Handhaving- en Afstemmingverordening WWB/Bbz/IOAW/IOAZ 2013 gemeente Tholen

Ondertekening

Algemene Toelichting

In het kader van de Wet Werk en Bijstand (WWB), het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (Bbz), de Wet Inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW), dan wel de Wet Inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ) moeten gemeenten zelf hun sanctiebeleid vormgeven. Het vaststellen van de hoogte van de uitkering en de daaraan verbonden verplichtingen voor uitkeringsgerechtigden is maatwerk, waarbij recht wordt gedaan aan de individuele situatie en de persoonlijke omstandigheden van uitkeringsgerechtigden. Een directe koppeling wordt gelegd tussen de rechten en verplichtingen: het recht op een uitkering is altijd verbonden aan de plicht zich in te zetten om weer onafhankelijk van de uitkering te worden. Dit betekent dat de vaststelling van de hoogte van de uitkering niet alleen afhangt van de toepasselijke uitkeringsnorm en de beschikbare middelen van de belanghebbende, maar ook van de mate waarin de opgelegde verplichtingen worden nagekomen.

Wanneer tot het oordeel is gekomen, dat een uitkeringsgerechtigde zijn verplichtingen niet of in onvoldoende mate nakomt, wordt de uitkering verlaagd. Er is dus geen sprake van een bevoegdheid, maar van een verplichting. Alleen wanneer iedere vorm van verwijtbaarheid ontbreekt, ziet het college af van een verlaging. Verlaging van de uitkering moet plaatsvinden overeenkomstig een door de gemeenteraad vast te stellen verordening.

De term "maatregel”

Het verlagen van de bijstand op grond van het feit dat de belanghebbende zijn verplichting niet of in onvoldoende mate is nagekomen, wordt in de terminologie van de WWB aangeduid als het afstemmen van de uitkering op de mate waarin de belanghebbende de opgelegde verplichtingen nakomt. Met het begrip “afstemmen” wordt het uitgangspunt van de WWB benadrukt dat rechten en plichten één kant van dezelfde medaille vormen. Ook in de Memorie van Toelichting bij de WWB wordt gesproken over de “afstemmingsverordening”. Om te onderstrepen dat de verordening de juridische grondslag vormt voor gemeenten om maatregelen op te leggen wanneer een uitkeringsgerechtigde niet aan een verplichting voldoet, is de term “Afstemmingsverordening” overgenomen. Gemeenten zullen wel steeds voor ogen moeten houden dat het opleggen van een maatregel géén punitieve sanctie is, waarbij het leedtoevoegend karakter voorop staat, maar een reparatoire sanctie (ook wel herstelsanctie genoemd), gericht op het (weer) in overeenstemming brengen van de hoogte van de bijstand met de mate waarin de bijstandsgerechtigde de aan de uitkering verbonden verplichtingen nakomt.

Het verlagen van de bijstand

Op grond van artikel 18, tweede lid, WWB en artikel 20, lid 2 IOAW dan wel artikel 20, lid 1IOAZ kan de uitkering (dat wil zeggen de algemene en bijzondere bijstand, waaronder begrepen de langdurigheidstoeslag) worden verlaagd. In deze verordening is ervoor gekozen dat maatregelen in beginsel worden opgelegd over de bijstandsnorm (de op de belanghebbende van toepassing zijnde norm plus eventuele toeslagen, dan wel grondslag). De uitzondering hierop vormt de bijzondere bijstand voor jongeren van 18 tot 21 jaar. Als de jongere recht heeft op algemene bijstand, die ontoereikend is voor de voorziening in de noodzakelijke bestaanskosten en de ouders niet kunnen bijdragen, dan is een aanvullende bijzondere bijstandsuitkering in de kosten van levensonderhoud mogelijk. Indien de maatregel alleen op de lage jongerennorm wordt opgelegd, zou dit leiden tot rechtsongelijkheid ten opzichte van de groep 21-jarigen en ouder.

In de verordening wordt het mogelijk gemaakt om in incidentele gevallen een maatregel toe te passen op de langdurigheidstoeslag. De keuze om niet in zijn algemeenheid maatregelen toe te passen op de langdurigheidstoeslag houdt verband met artikel 36, eerste lid, waarin onder meer is bepaald dat de langdurigheidstoeslag alleen wordt verleend als er geen uitzicht bestaat op inkomensverbetering. Het ligt niet voor de hand om niet-bijstandsgerechtigden die in aanmerking komen voor een langdurigheidstoeslag een maatregel op te leggen. De enige verplichting die zij kunnen schenden in verband met de langdurigheidstoeslag is het verstrekken van geen of onvoldoende gegevens waardoor het college de rechtmatigheid van het verlenen van deze uitkering niet kan vaststellen. De sanctie die hierop rust is niet het verlagen van de langdurigheidstoeslag, maar het weigeren van deze toeslag.

Gezien het karakter van de bijzondere bijstand, ligt een verlaging van het uitkeringsbedrag wegens schending van een of meer verplichtingen ook niet in de rede. Wel kan bij de beoordeling of iemand in aanmerking komt voor bijzondere bijstand een rol spelen of betrokkene zijn verplichtingen in voldoende mate is nagekomen. Dit geldt dan vooral voor de plicht om voldoende besef van verantwoordelijkheid te tonen voor de voorziening in het bestaan.

De Afstemmingsverordening biedt de basis voor het opleggen van een maatregel. Daarbij is het aspect van rechtszekerheid voor de burger van groot belang. De verordening geeft aan in welke gevallen er een maatregel opgelegd kan worden. Dat houdt tevens in dat het niet toegestaan is om een zwaardere sanctie op te leggen dan volgens de verordening is toegestaan, tenzij daarvoor duidelijke gronden aanwezig zijn (maatwerk).

De relatie met de re-integratieverordening

Gemeenten moeten ook een re-integratieverordening vaststellen. In deze verordening legt de gemeenteraad vast hoe de gemeente klanten bij de arbeidsinschakeling ondersteunt en hoe de gemeente omgaat met het aanbieden van voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling. Voorbeelden van voorzieningen zijn: scholing, loonkostensubsidies, gesubsidieerde arbeid, sociale activering, kinderopvang en stages. In beginsel wordt aan iedere klant de arbeidsverplichting opgelegd. De algemene verplichting staat in de wet genoemd. Gemeenten kunnen deze verplichting echter ook nader specificeren (invullen met specifieke voorzieningen) en de specificaties in de beschikking vastleggen. In de re-integratieverordening wordt aandacht geschonken aan de voorzieningen die de gemeente kan inzetten. De vertaling daarvan vindt plaats in de individuele beschikking. Indien een klant de verplichtingen niet nakomt, leidt dit in beginsel tot een maatregel, waarvoor de basis is gelegd in de afstemmingsverordening.

Regelen in de verordening of in beleidsregels

Het vastleggen van gedragingen die een schending van een verplichting van de wet betekenen, kan in beginsel op twee manieren. De eerste mogelijkheid is dat de gemeente alle denkbare gedragingen die een schending van een verplichting inhouden in de verordening vastlegt. Dit heeft als voordeel dat bijstandsgerechtigden weten waar ze aan toe zijn. Alleen die gedragingen die in de verordening worden genoemd, kunnen leiden tot het opleggen van een maatregel. Het nadeel is de gebrekkige flexibiliteit. De verordening moet worden aangepast als blijkt dat een bepaalde gedraging die in principe wel een schending van een verplichting betekent, niet in de verordening is opgenomen.

De tweede mogelijkheid is dat de gedragingen in hoofdlijnen in de verordening worden opgenomen en dat het college deze nader uitwerkt in beleidsregels. Het voordeel van beleidsregels is dat deze gemakkelijker kunnen worden gewijzigd en dat afwijken van beleidsregels onder bepaalde voorwaarden mogelijk is. Beleidsregels bieden dus meer mogelijkheden voor flexibiliteit.

In deze verordening is er voor gekozen de gedragingen globaal in hoofdlijnen vast te leggen, zodat uit de verordening zelf in ieder geval de soort gedragingen blijkt. In beleidsregels kan het college vastleggen welke specifieke soort gedragingen vallen onder de algemeen omschreven aanduidingen. Daarin worden tevens criteria gegeven voor het beoordelen van de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en eventuele verzachtende omstandigheden.

De relatie met het Bbz

Met ingang van 1 juli 2011 is deze verordening ook van toepassing op de verlening van bijstand op grond van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (Bbz). Het gaat hierbij primair om de verlening van algemene bijstand voor het levensonderhoud, en de in de jaarnorm opgenomen bijzondere bijstand voor hoge woonkosten en premie arbeidsongeschiktheidsverzekering. Het begrip jaarnorm staat in artikel 1, onderdeel g, Bbz.

De relatie met de IOAW/IOAZ

Met de inwerkingtreding van de Wet Bundeling van Uitkeringen Inkomensvoorziening aan gemeenten (Wet BUIG) is het afstemmingsbeleid voor de IOAW en IOAZ komen te vervallen. Dit beleid was geregeld bij Algemene Maatregel van Bestuur. Op basis van de wet BUIG is het aan de gemeente om per 1 juli 2010 dit beleid bij verordening vast te stellen. Hoewel op een aantal punten het afstemmingsbeleid analoog is aan het WWB-regime, kent de IOAW en IOAZ een aantal situaties die het mogelijk maken om de uitkering (gedeeltelijk) blijvend te weigeren. Om deze reden en mede omwille van de leesbaarheid is ervoor gekozen de gedragingen van de WWB en de IOAW/IOAZ in aparte paragrafen onder te brengen in de verordening.

Wet Aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving

Op 1 januari 2013 is de “Wet Aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving” in werking getreden. Hierdoor wordt in de WWB, de IOAW en de IOAZ de bestuurlijke boete bij een schending van de inlichtingenplicht (opnieuw) ingevoerd. De huidige bepalingen in de afstemmingsverordeningen met betrekking tot schending van de inlichtingenplicht komen hiermee te vervallen.

Bij uitkeringsfraude vindt bij de eerste overtreding, naast de terugvordering van de ten onrechte genoten uitkering, oplegging van een boete plaats die in beginsel even hoog is als het ten onrechte genoten voordeel. Deze boete geldt ook bij andere uitvoeringsinstanties zoals SVB en UWV. Bij recidive legt het uitvoeringsorgaan naast de terugvordering een boete op van 150% van het benadelingbedrag. Deze recidiveboete wordt volledig verrekend met de (toekomstige) uitkering waarbij de verrekening plaatsvindt zonder inachtneming van de beslagvrije voet, totdat de boete is afbetaald.

Aanvankelijk zou ook bij de WWB de beslagvrije voet buiten beschouwing worden gelaten. Naar aanleiding van de motie Sterk is echter bepaald dat voor de WWB een uitzondering kan gelden. De WWB is nl. het vangnet indien andere uitkeringen niet betaalbaar worden gesteld door toepassing van verrekening van de recidiveboete zonder inachtneming van de beslagvrije voet. De uitzondering voor de WWB bestaat hierin dat de beslagvrije voet bij verrekening van de recidiveboete ten hoogste drie maanden buiten beschouwing blijft. Na deze drie maanden vindt verrekening van de recidiveboete plaats met inachtneming van de beslagvrije voet.

De WWB verplicht de gemeenteraad in een verordening nadere regels te stellen over de bevoegdheid de beslagvrije voet tijdelijk buiten werking te stellen bij verrekening van de recidiveboete. Gemeenten krijgen daarmee de ruimte een afweging te maken van situaties of omstandigheden waarin het buiten werking stellen van de beslagvrije voet niet proportioneel wordt geacht. Vanwege de nauwe samenhang met de afstemming van de arbeidsverplichtingen en overige maatregelwaardige gedragingen is ervoor gekozen deze bevoegdheid tot verrekening van de recidiveboete in deze verordening op te nemen.

Handhaving

Met hoofdstuk 5 wordt invulling gegeven aan de in artikel 8a WWB en artikel 35, lid 1, sub c, IOAW/IOAZ gegeven opdracht om regels te stellen met betrekking tot het bestrijden van misbruik en oneigenlijk gebruik van beide wetten. Het behoort tot de gemeentelijke beleidsvrijheid om hierin eigen beleidskeuzes te maken

Artikelgewijze toelichting

Hoofdstuk 1 - Algemene bepalingen

Artikel 1 - Begripsomschrijving 

De begrippen die in de verordening worden gebruikt hebben een gelijkluidende betekenis als de omschrijvingen in de Wet werk en bijstand (WWB), het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (Bbz), de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW) dan wel de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ). In de verordening wordt het begrip belanghebbende gebruikt. Dit begrip wordt in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht omschreven als degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

Artikel 2 - Het opleggen van een maatregel

Eerste lid

De WWB verbindt aan het recht op een bijstandsuitkering de volgende verplichtingen.

• 1.

  Het tonen van voldoende besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan (artikel 18, lid 2).

• 2.

  De plicht tot arbeidsinschakeling (artikel 9). Deze plicht bestaat uit twee soorten verplichtingen:

• 3.

  de plicht om naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en te aanvaarden;

• 4.

  de plicht gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening gericht op ondersteuning bij arbeidsinschakeling;

• 5.

  naar vermogen door het college opgedragen onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden te verrichten die worden verricht naast of in aanvulling op reguliere arbeid en die niet leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt.

De IOAW/IOAZ verbindt aan het recht op uitkering de volgende verplichtingen:

De plicht tot arbeidsinschakeling (artikel 37). Dit houdt in:

• 1.

  naar vermogen te trachten algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen;

• 2.

  als werkzoekende geregistreerd te staan bij het UWV Werkbedrijf;

• 3.

  algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden;

• 4.

  na te laten hetgeen inschakeling in de arbeid belemmert;

• 5.

  gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, waaronder begrepen sociale activering gericht op arbeidsinschakeling, alsmede mee te werken aan een onderzoek naar de mogelijkheden tot arbeidsinschakeling;

• 6.

  naar vermogen door het college opgedragen onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden te verrichten die worden verricht naast of in aanvulling op reguliere arbeid en die niet leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt.

De medewerkingplicht als bedoeld in artikel 17, lid 2 van de WWB dan wel artikel 13, lid 2 van de Wet IOAW /IOAZ is de plicht van uitkeringsgerechtigden om desgevraagd de medewerking te verlenen die redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van de wet. De medewerkingplicht kan uit allerlei concrete verplichtingen bestaan, zoals het toestaan van huisbezoek of het meewerken aan een psychologisch onderzoek, het tonen van gepast gedrag of het dragen van gepaste kleding. Artikel 18, tweede lid, WWB en artikel 20, lid 2 IOAW dan wel artikel 20, lid 1IOAZ noemen “het zich jegens het college zeer ernstig misdragen” nog als specifieke schending van de medewerkingplicht.

Op grond van artikel 55 en 57 WWB kunnen tevens individueel bepaalde verplichtingen worden opgelegd.

De Wet SUWI legt ook verplichtingen op aan uitkeringsgerechtigden. Het betreft de verplichting om alle gevraagde gegevens en bewijsstukken aan UWV WERKbedrijf te verstrekken die nodig zijn voor de beslissing door het college (artikel 30c, tweede en derde lid Wet SUWI) en de verplichting om op verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden mee te delen aan UWV WERKbedrijf, waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand, het geldend maken van het recht bijstand of de hoogte of de duur van de bijstand. Ook de Wet Inburgering kent specifieke verplichtingen. Voor zover deze niet vallen onder de WWB-verplichtingen (veelal zal een inburgeringplichtige een duaal traject volgen) geldt voor deze verplichtingen eveneens deze verordening.

Indien voor eenzelfde gedraging zowel een maatregel als een boete mogelijk is gaat de boete vóór op de maatregel.

Tweede lid

Onder de uit de wet voortvloeiende verplichtingen wordt in dit kader niet verstaan de inlichtingenplicht als bedoeld in artikel 17, lid1, van de WWB, artikel 13, lid 1, van de Wet IOAW/IOAZ dan wel artikel 30c, lid 2 en lid 3, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen. Bij schending hiervan dient voortaan een bestuurlijke boete te worden opgelegd.

Derde lid

In de afstemmingsverordening zijn voor allerlei gedragingen die een schending van een verplichting betekenen, standaardmaatregelen vastgesteld in de vorm van een vaste (procentuele) verlaging van de bijstandsnorm.

In het derde lid is de hoofdregel neergelegd: het college dient een op te leggen maatregel af te stemmen op de individuele omstandigheden van de belanghebbende en de mate van verwijtbaarheid. Deze bepaling brengt met zich mee dat het college bij elke op te leggen maatregel zal moeten nagaan of gelet op de individuele omstandigheden van de betrokken uitkeringsgerechtigde afwijking van de hoogte en de duur van de voorgeschreven standaardmaatregel geboden is. Afwijking van de standaardmaatregel kan zowel een verzwaring als een matiging betekenen.

Dit betekent dat het college bij het beoordelen of een maatregel moet worden opgelegd, en zo ja welke, telkens de volgende drie stappen moet doorlopen:

• 1.

  Stap 1: vaststellen van de ernst van de gedraging.

• 2.

  Stap 2: vaststellen van de verwijtbaarheid.

• 3.

  Stap 3: vaststellen van de omstandigheden van de uitkeringsgerechtigde.

De ernst van de gedraging komt tot uitdrukking in het standaardpercentage waarmee de bijstand wordt verlaagd. Wat betreft de beoordeling van de mate van verwijtbaarheid wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 6.

Matiging van de opgelegde maatregel wegens persoonlijke omstandigheden kan bijvoorbeeld in de volgende gevallen aan de orde zijn:

• 1.

  bijzondere financiële omstandigheden van de belanghebbende, zoals bijvoorbeeld hoge woonlasten of andere vaste lasten of uitgaven van bijzondere aard waarvoor geen financiële tegemoetkoming mogelijk is;

• 2.

  sociale omstandigheden, gezinnen met kinderen bijvoorbeeld;

• 3.

  bij een opeenstapeling van maatregelen: de zwaarte van het geheel van maatregelen is niet evenredig aan de ernst van de gedraging en de mate van verwijtbaarheid.

Artikel 3 - De berekeningsgrondslag

Eerste lid

In dit lid is het uitgangspunt vastgelegd dat een maatregel wordt opgelegd over de bijstandsnorm, dan wel de grondslag. Onder de bijstandsnorm wordt verstaan de wettelijke norm, inclusief gemeentelijke toeslag of verlaging en inclusief vakantietoeslag, dan wel de netto grondslag.

Tweede lid

• 1.

  Aan 18 tot 21-jarigen die een lage jongerennorm ontvangen, wordt indien noodzakelijk aanvullende bijzondere bijstand in de kosten van levensonderhoud verleend. Indien de maatregel alleen op de lage jongerennorm wordt opgelegd, zou dit leiden tot rechtsongelijkheid ten opzichte van de 21-jarigen.

• 2.

  Onderdeel b. maakt het mogelijk om in incidentele gevallen een maatregel op te leggen op de bijzondere bijstand of de langdurigheidstoeslag. Er moet dan wel een verband bestaan tussen de gedraging van de belanghebbende en zijn recht c.q. aanspraak op bijzondere bijstand of de langdurigheidstoeslag.

Derde lid

Deze bepaling maakt het mogelijk bij zelfstandigen die bijstand voor het levensonderhoud krachten het Bbz ontvangen of hebben ontvangen een maatregel op te leggen op de bijzondere bijstand die wordt of is verstrekt voor woonkosten en/of de premie arbeidsongeschiktheidsverzekering. Het Bbz 2004 gaat primair uit van de eigen verantwoordelijkheid van de zelfstandige. In dit kader betekent dit dat de zelfstandige zelf verantwoordelijk is voor het afsluiten van een toereikende particuliere arbeidsongeschiktheidsverzekering. Deze verzekering wordt beschouwd als een voorliggende voorziening op bijstand. Een zelfstandige die verwijtbaar geen arbeidsongeschiktheidsverzekering of een arbeidsongeschiktheidsverzekering met een te lage dekking of te lange wachttijd heeft afgesloten en die bij ziekte/arbeidsongeschiktheid een beroep doet op bijstand (Bbz), heeft een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de bestaansvoorziening betoond. Een afwijzing van de bijstandsaanvraag op grond van artikel 15, eerste lid, van de WWB is echter niet aan de orde, aangezien na het ingaan van de arbeidsongeschiktheid sprake zal zijn van feitelijke onverzekerbaarheid. Er kan dan geen sprake meer zijn van een beroep kunnen doen op een voorliggende voorziening. Wel kan, als uitkering wordt verleend omdat aan de overige voorwaarden voor het verkrijgen van recht op uitkering is voldaan, een maatregel aan de orde zijn. Een soortgelijke situatie doet zich voor als een zelfstandige verwijtbaar te hoge woonkosten heeft.

Vierde lid

Omdat de maatregel het gevolg is van het schenden van aan het recht op bijstand verbonden verplichtingen en gezien moet worden als de “keerzijde van de medaille”en niet als een boete, wordt in het derde lid geregeld dat de maatregel ten hoogste het bedrag aan bijstand kan bedragen waarop belanghebbende recht zou hebben gehad als er geen maatregel was opgelegd. Is door het verrekenen van inkomsten of herziening van het recht op bijstand het recht minder dan de verlaging die overeenkomstig deze verordening zou moeten worden toegepast, dan moet het college een geringere verlaging toepassen van ten hoogste het resterend recht op bijstand.

Artikel 4 - Het besluit tot opleggen van een maatregel 

Het verlagen van de bijstand omdat een maatregel wordt opgelegd, vindt plaats door middel van een besluit. Wanneer de maatregel bij een lopende uitkering wordt opgelegd, wordt een besluit tot vaststelling van de algemene bijstand op grond van artikel 45 WWB, dan wel artikel 20 IOAW/IOAZ, genomen.

Wordt een maatregel met terugwerkende kracht opgelegd, dan moet een besluit tot herziening van de bijstand worden genomen (artikel 54, derde lid, WWB). Tegen beide besluiten kan door de belanghebbende bezwaar en beroep worden aangetekend.

In dit artikel wordt aangegeven wat in het besluit in ieder geval moet worden vermeld. Deze eisen vloeien rechtstreeks voort uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en dan met het motiveringsbeginsel. Het motiveringsvereiste houdt onder andere in dat een besluit kenbaar is en van een deugdelijke motivering wordt voorzien.

Artikel 5 - Horen van belanghebbende 

Op grond van afdeling 4.1.2. van de Awb is in een aantal gevallen het horen van de belanghebbende verplicht bij de voorbereiding van beschikkingen. Formeel hoeft dit niet in de verordening te worden opgenomen. In de artikelen 4:8, 4.11 en 4.12 Awb wordt aangegeven dat van het horen van belanghebbende in ieder geval kan worden afgezien indien:

de belanghebbende niet heeft voldaan aan een wettelijke verplichting gegevens te verstrekken;

de vereiste spoed zich daartegen verzet;

de belanghebbende reeds eerder in de gelegenheid is gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen en zich sindsdien geen nieuwe feiten of omstandigheden hebben voorgedaan;

het met de beschikking beoogde doel slechts kan worden bereikt indien de belanghebbende daarvan niet reeds tevoren in kennis is gesteld;

indien er sprake is van een beschikking die strekt tot het vaststellen van een financiële verplichting of aanspraak en er tegen die beschikking bezwaar kan worden gemaakt of administratief beroep kan worden ingesteld en de nadelige gevolgen na bezwaar of administratief beroep volledig ongedaan kunnen worden gemaakt.

Artikel 6 - Afzien van het opleggen van een maatregel

Eerste lid

Het afzien van het opleggen van een maatregel ‘indien elke vorm van verwijtbaarheid’ ontbreekt, is geregeld in artikel 18, tweede lid, WWB, dan wel artikel 20, lid 3, IOAW/IOAZ. Het college kan in beleidsregels neerleggen hoe het van plan is om te gaan met de beoordeling van de verwijtbaarheid, door bijvoorbeeld aan te geven welke gedragingen in principe altijd verwijtbaar worden geacht en welke gedragingen in beginsel nooit. Ook kan in beleidsregels worden vastgelegd in welke gevallen sprake is of kan zijn van verzachtende omstandigheden.

Een andere reden om af te zien van het opleggen van een maatregel is dat de gedraging te lang geleden heeft plaatsgevonden (verjaring). Omwille van de effectiviteit is het nodig dat een maatregel spoedig nadat de gedraging heeft plaatsgehad, wordt opgelegd. Om deze reden wordt onder b. geregeld dat het college geen maatregelen oplegt voor gedragingen die langer dan één jaar geleden hebben plaatsgevonden. Gemeenten kunnen uiteraard voor een kortere of langere periode kiezen.

Tweede lid

Hierin wordt geregeld dat het college kan afzien van het opleggen van een maatregel indien het daarvoor dringende redenen aanwezig acht. Wat dringende redenen zijn, is afhankelijk van de concrete situatie en kan dus niet op voorhand worden vastgelegd.

Derde lid

Het doen van een schriftelijke mededeling dat het college afziet van het opleggen van een maatregel wegens dringende redenen is van belang in verband met eventuele recidive.

Een waarschuwing in plaats van een maatregel

Gemeenten kunnen in hun verordening in dit artikel ook regelen dat in beginsel eerst altijd een waarschuwing wordt gegeven voordat een maatregel wordt opgelegd.

In deze verordening is hiervoor niet gekozen. In principe wordt altijd een maatregel opgelegd, in individuele gevallen is het echter mogelijk af te zien van het opleggen van een maatregel en in plaats daarvan een waarschuwing te geven. Deze mogelijkheid wordt in de desbetreffende artikelen over de indeling in categorieën gegeven en is uitsluitend mogelijk bij gedragingen van de 1e categorie en geringe verwijtbaarheid. Een schriftelijke waarschuwing is feitelijk ook een maatregel. Dat wil zeggen dat bij herhaling in principe de uitkering wordt verlaagd met toepassing van de recidiveregels.

Artikel 7 - Ingangsdatum en tijdvak

Eerste lid

Het opleggen van een maatregel vindt plaats door het verlagen van de uitkering. Verlaging van de uitkering kan in beginsel op verschillende manieren:

Het verlagen van de uitkering die in de nabij toekomst wordt verstrekt, is de gemakkelijkste methode. Gemeenten hoeven in dat geval niet over te gaan tot herziening van de bijstand en het te veel betaalde bedrag aan bijstand terug te vorderen. Om die reden is in dit lid vastgelegd dat een maatregel wordt opgelegd met ingang van de eerstvolgende kalendermaand, waarbij wordt uitgegaan van de voor die maand geldende bijstandsnorm. Een uitzondering hierop vormt artikel 12a. In een dergelijke situatie wordt de maatregel opgelegd met ingang van de ingangsdatum van de bijstandsverlening. Het betreft de situatie dat belanghebbende terug moet vallen op een WWB-uitkering omdat door toepassing van de recidiveboete een andere uitkering (WW, Anw) niet betaalbaar wordt gesteld. In dat geval is het van belang de maatregel onmiddellijk in te laten gaan.

Tweede lid

Aangenomen wordt dat ook indien de bijstand of de langdurigheidstoeslag reeds is uitbetaald met terugwerkende kracht een maatregel kan worden opgelegd. Uit de jurisprudentie van de Raad blijkt dat dit mogelijk is tot het moment waarop de gedraging plaatsgevonden heeft.

Wanneer een uitkeringsbedrag nog niet (volledig) aan de bijstandsgerechtigde is uitbetaald, kan het praktisch zijn om de verlaging van de uitkering te verrekenen met het bedrag dat nog moet worden uitbetaald. In dat geval moet de bijstand wel worden herzien en teruggevorderd.

Derde lid

Indien de maatregel niet meer met een nog uit te betalen uitkering kan worden verrekend wordt de bijstand met terugwerkende kracht herzien en teruggevorderd.

Vierde lid

Als verrekening of terugvordering niet mogelijk is, kan de maatregel alsnog worden geëffectueerd als binnen 6 maanden opnieuw een uitkering wordt toegekend.

Vijfde lid

Bijstand aan zelfstandigen wordt in het boekjaar als renteloze lening verstrekt en na afloop van het betreffende boekjaar wordt de bijstand over dat boekjaar definitief vastgesteld. Dat maakt het mogelijk om een maatregel met terugwerkende kracht toe te passen bij de definitieve vaststelling van de bijstand.

Zesde lid

Dit lid regelt dat een maatregel voor bepaalde tijd wordt opgelegd. Hierdoor weet de uitkeringsgerechtigde die met een maatregel wordt geconfronteerd waar hij aan toe is. Het college kan na afloop van de periode waarvoor de maatregel is getroffen opnieuw een maatregel opleggen. Hiervoor is dan wel weer een apart besluit nodig.

Zevende lid

Wordt een maatregel voor een langere duur dan drie maanden opgelegd, dan zal het college de maatregel aan een herbeoordeling moeten onderwerpen. Dit is geregeld in artikel 18, derde lid WWB en binnen de WWB een dwingende bepaling. De IOAW/IOAZ kent een dergelijke bepaling niet, mocht zich een dergelijke situatie voordoen, dan zal echter dezelfde procedure worden gevolgd.

Gemeenten mogen zelf bepalen wanneer die herbeoordeling plaatsvindt, als dat maar gebeurt binnen drie maanden nadat het besluit is genomen. Bij zo’n herbeoordeling hoeft niet opnieuw een besluit te worden genomen, waarbij alle relevante feiten en omstandigheden opnieuw tegen het licht worden gehouden. Een marginale beoordeling volstaat: het college moet beoordelen of het redelijk is dat de opgelegde maatregel wordt gecontinueerd. Daarbij kan worden gekeken naar de omstandigheden waarin betrokkene verkeert, maar bijvoorbeeld ook of de betreffende persoon nu wel aan zijn verplichtingen voldoet.

Artikel 8 - Samenloop van gedragingen

Eerste lid

Indien binnen één kalendermaand meerdere maatregelwaardige gedragingen plaatsvinden wordt voor iedere gedraging afzonderlijk de maatregel bepaald en worden deze tegelijkertijd opgelegd. Dit geldt eveneens indien er sprake is van schending van meerdere verplichtingen door één maatregelwaardige gedraging. In de maatregelbeschikking dient duidelijk geformuleerd te worden welke gedragingen tot het cumuleren van de maatregelen hebben geleid.

Bij het uitgangspunt dat voor iedere gedraging afzonderlijk een maatregel wordt bepaald moet uiteraard het proportionaliteitsbeginsel in acht worden genomen. Het cumulatieve effect van de opgelegde maatregelen kan immers tot een te zware belasting voor belanghebbende leiden. Dit kan aanleiding zijn om de maatregel over meerdere maanden op te leggen of te matigen.

Tweede lid

Bij cumulatie van maatregelen tot meer dan 100 procent of wanneer er sprake is van onacceptabele consequenties kan een maatregel worden “uitgesmeerd” over meerdere maanden.

Hoofdstuk 2 - Maatregelen

Paragraaf 1 - Maatregelwaardige gedragingen in het kader van de WWB/Bbz

Artikel 9 - Indeling in categorieën 

In dit artikel worden de gedragingen voor de WWB die verband houden met het niet meewerken aan het re-integratietraject en het niet of onvoldoende medewerking verlenen aan het verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid in vier categorieën onderscheiden. Hierbij is de ernst van de gedraging het onderscheidend criterium. Een gedraging wordt ernstiger geacht naarmate de gedraging concretere gevolgen heeft voor het niet verkrijgen van betaalde arbeid. De concrete invulling van de verplichtingen dient zoveel mogelijk te worden afgestemd op de mogelijkheden van de individuele bijstandsgerechtigde.

Onder de werking van dit artikel vallen ook alle in de persoon gelegen gedragingen, die blijken uit gedrag, houding en kleding, die als niet gepast worden gezien in het kader van de arbeidsinschakeling.

Eerste lid

De eerste categorie betreft de formele verplichting om zich als werkzoekende in te schrijven bij het UWV-Werkbedrijf en ingeschreven te blijven staan. Tevens bevat dit lid de verplichting een aangeboden plan van aanpak, na kennisname te ondertekenen en tijdig retour te zenden.

Tweede lid

Het tweede lid betreft de verplichting tot een actieve opstelling op de arbeidsmarkt, c.q. verdere scholing, bijvoorbeeld de eigen verantwoordelijkheid van belanghebbende om voldoende te solliciteren of te zoeken naar een passende (vervolg)opleiding. Verder valt onder deze categorie de verplichting van belanghebbende alle medewerking te verlenen bij het onderzoek naar zijn mogelijkheden op het terrein van (arbeids)participatie alsmede de verplichting desgevraagd op tijd en op de juiste plaats te verschijnen in het kader van zijn arbeidsparticipatie.

Tegenprestatie naar vermogen.

Hiermee wordt een tegenprestatie verlangd van mensen die een beroep doen op de solidariteit van de samenleving. Dit is ook in het belang van betrokkene, omdat deze zo invulling geeft aan zijn maatschappelijke betrokkenheid. Het college heeft de bevoegdheid om personen met een algemene bijstandsuitkering te verplichten om onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden te verrichten. Op grond van artikel 9 van de WWB bestaat al de plicht om algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en deze te aanvaarden of een voorziening gericht op arbeidsinschakeling te aanvaarden. Deze wetsbepaling voegt daaraan toe de plicht om naar vermogen een tegenprestatie te verrichten, ook als die niet direct samenhangt met arbeidsinschakeling. De tegenprestatie naar vermogen kent geen verplichte samenloop met een re-integratietraject.

De onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden die als tegenprestatie opgedragen kunnen worden, zullen naar hun aard niet direct gericht hoeven te zijn op toeleiding tot de arbeidsmarkt. Tevens mogen ze niet acceptatie van algemeen geaccepteerde arbeid of de re-integratie gericht op arbeidsinschakeling, in de weg staan, aangezien het uitgangspunt “werk boven uitkering” voorop staat. De omvang van de werkzaamheden en de duur in de tijd dienen daarom in de regel beperkt te zijn. Dit kan verschillen al naar gelang personen tijdelijk ontheven zijn van één of meer van de verplichtingen als genoemd in artikel 9 van de WWB. Naar hun aard dienen onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden een zodanig karakter te hebben, dat deze worden verricht naast of in aanvulling op reguliere arbeid en niet leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt. Het college bepaalt de aard, de omvang en het aanbod van dergelijke maatschappelijk nuttige werkzaamheden.

Derde lid

Bij de derde categorie gaat het om gedragingen die direct een aanleiding vormen tot een langer beroep op bijstand dan strikt noodzakelijk wordt geacht. Het gaat hier om het stellen van niet verantwoorde beperkingen ten aanzien van de aanvaarding van arbeid en om gedragingen die de kansen op arbeidsinschakeling verminderen. Voorbeelden van deze categorie zijn negatieve gedragingen bij sollicitaties en onvoldoende medewerking aan een opgesteld plan van aanpak.

Vierde lid

De vierde categorie betreft het dusdanig frustreren van een re-integratietraject dat dit voortijdig tot een einde komt en het niet aanvaarden van algemeen geaccepteerde arbeid. Voor het niet behouden van algemeen geaccepteerde arbeid wordt verwezen naar artikel 12 van deze verordening.

Paragraaf 2 - Maatregelwaardige gedragingen in het kader van de IOAW/IOAZ

Artikel 10 - Indeling in categorieën

In dit artikel worden de gedragingen voor de IOAW/IOAZ eveneens in vier categorieën onderscheiden. Deze gedragingen zijn grotendeels gelijk aan de gedragingen voor de WWB.

Zie de toelichting bij artikel 9.

Artikel 11 - De hoogte en duur van de maatregel

Eerste lid

Deze bepaling bevat de standaardmaatregelen voor de vier categorieën van gedragingen die verband houden met het geen of onvoldoende medewerking verlenen aan het verkrijgen of behouden van algemeen geaccepteerde arbeid.

De volgende uitgangspunten zijn gehanteerd bij het vaststellen van de standaardpercentages:

• 1.

  In hoeverre voldoet de beoogde verlaging van de uitkering aan de eisen van proportionaliteit en evenredigheid als de betreffende gedraging in ogenschouw wordt genomen?

• 2.

  In hoeverre zal het opleggen van de maatregel effectief zijn, in de zin dat de maatregel de beoogde gedragsverandering bij de bijstandsgerechtigde zal bewerkstelligen?

Tweede lid

Indien binnen één jaar na een eerste verwijtbare gedraging sprake is van een herhaling van eenzelfde of ernstiger verwijtbare gedraging, wordt de grotere mate van verwijtbaarheid tot uitdrukking gebracht in een verdubbeling van de hoogte of de duur van de maatregel. Met eerste verwijtbare gedraging wordt de eerste gedraging verstaan die aanleiding is geweest tot een maatregel, ook indien de maatregel wegens dringende redenen niet is geëffectueerd. Voor het bepalen van de aanvang van de termijn van twaalf maanden, geldt het tijdstip waarop het besluit waarmee de maatregel is opgelegd, bekend is gemaakt. Voor de recidive tellen alle verwijtbare gedragingen uit dit artikel of op basis van de artikelen 12, 12a. en 13 mee.

Omdat bij gedragingen in de eerste en tweede categorie bij verdubbeling van de duur niet altijd voldoende prikkel uitgaat om tot gedragsverandering te komen en bij gedragingen uit de derde en vierde categorie verdubbeling van de hoogte over het algemeen als te belastend wordt ervaren en onacceptabele financiële consequenties kan hebben, geldt in principe verdubbeling van de hoogte van de maatregel voor de 1e en 2e categorie en verdubbeling van de duur van de maatregel voor de 3e en 4e categorie. Maatwerk blijft echter mogelijk als de omstandigheden daartoe aanleiding geven, b.v. beëindiging van de uitkering voordat de maatregel volledig is geëffectueerd.

Derde lid

Bij gedragingen uit de eerste categorie kan afgezien worden van het opleggen van een maatregel en worden volstaan met een waarschuwing. Omdat afstemmen het karakter heeft van maatwerk dient in het individuele geval een afweging gemaakt te worden of de verwijtbaarheid een maatregel dan wel een waarschuwing rechtvaardigt. Een waarschuwing kan echter maar eenmaal per twaalf maanden worden gegeven ook al betreft het gedragingen in een andere categorie.

Hoofdstuk 3 - Overige gedragingen die leiden tot een maatregel

Artikel 12 - Tekortschietend besef van verantwoordelijkheid

Eerste lid

De verplichting om voldoende besef van verantwoordelijkheid te tonen voor de voorziening in het bestaan, geldt reeds voordat een bijstandsuitkering wordt aangevraagd. Dit betekent dat wanneer iemand in de periode voorafgaand aan de bijstandaanvraag een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid heeft getoond, waardoor hij niet langer beschikt over de middelen om in de kosten van het bestaan te voorzien en als gevolg daarvan een bijstandsuitkering aanvraagt, de gemeente bij de toekenning van de bijstand hiermee rekening kan houden door het opleggen van een maatregel.

Een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid kan uit allerlei gedragingen blijken, zoals:

• 1.

  een onverantwoorde besteding van vermogen;

• 2.

  geen of te late aanvraag doen voor een voorliggende voorziening;

• 3.

  het verwijtbaar verliezen van een inkomstenbron.

Tweede lid

In het tweede lid wordt aangegeven dat tot tekortschietend besef van verantwoordelijkheid tevens wordt gerekend het voorafgaand aan de aanvraag en door eigen toedoen niet behouden van algemeen geaccepteerde arbeid dan wel het verwijtbaar verliezen van een andere inkomstenbron.

Volgens vaste jurisprudentie kan het door eigen toedoen niet behouden van algemeen geaccepteerde arbeid namelijk niet worden teruggevoerd op artikel 9 en 10 van deze verordening, maar op artikel 12, omdat deze gedraging valt onder het begrip tekortschietend besef van verantwoordelijkheid (artikel 18 WWB), zie onder meer LJN BN9720, CRvB 06.10.2010.

In het kader van de WWB kan het door eigen toedoen verwijtbaar niet behouden van algemeen geaccepteerde arbeid worden gezien als tekortschietend besef van verantwoordelijkheid op basis waarvan de bijstand kan worden afgestemd. De IOAW/IOAZ kennen een dergelijke bepaling niet. Artikel 20, lid 1 IOAW, dan wel artikel 20, lid 2 IOAZ geeft het college echter de bevoegdheid de IOAW/IOAZ- uitkering tijdelijk of blijvend te weigeren als aan bepaalde voorwaarden niet is voldaan. Daarbij moet gedacht worden aan de volgende situaties:

• 1.

  wanneer de werknemer bij het sluiten van de overeenkomst de werkgever heeft misleid door het vertonen van valse of vervalste getuigschriften, of deze opzettelijk valse inlichtingen heeft gegeven omtrent de wijze waarop zijn vorige arbeidsovereenkomst is geëindigd;

• 2.

  wanneer hij in ernstige mate de bekwaamheid of geschiktheid blijkt te missen tot de arbeid waarvoor hij zich heeft verbonden;

• 3.

  wanneer hij zich ondanks waarschuwing overgeeft aan dronkenschap;

• 4.

  wanneer hij zich schuldig maakt aan diefstal, verduistering en bedrog;

• 5.

  wanneer hij de werkgever, diens familieleden of huisgenoten of zijn medewerkers mishandelt, grovelijk beledigt of op ernstige wijze bedreigt;

• 6.

  wanneer hij de werkgever, diens familieleden of huisgenoten, of zijn medewerkers verleidt of tracht te verleiden tot handelingen, strijdig met de wetten of de goede zeden;

• 7.

  wanneer hij opzettelijk, of ondanks waarschuwing roekeloos, eigendom van de werkgever beschadigt of aan ernstig gevaar blootstelt;

• 8.

  wanneer hij opzettelijk, of ondanks waarschuwing roekeloos, zichzelf of anderen aan ernstig gevaar blootstelt;

• 9.

  wanneer hij bijzonderheden aangaande de huishouding of het bedrijf van de werkgever, die hij behoorde geheim te houden, bekendmaakt;

• 10.

  wanneer hij hardnekkig weigert te voldoen aan redelijke bevelen of opdrachten, hem door of namens de werkgever verstrekt;

• 11.

  wanneer hij op andere wijze grovelijk de plichten veronachtzaamt, welke de arbeidsovereenkomst hem oplegt;

• 12.

  wanneer hij door opzet of roekeloosheid buiten staat geraakt of blijft de bedongen arbeid te verrichten.

Belanghebbende kan dan terugvallen op een WWB-uitkering, waarbij de vermogensgrens wordt toegepast.

Omdat deze situaties zich vrijwel nooit voordoen en naar verwachting de IOAW in 2014 zal worden afgeschaft zijn hiervoor geen beleidsregels opgesteld, maar wordt een individueel besluit genomen als één van bovenstaande heeft geleid tot een aanvraag IOAW/IOAZ.

Derde lid

In het derde lid worden de gedragingen in 4 categorieën onderverdeeld, afhankelijk van het zogenaamde “benadelingbedrag”. Het benadelingbedrag is in dit geval de omvang van het vermogen of de voorziening waarmee de betrokkene gedurende kortere of langere tijd buiten de bijstand zou zijn gebleven. Bij de vaststelling van de hoogte van de maatregel dient beoordeeld te worden hoe lang betrokkene onafhankelijk van bijstand zou zijn gebleven, indien hij wel voldoende besef van verantwoordelijkheid had betoond.

Vierde lid

Evenals in artikel 11 worden hier de standaardpercentages van de maatregelen omschreven. Dit laat onverlet de mogelijkheid voor het college om hiervan af te wijken op basis van de mate van verwijtbaarheid en de individuele omstandigheden van de belanghebbende. Bij een benadelingbedrag van meer dan € 10.000 euro wordt een individueel besluit genomen.

Vijfde lid

Het is denkbaar dat het tekortschietend besef van verantwoordelijkheid niet heeft geleid tot benadeling of dat het benadelingbedrag niet (meer) kan worden vastgesteld. In dergelijke gevallen kan het gewenst worden geacht toch een maatregel op te leggen.

Zesde lid en zevende lid

Zie de toelichting onder artikel 9 tweede en derde lid.

Achtste lid

In lid 8 is vastgelegd dat de bijzondere bijstand en de langdurigheidstoeslag worden geweigerd bij tekortschietend besef van verantwoordelijkheid. Vaststaan moet dan wel dat er een causaal verband tussen beroep op deze voorzieningen is en de gedraging die uiting geeft aan tekortschietend verantwoordelijkheidsbesef. Dat kan bijv. het geval zijn bij het onverantwoord interen van een groot vermogen.

Artikel 12a

Eerste lid

Zoals reeds in de algemene toelichting is aangegeven wordt door de wet “Aanscherping Handhaving en Sanctionering sociale zekerheid” ook het sanctieregime in de overige sociale zekerheidswetten aangescherpt. In wezen wordt een vergelijkbaar boeteregime ingevoerd (boete ter hoogte van de teveel ontvangen uitkering en bij recidive 150% daarvan) zij het dat de uitvoeringsorganisaties (UWV, SVB en Gemeenten – voor wat betreft IOAW/IOAZ) het uitstaande boetebedrag voor een termijn van vijf jaren in beginsel dienen te verrekenen zonder rekening te houden met de beslagvrije voet. Dit houdt in dat belanghebbende zodra de verrekening wordt geëffectueerd in beginsel geen beschikking heeft over zijn uitkering en indien andere middelen ontbreken, zal belanghebbende dan een beroep moeten doen op de WWB, als zijn het laatste vangnet.

In beginsel wordt het feit dat het recht op een passende en toereikende voorliggende voorziening teloor is gegaan aangemerkt als tekortschietend besef van verantwoordelijkheid. Eén en ander levert daarom maatregelwaardig gedrag op, op basis waarvan de bijstand kan worden afgestemd. Daarom is in deze verordening een extra artikel ingevoegd dat volledig is toegesneden op deze situatie. Het artikel is zo opgesteld dat belanghebbende in beginsel in een feitelijk met de recidiverende bijstandsgerechtigde vergelijkbare situatie terecht komt. Dat houdt in dat ook aan hem in beginsel drie maanden vanaf datum effectuering verrekening geen bijstand toekomt. Specifiek is de effectuering van de verrekening en niet de datum van oplegging van de recidiveboete genomen als begin van de drie maanden termijn. Eén en ander houdt verband met het feit dat de verrekeningstermijn in deze situatie 5 jaar bedraagt. Ook wanneer de boete wordt opgelegd op een tijdstip dat hij niet afhankelijk is van bijstand bestaat de kans dat hij vanwege de verrekening op een later tijdstip hierop wel een beroep moet doen.

In afwijking van artikel 7, lid 1, wordt de maatregel in dit geval opgelegd met ingang van de datum van de bijstandsverlening, zodat belanghebbende direct geconfronteerd wordt met deze maatregel en niet in de eerste maand van bijstandsverlening wel een volledige uitkering ontvangt.

Tweede lid

In feite gaat het hier om een identieke situatie als bedoeld in hoofdstuk 4 van deze verordening. De bepalingen ten aanzien van verrekening met inachtname van de beslagvrije voet zijn echter niet overeenkomstig toe te passen. Dit houdt verband met het feit dat het hier niet om verrekenen gaat, maar om het verlagen van de uitkering. Bij verlaging van de bijstand is artikel 18, eerste lid, WWB van toepassing. Daarom wordt de maatregel in de tweede en derde maand gematigd tot 20% van de toepasselijke norm, zodat een vergelijkbare situatie met verrekening van de recidiveboete ontstaat.

Artikel 13 - Niet nakomen van overige verplichtingen

De WWB geeft het college de bevoegdheid om belanghebbenden verplichtingen op te leggen die volledig individueel bepaald zijn.

Artikel 55 WWB biedt daartoe de mogelijkheid en beperkt deze tot een drietal categorieën, te weten:

• 1.

  verplichtingen die strekken tot arbeidsinschakeling;

• 2.

  verplichtingen die verband houden met de aard en het doel van een bepaalde vorm van bijstand; of

• 3.

  verplichtingen die strekken tot vermindering of beëindiging van de bijstand.

De hoogte van de verlaging is in deze verordening per categorie verschillend vastgesteld. Omdat de verplichtingen die het college op grond van artikel 55 WWB kan opleggen een zeer individueel karakter hebben, kan het voorkomen dat de in de verordening vastgestelde verlaging niet is afgestemd op de individuele omstandigheden van een belanghebbende. Het is dan ook van belang dat het college altijd rekening houdt met de individualiseringsbepaling van artikel 18 lid 1 WWB. Deze bepaling verplicht het college de bijstand af te stemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van een belanghebbende. In individuele gevallen kan dus worden afgeweken van de in dit artikel vastgestelde verlaging.

Artikel 57 van de WWB slaat op de situatie, dat belanghebbende zonder hulp niet in staat is tot een verantwoorde besteding van zijn bestaansmiddelen te komen. In het kader van dit artikel kan het college belanghebbende verplichten noodzakelijke betalingen uit diens naam te doen of de bijstand in natura verstrekken. Als de belanghebbende niet meewerkt aan de budgetteringsplicht kan de financiële situatie van belanghebbende verergeren en kan het college de bijstand verlagen met toepassing van de afstemmingsverordening of bijstand in natura verstrekken.

De IOAW/IOAZ kennen dergelijke bepalingen niet.

Artikel 14 - Zeer ernstige misdragingen

Eerste lid

Het zich zeer ernstig misdragen valt expliciet onder de reikwijdte van artikel 18, lid 2, WWB, dan wel artikel 20, lid 2, IOAW/IOAZ. Bij de parlementaire behandeling van de WWB heeft de wetgever aangegeven, dat er in dat geval sprake is van een reparatoire sanctie, zolang er maar enig verband is tussen de ernstige gedraging en mogelijke belemmeringen bij het vaststellen van de uitkering. Indien er geen verband is tussen het wangedrag van de betrokkene en de mogelijkheid van het vaststellen van het recht op uitkering, is er sprake van een punitieve sanctie.

In een uitspraak van 29 juli 2008 (LJN: BD7970) stelt de Centrale Raad van Beroep, kort samengevat, expliciet dat er te allen tijde een link moet zijn bij agressief gedrag met schending van verplichtingen die aan de uitkering zijn verbonden. In deze uitspraak was sprake van een situatie waarin het college aan een bijstandsgerechtigde een toegangsverbod voor het gebouw had opgelegd. De betreffende bijstandsgerechtigde meldde zich eigener beweging bij de voordeur van het gebouw van de dienst om te informeren naar het tijdstip waarop de maandelijkse uitkering aan hem betaalbaar zou worden gesteld. Nadat de receptioniste hem wees op het gebouwverbod en verwees naar zijn toegewezen contactpersoon die hij op bepaalde tijden kon bereiken, ging de bijstandsgerechtigde toch het gebouw binnen en heeft daar vernielingen aangebracht.

De CRvB oordeelde dat, nu “het zich jegens het college zeer ernstig misdragen” niet kan worden beschouwd als een aparte aan de bijstand verbonden verplichting tot het nalaten van dit gedrag, aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 18, lid 2 WWB, dan wel artikel 20, lid 2, IOAW/IOAZ is voldaan, indien sprake is van het niet of niet voldoende nakomen van één of meer verplichtingen die voortvloeien uit de wet. Het agressief gedrag is een verzwarende omstandigheid aan het niet of niet voldoende nakomen die verplichtingen. Nu in dit geval geen sprake is van schending van aan de uitkering verbonden verplichtingen, was het college niet bevoegd de uitkering te verlagen.

De CRvB merkt volledigheidshalve nog op, dat een verlaging van de uitkering wegens een zeer ernstige misdraging niet alleen dan mogelijk is indien als gevolg van die misdraging het recht op uitkering niet of niet langer kan worden vastgesteld. Het verlagen van de uitkering is dus ook mogelijk indien sprake is van een zeer ernstige misdraging en ondanks de schending van de aan de wet verbonden verplichtingen het recht op bijstand toch kan worden vastgesteld.

Bij het verlagen van de uitkering wegens het niet nakomen van de re-integratieverplichtingen staat het reparatoire karakter voorop. Als echter een maatregel wordt opgelegd wegens agressief gedrag (LJN: BC1811 en BE 8919), of te snelle intering van het vermogen, is er op basis van de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) sprake van een punitieve sanctie, waarin leedtoevoeging centraal staat. Bij het opleggen van een punitieve sanctie dient met bepaalde rechtswaarborgen rekening te worden gehouden (onder meer de cautie, de mededeling aan belanghebbende dat deze het recht heeft om te zwijgen alsmede het nemo tenetur beginsel, d.w.z. het beginsel dat niemand aan het tot stand brengen van bewijs tegen zichzelf hoeft mee te werken).

Wanneer sprake is van een reparatoire sanctie die door het college wordt opgelegd, bestaan er daarnaast de mogelijkheden van het strafrecht om zeer ernstige misdragingen te bestraffen. Dit geldt niet bij een punitieve sanctie, immers betrokkene kan niet tweemaal voor hetzelfde feit worden bestraft.

In dit verband wordt opgemerkt dat het doen van aangifte in het kader van het strafrecht een dringende reden kan vormen om af te zien van het opleggen van een maatregel met betrekking tot de zeer ernstige misdraging als verzwarende omstandigheid.

Belanghebbende heeft ook een inlichtingenplicht jegens het UWV. Daarom kan geconcludeerd worden dat ook zeer ernstig misdragen jegens (medewerkers van) het UWV, zou kunnen leiden tot een verlaging van de bijstand op grond van de afstemmingsverordening. Het zich zeer ernstig misdragen jegens het college omvat tevens het zich misdragen jegens een medewerker van het re-integratiebureau, omdat deze personen werken in opdracht van het college en de misdraging van negatieve invloed is op de op belanghebbende uit hoofde van de WWB rustende verplichting tot arbeidsinschakeling (zie Rechtbank Rotterdam 26-03-2008, nr. 07/1478).

Tweede lid

Onder de term ‘zeer ernstige misdragingen’ kunnen diverse vormen van agressie worden verstaan, zij het dat er sprake moet zijn van verwijtbaarheid en van gedrag dat in het normale menselijke verkeer in alle gevallen als onacceptabel kan worden beschouwd.

Voor het bepalen van verwijtbaarheid van de misdraging zal gekeken moeten worden naar de omstandigheden waaronder de misdraging heeft plaatsgehad. In dit verband is het relevant een onderscheid te maken tussen instrumenteel geweld en frustratiegeweld. Van instrumenteel geweld is sprake als iemand het toepassen van geweld bewust gebruikt om een bepaald doel te bereiken (bijvoorbeeld het verkrijgen van een uitkering). Agressie die ontstaat door onmacht, ontevredenheid, onduidelijkheid en dergelijke kan worden aangeduid met frustratieagressie. Het zal duidelijk zijn dat de mate van verwijtbaarheid bij instrumenteel geweld in beginsel groter is dan bij frustratiegeweld.

Het opleggen van een maatregel staat geheel los van het doen van aangifte bij de politie. Het college legt een maatregel op, terwijl de functionaris tegen wie de agressie zich richtte aangifte kan doen bij de politie.

De gemeente Tholen beschikt over een agressieprotocol waarin is aangegeven hoe wordt omgegaan met lastige en agressieve klanten. In dit agressieprotocol kan een relatie worden gelegd met het maatregelenbeleid ten aanzien van agressieve klanten, in de vorm van beleidsregels.

De sociale dienst kan bij de bescherming tegen agressie zich ook baseren op de Arbeidsomstandig-hedenwet (ARBO). In de ARBO is expliciet geregeld dat werkgevers hun medewerkers moeten beschermen tegen agressie.

Derde lid tot en met zesde lid

Voor de toelichting hierop wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 11.

Zevende lid

Ondanks de relatie met de uitvoering van de WWB en de IOAW/IOAZ is er bij gedragingen op grond van dit artikel geen recidive mogelijk in combinatie met gedragingen uit de artikelen 9, 12, 12a. en 13. Indien er sprake is van een herhaling van het verwijtbare agressieve gedrag wordt een individueel besluit genomen.

Achtste lid

In dit artikel wordt verwezen naar de nadere regels die zijn opgesteld hoe in voorkomende gevallen met agressief gedrag dient te worden omgegaan.

Hoofdstuk 4 - Verrekening WWB bestuurlijke boete bij recidive

Artikel 15 - Verrekening met beslagvrije voet bij voldoende gelden

Eerste lid

Artikel 4:93, vierde lid, Awb, bepaalt dat verrekening niet mogelijk is voor zover beslag op de vordering nietig zou zijn. Concreet houdt dat in dat bij verrekening in beginsel rekening moet worden gehouden met de beslagvrije voet zoals deze zijn geregeld in artikel 475c tot en met 475e van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.

In eerste instantie was deze verrekening – die nog wel steeds geldt voor de IOAW/IOAZ – als een verplichting opgenomen in de WWB. De Kamer achtte het echter – juist bij bijstandsverlening als zijnde het laatste vangnet – het risico reëel dat zich situaties zouden kunnen voordoen waarbij de uiteindelijke totale maatschappelijke kosten beduidend hoger lagen dan het met deze invorderingsmethodiek bereikte resultaat. Reden voor de kamer om de gemeente in dit kader meer handelingsvrijheid te geven, om juist in deze individuele situaties af te kunnen wijken van het principe. Vandaar dat bij de verrekening met de bijstand niet gesproken wordt over een plicht, maar over een bij verordening nader in te kaderen bevoegdheid.

Uitgangspunt is dat volledige verrekening met de beslagvrije voet plaats vindt voor de maximale termijn van drie maanden als een belanghebbende over voldoende gelden (inkomen en vermogen) beschikt om dit op te kunnen vangen. Specifiek is gekozen voor de term gelden in plaats van bezittingen, nu bezittingen in beginsel alle goederen van belanghebbende omvatten. Ook dus bijvoorbeeld het bankstel en het bed. Het lijkt echter niet haalbaar dat belanghebbende zijn standaard meubilair dient te verkopen om in zijn levensonderhoud te voorzien. Van voldoende gelden is sprake als het saldo van alle betaal- en spaarrekening van belanghebbende en zijn gezinsleden ten minste driemaal de toepasselijke bijstandsnorm bedraagt. Daarbij wordt het geringe vrij te laten vermogen volledig in aanmerking genomen. Het kan immers niet zo zijn dat belanghebbende een beroep op een bijstandsuitkering doet, terwijl er voldoende gelden zijn om een periode van drie maanden te overbruggen. Als peildatum voor de vaststelling van “voldoende gelden” geldt de 1e dag van de maand voorafgaand aan de dagtekening van de bestuurlijke boete, om te voorkomen dat belanghebbende gelden met opzet gebruikt om te ontkomen aan de consequenties van de recidiveboete .

In deze verordening is ervoor gekozen om in lijn met deze bedoeling uit te gaan van het principe van volledige verrekening om vervolgens in artikel 16 en 17 de mogelijkheden te benoemen om van dit principe af te wijken. Gekozen is voor voldoende gelden in plaats van voldoende bezit ter hoogte van driemaal de toepasselijke bijstandsnorm.

Tweede lid

De WWB geeft het college de bevoegdheid om de beslagvrije voet buiten beschouwing te laten in de eerste drie maanden na oplegging van de boete. Het college mag dus de openstaande boetevordering (zowel de recidiveboete als een wellicht nog openstaande bedrag in verband met de eerdere boete) in deze eerste drie maanden volledig met een eventueel bijstandsrecht verrekenen.

Artikel 16 - Verrekening bij geen of onvoldoende gelden

Eerste lid

Heeft een belanghebbende onvoldoende gelden om een periode van drie maanden volledige verrekening met de beslagvrije voet te kunnen overbruggen dan verrekent het college slechts één maand zonder inachtneming van de beslagvrije voet.

Tweede lid

Dit lid regelt dat voor de overige maanden weliswaar verrekening met de beslagvrije voet plaatsvindt, maar niet volledig. Belanghebbende blijft beschikken over een inkomen ter hoogte van 80% van de toepasselijke bijstandsnorm. Voor het percentage van 80% is aansluiting gezocht bij de invorderingsmogelijkheden die de Belastingdienst heeft bij notoire wanbetalers. Onder omstandigheden kan deze de beslagvrije voet (90% van de toepasselijke bijstandsnorm) verlagen met 10% op grond van artikel 19, eerste lid, van de Invorderingswet 1990.

Met de gekozen opzet wordt enerzijds uiting gegeven aan het principe dat fraude niet mag lonen. Het gaat hier immers om een belanghebbende die herhaaldelijk zijn inlichtingenplicht heeft geschonden. Daar mag een duidelijk signaal tegenover staan. Anderzijds wordt rekening gehouden met de zorgplicht van gemeenten. Het volledig buiten werking stellen van de beslagvrije voet gedurende drie maanden kan kwalijke maatschappelijke consequenties hebben. Dat moet voorkomen worden, nu de regeling daarmee zijn doel voorbij zou schieten.

Derde lid

Een belanghebbende kan inkomsten uit arbeid hebben die op grond van artikel 31, tweede lid, onderdelen n of r, WWB worden vrijgelaten voor de algemene bijstand. Bij verrekening van een recidiveboete tot 80% van de bijstandsnorm, tellen deze inkomsten echter gewoon mee. Het college laat deze inkomsten dus niet buiten beschouwing bij de beoordeling van de vraag of een belanghebbende nog over voldoende inkomen beschikt. Dat is geregeld in dit lid.

Artikel 17 - Verrekenen met inachtneming van de beslagvrije voet

Hoewel het hier gaat om een herhaaldelijke schending van de inlichtingenplicht, zijn er situaties denkbaar waarin volledige verrekening met de beslagvrije voet niet aanvaardbaar wordt geacht. Die situaties komen aan de orde in dit artikel. Het gaat daarbij om individuele omstandigheden waaraan het college zal moeten toetsen.

In onderdeel a is geregeld dat het college kan besluiten in afwijking van de artikelen 15 en 16 toch de beslagvrije voet te respecteren wanneer volledige verrekening waarschijnlijk leidt tot huisuitzetting van belanghebbende en diens gezin. Voorkomen moet worden dat een belanghebbende door de volledige verrekening op straat komt te staan, nu dit de problematiek alleen maar verergert, met alle maatschappelijke kosten van dien.

Ook bij aanwezigheid van andere dringende redenen kan het college rekening houden met de bescherming van de beslagvrije voet. Dit is geregeld in onderdeel b. Van dringende redenen zal echter niet snel sprake zijn. Het gaat slechts om incidentele gevallen, waarbij de behoeftige omstandigheden waarin de belanghebbende en diens gezinsleden verkeren op geen enkele andere wijze te verhelpen zijn. Het enkele feit dat het belanghebbende door de verrekening aan middelen ontbreekt om in het bestaan te voorzien, is op zich geen voldoende voorwaarde om te kunnen spreken van dringende redenen.

Belanghebbende dient hier echter zelf om bescherming van de beslagvrije voet te verzoeken en overtuigende bewijsstukken te overleggen, m.a.w. de bewijslast ligt bij belanghebbende.

Artikel 18 - Eerder opgelegde bestuurlijke boete

In artikel 60b, derde lid, WWB is bepaald dat de bevoegdheid om te verrekenen met de beslagvrije voet ook van toepassing is op eerder opgelegde bestuurlijke boetes voor zover op het moment van verrekening van de recidiveboete, die eerdere boetes nog niet zijn betaald. Mocht het college die eerdere, nog openstaande boetes gaan verrekenen, dan regelt dit artikel dat de bepalingen in deze verordening van overeenkomstige toepassing zijn.

Hoofdstuk 5 - Handhaving

Artikel 19 - Fraudepreventie en controle

Met de invoering van Hoogwaardige Handhaving is er sprake van een accentverschuiving in de toepassing van de controle instrumenten die de gemeente ter beschikking staan. In plaats van een intensieve controle aan het eind van het traject (dus als de schade al is aangericht) richt deze zich steeds meer op de voorkant van het proces; het moment dat om een uitkering wordt verzocht. Voorlichting en een heldere uiteenzetting van de rechten en plichten aan de potentiële klant moet voorkomen dat belanghebbende ten onrechte een uitkering ontvangt.

Binnen onze gemeente wordt hieraan uitvoering gegeven via de methodiek van Hoogwaardig Handhaven. Hoogwaardig Handhaven houdt in dat bij de uitvoering van de regelgeving fraude zo effectief en efficiënt mogelijk wordt voorkomen en bestreden.

Instrumenten die inhoud geven aan Hoogwaardig Handhaven zijn:

Voorlichting: het goed en vroegtijdig informeren van belanghebbende over zijn rechten

plichten alsmede handhaving, bijvoorbeeld door middel van een cursus/workshop;

Poortwachter: het nagaan of belanghebbende ook daadwerkelijk recht heeft op een voorziening en of de hoogte daarvan correct wordt vastgesteld, waarbij het uitgangspunt “werk boven uitkering” voorop staat;

Verificatie en validatie: het controleren van de noodzakelijke gegevens aan de hand van bewijsstukken die door belanghebbende worden overlegd, teneinde zekerheid te krijgen omtrent de volledigheid van de gegevens en inlichtingencontrole bij externe instanties.

Artikel 20 - Controle bij aanvraag, tijdens en na beëindiging van de uitkeringsperiode

Tijdens de looptijd van een uitkering wordt fraude eveneens bestreden. Middelen die hiervoor worden ingezet zijn de bestandskoppelingen via het Inlichtingenbureau. Ook worden bij de bestrijding risicoprofielen ingezet. Aan de hand hiervan kan beter worden ingeschat of een belanghebbende fraudegevoelig is. Zodoende kunnen voor de koppeling belanghebbenden worden geselecteerd die passen binnen een risicoprofiel.

Artikel 21 - Verantwoording college

Het college legt jaarlijks verantwoording af over het gevoerde beleid.

Onder het huidige boeteregime bestaat de verplichting voor gemeenten om proces-verbaal op te maken en aangifte te doen bij het Openbaar Ministerie indien er sprake is van fraude en het benadelingbedrag hoger is dan € 50.000,- (de aangifterichtlijn sociale zekerheid). Het is de bedoeling dat deze taakverdeling tussen gemeenten en het OM blijft bestaan. Het doen van aangifte wegens fraude sluit overigens het opleggen van een boete niet uit. Beide sancties kunnen samen gaan.

Uitgangspunt is dat het OM bij de straftoemeting rekening houdt met de boete die is opgelegd door het bestuursorgaan. Dit is het principe van ‘anrechnung’. Anderzijds ligt het niet voor de hand om over te gaan tot het opleggen van een boete, als het OM inmiddels een sanctie heeft opgelegd. Het ‘una via’ beginsel (geen samenloop van sancties op dezelfde onrechtmatige gedraging dan bij beslissing van één enkele overheidsorgaan) kan zich daar tegen verzetten. De centrale raad voor beroep heeft zich in het (recente) verleden geregeld uitgesproken tegen ‘dubbele bestraffing’.

Dit is geen bevoegdheid van de Raad, maar van het college, reden waarom dit niet in de verordening is opgenomen. Het college stelt hier beleid voor vast, evenals voor de bevoegdheid tot Terugvordering en Verhaal. Een actief terugvorderingbeleid in combinatie met een op te leggen maatregel of boete geeft het signaal af dat misbruik en/of oneigenlijk gebruik niet getolereerd wordt. Tevens wordt door een actief terug- en invorderingsbeleid beoogd sturing te geven aan een verantwoorde besteding van het inkomensdeel van de WWB en de IOAW/IOAZ. Naast het gemeentelijk beleid dat vastgelegd wordt in het Debiteurenplan Terug- en Invordering en Verhaal, zijn de wettelijke bepalingen van terug- en invordering leidend.

Hoofdstuk 6 - Slotbepalingen

Artikel 22 en 23.

Deze artikelen spreken voor zich.

Artikel 24 - Inwerkingtreding

Er is voor gekozen geen overgangsrecht toe te passen. De verordening treedt in werking onder gelijktijdige intrekking van de oude verordeningen. Vanaf de datum inwerkingtreding geldt het nieuwe recht (boete) echter met dien verstande dat voor gedragingen van vóór de datum van inwerkingtreding van deze verordening de boetes beperkt moeten worden tot het bedrag dat de maatregel geweest zou zijn op grond van de oude verordeningen (artikel 15 IVBPR). Dit zal in uitvoeringsregels worden vastgelegd.