene te vorderen. De eis dat de toezichthouder tevens buitengewoon opsporingsambtenaar is, complementeert het geheel aan bevoegdheden om de bestuurlijke boete te effectueren. Mocht niet voldaan worden aan het verzoek van de toezichthouder om inzage te verlenen in het identiteitsbewijs, dan kan de toezichthouder optreden als buitengewoon opsporingsambtenaar en hiervan een proces-verbaal opmaken.

Artikel 6.1 Strafbepaling

• 1.

  Overtreding van het bij of krachtens de artikelen van deze verordening en de op grond van artikel 1.4 daarbij gegeven voorschriften en beperkingen wordt gestraft met hechtenis van ten hoogste drie maanden of een geldboete van de tweede categorie en kan bovendien worden gestraft met openbaarmaking van de rechterlijke uitspraak.

• 2.

  Overtreding van het bij of krachtens de volgende artikelen bepaalde en de op grond van artikel 1.4 daarbij gegeven voorschriften en beperkingen wordt, in afwijking van het bepaalde in het eerste lid, gestraft met een geldboete van de eerste categorie:

  • -

    2.4.6 tot en met 2.4.9;

  • -

    2.4.17;

  • -

    1.5 tot en met 4.1.5c.

• 3.

  Het bepaalde in het eerste en tweede lid is niet van toepassing op overtreding van de artikelen en de krachtens deze artikelen gegeven voorschriften en beperkingen waarvan de strafbaarheid reeds is geregeld in bijzondere wetten.

Toelichting

Op grond van artikel 154 van de Gemeentewet kan de gemeenteraad op overtreding van zijn verordeningen straf stellen. Deze straf mag niet zwaarder zijn dan hechtenis van ten hoogste drie maanden of een geldboete van de tweede categorie, al dan niet met openbaarmaking van de rechterlijke uitspraak. In artikel 23 van het Wetboek van Strafrecht (WvSr) zijn de maxima van de zes boetecategorieën opgenomen. Het maximum van een boete van de eerste categorie bedraagt € 225 en van de tweede categorie € 2250. Het is overigens uiteindelijk de strafrechter die de soort en de maat van de straf in een concreet geval bepaalt, tot de grens van de door de gemeenteraad gekozen boetecategorie. Hierbij dient de rechter op grond van artikel 24 WvSr rekening te houden met de draagkracht van de verdachte. Het algemeen geldende minimum van de geldboete bedraagt € 2 (artikel 23, tweede lid, WvSr).

De Gemeentewet heeft aan de gemeenteraad de keuze gelaten op overtreding van verordeningen geldboete te stellen van de eerste óf de tweede categorie. De gemeenteraad heeft daarbij de ruimte om binnen de verordening onderscheid te maken naar bepalingen waar bij overtreding een straf van de eerste dan wel van de tweede categorie op staat. Uiteraard kan in de APV ook worden gekozen voor een enkele strafmaat. De gemeente verliest dan echter de mogelijkheid om scheiding aan te brengen tussen lichte en zwaardere overtredingen. Zie hierover de toelichting onder het kopje Uitgangspunten bij een keuze tussen de tweede en de eerste geldboetecategorie. Het is niet mogelijk om van de indeling in boetecategorieën af te wijken, bijvoorbeeld door een maximumboete van € 1000 te stellen.

Strafbaarheid rechtspersonen

Op grond van artikel 91 jo. artikel 51 WvSr. vallen ook rechtspersonen onder de werking van gemeentelijke strafbepalingen. Bij veroordeling van een rechtspersoon kan de rechter een geldboete opleggen tot ten hoogste het bedrag van de naasthogere categorie 'indien de voor het feit bepaalde boetecategorie geen passende bestraffing toelaat' (artikel 23, zevende en achtste lid WvSr). Dat betekent dat voor overtredingen van de APV door een rechtspersoon de rechter de mogelijkheid heeft een boete van de derde categorie op te leggen (€ 4500).

Uitgangspunten bij een keuze tussen de tweede en de eerste geldboetecategorie

Het is niet goed mogelijk om algemene criteria te geven voor de vraag of een overtreding van een gemeentelijke verordening bedreigd moet worden met een boete van de eerste (lichte overtredingen) dan wel de tweede categorie. De opvatting van de gemeenteraad over de ernst van bepaalde overtredingen is hiervoor maatgevend. Wel kunnen enkele algemene uitgangspunten worden genoemd:

• a.

  De hoogte van een op te leggen boete zal in overeenstemming moeten zijn met de aard van de overtreding. Gezien de aard van de bepalingen van de APV kan als algemene lijn worden gehanteerd dat op overtredingen een straf van de tweede categorie wordt gesteld. Op de overtredingen die de gemeenteraad minder ernstig acht, kan een boete van de eerste categorie worden gesteld. Overigens dient er bij de vaststelling van de strafhoogte rekening te worden gehouden met het feit dat ook de lichtere delicten soms onder zodanige omstandigheden kunnen worden gepleegd, dat zij een zwaardere bestraffing verdienen. Het komt nog wel eens voor dat de rechter er behoefte aan heeft, voor bijvoorbeeld bepaalde baldadigheidsdelicten - waarop in het algemeen een zware straf niet past - met het oog op de algemene preventie, een zwaardere straf op te leggen. Desondanks blijft het gewenst om na te gaan welke overtredingen in de eigen gemeentelijke verordeningen in aanmerking komen voor onderbrenging in de eerste categorie.

• b.

  Op milieuovertredingen, met name overtredingen die ook door rechtspersonen kunnen worden gepleegd, wordt veelal een boete van tweede categorie gesteld.

• c.

  Indien aanvullend wordt opgetreden ten opzichte van provinciale verordeningen, kan als uitgangspunt worden gehanteerd dat de gemeenteraad kiest voor een geldboete van de eerste categorie indien de provinciale regelgever daar ook voor heeft gekozen.

• d.

  Een voorbeeld. In een provinciale landschapsverordening is het verboden om zonder vergunning buiten de bebouwde kom op of aan onroerend goed commerciële reclames aan te brengen of te hebben. In een APV is, uit hoofde van hetzelfde motief, eenzelfde verbod opgenomen voor het gebied binnen de bebouwde kom. Zou nu overtreding van het provinciale voorschrift worden bedreigd met een geldboete volgens de eerste categorie, terwijl op overtreding van het gemeentelijk voorschrift een geldboete is gesteld volgens de tweede categorie, dan zouden voor identieke gedragingen verschillende maximumstraffen gelden (€ 225 buiten de bebouwde kom; € 2250 binnen de bebouwde kom). Overigens staat het de gemeenteraad vrij om in dit soort gevallen toch te kiezen voor de tweede categorie.

• e.

  Indien de gemeenteraad aanvullend optreedt ten opzichte van een rijksregeling, kan net als bij de provincie als uitgangspunt worden genomen dat het Rijk wordt gevolgd bij de keuze van de boetecategorie. Zo zijn in elke APV wel bepalingen opgenomen die een aanvulling zijn op overtredingen waar Boek III WvSr een boete van eerste categorie op stelt. Het betreft veelal artikelen die beogen overlast en baldadigheid tegen te gaan. De volgende model-APV-bepalingen kunnen worden aangemerkt als een dergelijke aanvulling.

  • 1.

    De artikelen 2.4.7 tot en met 2.4.10, voorschriften die baldadigheid en overlast beogen tegen te gaan. Dit zijn aanvullingen op de artikelen 424 WvSr (baldadigheid op of aan de weg) en 426 bis WvSr (belemmering van een ander in zijn vrijheid van beweging op de weg, zich opdringen aan een ander, hinderlijk volgen).

  • 2.

    Artikel 4.1.7 is een aanvulling op artikel 431 WvSr (rumoer of burengerucht waardoor de nachtrust kan worden verstoord).

  • 3.

    Artikel 2.4.22 is een aanvulling op de artikelen 458 en 459 WvSr (het laten lopen van niet-uitvliegend pluimvee in andermans tuin en dergelijke) en artikelen 460 en 461 WvSr (lopen over bezaaide grond en verboden grond).

Zo is ook in verschillende APV's (zie artikel 2.1.4.1) als aanvulling op artikel 10, eerste lid, Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994) een regeling opgenomen voor het houden van wedstrijden met motorrijtuigen op andere plaatsen dan de weg en voor wedstrijden anders dan met voertuigen op of aan de weg. Ingevolge artikel 10 WVW 1994, eerste lid, is het behoudens ontheffing op grond van artikel 148 WVW 1994 - verboden om op de weg een wedstrijd te houden. Overtreding van dit verbod wordt bedreigd met een geldboete van de eerste categorie.

Medebewindsvoorschriften

In bijzondere wetten wordt aan gemeenten vaak de bevoegdheid gegeven of de verplichting opgelegd om nadere voorschriften vast te stellen. Ook de strafbaarstelling van de overtreding van deze gemeentelijke voorschriften is veelal in deze wetten opgenomen. De opsomming in het eerste en tweede lid van dit artikel bevatten dan ook geen in deze verordening opgenomen voorschriften, op overtreding waarvan straf is bedreigd in de bijzondere wet. Deze voorschriften zijn de onder onderin afdeling 2.5 Bepalingen ter bestrijding van heling van goederen opgenomen artikelen met uitzondering van artikel 2.5.6. Overtreding van deze voorschriften is strafbaar gesteld in de artikelen 437 en 437ter van het WvSr (boete van de tweede respectievelijk derde categorie).

Hechtenis?

Het zal zelden voorkomen dat voor overtreding van een APV-bepaling hechtenis wordt opgelegd, zeker nu ernaar gestreefd wordt de korte vrijheidsstraf nog meer terug te dringen 'ten gunste' van de geldboete. Toch is in het eerste lid van dit artikel de mogelijkheid van hechtenis opgenomen omdat niet bij voorbaat kan worden uitgesloten dat in bepaalde (uitzonderings)gevallen (bijvoorbeeld in het geval van recidive) de rechter behoefte heeft aan de mogelijkheid tot oplegging van een vrijheidsstraf.

Op overtreding van de in het tweede lid van dit artikel genoemde - in de eerste geldboetecategorie ingedeelde - bepalingen, is echter geen hechtenis gesteld, omdat het hier lichte overtredingen betreft.

Strafbaarstelling niet-naleving nadere regels en vergunningsvoorschriften

Niet alleen de overtreding van in de verordening opgenomen bepalingen wordt in dit artikel met straf bedreigd. In een aantal bepalingen wordt aan het college de bevoegdheid gedelegeerd nadere regels te stellen. Ook de overtreding hiervan levert een strafbaar feit op. Dit geldt ook voor de overtreding van krachtens artikel 1.4 APV gegeven beperkingen en voorschriften bij een vergunning of een ontheffing.

Formeel levert dit laatste een overtreding van artikel 1.4, tweede lid, op. Hierin is de verplichting opgenomen dat degene aan wie krachtens de APV een vergunning of ontheffing is verleend, verplicht is de daaraan verbonden voorschriften en beperkingen na te komen.

Jurisprudentie

Aanvullingen op de artikelen 424 (baldadigheid op of aan de weg) en art. 426 WvSr (belemmering van een ander in zijn vrijheid van beweging op de weg, zich opdringen aan een ander, hinderlijk volgen) door gemeentelijke voorschriften (artikel 2.4.7 tot en met 2.4.10 model-APV) zijn toelaatbaar (HR 26 februari 1957, NJ 1957, 253 (APV Eindhoven).

Het staat de gemeentelijke wetgever vrij aanvullende regelen te geven tot het tegengaan van hinderlijke geluiden. Artikel 4.1.7 APV is een toegestane aanvulling op artikel 431 WvSr (rumoer of burengerucht waardoor de nachtrust kan worden verstoord) (HR 26 oktober 1954, NJ 1954, 779 (APV Amsterdam).

Artikel 6.2 Toezichthouders

• 1.

  Met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze verordening zijn belast:

  • -

    de heer J.H. Alta;

  • -

    de heer P. Bruinenberg;

  • -

    de heer T.A. Kloosterman;

  • -

    de heer J.J. Mondria;

  • -

    B. Timmer;

  • -

    G.H. La Faille;

  • -

    E. Nijenhuis;

  • -

    J. Hunneman;

  • -

    E.H. Gosseling.

• 2.

  Voorts zijn met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze verordening belast de bij besluit van het college dan wel de burgemeester aan te wijzen personen.

Toelichting

In dit artikel worden de toezichthouders aangewezen overeenkomstig modelbepaling 90.M van de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving (Adr). De basis voor deze bevoegdheid wordt gevonden in hoofdstuk 5 van de Awb. In dit hoofdstuk zijn algemene regels gegeven voor de bestuursrechtelijke handhaving van algemeen geldende rechtsregels en individueel geldende voorschriften. Afdeling 1 van dit hoofdstuk geeft regels voor het toezicht. Aangezien buitengewone opsporingsambtenaren hun aanwijzing aan het Wetboek van Strafvordering ontlenen is een nadere regeling in de APV niet (meer) nodig. De aanwijzing als toezichthouder in de APV is de grondslag voor het hebben van opsporingsbevoegdheid. Zie verder de toelichting onder het kopje Opsporingsambtenaren.

Aanwijzen toezichthouders

Toezichthouders zijn personen die bij of krachtens wettelijk voorschrift belast zijn met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift (artikel 5:11 Awb). De aanwijzing van toezichthouders kan derhalve in de APV plaatsvinden. Een deel van de toezichthouders wordt in de APV zelf aangewezen (dit is noodzakelijk indien een toezichthouder tevens opsporingsbevoegdheden dient te krijgen. Zie de toelichting hierna onder opsporingsambtenaren).

Hiernaast kunnen toezichthouders door het college dan wel de burgemeester worden aangewezen.

Politieambtenaren zijn alleen te beschouwen als toezichthouders voorzover zij bij of krachtens een bijzondere wet als zodanig zijn aangewezen. Artikel 2 van de Politiewet, dat een algemene omschrijving van de politietaak bevat, kan niet worden beschouwd als een wettelijk voorschrift in de zin van het artikel.

Toezichthouders kunnen zowel individueel als categoraal worden aangewezen. Bij een individuele aanwijzing worden personen met toezicht belast door hen met name te noemen of door aanduiding van hun functie. Bij een categorale aanwijzing wordt in het aanwijzingsbesluit veelal de dienst genoemd waartoe de met toezicht belaste personen behoren.

Een toezichthouder dient zich, indien gevraagd, te kunnen legitimeren (artikel 5:12 Awb). Het legitimatiebewijs wordt uitgegeven door het bestuursorgaan onder verantwoordelijkheid waarvan de toezichthouder werkzaam is. Het in artikel 5:12, derde lid, van de Awb genoemde model van het legitimatiebewijs is vastgesteld bij de Regeling model legitimatiebewijs toezichthouders Awb (Stcrt. 2000, 131). Deze regeling bevat geen echt model, maar een opsomming van alle elementen die in ieder geval op het legitimatiebewijs moeten zijn opgenomen en een voorbeeld van een legitimatiebewijs.

Het evenredigheidsbeginsel

In artikel 5:13 Awb is het evenredigheidsbeginsel neergelegd. Een toezichthouder mag zijn bevoegdheid slechts uitoefenen voorzover dit redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak noodzakelijk is. Een toezichthouder kan derhalve niet te allen tijde gebruik maken van alle bevoegdheden die in de Awb standaard aan toezichthouders worden toegekend. Steeds zal de afweging gemaakt moeten worden of het voor de vervulling van zijn taak redelijkerwijs noodzakelijk is. Bepalend hiervoor is de aard van het voorschrift op de naleving waarvan een toezichthouder moet toezien.

Bevoegdheden toezichthouder

In de artikelen 5:15 tot en met 5:19 Awb worden bevoegdheden aan toezichthouders toegekend. In artikel 5:14 is de mogelijkheid opgenomen om aan een toezichthouder minder bevoegdheden toe te kennen. Zo is op voorhand vaak al duidelijk welke bevoegdheden voor het uitoefenen van toezicht niet relevant zijn of per definitie onevenredig.

Op basis van artikel 5:15 Awb is een toezichthouder bevoegd elke plaats te betreden met uitzondering van woningen zonder toestemming van de bewoner. 'Plaats' is daarbij een ruim begrip en omvat niet alleen erven en andere (bedrijfs)terreinen, maar ook (bedrijfs)gebouwen. Dat de Awb een uitzondering maakt voor het betreden van een woning zonder toestemming van de bewoner vloeit voort uit het in artikel 12 van de Grondwet vastgelegde 'huisrecht'. Op grond hiervan is voor het binnentreden van woningen zonder toestemming van de bewoner steeds een grondslag in een bijzondere wet vereist. Voor de handhaving van gemeentelijke verordeningen is de basis voor het binnentreden zonder toestemming van de bewoner gelegd in artikel 149a van de Gemeentewet. Op grond van dit artikel kan aan toezichthouders deze bevoegdheid worden toegekend, indien het gaat om het toezicht op de naleving van bij verordening gegeven voorschriften die strekken tot handhaving van de openbare orde of veiligheid of bescherming van het leven of de gezondheid van personen. In artikel 6.3 APV wordt deze bevoegdheid aan toezichthouders toegekend. In de Algemene wet op het binnentreden (Awbi) zijn de vormvoorschriften gegeven die bij het binnentreden van een woning in acht genomen moeten worden. In de toelichting op artikel 6.3 APV zal nader op de Awbi worden ingegaan.

De bevoegdheid tot het betreden van plaatsen houdt niet tevens in de bevoegdheid tot het doorzoeken van die plaatsen. De Awb geeft toezichthouders dus niet de bevoegdheid om willekeurig kasten, laden en andere bergplaatsen te openen. In gevallen waarin die bevoegdheid niettemin noodzakelijk is, dient deze te worden verschaft door de bijzondere wetgever.

Artikel 5:16 Awb geeft de toezichthouder de bevoegdheid om inlichtingen te vorderen. Op grond van artikel 5:20 Awb is een ieder ook verplicht deze inlichtingen te verstrekken, behoudens een aantal uitzonderingen dat terug te voeren is op het beroepsgeheim.

In de artikelen 5:17 tot en met 5:19 Awb worden aan toezichthouders de bevoegdheden verleend om inzage te vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden en om zaken en vervoermiddelen te onderzoeken.

Bijzondere wetten

Bijzondere wetten die de raad bevoegd verklaren of verplichten tot het maken van verordeningen, kunnen op het punt van de aanwijzing van toezichthoudende ambtenaren een eigen regeling bevatten. Die aanwijzing heeft doorgaans tot gevolg dat de aangewezen ambtenaar bepaalde (toezicht)bevoegdheden krijgt.

Zo heeft de aanwijzing als bedoeld in artikel 18.4, derde lid, van de Wet milieubeheer (Wm) tot gevolg dat de aangewezen ambtenaar de bevoegdheid van artikel 18.5 van de Wm het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner met betrekking tot gevaarlijke afvalstoffen verkrijgt.

Ook in artikel 100 van de Woningwet is aan toezichthouders de bevoegdheid toegekend om een woning binnen te treden zonder toestemming van de bewoners.

In bijzondere wetten kan van de bepalingen van de Awb worden afgeweken. Zo hebben toezichthouders in het kader van de Wet op de Ruimtelijke Ordening op grond van artikel 69 van deze wet slechts toegang tot terreinen tussen zonsopgang en zonsondergang. 'Terreinen' is daarbij een beperkter begrip dan 'plaatsen' van artikel 5:15 Awb. Zo vallen alle gebouwen - dus ook bedrijfsgebouwen - hier buiten.

Toezicht en opsporing

De meeste bepalingen van de APV bevatten ge- en verboden. Op de naleving hiervan dient te worden toegezien en bij overtreding dient te worden opgetreden. Dit kan op twee manieren gebeuren: bestuursrechtelijk - door onder andere het toepassen van bestuursdwang dan wel het opleggen van een dwangsom - en strafrechtelijk. Voor beide vormen van handhaving dienen personen te worden aangewezen met toezichthoudende respectievelijk opsporingsbevoegdheden. Alleen voor de aanwijzing van de toezichthouders is een bepaling opgenomen in de APV. De opsporingsambtenaren worden aangewezen in de artikelen 141 en 142 van het Wetboek van Strafvordering (WvSv).

Het onderscheid tussen toezicht en opsporing is van belang, aangezien er een onderscheid bestaat, zowel naar inhoud als naar de voorwaarden waaronder zij op grond van de wet kunnen worden uitgeoefend. Het kenmerkende onderscheid tussen beide is dat bij toezicht op de naleving geen sprake hoeft te zijn van enig vermoeden van overtreding van een wettelijk voorschrift en bij opsporing wel. Ook zonder dat vermoeden heeft het bestuur de taak na te gaan of bijvoorbeeld de voorschriften van een vergunning in acht worden genomen. Indien mocht blijken dat in strijd met het voorschrift wordt gehandeld, hoeft dit ook niet automatisch te leiden tot een strafrechtelijke vervolging. Het hanteren van bestuursrechtelijke middelen zoals het intrekken van de vergunning of het toepassen van bestuursdwang vormen in veel gevallen een meer passende reactie.

Ook al is de uitoefening van het toezicht niet gebonden aan het bestaan van vermoeden dat een wettelijk voorschrift is overtreden, toch kan hiervan wel blijken bij het toezicht. Op dat moment wordt de vraag naar de verhouding tussen de toezichthoudende en opsporingsbevoegdheden van belang, in het bijzonder wanneer beide bevoegdheden in dezelfde persoon zijn verenigd. Beide bevoegdheden kunnen naast elkaar worden toegepast, zolang gezorgd wordt dat de bevoegdheden die samenhangen met het toezicht en de bevoegdheden die samenhangen met de opsporing worden gebruikt waarvoor ze zijn toegekend. Op het moment dat toezicht overgaat in opsporing is het derhalve zaak er voor te zorgen dat de waarborgen die aan de verdachte toekomen in het kader van de opsporing in acht worden genomen.

De voornaamste verschillen tussen toezicht en opsporing zijn de volgende.

• -

  Toezicht heeft betrekking op de naleving van de voorschriften die tot burgers en bedrijven zijn gericht en heeft vaak preventieve werking. Opsporing dient gericht te zijn op strafrechtelijke afdoening.

• -

  Toezicht is een bestuurlijke activiteit en wordt derhalve genormeerd door de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De opsporing wordt geregeld in het WvSv.

Opsporingsambtenaren

In de artikelen 141 en 142 WvSv worden de met de opsporing van strafbare feiten belaste ambtenaren genoemd. De in artikel 141 genoemde ambtenaren hebben een opsporingsbevoegdheid die in principe voor alle strafbare feiten geldt (algemene opsporingsbevoegdheid). Dit geldt onder andere voor de ambtenaren van de regiopolitie. Artikel 142 betreft de buitengewone opsporingsambtenaren die in de regel een opsporingsbevoegdheid hebben voor een beperkt aantal strafbare feiten (beperkte opsporingsbevoegdheid).

Op basis van artikel 142, lid 1, onder c, WvSv hebben de volgende - voor de APV relevante - personen opsporingsbevoegdheid:

• -

  personen die bij bijzondere wetten met de opsporing van de daarin bedoelde strafbare feiten worden belast en

• -

  personen die bij verordening zijn belast met het toezicht op de naleving van die verordening, een en ander voorzover het die feiten betreft en die personen zijn beëdigd.

Tot de eerste groep behoren bijvoorbeeld ambtenaren van bouw- en woningtoezicht. De grondslag van de opsporingsbevoegdheid ligt in de Woningwet.

De tweede groep betreft de toezichthouders die in de gemeentelijke verordeningen als zodanig worden aangewezen. De aanwijzing dient in de APV te geschieden aangezien artikel 142, eerste lid, sub c, WvSv geen delegatie van de aanwijzingsbevoegdheid toestaat. Tot deze groep behoren bijvoorbeeld milieu en parkeerwachters, belast met het toezicht op de desbetreffende autonome bepalingen in de APV.

Aangezien buitengewone opsporingsambtenaren hun aanwijzing aan het WvSv ontlenen, is een nadere regeling in de APV niet mogelijk. De aanwijzing als toezichthouders in de APV is de grondslag voor de aanwijzing als buitengewoon opsporingsambtenaar. De opsporingsbevoegdheid van de buitengewone opsporingsambtenaren beperkt zich tot die zaken waarvoor zij toezichthouder zijn. De personen die op grond van dit artikel worden aangewezen, dienen op grond van het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar aan de volgende voorwaarden te voldoen:

• 1.

  zij dienen te voldoen aan de eisen van vakbekwaamheid en betrouwbaarheid;

• 2.

  zij dienen te zijn beëdigd door het College van Procureurs Generaal (volgens art. 18, eerste lid, van het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar).

De akte van beëdiging bevat een aantal gegevens met betrekking tot de buitengewoon opsporingsambtenaar, waaronder in ieder geval de feiten tot de opsporing waarvoor de opsporingsbevoegdheid geldt. De akte wordt op naam van de desbetreffende ambtenaar gesteld en na de beëdiging aan hem uitgereikt. De akte wordt voor vijf jaar afgegeven. Hierna kan hij worden verlengd, mits de ambtenaar nog voldoet aan de eisen van vakbekwaamheid en betrouwbaarheid.

Gemeentelijke verordeningen en opsporing

Aan opsporingsambtenaren kan op grond van artikel 149a van de Gemeentewet, met inachtneming van de Awbi, de bevoegdheid tot het binnentreden van woningen worden verleend (zie verder de toelichting bij artikel 6.3). Hun overige opsporingsbevoegdheden ontlenen zij aan het WvSv. De gemeenteraad heeft hiernaast niet de bevoegdheid om andere opsporingsbevoegdheden te creëren. Ingevolge artikel 1 WvSv mag bij gemeentelijke verordening geen regeling worden gegeven omtrent de opsporing of het bewijs van de in die verordening strafbaar gestelde feiten.

Ook in een aantal bijzondere wetten worden opsporingsambtenaren aangewezen. Dit is met name van belang voor de, in deze verordening opgenomen, medebewindsvoorschriften. Een speciale regeling geldt voor de op de artikelen 437 en 437ter van het WvSr gebaseerde en in afdeling 2.5 bepalingen ter bestrijding van heling van goederen opgenomen bepalingen. De in de artikelen 551 en 552 van het WvSv geregelde opsporings- en toezichtbevoegdheden komen reeds toe aan de algemene opsporingsambtenaren als bedoeld in artikel 141 WvSv. Gezien de bijzondere materie is het in het algemeen niet zinvol om ook nog eens buitengewone opsporingsambtenaren aan te wijzen.

Toezichthoudende ambtenaren belasten met opsporing?

Gezien het voorgaande zijn toezichthoudende ambtenaren vanuit hun aanstelling in hun functie niet automatisch belast met opsporing. Dit zal in veel gevallen ook niet nodig zijn. Veelal kan volstaan worden met toezichthoudende bevoegdheden. De aanwijzing hoeft dan niet direct in de verordening te geschieden (art.6.2, eerste lid), maar kan aan het college worden gedelegeerd (tweede lid). Indien namelijk de handhaving van bepaalde wettelijke voorschriften voornamelijk bestuursrechtelijk geschiedt (bestuursdwang, dwangsom), is het niet nodig om te beschikken over opsporingsbevoegdheden. Dit is pas vereist indien men strafrechtelijk wil gaan handhaven. In die situatie is het vaak ook niet noodzakelijk om alle toezichthouders opsporingsbevoegdheden te geven. Veelal kan worden volstaan met één of enkele opsporingsambtenaren. Ook kan soms de hulp ingeroepen worden van een algemeen opsporingsambtenaar (ambtenaar van politie).

Artikel 6.3 Binnentreden woningen

Zij die belast zijn met het toezicht op de naleving of de opsporing van een overtreding van de bij of krachtens deze verordening gegeven voorschriften welke strekken tot handhaving van de openbare orde of veiligheid of bescherming van het leven of de gezondheid van personen, zijn bevoegd tot het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner.

Toelichting

Algemeen

Het is soms noodzakelijk dat personen die belast zijn met het toezicht op de naleving dan wel de opsporing van overtredingen van de APV bepaalde plaatsen kunnen betreden. In artikel 5:15 van de Awb is deze bevoegdheid aan toezichthouders reeds toegekend voor alle plaatsen met uitzondering van woningen zonder toestemming van de bewoners. De woning geniet extra bescherming op basis van artikel 12 van de Grondwet, dat het zogenaamde 'huisrecht' regelt. Het betreden van de woning zonder toestemming van de bewoner is daarom met veel waarborgen omkleed. Op het betreden van een woning met toestemming van de bewoner zijn deze waarborgen niet van toepassing, al gelden daar wel, zij het wat beperktere, vormvoorschriften van de Awbi (zie de toelichting , Algemene wet op het binnentreden (Awbi), a. vormvoorschriften). In de toelichting bij artikel 6.1a is reeds ingegaan op de bevoegdheid om alle plaatsen te betreden met uitzondering van woningen zonder toestemming van de bewoners.

De bevoegdheid voor het binnentreden zonder toestemming van de bewoner kent drie elementen:

• 1.

  de bevoegdheid tot binnentreden dient bij of krachtens de wet te zijn verleend;

• 2.

  de personen aan wie de bevoegdheid is verleend dienen bij of krachtens de wet te worden aangewezen;

• 3.

  er dienen bepaalde vormvoorschriften in acht te worden genomen.

Zowel het verlenen van de bevoegdheid tot het binnentreden als het aanwijzen van de personen die mogen binnentreden dient bij of krachtens de wet te gebeuren. In vele wetten zijn dan ook binnentredingsbevoegdheden opgenomen, zoals in artikel 100 van de Woningwet. Deze bevoegdheden zijn vooral toegekend aan ambtenaren of personen die belast zijn met een opsporings- of toezichthoudende taak in het kader van de wetshandhaving. Voorts bestaan bevoegdheden tot binnentreden voor de uitvoering van rechterlijke taken en bevelen, de uitoefening van bestuursdwang, de handhaving van de openbare orde, ter bescherming van de volksgezondheid en ter uitvoering van noodwetgeving.

Artikel 149a van de Gemeentewet geeft de gemeenteraad de bevoegdheid om bij verordening personen aan te wijzen die woningen mogen binnentreden zonder toestemming van de bewoner. Het moet dan gaan om personen die belast zijn met het toezicht op de naleving of de opsporing van de overtreding van bij verordening gegeven voorschriften die strekken tot handhaving van de openbare orde of veiligheid of bescherming van het leven of de gezondheid van personen. In artikel 6.3 is gebruikgemaakt van deze bevoegdheid.

Voor een aantal bepalingen in de APV wordt de bevoegdheid om een woning zonder toestemming van de bewoner te betreden rechtstreeks ontleend aan een bijzondere wet. Het betreft de volgende artikelen.

• a.

  artikel 2.1.2.3 inzake betogingen, dat steunt op artikel 4 van de Wet openbare manifestaties (WOM). In artikel 8 van de WOM wordt de bevoegdheid tot het binnentreden van woningen en andere plaatsen geregeld.

• b.

  de artikelen 2.5.2 tot en met 2.5.5, de op de artikelen 437 en 437ter van het WvSr gebaseerde gemeentelijke helingsvoorschriften. Artikel 552 van het WvSv bepaalt dat de in artikel 141 bedoelde opsporingsambtenaren (dus niet de buitengewone opsporingsambtenaren) toegang tot elke plaats hebben waarvan redelijkerwijs vermoed kan worden dat zij door een van de daar genoemde ondernemers worden gebruikt; dit geldt zowel voor toezicht als opsporing.

Algemene wet op het binnentreden (Awbi)

• a.

  Vormvoorschriften

  In de Awbi zijn de vormvoorschriften opgenomen die een persoon die een woning wil betreden in acht moet nemen. Hij dient:

  • -

    zich te legitimeren (artikel 1 Awbi);

  • -

    mededeling te doen van het doel van het binnentreden (artikel 1 Awbi);

  • -

    te beschikken over een schriftelijke machtiging (artikel 2 Awbi);

  • -

    verslag te maken van het binnentreden (artikel 10 Awbi).

De in artikel 1 opgenomen voorschriften gelden voor iedere binnentreding, dus ook indien dit gebeurt met toestemming van de bewoner.

De artikelen 2 tot en met 11 van de Awbi gelden alleen als zonder toestemming van de bewoner wordt binnengetreden. Degene die binnentreedt, dient te beschikken over een machtiging. In deze machtiging is aangegeven in welke woning binnengetreden kan worden. De Awbi gaat daarbij in beginsel uit van een machtiging voor een woning. Zo nodig kunnen in de machtiging echter maximaal drie andere afzonderlijk te noemen woningen worden opgenomen. De minister van Justitie heeft een model voor de machtiging vastgesteld (opgenomen in de circulaire van het Ministerie van Justitie, 15 augustus 1994, 452425/294).

In artikel 3 van de Awbi wordt aangegeven wie een machtiging tot binnentreden kunnen afgeven: de procureur-generaal bij het gerechtshof, de officier van justitie en de hulpofficier van justitie hebben een algemene bevoegdheid hiertoe gekregen. Hiernaast kan ook de burgemeester bevoegd zijn machtigingen te verlenen. Dit is het geval indien het binnentreden in de woning in een ander doel is gelegen dan in het kader van strafvordering (bijvoorbeeld bij woningontruimingen).

In artikel 5:27 van de Awb is voor het binnentreden zonder toestemming van de bewoner bij de uitoefening van bestuursdwang een andere regeling opgenomen. De bevoegdheid tot het afgeven van de machtiging is daar met uitsluiting van de in de Awbi genoemde functionarissen bij hetzelfde bestuursorgaan gelegd dat de bestuursdwang toepast. Dit betekent dat een college dat bestuursdwang wil uitoefenen, ook de eventueel benodigde machtiging moet afgeven.

Van het binnentreden dient na afloop een verslag opgemaakt te worden (artikel 10 Awbi). Een voorbeeldverslag is opgenomen in de circulaire van het ministerie van Justitie van 15 augustus 1994, 452425/294.

• b.

  Bevoegdheden

  In de Awbi wordt aan de binnentreder een aantal algemene bevoegdheden toegekend. Degene die bevoegd is een woning zonder toestemming van de bewoner binnen te treden, kan zich daarbij door anderen doen vergezellen (artikel 8, tweede lid, Awbi). Dit is slechts toegestaan voorzover dit voor het doel waartoe wordt binnengetreden vereist is en de machtiging dit uitdrukkelijk bepaalt. Deze personen hoeven zelf niet te beschikken over een machtiging. Het aantal en de hoedanigheid van de vergezellende personen moeten in het verslag worden vermeld; de namen van deze personen hoeven niet vermeld te worden.

  Dat anderen de binnentreder kunnen vergezellen kan noodzakelijk zijn in het belang van de veiligheid van de binnentreder, maar ook indien de nodige werkzaamheden door mensen met een bepaalde vakbekwaamheid moeten worden uitgevoerd.

  Artikel 9 van de Awbi bepaalt dat de binnentredende ambtenaar zich de toegang kan verschaffen indien hij de woning of een deel daarvan afgesloten vindt. Dit geldt ook indien de bewoner wel thuis is, maar zijn medewerking niet wil verlenen. Hierbij kan degene die wil binnentreden zo nodig de hulp van de sterke arm inroepen.

• c.

  Het begrip 'woning'

  Het huisrecht strekt tot bescherming van het ongestoorde gebruik van de woning. Het begrip woning omvat de ruimten die tot exclusief verblijf voor een persoon of voor een beperkt aantal in een gemeenschappelijke huishouding levende personen ingericht en bestemd zijn. Door het huisrecht wordt dus niet de eigendom of de huur van een woning beschermd.

  Of een ruimte een woning is, wordt niet zonder meer bepaald door uiterlijke kenmerken zoals de bouw en de aanwezigheid van een bed en ander huisraad, maar ook door de daaraan werkelijk gegeven bestemming. Woning is derhalve een ruim begrip, ook een woonboot, stacaravan, tent en keet. kunnen hieronder worden verstaan. Zelfs een hotelkamer kan onder het begrip woning vallen. Een bepaalde ruimte kan ook uit meer woningen bestaan. De verschillende kamers in een woongroep gelden bijvoorbeeld als aparte woningen. Dit geldt ook voor een binnen een woning gelegen kamer van een kamerbewoner.

• d.

  Spoedeisende situaties

  Artikel 2, derde lid van de Awbi voorziet in de bevoegdheid om in uitzonderlijke omstandigheden zonder machtiging en zonder toestemming de woning binnen te treden. Dit is bijvoorbeeld het geval in situaties waarbij ernstig en onmiddellijk gevaar voor de veiligheid van personen of goederen dreigt, zoals bij de ontdekking op heterdaad van een geweldsdelict in een woning of de aanwezigheid in een woning van een bewapend persoon die van zijn wapen gebruik zou kunnen maken. De politieambtenaar die geen machtiging op zak heeft en die terstond moet optreden, is dan voor het binnentreden niet op toestemming van de bewoner aangewezen en is bevoegd om zonder toestemming binnen te treden. Men kan ook denken aan gevallen waarin de belangen van de bewoner ernstig worden aangetast. Hierbij kan worden gedacht aan ontdekking op heterdaad van een inbraak in de woning. Indien de opsporingsambtenaar de bewoner, bijvoorbeeld als gevolg van diens afwezigheid, niet om toestemming tot binnentreden kan vragen, is hij bevoegd om ter bescherming van diens belangen zonder machtiging binnen te treden. Onder deze omstandigheden bestaat er dus steeds de noodzaak om terstond op te treden en is binnentreden zonder toestemming en zonder machtiging gerechtvaardigd.

  Op het binnentreden van een woning zonder toestemming van de bewoner, blijft ook bij spoedeisende gevallen de Awbi zo veel mogelijk van toepassing. Het spoedeisende karakter van de situatie is derhalve voornamelijk van invloed op het hebben van een machtiging. Dat betekent dat deze bevoegdheid slechts kan worden uitgeoefend door personen die bij of krachtens de wet bevoegd zijn verklaard zonder toestemming van de bewoner binnen te treden. Van het binnentreden zal een verslag moeten worden gemaakt.

• e.

  Mandaat is niet geoorloofd

  De bevoegdheid machtigingen om binnen te treden af te geven, kan niet worden gemandateerd. De machtiging voor het binnentreden in een woning zonder toestemming vormt de basis voor het plegen van een inbreuk op de grondwettelijke vrijheden van de bewoner. Op grond van artikel 10:3, eerste lid, van de Awb is mandaatverlening geoorloofd, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald of de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet. Gezien de zwaarte van deze inbreuk is hier sprake van een bevoegdheid waarvan de aard zich tegen mandaatverlening verzet (zie de parlementaire behandeling van de Awbi).

• f.

  De strafrechtelijke sanctie

Een ambtenaar die zonder dat hij de bevoegdheid daartoe heeft of zonder dat hij de vormvoorschriften in acht neemt, een woning, lokaal of erf betreedt, dient zich op vordering van de rechthebbende direct te verwijderen. Het niet opvolgen van deze vordering levert het ambtsmisdrijf van artikel 370 WvS. op.

Jurisprudentie

De tijdelijke afwezigheid van de bewoner, bijvoorbeeld wegens vakantie of opname in een ziekenhuis, leidt er niet toe dat de ruimte het karakter van woning verliest (HR 4 januari 1972, NJ 1972, 121).

Met een woning verbonden ruimten die in het geheel niet voor bewoning zijn bestemd en die van buitenaf via een eigen ingang kunnen worden betreden - bijvoorbeeld een praktijkruimte of een winkel - vallen niet de bescherming van het huisrecht. de bescherming van de woning vallen voorts niet de trappen en portalen die tot een woning en andere lokaliteiten toegang geven (HR 16 december 1907, W 8633), dus ook - zo mag worden aangenomen - niet de gemeenschappelijke trappen en portalen in een flatgebouw.

Artikel 6.4 Inwerkingtreding nieuwe en intrekking oude verordening

• 1.

  Deze verordening treedt op 1 maart 2006 in werking.

• 2.

  De Algemene plaatselijke verordening 2001 voor de gemeente Steenwijkerland, laatstelijk gewijzigd bij raadsbesluit van 12 juli 2005, wordt, met uitzondering van artikel 5.5.1, ingetrokken. Artikel 5.5.1 vervalt per 1 juli 2006.

Toelichting

Op grond van artikel 142 Gemeentewet treden alle verordeningen in werking op de achtste dag na bekendmaking, tenzij een ander tijdstip daarvoor is aangewezen.

Bij de vaststelling van de APV Steenwijkerland 2006 op 24 januari 2006 wenste de raad het nieuwe artikel 5.5.1 (het verbod afvalstoffen te verbranden buiten inrichtingen of anderszins vuur te stoken) niet in werking te laten treden. De uitgestelde werking van artikel 5.5.1 werd veroorzaakt door de gevoeligheden rond het beperken van de mogelijkheden tot het riet verbranden.

Dit had tot gevolg dat artikel 5.5.1 van de Algemene plaatselijke verordening 2001 zijn rechtskracht behield en er in de periode 1 januari tot 1 mei geen algemeen verbod geldt voor het verbranden van overjarig riet, rietafval en ruigte. Inmiddels is voldoende duidelijk geworden dat de vrije periode voor riet verbranden, wegens strijdigheid met de Wet milieubeheer, een loze bepaling is en niet in stand kan blijven. Op 30 mei 2006 heeft de gemeenteraad besloten artikel 5.5.1 van deze verordening op 1 juli 2006 in werking te laten treden.

De APV is een besluit van het gemeentebestuur op overtreding waarvan straf is gesteld. Een dergelijk besluit wordt op dezelfde wijze bekendgemaakt als alle overige besluiten van het gemeentebestuur die algemeen verbindende voorschriften inhouden (artikel 139 Gemeentewet).

Van belang is dat de gemeente gehouden is dit besluit mee te delen aan het parket van het arrondissement waarin de gemeente is gelegen (artikel 143 Gemeentewet).

In verband met artikel 1 van het Wetboek van Strafrecht is het uiteraard niet mogelijk aan de bepalingen van een strafverordening terugwerkende kracht te verlenen.

Tweede lid

In het tweede lid van artikel 6.4 wordt geen tijdstip vermeld waarop de oude verordening wordt ingetrokken. Dat is ook niet nodig. De datum waarop de nieuwe verordening in werking treedt, is de datum waarop de oude verordening vervalt.

Artikel 6.5 Overgangsbepaling

• 1.

  Vergunningen en ontheffingen - hoe ook genaamd - verleend krachtens verordeningen bedoeld in artikel 6.4, tweede lid, blijven - indien en voorzover het gebod of verbod waarop de vergunning of ontheffing betrekking heeft, ook vervat is in deze verordening - van kracht tot de termijn waarvoor zij werden verleend, is verstreken of totdat zij wordt ingetrokken.

• 2.

  Voorschriften en beperkingen opgelegd krachtens verordeningen bedoeld in artikel 6.4, tweede lid, blijven - indien en voorzover de bepalingen ingevolge welke deze voorschriften en bepalingen zijn opgelegd, ook zijn vervat in deze verordening - van kracht tot de termijn waarvoor zij zijn opgelegd, is verstreken of totdat zij worden ingetrokken.

• 3.

  Vergunningen en ontheffingen bedoeld in het eerste lid en verplichtingen bedoeld in het tweede lid, worden geacht vergunningen, ontheffingen en verplichtingen in de zin van deze verordening te zijn.

• 4.

  Indien voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening een aanvraag om een vergunning of ontheffing - hoe ook genaamd - op grond van een verordening bedoeld in artikel 6.4, tweede lid, is ingediend en voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening nog niet op die aanvraag is beslist, wordt daarop de overeenkomstige bepaling van de onderhavige verordening toegepast.

• 5.

  Op een aanhangig beroep of bezwaarschrift, betreffende een vergunning of ontheffing, bedoeld in het eerste lid, dan wel een voorschrift of beperking bedoeld in het tweede lid dat voor of na het tijdstip bedoeld in artikel 6.4, eerste lid, is ingekomen binnen de voordien geldende beroepstermijn, wordt beslist met toepassing van de verordening bedoeld in artikel 6.4, tweede lid.

• 6.

  Gebods- of verbodsbepalingen waarvoor een vergunning of ontheffing vereist is krachtens deze verordening en niet voorkomend in een verordening als bedoeld in artikel 6.4, tweede lid, zijn niet van toepassing:

  • a.

    gedurende acht weken na het in werking treden van deze verordening;

  • b.

    ook na de onder a. bepaalde termijn, voorzover degene die de vergunning of ontheffing nodig heeft, binnen deze termijn een aanvraag heeft ingediend, totdat onherroepelijk op deze aanvraag is beslist.

• 7.

  De intrekking van de verordening bedoeld in artikel 6.4, tweede lid, heeft geen gevolgen voor de geldigheid van op basis van die verordening genomen nadere regels, beleidsregels en aanwijzingsbesluiten, indien en voorzover de rechtsgrond waarop de aanwijzingsbesluiten zijn gebaseerd ook vervat is in deze verordening en voorzover zij niet eerder zijn vervallen of ingetrokken.

Toelichting

Van belang is in de overgangsbepalingen aan te geven of bestaande vergunningen, ontheffingen, enz. al dan niet hun rechtskracht blijven behouden na de inwerkingtreding van deze verordening.

Dit geldt ook voor de vraag of het oude dan wel het nieuwe recht van toepassing is bij beroepszaken, aanhangig gemaakt voor de inwerkingtreding van het nieuwe recht, maar behandeld na de inwerkingtreding. Van Buuren is op deze problematiek ingegaan in een noot bij een uitspraak van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State van 19 juni 1984, AB 1985, 79.

Eerste tot en met derde lid

De noodzaak van sanering van oude vergunningen, ontheffingen, voorschriften, beperkingen, etc. wordt niet aanwezig geacht. Daarom is ervoor gekozen om de alternatieve bepalingen van de model-APV over te nemen.

Vierde lid

In het vierde lid wordt het nieuwe recht van toepassing verklaard op aanvragen voor een vergunning en ontheffing, die voor de inwerkingtreding van deze verordening zijn ingediend maar waar daarna op wordt beslist. Voorwaarde is wel dat de nieuwe verordening een overeenkomstig gebod of verbod kent.

Vijfde lid

Het oude recht is van toepassing op tijdig ingediende beroep- of bezwaarschriften betreffende vergunningen, ontheffingen, voorschriften of beperkingen, die gebaseerd zijn op het oude recht.

Zesde lid

Het zesde lid heeft betrekking op activiteiten waarvoor voor de inwerkingtreding van deze APV geen ontheffing of vergunning nodig was, maar waarvoor dat op grond van de nieuwe APV wel het geval is. Zonder een overgangsregeling zouden deze activiteiten een overtreding van de APV inhouden totdat onherroepelijk positief beslist is op de desbetreffende aanvraag.

Zevende lid

In het zevende lid is een regeling opgenomen voor de door het college genomen nadere regels, beleidsregels en aanwijzingsbesluiten die op grond van de oude APV reeds bestonden. Vereist is uiteraard wel dat de rechtsgrond voor de betreffende nadere regel en het aanwijzingsbesluit ook in de nieuwe verordening terugkomt. Nadere regels en aanwijzingsbesluiten waarvan de grondslag niet in de nieuwe APV terugkomt, vallen niet onder de overgangsbepaling.

Een voorbeeld van een aanwijzingsbesluit in de huidige APV is onder andere de aanwijzing van gedeelten van gemeenten en bepaalde plaatsen waar het verboden is de daarbij aangeduide dieren aanwezig te hebben (artikel 2.4.16).

Artikel 6.6 Citeertitel

Deze verordening wordt aangehaald als: Algemene plaatselijke verordening Steenwijkerland 2006.

Lijst van gebruikte afkortingen in de APV

AA = Ars Aequi

AB = Administratiefrechtelijke Beslissingen

Adr = Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving

ABRS = Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

ARRS = Afdeling rechtspraak van de Raad van State

Afd. = Afdeling

Awb = Algemene wet bestuursrecht

Awbi = Algemene wet op het binnentreden

BABW = Besluit algemene bepalingen inzake het wegverkeer

BR = Bouwrecht

BW = Burgerlijk Wetboek

CBB = College van Beroep voor het bedrijfsleven

CRvB = Centrale Raad van Beroep

DHW = Drank- en Horecawet

Gst. = Gemeentestem

HR = Hoge Raad

Ivb = Inrichtingen- en vergunningenbesluit Wm

JB = Jurisprudentie bestuursrecht

JG = Jurisprudentie voor Gemeenten

KB = Koninklijk Besluit

KG = Kort Geding

Lbr. = Ledenbrief van de VNG

LJN-nr. = nummer Landelijk jurisprudentie netwerk, www.rechtspraak.nl

nt. = met noot

MenR = Tijdschrift voor Milieu en Recht

Model-APV = Model Algemene plaatselijke verordening

NJ = Nederlandse Jurisprudentie

OB = Openbaar Bestuur

PG = Parlementaire Geschiedenis

Pres. = President

Rb. = Rechtbank (sector bestuursrecht)

RVV 1990 = Reglement verkeersregels en verkeerstekens

Stb. = Staatsblad

Trw = Tijdelijke referendumwet

VR = Verkeersrecht

Vz. = Voorzitter

W = Weekblad voor het recht

Wm = Wet milieubeheer

wnd. = Waarnemend (voorzitter)

Wok = Wet op de kansspelen

WOM = Wet openbare manifestaties

WvSr = Wetboek van Strafrecht

WvSv = Wetboek van Strafvordering

WVW 1994 = Wegenverkeerswet 1994