Toeslagenverordening Wet investeren in jongeren Vlaardingen

Ondertekening

Nota-toelichting

Algemene toelichting De Wet investeren in jongeren en de inkomensvoorziening

Op 1 oktober 2009 is de Wet investeren in jongeren (WIJ) in werking getreden. Doelstelling van deze wet is de duurzame arbeidsparticipatie in regulier werk voor jongeren tot 27 jaar. Om dit te bereiken is in de wet een recht op een zogenaamd werkleeraanbod vastgelegd. Afgeleide van het werkleeraanbod is een inkomensvoorziening voor jongeren vanaf 18 jaar als de jongere onvoldoende inkomsten heeft. Deze inkomensvoorziening is alleen beschikbaar als het werkleeraanbod wegens in de persoon van de jongere gelegen of niet verwijtbare omstandigheden zijnerzijds geen optie is, dit aanbod onvoldoende inkomsten genereert of er nog geen werkleeraanbod kan worden gedaan. De samenhang tussen het werkleeraanbod enerzijds en de inkomensvoorziening anderzijds is een bepalend element in de WIJ.

De relatie tussen werken/leren en een uitkering is fundamenteel anders dan de WWB, waarbij het recht op bijstand vooropstaat met als afgeleide de plicht tot arbeidsparticipatie. Met de WIJ wordt een ‘paradigmawisseling’ beoogd: is het uitgangspunt in de WWB ‘een uitkering, mits’ in de WIJ is dit omgedraaid en geldt als uitgangpunt ‘geen uitkering, tenzij’. Deze uitkering, de zogenaamde inkomensvoorziening, volgt in grote lijnen de WWB voor wat betreft de voorwaarden die aan het recht zijn verbonden en de normering die geldt voor de hoogte van deze voorziening.

Evenals in de WWB bestaat de inkomensvoorziening uit een rijksgeregeld deel (de norm) die binnen bepaalde grenzen verhoogd of verlaagd kan worden op grond van gemeentelijk beleid (toeslag en verlaging). Dit gemeentelijk beleid moet door de gemeenteraad in een verordening worden vastgelegd.

Relatie met de WWB

Met de inwerkingtreding van de WIJ is de WWB in beginsel afgesloten voor jongeren tot 27 jaar en kunnen deze jongeren in beginsel geen algemene bijstand meer ontvangen. Daartoe is de WWB op een aantal onderdelen aangepast en zou de Toeslagenverordening WWB een navenante wijziging moeten ondergaan. Op grond van het overgangsrecht (artikel 86 WIJ) blijft de WWB voor jongeren die op 30 september 2009 algemene bijstand ontvingen echter van toepassing totdat de algemene bijstand wordt beëindigd maar uiterlijk tot 1 juli 2010. Om die reden is een aanpassing van de Toeslagenverordening WWB aan de WIJ (nog) niet aan de orde. Dit zal eerst met ingang van 1 oktober 2010 zijn beslag krijgen. Omdat niet uitgesloten kan worden dat zich in de tussentijd ontwikkelingen zullen voordoen die nopen tot een inhoudelijke wijziging van de Toeslagenverordening, is het thans nog te prematuur om een wijzigingsvoorstel voor de Toeslagenverordening WWB aan te bieden.

Bij het inrichten van de WIJ is op het punt van de inkomensvoorziening uitdrukkelijk ervoor gekozen zoveel mogelijk aansluiting te zoeken met de WWB, op onderdelen als de normensystematiek, de middelentoets, verlaging van bijstand en terugvordering en verhaal. Hoewel die aansluiting niet in alle opzichten volledig is gerealiseerd, is ten aanzien van het te voeren toeslagen- en verlagingenbeleid sprake van een identiek wettelijk kader als thans in de WWB. Normen die specifiek betrekking hebben op jong-meerderjarigen zijn uit de WWB overgeheveld naar de WIJ.

Omdat het oogmerk van de WIJ niet is geweest de normen van de inkomensvoorziening voor jongeren te verlagen is, gelet op de gewenste aansluiting met de WWB en uit overwegingen van uitvoerbaarheid, in voor de inhoud van deze Toeslagenverordening WIJ aansluiting gezocht bij de Bijstandsverordening Nieuwe Waterweg Noord 2004.

Een toeslagenverordening Wet investeren in jongeren

Evenals in de WWB heeft de gemeenteraad de opdracht gekregen regels vast te stellen met betrekking tot het verhogen en verlagen van de normen die voor de inkomensvoorziening gelden (artikel 12, eerste lid, sub e, WIJ). Deze regels moeten exclusief in een verordening worden vastgelegd, ter wille van de rechtszekerheid, aldus de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 2008-2009, 31 775, nr. 3, p. 37). Aangenomen mag worden dat deze regelgevende bevoegdheid rechtens niet kan worden overgedragen aan het college.

De toeslagenverordening heeft een categoriaal karakter, dat wil zeggen dat voor een aantal categorieën uitkeringsgerechtigden de hoogte van de toeslag dan wel verlaging van de norm of de toeslag in de verordening is beschreven. Het is daarbij niet nodig c.q. mogelijk om alle mogelijke situaties uitputtend te beschrijven. In niet geregelde gevallen is het college immers bevoegd én verplicht om de inkomensvoorziening bij wijze van individualisering afwijkend vast te stellen (artikel 35, vierde lid, WIJ).

Normen

In Hoofdstuk 4 van de WIJ (‘Recht op inkomensondersteuning’) zijn de normen vastgelegd die gelden voor de verschillende leefsituaties (artikelen 26 t/m 29 WIJ). Voor personen van 21 tot 27 jaar bestaat een drietal basisnormen (artikelen 26, 27 en 28 WIJ), te weten:

1.   gehuwden: 100% van het wettelijk minimumloon (= de gehuwdennorm)

2.   alleenstaande ouders: 70% van de gehuwdennorm

3.   alleenstaanden: 50% van de gehuwdennorm

Voor jongeren in de leeftijd van 18 tot 21 jaar geldt de huidige WWB-normering, die is afgestemd op de kinderbijslag (artikelen 26, sub a en 27, sub a, WIJ). Deze normen kunnen eventueel worden aangevuld met bijzondere bijstand, voor zover de middelen van de ouders niet toereikend zijn dan wel de onderhoudsplicht van de ouders niet te gelde gemaakt kan worden. Artikel 12 WWB blijft voor deze groep onverkort van toepassing.

Voor jongeren waarvan één van de partners zich in de leeftijdsgroep 18 tot 21 jaar bevindt en de ander in de groep 21 tot 27 jaar, gelden eveneens identieke normen als thans in de WWB voor partners in de leeftijd van 21 tot 65 jaar.

Toeslagen en verlagingen

Voor jongeren in de leeftijd van 21 tot 27 jaar geldt dat de normen verhoogd en/of verlaagd kunnen worden onder dezelfde voorwaarden als thans in de WWB is vastgelegd. Kort gezegd betreft het de verplichting om de norm voor alleenstaanden en alleenstaande ouders te verhogen met een toeslag als deze een woning bewonen zonder medebewoner. Omdat de kosten van het bestaan dan niet gedeeld kunnen worden met een ander bedraagt de toeslag het maximale bedrag, zijnde 20% van de norm voor gehuwden in die leeftijdscategorie. Kunnen de bestaanskosten wel met een ander gedeeld worden dan kan de toeslag worden verlaagd. Van die bevoegdheid is gebruik gemaakt door te bepalen dat in dergelijke situaties een toeslag van 10% wordt verstrekt.

Voor gehuwde  jongeren van 21 tot 27 jaar geldt dat de raad de bevoegdheid heeft om de uitkering te verlagen bij medebewoning. Dat is in de verordening tot uitdrukking gebracht door een verlaging van 10% vast te leggen. Voorts kan de norm of toeslag worden verlaagd als de woonsituatie, los van medebewoning, lagere bestaanskosten met zich meebrengt. Dat is eveneens gerealiseerd. Ten slotte is geregeld dat de toeslag op de norm voor een 21- of 22-jarige alleenstaande lager kan worden vastgesteld om deze jongeren te prikkelen tot werkaanvaarding. E.e.a. is conform de Bijstandsverordening Nieuwe Waterweg Noord 2004 gerealiseerd.

Ook voor gehuwde jongeren waarvan één van de partners in de leeftijdsgroep van 18 tot 21 jaar en de ander in de leeftijd van 21 tot 27 jaar zit, geldt dat de norm verlaagd kan worden. De WIJ sluit dit, evenmin als de WWB, uit. Dit geldt evenzeer voor het geval beide partners in de leeftijdsgroep 18 tot 21 jaar zitten. Ook de voor hen geldende norm kan verlaagd worden. Niettemin wordt dit niet opportuun geacht. De normen voor deze categorie jongeren zijn immers al lager vastgesteld, vanwege de (vaak theoretische) onderhoudsplicht van ouders. Het verder verlagen van deze normen kan er spoedig toe leiden dat deze jongeren onder het bestaansminimum terechtkomen. Bovendien maakt categoriale verlaging op deze groep jongeren de toch al behoorlijk complexe normensystematiek nog ingewikkelder.

Gehuwde jongere met niet-rechthebbende partner

Voor jongeren van 21 tot 27 jaar met een oudere partner, geldt dat de norm gelijk is aan de norm die voor een alleenstaande of alleenstaande ouder geldt (artikel 28, eerste lid, sub e, resp. 28, tweede lid, sub e, WIJ). Personen van 27 jaar of ouder komen immers niet in aanmerking voor een inkomensvoorziening in het kader van de WIJ. De norm alleenstaande of alleenstaande ouder geldt ook als de andere partner om andere redenen (bijv. in geval van detentie) geen recht heeft op een inkomensvoorziening (artikel 28, derde lid, WIJ). De mogelijkheid om de norm voor een alleenstaande (ouder) te verhogen met een toeslag is in de WIJ evenwel beperkt tot de jongere die feitelijk alleenstaande (ouder) is (artikel 30, eerste lid, in verbinding met 26, sub b en 27, sub b, WIJ). Naar de letter bestaat dus voor de gehuwde met niet-rechthebbende partner geen recht op toeslag. Niettemin mag, gegeven de wens van de wetgever om e.e.a. zoveel mogelijk conform de WWB te regelen en met een beroep op de jurisprudentie die gevormd is onder de WWB en Abw, worden aangenomen dat ook gehuwde jongeren die voor de normering worden gelijkgesteld met een alleenstaande (ouder), recht kunnen hebben op een  toeslag, mede gelet op het individualiseringsbeginsel, dat binnen de WIJ klaarblijkelijk ook een rol speelt op het punt van normen, toeslagen en verlagingen (artikel 35, vierde lid, WIJ; zie m.b.t. de bijstand bijvoorbeeld CRvB 12 december 1995, JABW 1996/40). Heeft de niet-rechthebbende partner geen of een zeer laag inkomen, dan zal de toeslag, naar analogie van de WWB, in beginsel zelfs maximaal 20% van de gehuwdennorm kunnen bedragen (CRvB 4 maart 2003, LJN: AF6326). Om die reden is in de verordening bepaald dat voor de jongere met niet-rechthebbende partner in beginsel dezelfde regels gelden m.b.t. het verstrekken van toeslagen als voor een ‘echte’ alleenstaande of alleenstaande ouder.

Als de niet-rechthebbende partner een WWB-uitkering ontvangt, is er geen aanleiding om een toeslag te verstrekken. Dat geldt evenzeer voor de bijstandsgerechtigde partner. Beiden kunnen immers nimmer een uitkering ontvangen die tezamen meer bedraagt dan 100% van de bijstandsnorm voor gehuwden. Omdat beide partners dan aanspraak hebben op de norm die voor een alleenstaande geldt, betekent dit tegelijkertijd dat een verlaging in verband met medebewoning formeel gezien niet mogelijk is, omdat deze beperkt is tot de gehuwdennorm (als bedoeld in artikel 28, eerste/tweede lid onderdeel d WIJ). In voorkomende gevallen is het  in dat geval mogelijk  met toepassing van artikel 18, eerste lid, WWB de bijstandsnorm van de bijstandsgerechtigde partner te verlagen.

Voor de situatie dat beide partners ten laste komende kinderen hebben, is een specifieke regeling getroffen. Dan geldt voor de jongere partner de gehuwdennorm die bij zijn leeftijd past (artikel  28, vierde lid, WIJ). Omdat daar expliciet over gehuwdennorm wordt gesproken, is verlaging van die norm wegens medebewoning, wel mogelijk. De algemene bijstand die de bijstandsgerechtigde partner ontvangt, moet vervolgens daarop in mindering worden gebracht.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1. Begripsomschrijvingen

Bij het gebruik van begrippen en termen in de verordening geldt het uitgangspunt dat deze dezelfde betekenis hebben als in de bovenliggende medebewindswet, de Wet investeren in jongeren (WIJ), zoals in de Aanwijzingen voor de decentrale regeling van de VNG is vastgelegd (zie Aanwijzingen 20 en 66). Niettemin is voor alle duidelijkheid in het tweede lid vastgelegd dat de gebruikte begrippen dezelfde betekenis hebben als in de WIJ en de Awb.

Begrippen die niet reeds in WIJ of Awb zijn gedefinieerd zijn hier omschreven. Het begrip ‘gehuwdennorm’ is omschreven omdat dit de basis vormt voor het vaststellen van de toeslagen en verlagingen. Dit is feitelijk hetzelfde bedrag als de gehuwdennorm in artikel 21, onderdeel c WWB.

Evenmin als in de WWB wordt het begrip ‘woning’ in de WIJ omschreven. Gelet op de analogie met de WWB mag aangenomen worden dat daarmee hetzelfde begrip is bedoeld als in de WWB, te weten het begrip ‘woning’, bedoeld in de Wet op de huurtoeslag, “een gebouwde onroerende zaak voor zover deze als zelfstandige woonruimte, onvrije etage dan wel andere onzelfstandige woonruimte is verhuurd, alsmede de onroerende aanhorigheden”.

Het begrip ‘woonkosten’ is nader gedefinieerd, omdat dit van belang is voor de toepassing van artikel 5 (verlaging woonsituatie). Aangesloten is bij de begripsomschrijving die voorheen onder de vigeur van de Algemene Bijstandswet in het Besluit landelijke normering (tot 1996) was opgenomen. Deze omschrijving wordt in veel verordeningen nog gebruikt. Het is aan het college overgelaten om de onderhoudskosten vast te stellen. Het is ook denkbaar dat geen gebruik wordt gemaakt van het begrip ‘woonkosten’, maar van de begrippen ‘huur’ en ‘hypotheek’. Het verdient aanbeveling deze dan nader te omschrijven.

Omdat een woning ook een woonwagen of woonschip kan zijn, is tevens verwezen naar artikel 3, zesde lid WWB, waarin deze woonruimtes met een woning worden gelijkgesteld.

Artikel 2. Doelgroep

Conform de Bijstandsverordening Nieuwe Waterweg Noord 2004  is ervoor gekozen te bepalen dat deze verordening niet van toepassing is op jong-meerderjarigen van 18 tot 20 jaar. In theorie is het mogelijk om de voor jonggehuwden geldende normen verder te verlagen, omdat deze al aanzienlijk lager zijn vastgesteld dan de normen voor gehuwden van 21 of ouder, is van die bevoegdheid geen gebruik gemaakt. Daarmee zouden immers de voldoening van bestaanskosten niet meer gewaarborgd zijn.

Artikel 3. Jongere met niet-rechthebbende partner

Voor een jongere die gehuwd is met een ander die geen recht op inkomensvoorziening heeft, geldt dat deze als alleenstaande (ouder) wordt aangemerkt (art. 28, derde lid WIJ). Zoals reeds uitvoerig in de algemene toelichting is opgemerkt, bestaat de verplichting om ook aan deze gehuwde een toeslag te verstrekken, als het inkomen van de partner tekort schiet. In artikel 3 is daarom geregeld dat voor de partner zonder recht op inkomensvoorziening of algemene bijstand het reguliere toeslagenbeleid van Hoofdstuk 2 van toepassing is. Voor niet-rechthebbenden met algemene bijstand is het verstrekken van een toeslag niet nodig, omdat daarvoor een specifieke regeling is getroffen in de WIJ (art. 28, derde en vierde lid WIJ).

Artikel 4. Toeslagen

Op grond van artikel 35, tweede lid, sub a, WIJ is de gemeenteraad verplicht om te bepalen dat de toeslag 20 procent van de gehuwdennorm bedraagt voor de alleenstaande of alleenstaande ouder in wiens woning geen ander zijn hoofdverblijf heeft (onverminderd de mogelijkheid tot verlaging van norm of toeslag op andere gronden). Dit is vastgelegd in lid 1.

Ingeval in de woning een ander zijn hoofdverblijf heeft, wordt verondersteld dat er noodzakelijke kosten van het bestaan gedeeld kunnen worden (bijvoorbeeld huur en stookkosten). Zolang er geen sprake is van een gezamenlijke huishouding moet er echter van worden uitgegaan dat niet alle kosten gedeeld kunnen worden. Een toeslag blijft op zijn plaats. Gekozen is voor 10 procent, conform de Bijstandsverordening NWN 2004.

In het derde lid is als uitzondering op het tweede lid bepaald dat de toeslag 20 procent bedraagt als de jongere inwoont bij iemand met een zorgbehoefte, of zelf zorgbehoeftig is. De strekking daarvan is om te voorkomen dat de jongere als gevolg van financiele consequenties, zou afzien van het in huis nemen van een zorgbehoevende of dat de zorgbehoevende jongere zou afzien van het in huis nemen van een ander als verzorgende. Dit komt overeen met het streven om zorgbehoeftigen zo lang mogelijk zelfstandig te laten wonen en leven.

Met het begrip ‘zorgbehoefte’ wordt hetzelfde bedoeld als in artikel 3, tweede lid onderdel a, van de WWB. Zoals de Centrale Raad van Beroep heeft overwogen in zijn uitspraak van 18 september 2007, LJN BB6205 - is van zorgbehoefte sprake indien de betrokkene aanspraak zou kunnen maken op plaatsing in een AWBZ-instelling, maar daar om hem moverende redenen van heeft afgezien of op een wachtlijst daarvoor is geplaatst. Daarnaast is sprake van zorgbehoefte indien de betrokkene vanwege ziekte of een of meer stoornissen van lichamelijke, verstandelijke of geestelijke aard blijvend niet in staat is een eigen huishouding te voeren daar hij is aangewezen op intensieve zorg van anderen.

In het vierde lid is een specifieke regeling getroffen voor adreslozen. Op grond van de in artikel 40, lid 1 lid van de WWB genoemde Algemene Maatregel van Bestuur, is voor de verlening van bijstand aan personen zonder adres eveneens de gemeente Vlaardingen aangewezen. In de regel zullen adreslozen geen kosten hebben voor het aanhouden van een woonruimte. Tegenover het ontbreken van kosten omdat geen woonruimte wordt aangehouden, staat dat adreslozen regelmatig kosten zullen moeten maken voor dak- en thuislozenopvang. Dit is bij de vaststelling van de uitkeringshoogte betrokken. De adresloze die staat ingeschreven in Vlaardingen, de beschikking heeft over een briefadres en ten minste 17 nachten per maand in een AWBZ-erkende instelling voor dak- en thuislozen verblijft, ontvangt een toeslag van 10% van het netto minimumloon. De adresloze wordt daarmee gelijkgesteld met degene die de kosten van het bestaan kan delen.

Artikel 5.  Alleenstaanden van 21 of 22 jaar

De landelijke normsystematiek in de WIJ kent geen afzonderlijke normen voor 21- en 22-jarige alleenstaanden. Het is wel mogelijk om de toeslag voor deze categorie te verlagen, als de raad van oordeel is dat de hoogte van de toeslag, zoals in het voorgaande artikel vastgesteld, werkaanvaarding in de weg staat (art. 34 WIJ). In bepaalde gevallen is de norm plus deze toeslag bijvoorbeeld hoger dan het loon dat men verdient met een gesubsidieerde dienstbetrekking. Ook het minimumloon dat men in een voltijds dienstbetrekking kan verdienen, is nauwelijks hoger. Op die manier zou er geen of een te geringe stimulans zijn om arbeid te aanvaarden. Teneinde dit te voorkomen is in dit artikel de maximale toeslag voor 21- en 22-jarige alleenstaanden op respectievelijk 7,5 procent en 15 procent gesteld (voor een 22-jarige medebewoner bedraagt deze 10 procent).

Artikel 6. Ontbrekende woonkosten

Op grond van artikel 32 van de WIJ kan de norm of toeslag lager vastgesteld worden voor zover de jongere lagere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan heeft dan waarin de norm of de toeslag voorziet als gevolg van zijn woonsituatie, waaronder mede begrepen het niet aanhouden van een woning. Daarbij kan het bijvoorbeeld gaan om “krakers”, maar ook om de situatie waarbij de ex-echtgenoot de betaling van de woonkosten voor zijn rekening neemt. Van de bevoegdheid om de norm of de toeslag lager vast te stellen is gebruik gemaakt door te bepalen dat bij ontbrekende woonkosten geen toeslag wordt verstrekt. De inkomensvoorziening wordt immers geacht voldoende te zijn om in de algemeen noodzakelijke kosten van bestaan te kunnen voorzien. De kosten van het wonen maken daar deel van uit. Indien de jongere voor de woning geen kosten maakt, ontbreekt de noodzaak de norm te verhogen met een toeslag.

De bevoegdheid om de norm of toeslag lager vast te stellen als gevolg van de woonsituatie geldt ook voor structureel adreslozen. Onder artikel 32 WIJ wordt, naast de in de toelichting op artikel 4 lid 1 geschetste situaties, ook de omstandigheid begrepen waarin geen sprake is van het aanhouden van een woning, omdat men dakloos is. De adresloze die niet ten minste 17 nachten in een AWBZ-erkende instelling voor dak- en thuislozen verblijft, wordt geen toeslag toegekend.

Artikel 7. Verlagingen

Artikel 7 vormt het spiegelbeeld van artikel 4, tweede en derde lid. Ook gehuwden die een woning delen met een ander worden geacht schaalvoordelen te hebben. Om die reden geldt voor hen een verlaging van 10 procent van de gehuwdennorm. In afwijking daarvan geldt voor jongeren die een zorgbehoefte hebben of een zorgbehoevende verzorgen een percentage van 20 procent.

Artikel 8. Lagere of ontbrekende woonkosten

Voor adresloze gehuwde jongeren geldt hetzelfde als voor andere adresloze jongeren. Zie de toelichting op artikel 4. Indien gehuwden geen woonkosten hebben, wordt de norm verlaagd met 20 procent van de gehuwdennorm. Dit percentage komt overeen met de op grond van artikel 6 ontbrekende toeslag voor de alleenstaande of alleenstaande ouder, die zijn bestaanskosten niet met een ander kan delen en geen woonkosten heeft. Eventuele samenloop met een verlaging op grond van artikel 7 stuit op de cumulatiebepaling van artikel 9, zodat de norm voor gehuwden minimaal 80 procent van de gehuwdennorm bedraagt.

Artikel 9. Anti-cumulatiebepaling

Evenals in de Bijstandsverordening NWN 2004 is als ondergrens voor de verlagingen in hoofdstuk 3 een percentage van 80 procent van de gehuwdennorm vastgesteld. Dat wordt als ‘bodem’ gehanteerd. Zonder dit artikel kan het zijn dat het college de inkomensvoorziening vanwege samenloop van verlagingen dermate laag moet vaststellen, dat er feitelijk geen sprake meer is van een toereikende uitkering.

Los daarvan kan bij wijze van individualisering afgeweken worden van de in de verordening vastgestelde percentages, dus ook van deze ondergrens. Dat kan allereerst op grond van de Maatregelenverordening, als verwijtbaar gedrag een verlaging van de inkomensvoorziening noodzaakt. Voorts kan op grond van bijzondere individuele omstandigheden de inkomensvoorziening verhoogd of verlaagd worden, bijvoorbeeld als er sprake is van een zeer specifieke gezinssituatie. In voorkomende gevallen kan het college op grond van artikel 35, vierde lid, WIJ de inkomensvoorziening hoger vaststellen dan volgens deze verordening mogelijk zou zijn. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen bij de samenloop van een verlaging i.v.m. medebewoning en het ontbreken van woonkosten (CRvB 27 mei 2008, LJN: 2698).

Artikel 10. Inwerkingtreding

Dit artikel spreekt voor zich.

Artikel 11. Citeertitel

Dit artikel spreekt voor zich.