De onderste steen boven? Interim-beleid archeologie gemeente Terneuzen

Inleiding

Het archeologiebeleid werkt door in diverse andere beleidsterreinen en uitvoeringstaken van de gemeente. De gemeente heeft meerdere rollen en taken als het gaat om archeologie. In veel gevallen van archeologisch onderzoek is de gemeente het “bevoegd gezag”. Dat betekent dat de gemeente een oordeel moet geven over het uitgevoerde onderzoek en eventueel een besluit moet nemen of een archeologische vindplaats behoudenswaardig is of niet (een zogenaamd selectiebesluit). De gemeente kan zelf opdrachtgever zijn om onderzoek te laten uitvoeren, wanneer werkzaamheden plaats vinden die de bodem verstoren. Beleidsmatig dient de gemeente rekening te houden met archeologie bij het opstellen van ruimtelijke plannen en het nemen van ruimtelijke besluiten. In dit hoofdstuk wordt op hoofdlijnen een beeld gegeven op welke beleidsterreinen en in welke werkprocessen archeologie een rol kan spelen.

Ruimtelijk ordeningsbeleid:

Wet en regelgeving:

Per 1 september 2007 is de Wet op de archeologische monumentenzorg (Wamz) in werking getreden en met ingang van 1 juli 2008 de Wet ruimtelijke ordening (Wro).

De Wamz verplicht gemeenten om bij de vaststelling van bestemmingsplannen “rekening te houden met aanwezige en te verwachten monumenten in de bodem”

De Wro verplicht gemeenten om bestemmingsplannen minimaal één maal per 10 jaar te herzien. Onze gemeente is momenteel bezig met de herziening van verouderde bestemmingsplannen. Dit is dus het moment om invulling te geven aan de verplichting van de Wamz.

De Wro verplicht gemeenten ook tot het opstellen van een structuurvisie voor hun grondgebied. Een structuurvisie is een beleidsdocument en bevat als zodanig geen verbindende voorschriften of regels. Het geeft op beleidsmatig niveau de gewenste en verwachte ontwikkelingen weer op basis van de mogelijkheden die een gebied heeft. Archeologie is daarmee een thema dat niet mag ontbreken in een structuurvisie.

Op 31 maart 2010 is de Crisis- en herstelwet (Chw) in werking getreden. De kern van deze wet is dat met nieuwe en/of aangepaste procedures doelgericht wordt gewerkt aan werkgelegenheid en duurzaamheid. De Chw richt zich vooral op projecten in de sfeer van de ruimtelijke ordening en infrastructuur. Bij uitstek projecten waarin archeologie een rol speelt. De Chw heeft twee categorieën van maatregelen

Tijdelijke maatregelen voor aangewezen (categorieën van) projecten en bevoegdheden

Permanente wijzigingen van bijzondere wetten en lagere regelgeving

Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Een aantal instrumenten uit de Wro, zoals het projectbesluit, de binnenplanse ontheffing en buitenplanse ontheffing voor zogenaamde planologische kruimelgevallen, zijn daarmee onder de Wabo gebracht. Met de Wabo zijn meer dan 20 verschillende vergunningenprocedures gebundeld tot één procedure voor één vergunning, de omgevingsvergunning.

Structuurvisie:

De gemeente Terneuzen heeft een structuurvisie opgesteld die in 2010 door de raad is vastgesteld.

Programma herziening bestemmingsplannen:

De bestemmingsplannen worden in een cyclus van 10 jaar herzien en opnieuw vastgesteld.

Als richtlijn voor archeologie in de plannen wordt het interim-beleid gehanteerd.

Als vangnet geldt de erfgoedverordening. Deze is herzien en wordt gelijktijdig met dit interim-beleid opnieuw vastgesteld.

Uitwerking of wijziging van het bestemmingsplan, projectbesluit, afwijken van bestemmingsplan:

De Wro en de Wabo bieden een aantal instrumenten waarmee kan worden ingespeeld op ruimtelijke ontwikkelingen die niet passen binnen het geldende bestemmingsplan.

In een bestemmingsplan kan worden bepaald dat burgemeester en wethouders binnen een bepaald gebied het plan kunnen wijzigen of moeten uitwerken (Artikel 3.6, lid 1 Wro). Aan deze bevoegdheid / verplichting kunnen nadere eisen worden gesteld, zoals de plicht om vooraf archeologisch onderzoek uit te voeren. In die gevallen moet de AMZ cyclus doorlopen worden voordat burgemeester en wethouders een definitief besluit kunnen nemen met betrekking tot de uitwerking of wijziging van het bestemmingsplan.

In de gemeente Terneuzen zijn in diverse bestemmingsplannen gebieden opgenomen waarvoor een wijzigingsbevoegdheid of aanlegvergunningstelsel geldt. Waar dit is vereist, geldt de verplichting tot archeologisch onderzoek.

Werkprocessen:

Wet en regelgeving:

De Wamz beoogd om archeologie aan “de voorkant” van ruimtelijke processen te borgen. Door de koppeling met de Wro moet in bestemmingsplannen en andere ruimtelijke besluiten rekening worden gehouden met archeologie.

Bij het opstellen van een nieuw- of het herzien van een vastgesteld bestemmingsplan alsmede bij uitwerking of wijziging van een vastgesteld bestemmingsplan dient dus rekening te worden gehouden met archeologie. In het plan wordt de archeologische verwachting voor afgebakende gebieden in hoofdlijnen uitgewerkt. Daarbij kunnen gebieden worden aangeduid waarvoor vrijstelling gegeven wordt voor archeologie en gebieden die in aanmerking komen voor (aanvullend) archeologisch onderzoek.

De daadwerkelijke uitwerking hiervan vindt plaats op het moment dat een vergunningsplichtige bodemverstoring plaats vindt, zoals bouwen, slopen, ontgronden e.d. Archeologische voorwaarden kunnen, afhankelijk van de uitkomsten van het archeologisch onderzoek, worden verbonden aan een omgevingsvergunning voor de volgende activiteiten:

Artikel 2.1 Wabo bouwen, uitvoeren van een werk, slopen

Artikel 2.12 Wabo afwijken van het bestemmingsplan

Het verlenen van omgevingsvergunningen is gebonden aan wettelijke termijnen. De Wabo kent een reguliere procedure van 8 weken en een uitgebreide procedure van 26 weken. Bij overschrijding van deze termijnen ontstaat een “vergunning van rechtswege”, bij de uitgebreide procedure is dit niet het geval. Een vergunningprocedure kan worden aangehouden wegens strijd met het bestemmingsplan en/of wegens het onvolledig zijn van de aanvraag. Indien de strijdigheid niet kan worden opgeheven of de aanvraag niet volledig wordt gemaakt, kan een vergunning worden geweigerd.

Uitvoering van werken

De gemeente voert zelf ook bodemverstorende werkzaamheden uit in de openbare ruimte. Dit betreft bijvoorbeeld verbouwing of nieuwbouw, de aanleg en onderhoud van infrastructuur zoals, wegen, rioleringen, groenvoorzieningen, waterbergingen e.d. In voorkomende gevallen zal de gemeente, net zoals van anderen wordt gevraagd, vooraf archeologisch onderzoek laten uitvoeren.

Daarnaast voert de gemeente een actief grondbeleid door de (gezamenlijke) ontwikkeling van woningbouwprojecten en bedrijventerreinen. De gronden die hiervoor worden bestemd, moeten vooraf geschikt worden gemaakt om als “bouwrijpe” grond te kunnen vermarkten. Ook bij deze ontwikkeling dient, indien noodzakelijk, vooraf archeologisch onderzoek plaats te vinden. Het verdient echter aanbeveling om dit onderzoek, in hoofdlijnen, al te laten uitvoeren in het kader van het op te stellen bestemmingsplan.

Communicatie en voorlichting

Met het doen van archeologisch onderzoek zijn kosten en tijd gemoeid. De “opbrengst” van archeologische vondsten is dat ze vaak tot de verbeelding van het publiek spreken en dat ze wetenschappelijke kenniswinst opleveren. Om het maatschappelijk draagvlak voor archeologie te vergroten, is communicatie en voorlichting hierover belangrijk. Te denken valt aan:

• ·

  Het publiceren van artikelen in week- en/of vakbladen en op internet;

• ·

  Aandacht via (regionale) media op radio en televisie;

• ·

  Excursies tijdens gravend onderzoek;

• ·

  Exposities van vondstmateriaal;

• ·

  Het verzorgen van lespakketten voor het (basis)onderwijs.

De gemeente zal in alle voornoemde werkprocessen oog en oor moeten hebben voor dit aspect van de archeologische monumentenzorg. Dit vereist afstemming tussen de vakafdelingen waar archeologie een inhoudelijke rol speelt en bijvoorbeeld een taakgroep communicatie van de gemeente. Hierbij kan ook de (externe) adviseur van de gemeente een belangrijke rol spelen.

Procedure.

Procedures bij de advisering in het kader van ruimtelijke plannen en de toetsing van volgens de gemeentelijke Erfgoedverordening vergunningspichtige gevallen zullen gebaseerd zijn op een door de gemeente uit te voeren toets. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan bestemmingsplannen, vergunningen, bodemsanering en civiele werken. De verantwoording voor het aanvragen van (archeologie)vergunningen en het naleven daarvan ligt bij de initiatiefnemer, dat kan ook de gemeente zijn. Daarnaast heeft de gemeente een toetsende en handhavende rol.

De erfgoedverordening 2008 van de gemeente Terneuzen is strenger dan wat landelijk gebruikelijk is. Voorgesteld wordt aan te sluiten bij wat de wet voorschrijft, 100 m2, en in de praktijk nog werkbaar is. De intentie van de wetgever is daarbij burgers niet onnodig te belasten met archeologie door ‘kruimelgevallen’ vrij te stellen. Hierdoor vallen kleine aanbouwen, garages, bergingen, tuinhuisjes e.d. niet onder de onderzoeksplicht.

De nieuwe algemene vrijstelling voor archeologie gaat uit van 100m2 en een reeds verstoorde diepte van 0,5 meter. De diepte van 0,5 meter is gebaseerd op de tegenwoordig gebruikelijke diepte van de bewerking van landbouwgronden waarbij periodiek de landbouwpercelen tot op deze diepte bewerkt worden. Ook in de bebouwde omgeving is het bodemarchief vaak reeds tot deze diepte verstoord. Dit blijkt uit de daar reeds uitgevoerde archeologische onderzoeken. Onderkend wordt dat plaatselijk op geringere diepte archeologische waarden aanwezig kunnen zijn. Het gaat hier om een leemte in kennis waardoor het niet redelijk is voor de gehele gemeente een strengere grens te hanteren.Door deze gebieden nader te inventariseren en te onderzoeken kan later voor deelgebieden specifiek beleid worden ontwikkeld. Daarnaast zijn in gebieden met een lage of zeer lage verwachtingswaarde ruimere vrijstellingen mogelijk.

Lagenbenadering.

De lagenbenadering gaat voor archeologie letterlijk op. De bodemopbouw van de gemeente kenmerkt zich door een opbouw van verschillende geologische lagen. De oudste geologische laag, die relevant is voor een archeologische verwachtingswaarde, is het pleistocene zand. Deze laag kenmerkt zich door een hoge ligging in het zuidoosten, waar deze laag aan het oppervlak ligt, en een diepere ligging naar het noordwesten. Daar kan het pleistocene zand afgedekt zijn door één of meer jongere bodemlagen.

Op het pleistocene zand is, waar deze laag dieper ligt, Hollandveen afgezet. Op het Hollandveen kunnen lagen afgezet zijn van de formatie van Naaldwijk, lagenpakket van Walcheren.

Naargelang de historie van het gebied kunnen bodemlagen verstoord zijn door menselijk handelen zoals moernering, zandwinning en inundaties. Ook natuurlijke processen zoals overstromingen, erosie en dergelijke zijn van invloed geweest op de bodemopbouw.

De bodemopbouw is weergegeven in geologische kaarten waarvan die van Van Rummelen (1977) het beste inzicht geeft in de aanwezige bodemlagen en de daaraan gekoppelde archeologische verwachtingswaarden vanwege het daar gemaakte onderscheid in Duinkerke II en III. Dit onderscheid is wat het ontstaan betreft gedateerd maar voor de archeologische verwachting goed bruikbaar.

Helaas kon bij het opstellen van de kaart niet overal het onderscheid worden gemaakt tussen Duinkerke II en III. Daarnaast kan sprake zijn van al dan niet verstoorde Duinkerke II afzettingen met eventueel daarop een jongere afzetting. Deze bodemlagen worden bij Van Rummelen aangeduid als ‘oudere afzettingen van Duinkerke’. Deze lagen hebben in principe een verwachtingswaarde voor de Middeleeuwen. Middels het beoordelen van luchtfoto’s en de in het gebied aangetroffen vondsten kan deze verwachting door een ervaren beoordelaar worden bevestigd of ontkracht.

De archeologische toets.

Om inzicht te krijgen in de archeologische verwachtingswaarde van een gebied of locatie dient aan 5 criteria te worden getoetst.

• ·

  De Archeologische Monumentenkaart (AMK). Deze kaart geeft de wettelijk beschermde archeologische monumenten weer, waarvoor het Rijk bevoegd gezag is. In onze gemeente zijn dat restanten van kastelen in Axel en Zaamslag (Torenberg) Daarnaast bevat de kaart de door de RCE gewaardeerde gebieden met een zeer hoge archeologische verwachtingswaarde.Deze gebieden bevatten de kernen van plaatsen waar langdurige bewoning heeft plaatsgevonden zoals bijvoorbeeld in Axel en Biervliet. Daarnaast zijn vestingsteden (Philippine) en vestingwerken (meerdere forten) uit de Tachtigjarige oorlog als AMK-terrein aangewezen.

• ·

  De Indicatieve Kaart Archeologische Waarden (IKAW). Deze kaart geeft de verwachtingswaarde weer voor de bovenste 1,20 meter van de bodem. Deze kaart is gebaseerd op de geomorfologische en geologisch kaart van Nederland. Bij een hoge trefkans wordt aangesloten bij de wettelijke vrijstelling van 100 m2. Voor een middelhoge trefkans kan een ruimere norm gelden. Deze wordt arbitrair vastgelegd op 500 m2.Bij een lage of zeer lage trefkans is het niet redelijk archeologisch onderzoek te verlangen.

• ·

  ARCHIS. Dit is de landelijke database waarin alle recent uitgevoerde archeologische onderzoeken en vondsten worden opgeslagen. Deze database geeft een indicatie van de vondsten die gedaan zijn. Veel of belangrijke vondsten geven een hogere archeologische verwachtingswaarde.

• ·

  Zeeuws Archeologisch Archief (ZAA). In dit archief berusten de verslagen van alle in het verleden in Zeeland uitgevoerde archeologische onderzoeken, gegevens over losse vondsten en dergelijke.Dit archief geeft een indicatie van de vondsten die in het verleden gedaan zijn. Veel of belangrijke vondsten geven een hogere archeologische verwachtingswaarde.

In de praktijk wordt de toets op ARCHIS en ZAA gecombineerd of in het kader van het bureauonderzoek uitgevoerd.

·De bodemopbouw, Aan de hand van de geologische kaart kan nagegaan worden welke geologische, voor de archeologie relevante, bodemlagen aanwezig zijn.

• o

  Pleistoceen: vanaf de Steentijd

• o

  Hollandveen: vanaf de IJzertijd en Romeinse tijd

• o

  Duinkerke II, inclusief ‘oudere afzettingen van Duinkerke’,: vanaf de Middeleeuwen

• o

  Duinkerke III; vanaf de Nieuwe Tijd

Een en ander is uitgewerkt in het stroomschema onderzoeksplicht archeologie (bijlage 1).

Bij het opstellen van ruimtelijke plannen en vergunningverlening in het kader van de Erfgoedverordening zal deze toets het uitgangspunt zijn voor de beoordeling.

Archeologie in planvorming.

De vigerende wetgeving en het huidige en toekomstige archeologiebeleid gaan uit van onderzoek en, waar nodig, het behoud van archeologische waarden. Dit behoud kan zowel in-situ (ter plaatse) als ex-situ (opgraven) zijn.

Aan de hand van het stroomschema zal bij planvorming de verwachtingswaarde van de locatie of het gebied worden beoordeeld en in het plan verankerd. Niet altijd zal sprake zijn van een verwachtingswaarde die onderzoek rechtvaardigt. Door het maken van bewuste keuzes in het planontwerp (geen of een beperkte verstoring) kan men voor vrijstelling van onderzoek in aanmerking komen óf sturen in de kosten en tijd die met onderzoek en behoud gemoeid zijn.

Door bij het ontwerp reeds rekening te houden met verwachte archeologische waarden kan voorkomen worden dat men het traject van onderzoek en behoud in gaat of daar gericht op sturen. De onderste steen hoeft dus lang niet altijd, letterlijk, boven te komen.

Wanneer geen vrijstelling kan worden verleend dient vóór de vergunningverlening de archeologische cyclus van onderzoek, waardering en waar nodig behoud te worden doorlopen (bijlage 2). Het is daarbij van belang deze zo vroeg mogelijk te starten en hiervoor tijd en middelen te reserveren om oponthoud in de ruimtelijke of realisatieprocessen te voorkomen.

-Aan de kern Sas van Gent wordt bijzondere aandacht besteed. Het gebied binnen de voormalige vestingwerken zal als een gebied met hoge verwachtingswaarde behandeld worden. Verstoringen groter dan 100 m2 zullen derhalve getoetst worden.

Voor de grachtengordels van de voormalige vestingsteden geldt dat ook daar bijzondere aandacht aan wordt besteed, maar onder een minder stringent regime. De vrijstelling wordt daar bepaald op 500 m2. Van vestingwerken is de ontstaansgeschiedenis immers aan de hand van tekeningen, kaartmateriaal en archivalia vaak tot in detail bekend. Een bijkomend aspect is dat door onderzoek vaak meer verstoord wordt dan het onderzoek aan gegevens oplevert.

• -

  Rioleringswerken in gebieden met een middelhoge en hoge trefkans, alsmede in AMK-terreinen, kunnen in principe onder archeologische begeleiding worden uitgevoerd. Het programma van eisen zal ter beoordeling aan een deskundige, zoals omschreven in de Wet op de Archeologische monumentenzorg worden voorgelegd. Hierna genoemd: archeologisch deskundige. Het gaat hierbij om rioleringswerken waarbij in de breedte of diepte verder gegraven wordt dan het niveau van de huidige riolering. Bijvoorbeeld de aanleg van een gescheiden stelsel, waarbij eerst geen HWA lag of bij verleggen van het tracé. In twijfelgevallen wordt eerst met een archeologisch deskundige contact opgenomen, omdat soms ook besloten kan worden om van archeologische begeleiding af te zien.

• -

  Gebieden die al verstoord zijn of in het verleden zijn opgespoten of opgehoogd zullen niet worden getoetst zolang het oorspronkelijke maaiveld of de nog intacte bodem niet wordt verstoord. Dit dient wel gemotiveerd te worden in de aanvraag, het desbetreffende besluit of plan.

Toegesneden beleid voor gebieden met intact Hollandveen en waar Pleistoceen dekzand ondiep aanwezig is

Gebieden met intact Hollandveen of waar Pleistoceen dekzand, door jongere bodemlagen afgedekt aanwezig is zullen als gebieden met een toegesneden beleid behandeld worden. Als basis voor de beoordeling geldt de Geologische kaart van Nederland 1:50.000 bladen Zeeuwsch-Vlaanderen door F.F.F.E. van Rummelen. Tweede druk, Haarlem 1977. Een en ander is hierna uitgewerkt in het stroomschema onderzoeksplicht archeologie. Voor deze gebieden varieert de vrijstellingsgrens, afhankelijk van de diepteligging van de laag tussen 100 en 1000 m2. De achterliggende redenatie voor de gekozen grenzen is dat Pleistoceen dekzand met name in de hoger gelegen gebieden een gecombineerde en dus hogere archeologische verwachtingswaarde heeft. Dagzomend dekzand heeft voor alle genoemde perioden een archeologische verwachtingswaarde. Ondiep gelegen dekzand en Hollandveen heeft een verwachtingswaarde tot en met de Middeleeuwen. Diep gelegen dekzand heeft alleen een archeologische verwachtingswaarde voor de Steentijd. Met name voor de diepere lagen, is de insteek bij grotere verstoringen onderzoek te verlangen. Voor kleine en beperkte verstoringen wordt het niet redelijk geacht, mede gelet op de kosten, archeologisch onderzoek te verlangen.