Verordening toeslagen en verlagingen Wet werk en bijstand

Algemene toelichting 

hoort bij Raadsvoorstel 1213/SML

• 1.

  Inleiding

De verplichting tot het opstellen van een gemeentelijke verordening is opgenomen in de artikelen 8 en 30 van de Wet Werk en Bijstand (WWB). Hierin is aangegeven, dat het gemeentebestuur bij verordening vaststelt voor welke categorieën de bijstandsnorm wordt verhoogd of verlaagd en op grond van welke criteria de hoogte van de verhoging of verlaging wordt bepaald.

De reden dat gekozen is voor het voorschrijven van een gemeentelijke verordening is, dat langs deze weg de gemeentelijke bevoegdheid tot het maken van keuzes over verlening van algemene bijstand versterkt wordt. Het gaat daarbij niet om een technische uitwerking van nadere details, maar om inhoudelijke beleidskeuzes.

De volgende uitgangspunten liggen ten grondslag aan het normensysteem:

• vereenvoudiging van de normering zodanig, dat ongewenste en frauduleuze gedragseffecten tot een minimum beperkt worden (handhaafbaarheid);

• het bieden van voldoende rechtswaarborgen voor de belanghebbende om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien;

• een zodanige afstemming van de hoogte van de uitkering dat het beginsel van bijstand als vangnet blijft bestaan. De verordening kan er dus niet toe leiden dat complementair aan andere voorzieningen waarvoor het Rijk reeds normen heeft vastgesteld, bijstand wordt verleend;

• Gelet op het uitgangspunt van de WWB, dient het beginsel “werk boven inkomen” ook zijn weerklank te hebben in de verordening;

• Uitvoering van de verordening dient betaalbaar te zijn.

• Systematiek

In de WWB zijn bijstandsnormen vastgesteld. Hierbij is geen rekening gehouden met de vraag of lasten gedeeld of juist geheel zelf gedragen moeten worden. Als het aan (woon)lasten ontbreekt, kan de bijstandsnorm verlaagd worden. Met name voor jongere alleenstaanden en schoolverlaters kan de norm verlaagd worden om de stimulans richting betaalde arbeid te versterken. In de artikelen 25 tot en met 29 WWB zijn hierover randvoorwaarden opgenomen. Verhogingen of verlagingen van de in de WWB vermelde bijstandsnormen dienen in de gemeentelijke verordening vastgelegd te worden.

• Specifieke beleidskeuzes, voortvloeiend uit de geformuleerde uitgangspunten

Bij het opstellen van de verordening, zijn de volgende onderdelen aan de hierboven genoemde uitgangspunten getoetst:

• 1.

  keuze tussen forfaitaire toeslagen / verlagingen en concrete toeslagen / verlagingen bij de vaststelling in welke mate sprake is van schaalvoordelen;

• 2.

  bevoegdheid om bij specifieke woonsituaties nadere bepalingen te ontwerpen;

• 3.

  bevoegdheid om schoolverlaters tijdelijk een lagere norm of toeslag te verlenen;

• 4.

  bevoegdheid om jongere alleenstaanden (21 of 22-jarigen) een lagere toeslag te verlenen;

• 5.

  minimaliseren van ongewenste situaties.

Ad a

Het meest rechtvaardige is om alle schaalvoordelen die een belanghebbende heeft concreet te berekenen en toe te rekenen aan de hoogte van de toeslag. Dit is echter uiterst arbeidsintensief, niet handhaafbaar en discutabel aangezien ook de wettelijk vastgestelde bijstandsnormen forfaitair zijn vastgesteld. Afgelopen jaren hebben een aantal gemeenten het zogenaamde ‘clustermodel’ toegepast, waarbij forfaitair schaalvoordelen gekoppeld zijn aan diverse soorten woonlasten. Hoewel uitvoerbaar zijn de diverse toeslagen die eruit voortvloeien gevoelig voor juridische geschillen en moeten specifieke eisen worden gesteld aan verificatie van gegevens. Het meest eenvoudige, handhaafbare en duidelijke voor de belanghebbende is, een onderscheid te maken tussen degene die geheel zelfstandig woont, en niet geheel zelfstandig woont. Gelet op de forfaitaire normensystematiek van de WWB zelf, past een percentage van 50% van de maximale toeslag of verlaging voor niet geheel zelfstandig wonende uitkeringsgerechtigden. Dit vormt dan ook de basis voor de verordening.

Ad b

In artikel 27 WWB is de bevoegdheid neergelegd om in de toeslag of norm lager vast te stellen bij een specifieke woonsituatie waarbij belanghebbende lagere algemene bestaanskosten heeft. Dit kan het geval zijn bij krakers, personen zonder vaste woon- en verblijfplaats (logeren her en der), tijdelijke kostenloze opvang, of indien woonlasten door een derde worden betaald. Om te voorkomen dat iemand zonder reële woonlasten net zo veel of zelfs nog meer ontvangt dan iemand die weliswaar woonlasten deelt, maar toch een substantieel deel zelf moet voldoen, is het wenselijk van deze bevoegdheid gebruik te maken. Het accent is in deze verordening gelegd op een verifieerbare situatie om een toeslag te kunnen verlenen. Zoniet, dan wordt de norm en/of toeslag binnen het kader van artikel 27 WWB (verder) verlaagd.

Ad c

Net als de Abw biedt ook de WWB de mogelijkheid de toeslag of de norm gedurende maximaal 6 maanden te verlagen voor de belanghebbende die recent de deelname heeft beëindigd aan onderwijs of een beroepsopleiding. Van deze mogelijkheid wordt in Veendam geen gebruik gemaakt, omdat:

• 1.

  het verleden heeft bewezen dat een schoolverlatersregeling leidde tot een chaotisch en onoverzichtelijk normensysteem;

• 2.

  de toeslag voor jongeren tot en met 20 jaar al niet mogelijk is, terwijl de norm voor jongeren van 18, 19 en 20 jaar al is verlaagd tot de norm voor thuiswonenden (evt. te verhogen met bijzondere bijstand voor de algemene bestaanskosten wegens bijzondere omstandigheden);

• 3.

  verlaging van de bijstand, louter omdat voorafgaande aan de bijstandsverlening onderwijs of een beroepsopleiding werd gevolgd (en dus een laag inkomen werd genoten), leidt tot rechtsongelijkheid ten opzichte van jongeren die voorafgaande aan bijstandsverlening niet studeerden, maar bijvoorbeeld werkten, of een andere uitkering ontvingen of een zwervend bestaan leiden of gedetineerd waren.

Ad d

Al in de Algemene bijstandswet (Abw) is door vrijwel iedere gemeente gebruik gemaakt van de bevoegdheid om de toeslag voor 21- of 22-jarigen lager vast te stellen. Dit is logisch, aangezien anders het gevaar ontstaat dat een uitkeringsgerechtigde meer ontvangt dan iemand die (vrijwel) fulltime werkt. Daarnaast kan afgevraagd worden of aanvullend op een WW- of Wajong-uitkering bijstand moet worden verstrekt. Ook deze uitkeringen zijn het resultaat van vaststelling van jeugdminimumloon. Met dit inkomen zouden de algemene kosten van levensonderhoud bestreden kunnen worden. Het is derhalve reëel om uit te gaan van dit inkomen. Om een goed overzicht te behouden en uit systeemtechnische redenen kan de toeslag het best worden uitgedrukt in een percentage. De mogelijkheid bestaat om nadere differentiatie toe te passen wegens het hebben van schaalvoordelen. Dit is weinig zinvol. Een halvering van het percentage (basissystematiek) heeft zo een laag financieel effect (zowel voor de gemeentelijke budgetten alsook voor belanghebbende) dat een eenvoudiger uitvoering met één toeslag prevaleert.Ad e

Er zijn situaties denkbaar dat toepassing van bovenstaande regeling kan leiden tot onbillijkheden. Ten tijde van de Abw zijn de volgende situaties genoemd:

• inwoning bij iemand die zorgbehoevend is;

• inwoning van kinderen of jong-meerderjarigen (18 tot en met 20 jarigen) met een gering inkomen zoals een studietoelage, een bijstandsuitkering of inkomsten uit een parttime-betrekking.

In het verleden hebben diverse gemeenten een maximale toeslag verleend ingeval van inwoning bij een zorgbehoevende. Immers, zo was de argumentatie, er is sprake van een onvrijwillige situatie en er worden voor de maatschappij diverse kosten bespaard doordat opname in een verzorgingstehuis worden voorkomen. Toch zijn deze argumenten feitelijk oneigenlijk. Immers, er zijn hoe dan ook schaalvoordelen. Daarnaast hebben diverse maatschappelijke ontwikkelingen ertoe geleid dat uitgebreide mogelijkheden van verzorging aan huis mogelijk zijn die worden gefinancierd uit de AWBZ en andere regelingen. Een aanvullende ‘stimuleringsregeling’ vanuit de optiek van de bijstandsverlening is dan ook niet nodig. Overigens blijkt in de praktijk slechts sporadisch gebruik gemaakt te zijn van deze bepaling.

De gevolgen van het gezinsinkomen van een ouder met een jong-meerderjarig kind (18 tot en met 20 jaar) met een laag eigen inkomen, zijn wel reden om nadere bepalingen vast te stellen. Omdat de hoogte van een bijstandsuitkering voor een 18 tot en met 20 jarige zo laag is, dat feitelijk geen bijdrage verlangd kan worden, is het bezwaarlijk om te concluderen dat een gezin schaalvoordelen heeft doordat lasten gedeeld zouden worden. Dit zou ertoe kunnen leiden dat het gezinsinkomen (met name van alleenstaande ouders) met enkele honderden euro’s per maand kan dalen. Dit is niet billijk, waardoor verlening van de maximale toeslag gerechtvaardigd is. In individuele situaties zou zelfs dan nog het gezinsinkomen gedaald kunnen zijn. Overwogen zou dan kunnen worden om aanvullende bijzondere bijstand te verlenen.

Wel is het noodzakelijk een duidelijke grens vast te stellen betreffende de hoogte van het inkomen van het kind. Een herkenbare grens is de bijstandsnorm die genoemd is in artikel 21 onder a WWB (correspondeert met 50% van het minimumloon). Dit is een bedrag waarbij in ieder geval vastgesteld kan worden, dat met dit inkomen lasten kunnen worden gedeeld. Toetsing aan dit bedrag is helder en uitvoerbaar. Feitelijk komt dit neer op een verruiming van het huidige beleid voor gezinnen met jong meerderjarige kinderen.

Daarnaast is het redelijk een aparte bepaling ten behoeve van studerenden op te nemen. Over het algemeen zullen studenten niet zodanig hoge neveninkomsten hebben. Omdat een inkomstenberekening bij studenten daarnaast ingewikkeld en inefficiënt kan zijn, is het redelijk een ouder die slechts een studerend kind heeft, de maximale toeslag te verlenen.

Artikelgewijze toelichting

Artikel 1

Om verschil in interpretatie te voorkomen, worden enerzijds twee begrip expliciet gedefinieerd en wordt anderzijds verwezen naar het begrippenkader van de WWB. Het gaat hierbij om de begrippen zoals alleenstaande, alleenstaande ouder, echtpaar en de bijstandsnorm. De begrippen zorgbehoevende, verzorger en woonruimte zijn niet in de WWB gedefinieerd. De begrippen woning en schoolverlater komen impliciet in de wet terug.

Artikel 2

Dit artikel geeft aan op welke categorieën van personen met een bijstandsuitkering de verordening betrekking heeft. De indeling is gebaseerd op de WWB. Alleen in de leeftijdscategorie 21 tot 65 jaar kunnen verhogingen en verlagingen op grond van de verordening vastgelegd worden.

Artikel 3

Lid 1 en 2

Bij de vaststelling van de basisnorm voor de alleenstaande en de alleenstaande ouder is de wetgever ervan uitgegaan dat belanghebbende maximale schaalvoordelen geniet door kosten van het bestaan met anderen te delen. Pas als dit niet mogelijk is, wordt een aanvullende toeslag verleend.

Indien vaststaat dat kosten in het geheel niet gedeeld kunnen worden met een ander, dient op grond van artikel 30 lid 2 WWB de toeslag vastgesteld te worden op het maximale bedrag, genoemd in artikel 25 lid 2 WWB. Met andere woorden, zij die geheel zelfstandig wonen hebben recht op de maximale toeslag.

Lid 3

Als belanghebbende een onderhuurder, kostganger of kamerhuurder is, of een inwonend verdienend kind met eigen inkomsten heeft, kunnen kosten worden gedeeld. Er treden op zijn minst schaalvoordelen op. Duurzame gebruiksgoederen worden gezamenlijk gebruikt, kosten van verwarming en verlichting komen niet op de schouder van één persoon. Bij de beoordeling of belanghebbende inderdaad hogere bestaanskosten heeft, is in voorkomende gevallen niet bepalend of deze ook feitelijk deze kosten met een ander deelt, maar of het – gegeven de omstandigheden – redelijk is ervan uit te gaan dat deze kosten kunnen worden gedeeld.

Omdat het feitelijk onmogelijk is om schaalvoordelen exact en in elke situatie te berekenen, is als uitgangspunt gekozen voor een forfaitaire toeslag van 50% van de maximale toeslag voor situaties waar belanghebbende de woonlasten kan delen. Dit is redelijk, aangezien in feite de gehele wet gebaseerd is op forfaitaire percentages. In de verordening is bewust niet gekozen voor een percentage van het minimumloon. De koppeling van de uitkering aan het minimumloon staat ter discussie en een percentage van een in de wet vastgesteld bedrag is concreter.

Lid 4

Hoewel de in het lid 3 vermelde toeslag van 50% een goed uitgangspunt is, zijn er enkele specifieke situaties denkbaar waarbij toepassing hiervan te rigide zou zijn. Het gaat hierbij om:

• inwoning van studerende kinderen die slechts studiefinanciering ontvangen;

• jong meerderjarigen met een gering eigen inkomen.

De redenen hiervoor zijn de volgende. Jong meerderjarigen (18 tot en met 20 jaar) en studenten met studiefinanciering kunnen te maken hebben met een zodanig laag inkomen, dat het niet reëel is om te spreken van schaalvoordelen of kostendeling. Bij de bijstandsnorm van 18 tot en met 20 jarigen en binnen de wetgeving op het gebied van studiefinanciering wordt bijvoorbeeld al uitgegaan van een zekere mate van ondersteuning door de ouder(s). Een bijdrage in de woonlasten kan niet verlangd worden.

Artikel 4

De criteria voor het verhogen van de uitkering met een toeslag van 50% van het in de wet genoemde maximumbedrag voor alleenstaanden en alleenstaande ouders (in specifieke omstandigheden: 100%), zijn ook van toepassing op echtparen die schaalvoordelen hebben door algemene bestaanskosten met anderen te delen. Gelet op de normensystematiek is dan een verlaging van de bijstandsnorm met hetzelfde bedrag van toepassing in situaties waarvoor bij alleenstaanden of alleenstaanden ‘slechts’ een toeslag van 50% van het maximum zou zijn verleend.

Artikel 5

De WWB biedt de mogelijkheid om de norm of de toeslag (verder) te verlagen als iemand lagere algemene noodzakelijke kosten heeft als gevolg van zijn woonsituatie waaronder begrepen het niet aanhouden van een woning (artikel 27 WWB). Uit deze bepaling blijkt een zekere beleidsvrijheid in het benoemen van woonsituaties, meer dan in de ‘oude’ wet. Daarin was slechts de bevoegdheid tot verlaging opgenomen bij bewoning van een woning waaraan geen woonkosten zijn verbonden (dus niet: waarvoor belanghebbende geen woonkosten is verschuldigd).

Deze ruimere toepassing kan voor twee groepen geldend worden gemaakt:

• 1.

  personen die geen aantoonbare woonlasten hebben;

• 2.

  personen die tijdelijk in een woning mogen blijven waarbij een derde tijdelijk de woonlasten voldoet.

Verreweg de meeste uitkeringsgerechtigden hebben woonruimte waarvoor een overeenkomst is opgemaakt (huurovereenkomst, onderhuur, eigenaar van de zelfbewoonde woning, liggeld, commerciële kostgangersrelatie). Voor hen is dit artikel niet relevant.

In een aantal situaties wordt een dergelijke overeenkomst niet aangetoond, bijvoorbeeld bij tijdelijke opvang, niet-commerciële inwoning bij een echtpaar (waardoor niet gesproken kan worden van een gezamenlijke huishouding) en personen zonder vaste woon- en verblijfplaats.

Omdat tussen ouders en kind geen commerciële relatie bestaat, is een verdere verlaging van de toeslag voor een inwonend kind via lid 2 niet van toepassing.

Jurisprudentie is ontstaan over de bijstandsgerechtigde waarbij een derde de woonlasten betaald. Het gaat hierbij veelal om echtscheidingssituaties waarbij de (ex)-echtgenoot zich vooralsnog bereid verklaart de woonlasten te blijven betalen (bijvoorbeeld in afwachting van verkoop). De bijstandsgerechtigde heeft niet daadwerkelijk de beschikking over de penningen die de ex-partner betaald, zodat deze bijdrage niet als middelen beschouwd worden voor de wet en dienovereenkomstig in mindering gebracht mag worden op een reguliere uitkering. Niettemin heeft belanghebbende lagere algemene kosten van het bestaan.

Overigens wordt er in de verordening niet het begrip ‘woonkosten’ gehanteerd, maar ‘aantoonbare eigenaarslasten van de zelfbewoonde woning, (onder)huurlasten of kosten die voortvloeien uit een kostgangersovereenkomst’. Daarmee wordt duidelijk, dat het hebben van kosten voor water, gas, licht en dergelijke, voor belanghebbende niet afdoende is om een verlaging van krachtens dit artikel te voorkomen. Dit verdraagt zich ook met de invulling die de Centrale Raad van Beroep heeft gegeven aan de invulling van het begrip woonkosten in de zin van artikel 35 lid 1 Abw. (Zie CRvB 06-11-2001, nrs. 99/7 en 99/29 NABW en en CRvB 06-05-2003, nr. 00/4951 NABW).

Artikel 6

Als alleenstaanden van 21 of 22 jaar een uitkering met een maximale toeslag zouden ontvangen, zou dit geen stimulans zijn om werk te aanvaarden. De uitkering zou zonder dit artikel in een aantal gevallen hoger zijn dan bij een dienstbetrekking op basis van 32 uur per week. Ook zou aanvullend op een WW-uitkering of Wajong-uitkering / WAO op basis van een arbeidsongeschiktheid van 80-100% toch aanvullende bijstand verleend moeten worden. Dit kan niet de bedoeling zijn van de wet en het uitgangspunt van het sociale vangnet. Een WW, Wajong, of WAO-uitkering is ongeveer gelijk aan een bijstandsuitkering met een toeslag variërend van 10% van het maximumbedrag voor alleenstaanden van 21 jaar en 45% van het maximumbedrag voor de alleenstaande van 22 jaar. Er is geen bevoegdheid tot het verlagen van de toeslag wegens leeftijd van 21 of 22 jaar voor alleenstaande ouders en echtparen.

Artikel 7

In artikel 18 WWB is geregeld dat de bijstand wordt afgestemd naar omstandigheden, mogelijkheden en middelen van belanghebbende. Hoewel in de regel een norm en / of een toeslag kan worden vastgesteld, kunnen zich zeer uitzonderlijke situaties voordoen waarin vorenstaande bepalingen niet voorzien. Het kan hierbij slechts gaan om een verhoging van een toeslag. Immers, de verordening dient voldoende rechtswaarborgen aan de belanghebbende te geven. Het is reëel om deze bevoegdheid te delegeren aan burgemeester en wethouders.

Indien zich er een situatie zou voordoen, waarin deze verordening niet voorziet, heeft het college de bevoegdheid om individueel een toeslag of verlaging te beoordelen.

Artikel 8

Als gevolg van de inwerkingtreding van de verordening kunnen hen die een lopende uitkering hebben, negatieve inkomenseffecten voordoen. In de wet wordt ten behoeve van bijvoorbeeld een inkomensvrijlating een periode van een jaar gehanteerd. Een afbouwregeling zoals bij inkomensvrijlating is echter erg arbeidsintensief. Vandaar wordt voorgesteld om de oude regeling voor de duur van maximaal 12 maanden van kracht te laten zijn voor hen die reeds een uitkering ontvingen. Als de uitkering in deze periode wordt beëindigd, waarna er op een later tijdstip een nieuw recht ontstaat, zijn wel de nieuwe bepalingen geheel van toepassing.

Artikel 9

Dit artikel behoeft geen nadere toelichting.