Verordening vertegenwoordiging gemeentebestuur gemeenschappelijke regelingen

Ondertekening

BIJLAGE

Enige spelregels voor vertegenwoordigers in besturen van gemeenschappelijke regelingen.

• 1.

  Een vertegenwoordiger zal in een bestuur van een gemeenschappelijke regeling de belangen van de gemeenschappelijke regeling behartigen.

• 2.

  De behartiging van de belangen van de gemeenschappelijke regeling zal dienen te geschieden vanuit de optiek van de gemeente Uithoorn.*)

• 3.

  Een vertegenwoordiger stelt zo mogelijk voor de gemeente belangrijke zaken binnen de gemeenschappelijke regeling vooraf aan de orde in de betrokken functionele raadscommissie.*)

• 4.

  Het gemeentebestuur/een raadscommissie zal een vertegenwoordiger geen opdrachten verstrekken.**)

• 5.

  De vertegenwoordiger zal zich bij stemming in het bestuur van een gemeenschappelijke regeling rekenschap geven van de opvattingen van het gemeentebestuur.*) ***)

• 6.

  Het gemeentebestuur zal het doorklinken van een minderheidsstandpunt van de gemeentelijke vertegenwoordiging met betrekking het standpunt van het gemeentebestuur in de besluitvorming binnen het bestuur van een gemeenschappelijke regeling respecteren.***)

*) Verlengd lokaal bestuur.

**) Voor de vergaderingen van het algemeen bestuur (regioraad), verklaart de Wet gemeenschappelijke regelingen de artikelen 46 tot en met 48, 52 tot en met 59en 26, eerste en derde lid van de gemeentewet van overeenkomstige toepassing. Artikel 27 van de gemeentewet, het verbod van last en ruggespraak voor raadsleden, is niet van overeenkomstige toepassing verklaard. Dit is logisch daar de leden van het algemeen bestuur vertegenwoordigers zijn van de deelnemende gemeenten en een verbod tot last en ruggespraak zou haaks staan op het beginsel van het aanhalen tussen de gemeenten en hun samenwerkingsverband (één van de hoofddoelstellingen van de Wet gemeenschappelijke regelingen). Het kan echter ook niet zo zijn dat hierin een gebod moet worden gezien tot last en ruggespraak. In de praktijk zou dit kunnen leiden tot een volstrekt gebonden handelen van de vertegenwoordigers van het gemeentebestuur.

***) Afgezien van hetgeen hiervoor onder noot **) is gesteld, is binnen de gemeenschappelijke regeling Regionaal Orgaan Amsterdam sprake van fractievorming. Dit is door de deelnemende gemeenten geaccepteerd.

TOELICHTING OP DE VERORDENING - ALGEMEEN

Het informatie , verantwoordings en terugroepingsrecht vormt als het ware het complement van het benoemingsrecht. Deze politieke controle is een van de belangrijkste elementen van de Wet gemeenschappelijke regelingen waarbij de intergemeentelijke samenwerking gezien wordt als verlengd lokaal bestuur. Voormelde rechten worden gezien als instrumenten om een te vergaande verzelfstandiging van het samenwerkingsverband tegen te gaan. Anderzijds mag intergemeentelijke samenwerking niet te afhankelijk zijn van beslissingen van afzonderlijke gemeenten, ten einde een samenhangend intergemeentelijk beleid mogelijk te maken. De politieke controle speelt zich af binnen dit spanningsveld.

In zijn algemeenheid kan worden gesteld dat de informatie en verantwoordingsplicht op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen vrij ingewikkeld in elkaar zit.

In theorie kan de greep van de gemeenten op hun samenwerkingsverbanden worden onderscheiden in: het verkrijgen van informatie over het samenwerkingsverband, waaronder de beleidsprocessen en besluitvorming; het rechtstreeks invloed kunnen uitoefenen op het beleid van het samenwerkingsverband, bijvoorbeeld via de procedure ex artikel 35 van de Wet gemeenschappelijke regelingen (totstandkoming begroting); het invloed uitoefenen op de personen die als gemeentelijke vertegenwoordiger in het samenwerkingsverband opereren, bijvoorbeeld door het geven richtlijnen of instructies; het controleren van de personen die als gemeentelijke vertegenwoordiger in het samenwerkingsverband opereren.

Deze aspecten vallen onder de politieke controle op de intergemeentelijke samenwerking.

In de concept verordening is de grondslag voor die controle gelegd in de artikelen 16 tot en met 19 van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Deze artikelen regelen wat een regeling aan bepalingen moet inhouden omtrent het informatie en verantwoordingsrecht, alsmede omtrent de sanctie van de raad op het niet voldoen aan gemelde rechten van de raad, namelijk de bevoegdheid van de raad om in dat geval de betreffende vertegenwoordiger ontslag te verlenen (terug te roepen).

Artikel 16, lid 1, betreft de informatieplicht van de leden van het algemeen bestuur jegens de eigen gemeenteraad. Op basis van lid 2 wordt de informatie en verantwoordingsplicht binnen het samenwerkingsverband geregeld. Het derde lid van artikel 16 houdt in de wijze waarop een lid van het algemeen bestuur door zijn eigen gemeenteraad ter verantwoording kan worden geroepen. Lid 4 geeft regelen voor het geval een gemeenteraad geen afgevaardigde heeft in het algemeen bestuur. In lid 5 is de sanctie geregeld en het beroep dat daartegen openstaat. Tot slot regelt lid 6 als het ware het "doorwerken" van geheime intergemeentelijke informatie als gevolg van de informatie en verantwoordingsplicht richting gemeenten.

Artikel 17 stelt dat de regeling bepalingen moet inhouden omtrent de wijze waarop het bestuur van een openbaar lichaam ingevolge artikel 12, dus zowel het algemeen bestuur, het dagelijks bestuur als de voorzitter inlichtingen dient te verstrekken aan de raden van de deelnemende gemeenten, gevraagd door een of meer leden van die raden. In de regeling Regionaal Orgaan Amsterdam is te dezer zake alleen een summiere regeling getroffen voor de regioraad (artikel 31, lid 3).

De artikelen 18 en 19 verklaren de bepalingen van artikel 16, respectievelijk een aantal leden van artikel 16, van overeenkomstige toepassing op regelingen die uitsluitend zijn getroffen door colleges van burgemeester en wethouders of door burgemeesters.

Kort samengevat kan uit het vorenstaande de volgende verschillende informatie stromen worden onderscheiden:

• 1.

  van de gemeenschappelijke regeling naar de deelnemende gemeenten:

  • a. ieder

    individueel lid van het algemeen bestuur informeert de eigen gemeente die het lid heeft afgevaardigd (artikel 16, lid 1 van de Wet gemeenschappelijke regelingen); dit omvat voornamelijk het geven van feitelijke inlichtingen en kan zowel plaatsvinden op verzoek van de raad als op instigatie van één of enkele raadsleden;

  • b. het

    bestuur van de gemeenschappelijke regeling informeert de deelnemende gemeenten (zowel het algemeen bestuur als het dagelijks bestuur, maar alleen als organen in hun geheel) (artikel 17 van de Wet gemeenschappelijke regelingen);

• 2.

  binnen de gemeenschappelijke regeling zelf: het dagelijks bestuur, ook ieder lid individueel, informeert het algemeen bestuur. De leden van het algemeen bestuur hebben op hun beurt weer recht op informatie vanuit het dagelijks bestuur (artikel 16, lid 2 van de Wet gemeenschappelijke regelingen).

Daarnaast bestaan de volgende verantwoordingslijnen:

• 1.

  Binnen de gemeenschappelijke regeling: van het dagelijks bestuur in zijn geheel en ieder lid van het dagelijks bestuur individueel aan het algemeen bestuur (artikel 16, lid 2 van de Wet gemeenschappelijke regelingen).

• 2.

  Naar de deelnemende gemeenten: ieder lid van het algemeen bestuur individueel aan de eigen gemeente (artikel 16, lid 3 van de Wet gemeenschappelijke regelingen).

Schematisch weergegeven geldt zowel voor informatie als voor verantwoording:

leden dagelijks bestuur leden algemeen bestuur gemeenten

Dit leidt tot de conclusie dat de leden van het dagelijks bestuur noch individuele informatie behoeven te verschaffen, noch ter verantwoording kunnen worden geroepen bij de afvaardigende gemeente. In de praktijk behoeft dit geen probleem te zijn omdat leden van het algemeen bestuur op hun beurt recht hebben op informatie vanuit het dagelijks bestuur. Voorts is op grond van artikel 17 het dagelijks bestuur verplicht de raad of door een of meer leden van de raad de gevraagde inlichtingen te verstrekken.

Voormelde wettelijke bepalingen zijn verwerkt in de artikelen 25, 31 en 40 van de gemeenschappelijke regeling "Regionaal Orgaan Amsterdam".

TOELICHTING OP DE VERORDENING - ARTIKELSGEWIJS

Artikel 1

Met de term openbaar lichaam in artikel 1 wordt gedoeld op de publiekrechtelijke rechtspersoon, ingesteld bij een gemeenschappelijke regeling. Het openbaar lichaam kent een dagelijks bestuur en een algemeen bestuur (artikel 12, lid 1 van de Wet gemeenschappelijke regelingen). De gemeenschappelijke regeling "Regionaal Orgaan Amsterdam" bezigt in afwijking van voormeld artikel van de Wet gemeenschappelijke regelingen voor het algemeen bestuur de term: "Regioraad" (artikel 16, sub a., gemeenschappelijke regeling Regionaal Orgaan Amsterdam).

Artikel 2

De gemeenschappelijke regeling Regionaal Orgaan Amsterdam geeft, voor zover het de informatieplicht betreft, de gemeenten de vrijheid om te dezer zake nadere regels te bepalen (artikel 31, lid 1, gemeenschappelijke regeling Regionaal Orgaan Amsterdam). Gemeld artikel bepaalt slechts dat de gevraagde inlichtingen schriftelijk dienen te worden gegeven. Dit wordt te summier geacht. Van de geboden vrijheid is dan ook gebruik gemaakt om de informatieplicht nader uit te werken.

Voor de verantwoordingsplicht wordt echter van de gemeenten geëist dat er nadere regels worden gesteld: Het afleggen van verantwoording geschiedt volgens door de betrokken gemeenteraad nader te stellen regels (artikel 31, lid 2, gemeenschappelijke regeling Regionaal Orgaan Amsterdam).

De gemeente Uithoorn neemt deel aan diverse gemeenschappelijke regelingen. Om praktische reden en uit een oogpunt van eenduidigheid is het dan ook wenselijk om, nu er in het kader van de gemeenschappelijke regeling Regionaal Orgaan Amsterdam nadere regels dienen te worden gesteld voor de informatie en verantwoordingsplicht, deze regels uniform te regelen in een algemene verordening.

Gezien het algemene karakter van de verordening bepaalt dit artikel dan ook duidelijk dat indien een gemeenschappelijke regeling regels stelt ten aanzien van de informatie en verantwoordingsplicht, deze regeling boven de onderhavige verordening gaat. De regels in de gemeenschappelijke regeling zijn gebaseerd op de Wet gemeenschappelijke regelingen en kunnen derhalve niet worden gefrustreerd door een gemeentelijke verordening.

Uit praktisch overwegingen, alsmede gelet op de uitvoerbaarheid, regelt de verordening dat, indien er in een gemeenschappelijke regeling een informatie en verantwoordingsplicht tegenover de gemeenteraad geldt, deze primair geldt ten opzichte van de vaste functionele raadscommissie.

De bepalingen omtrent de zittingsperiode, het verplicht aftreden bij het verlies van het raadslidmaatschap, en dergelijke van de leden van het algemeen bestuur worden in de gemeenschappelijke regelingen op zeer verschillende manieren geredigeerd. Vaak moet uit de samenhang van de artikelen worden opgemaakt wanneer een lid van het algemeen bestuur zijn lidmaatschap verliest, of wanneer zijn zittingsperiode eindigt. Dit artikel heeft de strekking hier helderheid in te brengen.

Artikelen 4, 5 en 6

Deze artikelen vinden hun wettelijke grondslag in de artikelen 16 en volgende van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Deze artikelen van de Wet gemeenschappelijke regelingen hebben de strekking de banden tussen de gemeenten en het samenwerkingsverband te verstevigen en langs die weg een verdergaande verzelfstandiging van het samenwerkingsverband te voorkomen.

Het gestelde onder 4.1.a. moet worden gezien in het licht van het feit dat er geen formele banden zijn tussen de ambtelijke organisatie van het openbaar lichaam en de ambtelijke organisatie van de gemeente. Het is echter vanzelfsprekend dat daar waar mogelijk, de ambtelijke organisatie van de gemeente zal zorgdragen voor het aandragen van de betreffende notulen.

De woorden "in beginsel" in artikel 4.1.b. houden rekening met de zienswijze dat de Wet gemeenschappelijke regelingen over het algemeen genomen de verhouding regelt tussen het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur. Artikel 16, lid 2, van deze wet bepaalt dat het dagelijks bestuur en een of meer leden daarvan de door het algemeen bestuur of de door een of meer leden daarvan gevraagde informatie dienen te verstrekken en door het algemeen bestuur ter verantwoording kunnen worden geroepen. Een lid van het algemeen bestuur, gekozen in het dagelijks bestuur, blijft in principe echter een vertegenwoordiger van de gemeente. Wat dus voor de leden van het algemeen bestuur geldt, geldt derhalve ook voor de leden van het dagelijks bestuur. Over dit onderwerp wordt echter verschillend gedacht. Zo is het Regionaal Orgaan Amsterdam de mening toegedaan dat de vergaderingen van het dagelijks bestuur besloten zijn. Dit neemt niet weg dat kan worden bepaald dat in beginsel ook de notulen van de vergaderingen van het dagelijks bestuur moeten worden aangeleverd. Dit mede gezien in het licht van het feit dat door het Regionaal Orgaan Amsterdam een algemene besluitenlijst beschikbaar zal worden gesteld van de vergaderingen van het dagelijks bestuur. De woorden "in beginsel moeten dan ook in dit licht worden bezien.

Als de gemeenteraad informatie wil hebben uit het dagelijks bestuur is dat dus (getrapt) op basis van artikel 16, de leden 1 en 2, van de Wet gemeenschappelijke regelingen mogelijk. Lid zes van voormeld artikel bevat uitdrukkelijk bepalingen dat het verstrekken van inlichtingen of het afleggen van verantwoording niet hoeft te stuiten op de opgelegde geheimhouding ex artikel 23 van de Wet gemeenschappelijke regelingen. In dit geval zal de gemeenteraad er wel toe moeten besluiten geheimhouding krachtens artikel 25 van de gemeentewet op te leggen.

Een tweede mogelijkheid om informatie uit het dagelijks bestuur te krijgen biedt artikel 17 van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Op grond van dit artikel is het bestuur van een openbaar lichaam gehouden aan de raden van de deelnemende gemeenten of door een of meer leden van die raden de gevraagde informatie te verstrekken. Artikel 12 van deze wet bepaalt dat het bestuur van een openbaar lichaam bestaat uit een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter.

Een derde mogelijkheid schuilt in artikel 22 van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Dit artikel verklaart artikel 27 van de gemeentewet niet van overeenkomstige toepassing. Het in dit artikel vervatte verbod van last en ruggespraak voor raadsleden is dus niet van toepassing op de vertegenwoordigers van de gemeenteraad in een samenwerkingsverband. De gemeenteraad kan dus aan de vertegenwoordigers richtlijnen meegeven. De gemeenteraad kan dus de last geven de notulen te verstrekken van alle vergaderingen waarin een gemeentelijke vertegenwoordiger zitting heeft. Dus ook de notulen van de vergadering van het dagelijks bestuur. Indien deze last niet naar genoegen van de raad wordt uitgevoerd, geeft artikel 16, lid 5, van de Wet gemeenschappelijke regelingen de raad de bevoegdheid de betreffende vertegenwoordiger ontslag te verlenen. Te dezer zake zij verwezen naar artikel 8 van de verordening.

Het inlichtingenrecht ex artikel 5 omvat voornamelijk het recht tot het verkrijgen van allerlei informatie. Het verantwoordingsrecht ex artikel 6 is het recht om uitleg of verklaring te vragen van bepaalde besluiten of gedragingen.

Gekozen is voor het verschaffen van informatie en het afleggen van verantwoording in de functionele commissie van advies en bijstand. Mocht de commissie tot het oordeel komen dat de voorgelegde beleidskwesties dusdanige consequenties hebben dat niet volstaan kan worden met het alleen op de hoogte stellen van de commissie, kan zij adviseren het punt in een vergadering van de gemeenteraad aan de orde te stellen.

Op grond van de artikelen 16, lid 3, 18 en 19 van de Wet gemeenschappelijke regelingen komt alleen aan de raad c.q. het college van burgemeester en wethouders het recht toe de door hun aangewezen/benoemde vertegenwoordigers ter verantwoording te roepen. Ook in dit geval ligt eerst behandeling in de commissie voor de hand.

Artikel 7

Dit artikel vloeit onder meer voort uit artikel 18 van de Wet gemeenschappelijke regelingen.

De basis van het terugroepingsrecht van artikel 8, ligt in het niet meer vertrouwen hebben in een vertegenwoordiger. Een recht dat zonder deze verordening en bij gebreke van een regeling in de gemeenschappelijke regeling, enkel alleen ten opzichte van wethouders bestaat (artikel 87a gemeentewet). De in de gemeenschappelijke regelingen te dezer zake opgenomen bepalingen verschillen qua redactie in die zin dat er gesproken wordt van "leden van het algemeen bestuur" of van "een door de gemeenteraad aangewezen lid".

In het eerste geval ontstaan er complicaties in dien het een lid van het dagelijks bestuur betreft en in het tweede geval indien het een lid betreft dat door het college van burgemeester en wethouders is aangewezen. Naast het regelen van een terugroepingsrecht van elke vertegenwoordiger van het gemeentebestuur in deze verordening, heeft de regeling het voordeel dat niet iedere gemeenschappelijke regeling op het recht behoeft te worden nageslagen. De leden 1 en 2 van artikel 8 regelen dit recht. Natuurlijk betreft het hier een uiterst middel.

Artikel 8

De basis van het terugroepingsrecht van artikel 8, ligt in het niet meer vertrouwen hebben in een vertegenwoordiger. Een recht dat zonder deze verordening en bij gebreke van een regeling in de gemeenschappelijke regeling, enkel en alleen ten opzichte van wethouders bestaat. De in de gemeenschappelijke regelingen te dezer zake opgenomen bepalingen verschillen qua redactie in die zin dat er gesproken wordt van "leden van het algemeen bestuur" of van "een door de gemeenteraad aangewezen lid".