Integraal handhavingsbeleid 2010-2014 gemeente Uithoorn

1 Integraal handhaven en de visie daarop

1.1 Aanleiding

Op 1 juli 2010 wordt zeer waarschijnlijk de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) van kracht. Samen met deze Wet treden ook het Besluit omgevingsrecht (Bor) en de Ministeriele regeling omgevingsrecht (Mor) in werking. Het formuleren van handhavingsbeleid is de voornaamste opgave vanuit de Wabo ten aanzien van de handhaving.

De gemeente Uithoorn heeft de Wabo met beide handen aangegrepen om een professionaliteitslag te maken met het toezicht en de handhaving. Ze ziet de noodzaak om de beleidsopbouw en -visie van de verschillende taakvelden op één lijn te brengen. Door het handhavingsbeleid daar waar mogelijk is programmatisch aan te pakken borgt de gemeente Uithoorn de aansluiting met de Wabo wanneer deze van kracht wordt.

Het toezicht en de handhaving is ondergebracht bij het cluster Veiligheid en Handhaving binnen de afdeling Publiekzaken. Om het toezicht zo efficiënt mogelijk plaats te laten vinden, heeft de coördinator van het genoemde cluster de functie van spin in het web.

Om de aansluiting, aansturing en coördinatie professioneel uit te voeren is de hier voor liggende Integrale beleidsnota handhaving en een uitvoeringsprogramma 2010 (hoofdstuk 7)opgesteld. Hierbij is gebruik gemaakt van externe ondersteuning (Ingenieursbureau Oranjewoud).

1.2 Programmatisch handhaven: de Big 8

Het voorhanden hebben van een compleet en afgestemd handhavingsbeleidplan is noodzakelijk voor iedere handhavingsorganisatie die in het kader van de Wabo bevoegd gezag is. Met name het Bor is bepalend voor het vormen van het handhavingproces. De specifieke artikelen in het besluit beschrijven nauwgezet de vereiste minimumcriteria waaraan een handhavingorganisatie moet voldoen. De gestelde criteria hebben zeer veel gelijkenis met de kwaliteitscriteria Milieuhandhaving zoals deze voor het traject, de Professionalisering van de handhaving zijn toegepast.

Het opzetten van handhavingsbeleid gebeurt aan de hand van een aantal stappen. Door al deze stappen systematisch te doorlopen, bouwt de organisatie haar eigen handhavingsbeleid op. Het doorlopen van deze stappen vormt de structuur van het op te zetten handhavingbeleidsplan.

Er is voor gekozen om het beleid te vormen met behulp van de structuur van de 'dubbele regelkring' (big 8). In het onderstaand figuur, is een koppeling gemaakt naar de wetsartikelen uit het Bor en de elementen uit de 'dubbele regelkring' (cyclus). Tevens is de terminologie uit het traject 'Professionalisering van de handhaving' opgenomen.

Figuur 1.1: Dubbele regelkring met artikelen uit het Bor

Het programma voor de uitvoering van de handhaving vormt het hart van de cyclus. Het programma komt voort uit de probleemanalyse, prioriteiten en doelen en de daarbij gehanteerde strategie. Wat volgt uit het programma is de monitoring en de verslaglegging (evaluatie). De verbetermaatregelen die voortkomen uit de evaluatie worden gebruikt als aanscherping en verbetering van de probleemanalyse en prioriteiten. Dit maakt de beleidscyclus van de handhaving rond.

Met dit programma heeft Uithoorn een belangrijk deel van de beleidcyclus praktisch ingevuld. Het programma komt voort uit de prioriteiten, doelen en de strategie. De prioriteiten zijn uitgewerkt in hoofdstuk 2. De doelen voor de handhaving in Uithoorn zijn uitgewerkt in hoofdstuk 3. De strategie ten aanzien van de handhaving is uitgewerkt in hoofdstuk 4.

De uitwerking van de werkwijze, monitoring en evaluatie moet nog plaatsvinden. Het programma biedt hier de uitgangspunten en aanknopingspunten voor. De uitwerking van deze randvoorwaarden voor het handhavingsbeleid dienen bij het van kracht worden van het uitvoeringsprogramma ingevuld te worden. Een en ander moet resulteren in een format voor de praktische invulling van de handhavingsbeleidcyclus in Uithoorn voor het jaar 2011. In hoofdstuk 8 zijn de aandachtpunten voor het completeren van de beleidcyclus aangegeven.

1.3 Proces

Voor de totstandkoming van het Integrale uitvoeringsprogramma is een aantal bijeenkomsten geweest met alle betrokken medewerkers. Samen met de diverse toezichthouders vanuit de verschillende taakvelden (Milieu, Bouwen, Ruimtelijke Ordening, Veilig gebruik bouwwerken en APV/Bijzondere wetten) waarbij handhaving een belangrijke rol speelt, is nagedacht over de handhavingsrisico's. Hierbij is gewerkt vanuit de gedachte: als de risico's helder zijn, zijn automatisch ook de prioriteiten in beeld. Deze prioriteiten geven inzicht in de noodzaak tot handhaving binnen de diverse taakvelden in Uithoorn. Op grond van de resultaten van de verschillende bijeenkomsten heeft Oranjewoud een voorstel voor het integraal handhaving uitvoeringsprogramma 2010 gemaakt.

1.4 Leeswijzer

Deze nota bestaat uit negen hoofdstukken. Hoofdstuk één beschrijft kort de aanleiding en geeft de context weer waarbinnen dit programma tot stand gekomen is. De hoofdstukken twee tot en met vijf zijn de onderbouwing voor het programma dat in hoofdstuk zes gepresenteerd wordt. In hoofdstuk zeven is het uitvoeringsprogramma 2010 opgenomen. Het achtste hoofdstuk, laat zien welke acties moeten volgen nadat het programma is vastgesteld. In het laatste hoofdstuk wordt vooruitgekeken naar toekomstige wettelijke ontwikkelingen.

2 Prioriteiten van de handhaving

2.1 Uithoorn

De gemeente Uithoorn bestaat uit de woonkernen Uithoorn en De Kwakel en heeft ongeveer 28.000 inwoners. Uithoorn ontstond in de middeleeuwen als rivierdorp. De naam Uithoorn komt van 'Ute Hoirne' en betekent: uithoek.

Uithoorn kent een 60 ha groot natuurgebied. Waaronder de Biezenwaard welke een belangrijk gebied voor recreatie is. Uithoorn maakt deel uit van twee nationale landschappen: De Stelling van Amsterdam en het Groene Hart. Uithoorn ligt midden in een sterke regio waar overheid - provincie en gemeenten - samen met bedrijven werken aan een gezonde economie en werkgelegenheid. Uithoorn kent een tweepolige détailhandelsstructuur, het Dorpscentrum en het winkelcentrum Zijdelwaard. Daarnaast zijn er het winkelcentrum De Legmeer en het centrum van De Kwakel. Uithoorn is een prettige plaats om te wonen. Er bestaat een bloeiend verenigingsleven zowel op sportief, cultureel als recreatief gebied.

In een actieve gemeente gebeurt veel. De gemeente probeert al de activiteiten samen met ketenpartners in goede banen te leiden en indien mogelijk actief te ondersteunen. Er is veel mogelijk, maar uiteraard niet alles. In veel gevallen wordt er van gemeentewege toestemming of vergunning verleend. Er zijn echter ook initiatieven die niet passen in de regelgeving en dus niet of alleen in aangepaste vorm kunnen plaatsvinden. Een goed georganiseerd toezicht en handhaving kunnen ook in Uithoorn niet ontbreken.

2.2 Methodiek

De prioriteiten voor het toezicht zijn weergegeven in dit hoofdstuk. De prioriteiten zijn vastgesteld met behulp van de Risicomodule. De Risicomodule is een instrument om risico's in kaart te brengen en risico's van elkaar te onderscheiden. In het onderstaande figuur is de Risicomodule weergegeven.

Figuur 2.1 Risicomodule

Centraal in de systematiek van de Risicomodule staat de formule

RISICO = KANS maal EFFECT.

Deze formule is een internationaal geaccepteerde en veel gebruikte methode om een adequate inschatting te kunnen maken van de benodigde prioriteit van (onder andere) handhavingstaken.

De elementen [KANS] en [EFFECT] zijn door Oranjewoud ingevuld door middel van allerlei thema's en variabelen. De thema's zijn standaard in de methodiek, de variabelen zijn per werkveld verschillend. Aan de variabelen zijn scores toegekend die uitdrukking geven aan het risico van een bepaalde taak of object. Op basis van een complex stelsel van geautomatiseerde berekeningen komt de totaalscore tot stand. Deze totaalscore bepaalt in feite de prioriteit. Per taakveld is de methodiek voor prioriteitstelling gevuld met de specifieke gegevens (handhavingobjecten) van Uithoorn. Dit is uitgevoerd voor de taakvelden Bouwen, Ruimtelijke Ordening, Milieu, Veilig gebruik bouwwerken en APV. Ieder taakveld heeft eigen prioriteiten.

De risico's (concept prioriteiten) die op basis van de werking van het Risicomodel zijn bepaald, zijn voorgelegd aan de toezichthouders/juridisch medewerkers van de gemeente naar taakveld. Hierbij zijn de onderlinge wegingen aangepast op de praktijksituatie in Uithoorn. Een uitwerking van de variabelen per taakveld en de bijbehorende weegfactoren is terug te vinden in bijlage 1. Naar aanleiding van een sessie met de gemeenteraad is ook een afweging tussen de thema's aan effecten gemaakt. Hierdoor ontstaat een integrale afweging tussen de taakvelden.

2.3 Prioriteit naar taakveld

Door gebruik te maken van de Risicomodule zijn voor de vier taakvelden de spreiding van de risico's vastgesteld. Bij elk taakveld is hierdoor een rangschikking ontstaan van zeer groot naar zeer klein risico. De resultaten zoals deze nu gepresenteerd zijn, moeten geïnterpreteerd worden als ordinaal. De getallen op deze schaal hebben slechts tot doel te discrimineren. Zowel referentiepunt als eenheid ligt niet vast. De eenheid kan zelfs willekeurig gekozen worden, zolang de volgorde maar ongewijzigd blijft. Op een ordinale schaal is sprake van een volgorde; van de verschillen tussen de getallen is niets bekend en de mate van verschil is niet van belang.

In de onderstaande tabellen zijn de uitkomsten van de Risicomodule weergegeven. Door de risico's te clusteren is een verdeling in prioriteit ontstaan. Op deze verdeling in prioriteit is de volgende klasse indeling van toepassing:

Tabel 2.1 Risico

3 Doelen

3.1 Doelstellingen handhavingsbeleid Uithoorn

Handhaving is een niet op zich zelf staand doel, maar vormt een belangrijk onderdeel van de publieke taak en is onlosmakelijk verbonden met het vergunning- en meldingstelsel binnen de Nederlandse Wet- en regelgeving. Uitgangspunt in de Grondwet (artikel 21) is: De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. In diverse formele wetten maar ook in lokale beleidsregels is dit nader uitgewerkt.

De gemeente Uithoorn heeft dit grondbeginsel vertaald naar een integrale doelstelling voor de afdeling Publiekszaken:

Op praktische en verantwoorde manier zorgen voor of bijdragen aan een veilige, leefbare, milieubewuste samenleving, met name door het geven van voorlichting, het stellen van voorschriften en het toezicht op naleving.

Deze doelstelling is voor elk taakveld doorvertaald naar subdoelstellingen. De subdoelstellingen van elk taakveld zijn de indicatoren voor de hoofddoelstelling. De doelstellingen per taakveld worden op verschillende niveaus onderscheiden:

§ Inputdoelen;

§ Prestatiedoelen;

§ Naleefdoelen.

Bij elke doelstelling hoort een set van indicatoren, waarmee inzichtelijk kan worden gemaakt in hoeverre een doel gerealiseerd is. De niveau-indeling die is gekozen, is conform de kwaliteitscriteria van het Besluit omgevingsrecht.

4 Strategie

De strategie moet aansluiten op de gestelde strategische doelen en prioriteiten. Bovendien vraagt de komst van de Wabo vanwege het gelijkheidsbeginsel om eenduidigheid tussen de verschillende taakvelden. In de strategie is aangegeven op welke wijze de naleving bevorderd wordt en meer specifiek: welke instrumenten naast toezicht, handhaving en sanctioneren ingezet worden om dit doel te bereiken. De volgende strategieën zijn uitgewerkt:

1. een toezichtstrategie;

2. een sanctiestrategie.

4.1 Integrale toezichtstrategie

Het toezicht vindt plaats op basis van de gestelde prioriteiten en doelen. De volgorde in prioriteit is leidend voor de frequentie van het toezicht. Hierbij wordt onderscheid gemaakt in aanbod gestuurd toezicht en periodiek toezicht.

4.2 Integrale sanctiestrategie

Bij de vaststelling van de sanctiestrategie is onder andere gebruik gemaakt van de Nalevings- en Handhavingpiramides van Ayres & Braithwaite/ Van Stokkum. Kern van deze methodiek is, dat het gedrag gekoppeld wordt aan een aanpak.

Figuur 4.2 Handhavingpiramide

In het jaar 2006 is door Uithoorn een Handhavingstrategie voor integrale handhaving opgezet. Deze strategie is gebaseerd op de handhavingstrategie voor gecombineerde handhaving in de provincie Noord-Holland, derde geheel herziene druk, 23 november 2005. Voor meer toelichting wordt naar dit stuk verwezen. De strategie is in 2008 geëvalueerd in regionaal verband en zal in 2010 verder geoptimaliseerd worden. De huidige werking blijft tot dat moment van kracht. Tevens is er een handhavingsstrategie “op weg naar een betere handhaving van de bouwregelgeving in Uithoorn”. Deze twee sectorale producten worden als het ware in “elkaar geschoven”. Al in 2007, bij het ontstaan van de toenmalige afdeling Vergunningen en Handhaving, is gekozen voor een integrale organisatie van het werk: binnen een afdeling zijn vrijwel alle gemeentelijke vergunningen en het toezicht en de handhaving ervan geconcentreerd. De nieuwe gezichtspunten van het integraal toezicht/handhaven zijn meegenomen in de voorliggende integrale beleidsnota handhaving.

Bij het constateren van een overtreding, treedt de sanctiestrategie in werking. De sanctiestrategie in Uithoorn is integraal. Dit betekent dat bij overtredingen, onafhankelijk van het desbetreffende taakveld, op dezelfde wijze wordt opgetreden. Er is overleg tussen alle betrokken vakdisciplines (intern en extern) en er wordt een samenhangend eenduidig handhavingstraject gestart. In de onderstaande figuur is de integrale sanctiestrategie van Uithoorn schematisch weergegeven.

Figuur 4.3 Stappenplan strategie

5 Capaciteit handhaving 2010

5.1 Beschikbare capaciteit

5.2 Kengetallen toezicht & handhaving

De verschillende taakvelden werken met diverse controlesoorten. Hierin is onderscheid te maken in de kengetallen voor technische- en/of juridische handhaving. Onderstaand een overzicht van de controlesoorten, naar taakveld en kengetal. Voor de taakvelden APV en RO zijn geen specifieke kengetallen opgesteld. Hiervoor geldt dat de uren zijn onderverdeeld in specifieke taken en projecten.

Tabel 5.2: Kengetallen controlesoorten Uithoorn

Bij het taakveld milieu vallen de inrichtingen met het hoogste risico in Prioriteitsblok IV. Voor een inrichting uit deze categorie is voor een complete controle gemiddeld 32 uur nodig om de technische handhaving af te ronden. Om de juridische handhaving af te ronden is gemiddeld 7 uur noodzakelijk. Glastuinbouw inrichtingen vallen ook onder prioriteitsblok IV. Maar vanwege het hoge aantal glastuinbouw bedrijven (137) zijn deze als apart project aangewezen. Voor dit project is voor een inrichting 12, 1 uur nodig voor de technische handhaving en 2 uur nodig voor de juridische handhaving. Vanwege de projectmatige aanpak zijn de noodzakelijke uren sterk verminderd.

5.3 Doorkijk naar handhavingprogramma

In de Risicomodule waarin de handhavingprioriteiten berekend zijn, wordt een doorkijk gegeven naar het handhavingprogramma. Onderstaand ziet u ten behoeve van de taakvelden, de uitwerking daarvan op jaarbasis. De resultaten zijn direct gekoppeld aan de risicoklasse, conform de Risicomodule. Op basis van de gekozen frequentie (steekproef) wordt het aantal te controleren bedrijven/objecten berekend. Vervolgens wordt per taakveld een controletype geselecteerd, waardoor berekend kan worden op basis van het aantal maal het betreffende kengetal, hoeveel uren benodigd zijn voor technische- en juridische handhaving naar taakveld. Vervolgens is de beschikbare capaciteit vergeleken met de benodigde capaciteit. Dat uit zich in een verschil (positief/negatief). Voor het toezicht in het kader van de RO en de APV en bijzondere wetgeving is een dergelijke urenverdeling niet mogelijk. De reden hiervoor is dat het toezicht bij deze taakvelden met name "vrije veld toezicht" betreft. Dit is verder uitgewerkt in hoofdstuk 6.

Milieu

Tabel 5.3: Urenverdeling taakveld Milieu

BWT

Tabel 5.4: Urenverdeling taakveld BWT

Veilig gebruik bouwwerken

Tabel 5.5: Urenverdeling taakveld Veilig gebruik bouwwerken

6 Programma 2010

6.1 Naar taakveld

Nu de prioriteiten per taakveld (hoofdstuk 4) bekend zijn en de kengetallen, is de laatste stap het opstellen van het programma voor de handhaving. Het programma is opgebouwd uit verschillende vormen van controles:

§ Reguliere controle na elkaar en projecten;

§ Controleren met elkaar (projecten);

§ Signaleren voor elkaar;

§ Controleren voor elkaar.

Per controlevorm worden de projecten weergegeven en de daarin participerende taakvelden. Ook wordt per taakveld kort ingegaan op een bestuurlijke prioriteit bij dat taakveld.

6.2 Rode draad in prioriteiten

Door de verschillende uitkomsten van de prioriteiten naast elkaar te leggen ontstaat inzicht in de samenwerking die tussen de verschillende taakvelden mogelijk is. In onderstaand figuur staan illustratief de verbanden aangegeven tussen de verschillende taakvelden.

figuur 6.1: verbanden tussen prioriteiten

In een aantal situaties zal het zeer wenselijk zijn om een integrale controle uit te voeren, in verband met de integrale afweging vanuit de aanwezige expertise. In sommige situaties wordt gekoerst op het uitvoeren van een integrale controle van alle toestemmingen door één handhaver/toezichthouder. Een tussenvorm is het signaleren voor andere taakvelden tijdens een sectorale controle.

In onderstaande figuur zijn de vier vormen van toezicht weergegeven en uitgewerkt voor de prioriteiten van Uithoorn:

figuur 6.2: Vormen van controles

De verschillende vormen van controle zijn uitgewerkt door de prioriteiten per taakveld naast elkaar te leggen en op deze manier de verbanden te leggen, zoals in figuur 6.2 grafisch is weergegeven. In deze paragraaf zijn de vormen van controle nader toegelicht.

Na elkaar controleren: hierin zijn inspectiemomenten leidend. Dat wil zeggen dat, in eerste aanleg, verschillende toezichthouders, afhankelijk van de fase van handhaving, een inspectie uitvoeren. Deze inspecties worden programmatisch opgepakt. Omdat de inspecties over een relatief groter tijdsbestek worden uitgevoerd, heeft deze aanpak een sterkere preventieve uitwerking. Deze vorm van controleren is de klassieke vorm van toezicht.

Voor elkaar signaleren: facetcontroles/inspecties door één handhaver/toezichthouder. De handhaver/toezichthouder neemt tijdens de inspectie (binnen het model; na elkaar controleren) andere punten van aandachtsvelden mee. Het voordeel van deze aanpak is dat overtredingen in een eerder stadium worden gesignaleerd. Deze aanpak vergt wel de nodige afstemming en uitleg binnen een organisatie.

Voor elkaar controleren: hierin wordt de integrale controle van de aandachtsvelden, door één handhaver/toezichthouder uitgevoerd. Dit heeft voornamelijk betrekking op situaties die worden gekenmerkt door een zeer geringe complexiteit. In de praktijk betekent dit in Uithoorn dat dergelijke controles alleen mogelijk zijn bij locaties waarin voor beide aandachtsvelden het risico klein is.

Controleren met elkaar: vanuit bouwen/RO, milieu, Veilig gebruik bouwwerken en APV gezamenlijk een integrale controle uitvoeren. Met name van toepassing in situaties die door een groter dan gemiddelde complexiteit of bestuurlijke prioriteit worden gekenmerkt. In Uithoorn krijgt dit vorm door specifieke projecten zoals: vuurwerkcontroles, nachtverblijf gedurende de winterperiode op Het Korte Eind, legale en veilige kamerbewoning.

6.3 Regulier toezicht

Per taakveld worden de reguliere toezicht- en handhavingstaken omschreven. Hierbij is aangegeven waaruit de verschillende handhavingstappen zijn opgebouwd. Aan elke handhavingstap is de gemiddelde tijdsbesteding gekoppeld, het zogenaamde kengetal. Vervolgens is aangegeven op welke wijze het uitvoeringsprogramma is uitgewerkt.

6.4 Integraal toezicht

6.5 Consequentie programmering versus beschikbare capaciteit

Opvallend is dat op basis van de berekening fors meer technische capaciteit benodigd is dan beschikbaar. Naar verwachting worden de werkzaamheden in 2010 niet dusdanig anders dan voorgaande jaren, waardoor dit verschil vermoedelijk feitelijk niet in deze omvang gaat ontstaan. De berekening is namelijk gebaseerd op nieuwe kengetallen. Naar alle waarschijnlijkheid zijn deze te ruim ingeschat. Een ander deel van het te kort wordt opgevangen door extra inhuur van capaciteit binnen het daarvoor aanwezige afdelingsbudget (zie in dit verband ook kanttekening onder tabel 5.1 van hoofdstuk 5.1.1). Deze werkwijze maakt het mogelijk om flexibel om te gaan met gewijzigde omstandigheden en het ontstaan van plotselinge pieken in het werk. Ook geeft het ruimte voor extra ondersteuning in de vorm van een bijzondere (vaak eenmalige) expertice.

Opvallend is dat op basis van de berekening minder juridische capaciteit benodigd is dan beschikbaar. Dit is mogelijkerwijs toe te schrijven aan de opgebouwde kennis. Veel standaard juridische kennis is binnen het cluster veiligheid en handhaving aanwezig. Slechts in bijzondere gevallen wordt een beroep gedaan op anderen binnen de organisatie.

Een leermoment voor 2010 is dan ook dat door middel van monitoring van de uitvoering zal worden vastgesteld wat de reële kentallen zullen zijn.

7 De optelsom: het uitvoeringsprogramma 2010

In de voorgaande hoofdstukken is beschreven dat er vier soorten controles zijn:

• Programmatische controles, terugkerende controles zoals milieu- en gebruiksvergunningen;

• Eenmalig werkende vergunningen, wanneer de procedure is afgerond hoeft er ook niet meer gecontroleerd te worden zoals bouw- en aanlegvergunningen;

• Vrije veld controles;

• Regionale projecten.

Naast de standaard controles word er ook gehandhaafd na aanleiding van klachten van burgers.

Op basis van de risicomodule, kennis en ervaring ziet het toezichts- en handhavingsprogramma 2010 er als volgt uit:

Programmatische controles

Wet milieubeheer

153 inrichtingen (volgens tabel 5.3)

Gebruiksvergunningen

55 bedrijven (volgens tabel 5.5)

Kerstcontroles horecabedrijven en gemeentelijke gebouwen (en eventueel schoolgebouwen)

• Minimaal twee controlemomenten gedurende de nachtperiode op het tuinpark Het Korte Eind

• Vuurwerkcontroles bij de drie (wellicht in 2010 5) verkooppunten

• Toezicht tijdens de evenementen Tropical night en Goud voor Oud

• APVtoezicht

• Veilige en legale kamerbewoning

• Regionale projecten

Voorwaarschuwingen en handhavingstrajecten

Tijdens de programmatische controles worden soms ernstige overtredingen geconstateerd die niet zomaar afgehandeld zijn. Hiervoor worden voorwaarschuwingen geschreven. Wanner bij her controle de overtreding nog niet verholpen is komt men in een handhavingtraject terecht.

Per jaar is sprake van circa 35 nieuwe handhavingstrajecten.

Incidenteel te controleren vergunningen

• Alle aangevraagde en verleende vergunningen

• Alle geweigerde vergunningen

Bouwvergunningen

361 vergunningen (volgens tabel 5.4).[6]

Vrije veld controles

Alle geconstateerde zaken worden in overleg met het cluster vergunningen gecontroleerd. Belanghebbenden worden geïnformeerd over de afhandeling van de constatering.

Per jaar is sprake van circa 125 gevallen

Regionale projecten

Bijvoorbeeld inzet SLOK-subsidie

Glastuinbouw

Milieu-estafette

Project veilingterrein (Clockwork)

Klachten

Alle klachten worden in behandeling genomen en de klagers worden geïnformeerd over de afhandeling.

8 Monitoren en evaluatie

Het maken van een uitvoeringsprogramma voor de handhaving is geen doel op zich. Het opstellen van een programma maakt deel uit van een cyclisch proces, zoals dit in paragraaf 1.3 reeds is weergegeven. In dit hoofdstuk is kort aangegeven welke onderdelen volgen na het opstellen van het programma en welke minimale eisen hier vanuit het Besluit omgevingsrecht (Bor) aan ten grondslag liggen.

8.1 Monitoren

Om te kunnen vaststellen of de handhavingsdoelstellingen worden bereikt, is een methodiek nodig waarbij monitoring en evaluatie plaatsvindt. Voor het proces van monitoren heeft men indicatoren nodig. Een indicator is een meetbaar fenomeen (meestal een getal) dat een signalerende functie heeft. Wijkt een indicator af van een afgesproken norm dan is bijsturing mogelijk.

Ten aanzien van de registratie van gegevens is er ook een wettelijke verplichting. Ingevolge artikel 7.6, tweede lid, van het Bor moeten gegevens worden geregistreerd. De relatie tussen de gekozen methodiek en de handhavingsdoelstellingen impliceert dat deze doelen voldoende concreet (meetbaar) moeten zijn. Bij het vaststellen van indicatoren is het gebruikelijk om daarbij cijfermatige gegevens te hanteren die in het kader van de handhaving zijn verkregen over:

aantallen uitgevoerde controles;

geconstateerde overtredingen;

opgelegde bestuursrechtelijke sancties;

opgelegde strafrechtelijke sancties (zoals processenverbaal en aangeboden transacties).

Naast de hierboven genoemde indicatoren zijn ook andere gegevens bruikbaar voor monitoring. Voorbeelden hiervan zijn:

Het aantal uren per controle (tijdschrijven);

het aantal klachten (verdeeld naar thema);

procesgegevens zoals termijnen van afwikkeling handhavingcontroles;

Het aantal adviezen over de handhaving aan andere bestuursorganen en de daarmee gemoeide uren.

gegevens van andere handhavingorganisaties.

Automatisering

Nota bene:

In 2010 tot en met 2012 is een ontwikkeling gaande waarbij de Risicomodule wordt gekoppeld aan de Registratiemodule die momenteel in gebruik is bij diverse overheden.

Na de inwerkingtreding van de Wabo, verwachte datum 1 juli 2010, wordt ook bij de gemeente Uithoorn alles digitaal aangeleverd. Om hierop voorbereid te zijn worden vanaf de tweede helft van 2010 alle huidige gegevens ingevoerd in het programma Squit XO, (dit is een integraal systeem voor vergunningverlening en handhaving). Milieuvergunningen worden vooralsnog in een ander systeem bijgehouden. Aangezien deze oude programmatuur niet voorziet in het bijhouden en verder ontwikkelen van de kengetallen wordt er gekeken om de gegevens voorlopig 'handmatig' te registreren tot aan het moment dat de nieuwe programmatuur operationeel is.

8.2 Evaluatie

Om te kunnen beoordelen of de uitgevoerde handhaving effectief is en uitvoering geeft aan de gestelde doelen en prioriteiten is evalueren noodzakelijk. Artikel 7.2, eerste lid van het Bor schrijft voor dat regelmatig moet worden bezien of het beleid aanpassing vergt, maar in ieder geval naar aanleiding van voorgeschreven jaarlijkse evaluatie van het uitvoeringsprogramma.

Artikel 7.7, tweede lid, van het Bor schrijft voor dat de activiteiten die in het uitvoeringsprogramma beschreven zijn vervolgens na afloop van dat jaar worden geëvalueerd. Daarbij moet niet alleen worden bezien of de voorgenomen activiteiten zijn gerealiseerd maar ook of en in hoeverre zij hebben bijgedragen aan de krachtens artikel 7.2, eerste lid, vastgelegde handhavingsdoelstellingen. Hiermee levert het belangrijke informatie op om verbeteringen door te voeren. Indien deze doelstellingen zijn bereikt, zal dit in algemene zin leiden tot een beter naleefgedrag en - indirect - tot positieve effecten op de omgevingskwaliteit. Indien deze doelstellingen niet zijn bereikt, kan dit leiden tot conclusies en aanbevelingen over aanpassingen van het handhavingsbeleid, het uitvoeringsprogramma of de uitgevoerde handhavingsactiviteiten. De verbetermaatregelen zijn de voeding om de uitvoering, programmering en het bestaande beleid aan te passen en te verbeteren. Dit maakt de beleidscyclus van de handhaving rond.

De verantwoording over de prestaties van het taakveld handhaving gebeurt via de reguliere planning en controlcyclus. De aantallen controles en procedures zijn vanuit dit uitvoeringsprogramma vertaald naar de gemeentebegroting. Rapportage kan via de Maraps plaatsvinden. Periodiek zal voor het management een tussenstand beschikbaar moeten zijn om tijdig te kunnen bijsturen en te verantwoorden als er wijzigingen in aanpak en controle plaatsvinden.

9 Klaar voor de Wabo?

Met het vaststellen van dit programma is de gemeente Uithoorn klaar voor de Wabo. De Wabo stelt de volgende stappen voor:

Probleemanalyse per taakveld. Dit is verwerkt in de module.

Opstellen van een nalevingstrategie. Door te communiceren over handhaving en door projectmatig te controleren wordt handhaving ingezet op de plaats waar het hoort. Daar waar de naleving onvoldoende is. Dit plan biedt een eerste aanzet daarvoor. Door monitoring kan dit jaarlijks worden bijgesteld.

Verder bezit de gemeente Uithoorn over een sanctiestrategie en een gedoogbeleid. Helder en strak, hiermee volgt de gemeente Uithoorn de handhaafstrategie die regionaal is opgesteld.

Het hebben van een meerjarenbegroting. Dit programma is pas een eerste aanzet. Via de programmabegroting kan de gemeente Uithoorn haar lange termijndoelen stellen. Jaarlijks wordt dit vertaald via de begroting en een handhaving uitvoeringsprogramma.

Monitoring en rapportage. Dit zal vanaf de tweede helft 2010 verder worden ontwikkeld. Digitale hulpmiddelen zijn nodig om per doelgroep de naleving gedetailleerd te evalueren en de controles hierop af te stemmen.

Verdere ontwikkelingen;

Er loopt een landelijke proef op het gebied van de handhaving van de kwaliteit van de openbare buitenruimte. Het middel dat daarbij een belangrijke rol speelt is de bestuurlijke strafbeschikking. Momenteel wordt aan een voorstel gewerkt waarin aan de raad zal worden gevraagd om ten aanzien van deze nieuwe mogelijkheid een standpunt in te nemen.

Bijlage 1 : Variabelen en weegfactoren Risicomodel

Weging thema's

De weging van de thema's aan de effectzijde is niet evenredig. In onderstaande tabel is aangegeven in hoeverre elk thema bepalend is voor de totaalscore van het effect. De weegverhoudingen zijn voor alle taakvelden gelijk, waarmee een integrale afweging geborgd wordt. Deze weegfactoren zijn op basis van de sessie met de gemeenteraad vooralsnog als volgt bepaald.

Weging variabelen

De thema's zijn voor alle vier de taakvelden gelijk. De variabelen binnen de thema's zijn echter voor alle vier de taakvelden verschillend. Daarnaast is voor elke variabele een weegfactor aangegeven. De weegfactor bepaald hoe vaak de variabele meeweegt binnen het thema van de variabele. In de onderstaande tabellen zijn voor alle taakvelden de variabelen en de bijbehorende weegfactoren van de variabelen weergegeven. De weegfactoren tussen de variabelen zijn door de vakinhoudelijke ambtenaren per taakveld vastgesteld.

Binnen het taakveld Milieu, onder het thema Financiële gevolgen vallen 2 variabelen: 'Aansprakelijkheid' en 'Herstelkosten'. Door de vakinhoudelijke ambtenaren is vastgesteld dat de aansprakelijkheid meetelt (1) met de bepaling van het risico, en dat de herstelkosten niet meetellen (2).

Onder het thema Natuur vallen 5 variabelen: 'Energie', 'Waterverbruik', 'IPPC', 'Gasverbruik' en 'Bodemrisico'. Door de vakinhoudelijke ambtenaren is vastgesteld dat binnen dit thema Energie, Gasverbruik, Bodemrisico en IPPC op gelijk niveau staan. Waterverbruik wordt als iets minder belangrijk beschouwd, maar waterverbruik moet wel meegenomen worden. Hierdoor heeft waterverbruik een factor 1 gekregen, de andere variabelen hebben de factor 2 gekregen.

Binnen het taakveld Bouw/RO is besloten om alle variabelen gelijk mee te laten tellen. Daarom hebben alle variabelen een 1 gekregen.

Binnen het taakveld Veilig gebruik bouwwerken vallen onder het thema Fysieke veiligheid 6 variabelen: 'Zelfredzaamheid', 'Aantal personen', 'Bekendheid gebouw', 'Slaapfunctie', '

Interne organisatie' en 'Prep./repressief belang'. Binnen dit thema worden de variabelen Zelfredzaamheid en Slaapfunctie als erg belangrijk beschouwd. De overige thema's zijn iets minder belangrijk, maar moeten wel meegeteld worden. Daarom hebben de variabelen Zelfredzaamheid en Slaapfunctie een factor 2, de overige variabelen hebben een factor 1 gekregen.

Binnen het taakveld APV - Bijzondere wetten vallen onder het thema Kwaliteit leefomgeving 3 variabelen: 'Verloedering', 'Aantasting woongenot' en 'Sociale onveiligheid'. Binnen dit thema wordt Sociale onveiligheid als een belangrijk onderwerp beschouwd en krijgt daarom een factor 2.

Bijlage 2 : Tafel van Elf analyse

Spinnenweb bouwen

Bij bouwen scoort de gehele kant van Spontane naleving erg laag. Alleen de mate van acceptatie (tafel 3) en de normgetrouwheid (tafel 4) scoren gemiddeld. Door de kennis van regels (tafel 1) te vergroten, een onderdeel van de kennis van regels is ook uitleg van de hoogte van de dwangsommen. Is de kans groot dat de kosten/baten (tafel 2), informele controle (tafel 5) en de informele meldingskans (tafel 6) mee stijgen.

Bij de sanctie kant van het spinnenweb is er een opvallende lijn te zien. De sanctiekans (tafel 10) is bovengemiddeld hoog, maar de sanctie-ernst (tafel 11) is bovengemiddeld laag. Dit houdt in dat de kans om 'betrapt' te worden is vrij groot, maar als je dan betrapt bent en je een boete krijgt is deze erg laag. Hierdoor wordt de kosten/baten (tafel 2) sterk beïnvloed. Zelfs al zouden mensen alle regels en sancties kennen (tafel 1)wordt er een bewuste afweging gemaakt om niet conform de regels te bouwen aangezien de sanctie-ernst (tafel 11) toch niet serieus genomen wordt.

Spinnenweb Ruimtelijke Ordening

De kennis van regels (tafel 1), informele controle (tafel 5) en informele meldingskans (tafel 6) zijn laag. De zichtbaarheid van overtredingen op het Bestemmingsplan is klein vooral vanwege onbekendheid met de regels. De gemeente heeft de plicht om te onderzoeken of legalisatie van activiteiten in strijd zijn met het bestemmingsplan. Dit versterkt mogelijk een slechte naleving. Wanneer een overtreding qua prioriteit in de hoogste categorie valt, (zeer groot risico), dient consequent een bestuursrechtelijk handhavingstraject te worden gestart eventueel zelfs in combinatie met een strafrechtelijke sanctie.. De sanctiekans en sanctie-ernst (tafel 10 en 11) kunnen beide vergroot worden door het consequent toepassen van de sanctiestrategie. Door inwoners hierover voor te lichten (tafel 1) kan de naleving verder vergroot worden.

Spinnenweb Veilig gebruik bouwwerken (Brandweer)

Wat bij veilig gebruik bouwwerken direct opvalt, is dat het een gemiddeld verdeeld spinnenweb zichtbaar is behalve op twee punten. De informele meldingskans (tafel 6) is erg laag. De controle kans (tafel 7) is erg hoog.

Door de kennis van regels (tafel 1) onder de burgers te vergroten gaat de informele meldingskans (tafel 6) ook omhoog. De sanctiekans en sanctie-ernst (tafel 10 en 11) kunnen beiden vergroot worden door het structureel toepassen van de handhavingsstrategie. Hierdoor gaan ook de selectiviteit en de kosten/baten analyse (tafel 9 en 2) omhoog.

Spinnenweb APV en bijzondere wetgeving

Voor APV en bijzondere wetgeving bleken de scores voor verschillende objecten heel ver uit elkaar te liggen. Hierdoor is het niet mogelijk een eenduidige analyse te maken. De objecten hondenbeleid, evenementen en grote evenementen (Goud van oud en Tropical night) zijn specifiek geanalyseerd.

De kennis van de regels (tafel 1) is redelijk en de acceptatie van de regels (tafel 3) is groot. De informele meldingskans (tafel 6) is echter klein. De uitvoering van controles vindt plaats op ad hoc basis in een groot gebied, hierdoor is de kans op een controle zeer klein (tafel 7). De pakkans kan worden verhoogd door specifieke controles, bijvoorbeeld op tijden waar veel mensen hond uitlaten, uit te voeren (tafel 9). De kans op een sanctie en de ernst van deze sanctie (tafel 10 en tafel 11) worden laag ingeschat. Voorlichting (tafel 1) hierover kan de inschatting verhogen en daarmee ook het naleefgedrag. Door bij de voorlichting in te gaan op het de overlast die hondenpoep veroorzaakt is door bewustwording van de hondeneigenaar ook de kans dat de normgetrouwheid (tafel 4) stijgt.

In 2010 wordt het huidige hondenbeleid geëvalueerd. Daarover zal breed worden gecommuniceerd.

De regels zijn bekend zowel bij organisatoren als derden (tafel 1). De kans op meldingen van overtredingen door derden is gering. Wanneer gecontroleerd wordt, komen overtredingen niet snel aan het licht (tafel 8). Mogelijk is de handhaafbaarheid van voorschriften moeilijk, doordat voorschriften multi-interpretabel zijn of specifiek zoals de geluidsvoorschriften. De kans op een sanctie en de ernst van deze sanctie (tafel 10 en tafel 11) worden laag ingeschat. Voorlichting (tafel 1) hierover kan de inschatting verhogen en daarmee ook het naleefgedrag.

De regels zijn bekend zowel bij organisatoren als derden (tafel 1). De kans op informele melding van overtredingen (tafel 6) blijft achter bij de signalering van diezelfde overtredingen (tafel 5). De controles worden consequent uitgevoerd (tafel 7). De kans op een sanctie en de ernst van deze sanctie (tafel 10 en tafel 11) worden laag ingeschat. Voorlichting (tafel 1) hierover kan de inschatting verhogen en daarmee ook het naleefgedrag.

Spinnenweb milieu

De spontane naleving van milieu is ten opzichte van andere gemeenten hoog. Het naleefpercentage ligt rond de 80%, het landelijk gemiddelde ligt tussen de 50 en 60%. De overtredingen die gemaakt worden zijn vaak gerelateerd aan het gedrag (opslag olie boven lekbak, keuringen uitvoeren) en worden grotendeels ter plekke opgelost. De kernbepalingen die door de gemeente gedefinieerd zijn, worden goed nageleefd. Het systeem van handhaving bij milieu werkt afdoende en dient in stand gehouden te worden.

[1] De 'Tafel van Elf' is een analysemodel bestaande uit een opsomming van 11 factoren die bepalend zijn voor de naleving van regelgeving.

[2] Eenvoudige vergunningen worden in principe een keer gecontroleerd. Grote en/of complexe vergunningen worden meermaals gecontroleerd. Van elk controlebezoek wordt een aantekening in het dossier gemaakt.

[3] milieu = 500 uur juridisch en 539 extra voor hh (1435+539= 1974 uur).

[4] Voor 2010 is circa 1000 uur beschikbaar in de vorm van een trainee.

[5] Het project glastuinbouw zit al in de reguliere capaciteitsplanning van milieu en is derhalve niet als individueel project genoemd.

[6] N.b.: dit aantal zal zeer waarschijnlijk lager gaan uitvallen als gevolg van de bouwrecessie.