Toeslagenverordening Wet werk en bijstand 2010

Ondertekening

Nota-toelichting

Toelichting bij de Toeslagenverordening Wet werk en bijstand 2010.

Inleiding

Als gevolg van het van kracht worden van de Algemene bijstandswet vanaf 1 januari 1996 hebben de gemeenten Schiedam, Vlaardingen en Maassluis hun plaatselijke beleid voor het verstrekken van toeslagen en het toepassen van verlagingen op de landelijk genormeerde algemene bijstand in verschillende zogeheten bijstandsverordeningen vastgelegd. Nadien zijn deze verordeningen regelmatig gewijzigd, onder meer als gevolg van jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep.

In verband met de samenwerking tussen de drie gemeenten met het Centrum voor werk en inkomen (CWI, thans UWV-werkbedrijf) voor de regio Nieuwe Waterweg Noord werd afstemming en uniformering van de uitkeringsregelingen, die thans (gedeeltelijk) door het UWV-werkbedrijf worden uitgevoerd, noodzakelijk. Dit maakt immers de functie van het UWV-werkbedrijf, één centraal regionaal meldpunt voor werk en inkomen, praktisch uitvoerbaar. Met deze uniformering werd eveneens de afstemming van de werkprocessen van de drie gemeenten bevorderd. Bovendien gaat dit het eventuele regionale "uitkering shoppen" tegen.

De invoering van de Wet werk en bijstand (WWB) per 1 januari 2004 heeft aanpassing van de gezamenlijke bijstandsverordening noodzakelijk gemaakt. Dat heeft geresulteerd in de Bijstandsverordening Nieuwe Waterweg Noord 2004. Vastgesteld is echter dat deze verordening inmiddels een aantal wijzigingen van redactionele en technische aard behoeft en op een enkel punt aanpassing aan de Wet investeren in jongeren (WIJ), zodat deze weer “up tot date” is. Dat heeft geresulteerd in de onderhavige Toeslagenverordening Wet werk en bijstand 2010.

Algemeen.

De artikelen 8, lid 1 onder c en 30 van de WWB dragen de gemeenteraad op een verordening vast te stellen. Het onderwerp van de verordening is in het eerste lid van artikel 30 van de WWB beschreven.

In de Memorie van Toelichting (MvT) staat dat de verordening "een zodanig karakter heeft dat een belanghebbende daaruit concreet kunnen aflezen welke verhoging of verlaging in zijn situatie geldt" (MvT artikel 30). Een verordening waarin de gemeenteraad de hoofdlijnen vaststelt en aan burgemeester en wethouders de bevoegdheid geeft onderdelen uit te werken sluit minder goed aan bij de wens van de wetgever dat de verordening voor belanghebbenden duidelijke regels stelt.

Relatie met de Wet investeren in jongeren

Op 1 oktober 2009 is de Wet investeren in jongeren (WIJ) in werking getreden. Daardoor is de WWB in beginsel afgesloten voor jongeren tot 27 jaar en kunnen deze jongeren in beginsel geen algemene bijstand meer ontvangen. Daartoe is de WWB op een aantal onderdelen aangepast en zou de onderhavige Toeslagenverordening Wet werk en bijstand 2010 een navenante wijziging moeten ondergaan. Op grond van het overgangsrecht (art. 86 WIJ) blijft de WWB voor jongeren die op 30 september 2009 algemene bijstand ontvingen echter van toepassing totdat de algemene bijstand wordt beëindigd maar uiterlijk tot 1 januari 2011. Om die reden is een aanpassing van de Toeslagenverordening Wet werk en bijstand 2010 aan de WIJ (nog) niet aan de orde. Omdat niet uitgesloten kan worden dat zich in de tussentijd ontwikkelingen zullen voordoen die nopen tot een inhoudelijke wijziging van de Toeslagenverordening, is het thans nog te prematuur om een wijzigingsvoorstel voor de Toeslagenverordening Wet werk en bijstand 2010 aan te bieden.

Normen

In Paragraaf 3.2 van de WWB zijn de normen vastgelegd die gelden voor de verschillende leefsituaties (artikelen 20 t/m 24 WWB). Voor personen van 21 tot 65 jaar bestaat een drietal basisnormen (artikel 21 WWB), te weten:

1.   gehuwden: 100% van het wettelijk minimumloon (= de gehuwdennorm)

2.   alleenstaande ouders: 70% van de gehuwdennorm

3.   alleenstaanden: 50% van de gehuwdennorm

Voor jongeren in de leeftijd van 18 tot 21 jaar geldt een normering, die is afgestemd op de kinderbijslag (artikel 20 WWB). Deze normen kunnen eventueel worden aangevuld met bijzondere bijstand, voor zover de middelen van de ouders niet toereikend zijn dan wel de onderhoudsplicht van de ouders niet te gelde gemaakt kan worden (artikel 12 WWB).

Toeslagen en verlagingen

Voor belanghebbenden in de leeftijd van 21 tot 65 jaar geldt dat de normen verhoogd en/of verlaagd kunnen worden. Kort gezegd betreft het de verplichting om de norm voor alleenstaanden en alleenstaande ouders te verhogen met een toeslag als deze een woning bewonen zonder medebewoner. Omdat de kosten van het bestaan dan niet gedeeld kunnen worden met een ander bedraagt de toeslag het maximale bedrag, zijnde 20 procent van de norm voor gehuwden in die leeftijdscategorie. Kunnen de bestaanskosten wel met een ander gedeeld worden dan kan de toeslag worden verlaagd. Van die bevoegdheid is gebruik gemaakt door te bepalen dat in dergelijke situaties een toeslag van 10 procent wordt verstrekt.

Voor gehuwden geldt dat de raad de bevoegdheid heeft om de uitkering te verlagen bij medebewoning. Dat is in de verordening tot uitdrukking gebracht door een verlaging van 10 procent vast te leggen. Voorts kan de norm of toeslag worden verlaagd als de woonsituatie, los van medebewoning, lagere bestaanskosten met zich meebrengt. Dat is eveneens gerealiseerd. Ten slotte is geregeld dat de toeslag op de norm voor een 21- of 22-jarige alleenstaande lager kan worden vastgesteld om deze jongeren te prikkelen tot werkaanvaarding.

Ook voor gehuwden waarvan één van de partners in de leeftijdsgroep van 18 tot 21 jaar en de ander in de leeftijd van 21 tot 65 jaar zit, geldt dat de norm verlaagd kan worden. De WWB sluit dit niet uit. Dit geldt evenzeer voor het geval beide partners in de leeftijdsgroep 18 tot 21 jaar zitten. Ook de voor hen geldende norm kan verlaagd worden. Niettemin wordt dit niet opportuun geacht. De normen voor deze categorie jongeren zijn immers al lager vastgesteld, vanwege de (vaak theoretische) onderhoudsplicht van ouders. Het verder verlagen van deze normen kan er spoedig toe leiden dat deze jongeren onder het bestaansminimum terechtkomen. Bovendien maakt categoriale verlaging op deze groep jongeren de toch al behoorlijk complexe normensystematiek nog ingewikkelder.

Gehuwde met niet-rechthebbende partner

Voor bijstandsgerechtigden van 21 tot 65 jaar met een niet-rechthebbende partner, geldt dat de norm gelijk is aan de norm die voor een alleenstaande of alleenstaande ouder geldt (artikel 24 WWB). De mogelijkheid om de norm voor een alleenstaande (ouder) te verhogen met een toeslag is in de WWB evenwel beperkt tot de bijstandsgerechtigde die feitelijk alleenstaande (ouder) is. Naar de letter bestaat dus voor de gehuwde met niet-rechthebbende partner geen recht op toeslag. Niettemin mag, met een beroep op de jurisprudentie die gevormd is onder de WWB en Abw, worden aangenomen dat ook een gehuwde die voor de normering worden gelijkgesteld met een alleenstaande (ouder), recht kunnen heeft op een  toeslag, mede gelet op het individualiseringsbeginsel van artikel 18, eerste lid, WWB (zie bijvoorbeeld CRvB 12 december 1995, JABW 1996/40). Heeft de niet-rechthebbende partner geen of een zeer laag inkomen, dan zal de toeslag in beginsel zelfs maximaal 20 procent van de gehuwdennorm kunnen bedragen (CRvB 4 maart 2003, LJN: AF6326). Om die reden is in de verordening bepaald dat voor de bijstandsgerechtigde met niet-rechthebbende partner in beginsel dezelfde regels gelden m.b.t. het verstrekken van toeslagen als voor een ‘echte’ alleenstaande of alleenstaande ouder.

Als de niet-rechthebbende partner een inkomensvoorziening in het kader van de WIJ ontvangt, is er geen aanleiding om een toeslag te verstrekken. Dat geldt evenzeer voor de bijstandsgerechtigde partner. Beiden kunnen immers nimmer een uitkering ontvangen die tezamen meer bedraagt dan 100 procent van de bijstandsnorm voor gehuwden. Omdat beide partners dan aanspraak hebben op de norm die voor een alleenstaande geldt, betekent dit tegelijkertijd dat een verlaging in verband met medebewoning formeel gezien niet mogelijk is, omdat deze beperkt is tot de gehuwdennorm. In voorkomende gevallen is het in dat geval mogelijk met toepassing van artikel 18, eerste lid, WWB de bijstandsnorm van de bijstandsgerechtigde partner te verlagen.

Voor de situatie dat beide partners ten laste komende kinderen hebben, is een specifieke regeling getroffen. Dan geldt voor de jongere partner de gehuwdennorm die bij zijn leeftijd past (artikel  28, vierde lid, WIJ). Omdat daar expliciet over gehuwdennorm wordt gesproken, is verlaging van die norm wegens medebewoning, wel mogelijk. De algemene bijstand die de bijstandsgerechtigde partner ontvangt, moet vervolgens daarop in mindering worden gebracht.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1. Begripsomschrijvingen

De begrippen die in de verordening zijn gehanteerd hebben een gelijkluidende betekenis als de omschrijving in de WWB. In de verordening werd een groot aantal begrippen omschreven die ook in de WWB gedefinieerd zijn. Dit levert het risico op dat door eventuele wijzigingen binnen het WWB-begrippenkader onderdelen van de verordening niet langer verbindend zijn. Daarom is een nieuw eerste lid toegevoegd waarin bepaald wordt dat alle begrippen die in deze verordening niet nader worden omschreven dezelfde betekenis hebben als in de WWB of de Awb.

Begrippen die niet reeds in WWB of Awb zijn gedefinieerd zijn hier omschreven. Het begrip ‘gehuwdennorm’ is omschreven omdat dit de basis vormt voor het vaststellen van de toeslagen en verlagingen. Dit is het bedrag, genoemd in artikel 21, onderdeel c WWB.

Het begrip ‘woning’ is nader omschreven. Daarmee wordt bedoeld de woning in de Wet op de huurtoeslag, “een gebouwde onroerende zaak voor zover deze als zelfstandige woonruimte, onvrije etage dan wel andere onzelfstandige woonruimte is verhuurd, alsmede de onroerende aanhorigheden”.

Het begrip ‘woonkosten’ is nader gedefinieerd, omdat dit van belang is voor de toepassing van artikel 5 (verlaging woonsituatie). Aangesloten is bij de begripsomschrijving die voorheen onder de vigeur van de Algemene Bijstandswet in het Besluit landelijke normering (tot 1996) was opgenomen. Deze omschrijving wordt in veel verordeningen nog gebruikt. Het is aan het college overgelaten om de onderhoudskosten vast te stellen. Het is ook denkbaar dat geen gebruik wordt gemaakt van het begrip ‘woonkosten’, maar van de begrippen ‘huur’ en ‘hypotheek’. Het verdient aanbeveling deze dan nader te omschrijven.

Omdat een woning ook een woonwagen of woonschip kan zijn, is tevens verwezen naar artikel 3, zesde lid WWB, waarin deze woonruimtes met een woning worden gelijkgesteld.

Artikel 2. Doelgroep

De toeslagen verordening is alleen van toepassing op personen van 21 jaar en ouder, maar jonger dan 65 jaar. Door deze beperking in een apart artikel op te nemen is het niet langer noodzakelijk om de begripsomschrijving gehuwden, ongehuwde en gezamenlijke huishouding met de toepasselijke leeftijdsbeperking apart in de verordening op te nemen. In de oorspronkelijke verordening waren deze begripsomschrijvingen opgenomen in het tweede, derde en vierde lid van artikel 1.

Artikel 3. Toeslagen

Op grond van artikel 30, tweede lid, sub a, WWB is de gemeenteraad verplicht om te bepalen dat de toeslag 20 procent van de gehuwdennorm bedraagt voor de alleenstaande of alleenstaande ouder in wiens woning geen ander zijn hoofdverblijf heeft (onverminderd de mogelijkheid tot verlaging van norm of toeslag op andere gronden). Dit is vastgelegd in lid 1.

Ingeval in de woning een ander zijn hoofdverblijf heeft, wordt verondersteld dat er noodzakelijke kosten van het bestaan gedeeld kunnen worden (bijvoorbeeld huur en stookkosten). Zolang er geen sprake is van een gezamenlijke huishouding moet er echter van worden uitgegaan dat niet alle kosten gedeeld kunnen worden. Een toeslag blijft op zijn plaats. Gekozen is voor 10 procent van de gehuwdennorm

In het derde lid is als uitzondering op het tweede lid bepaald dat de toeslag 20 procent bedraagt als de belanghebbende inwoont bij iemand met een zorgbehoefte, of zelf zorgbehoeftig is. De strekking daarvan is om te voorkomen dat de belanghebbende als gevolg van financiële consequenties, zou afzien van het in huis nemen van een zorgbehoevende of dat de zorgbehoeftige belanghebbende zou afzien van het in huis nemen van een ander als verzorgende. Dit komt overeen met het streven om zorgbehoeftigen zo lang mogelijk zelfstandig te laten wonen en leven.

Met het begrip ‘zorgbehoefte’ wordt hetzelfde bedoeld als in artikel 3, tweede lid onderdel a, van de WWB. Zoals de Centrale Raad van Beroep heeft overwogen in zijn uitspraak van 18 september 2007, LJN BB6205 - is van zorgbehoefte sprake indien de betrokkene aanspraak zou kunnen maken op plaatsing in een AWBZ-instelling, maar daar om hem moverende redenen van heeft afgezien of op een wachtlijst daarvoor is geplaatst. Daarnaast is sprake van zorgbehoefte indien de betrokkene vanwege ziekte of een of meer stoornissen van lichamelijke, verstandelijke of geestelijke aard blijvend niet in staat is een eigen huishouding te voeren daar hij is aangewezen op intensieve zorg van anderen.

Naast de zorgbehoefte kan ook de inwoning van een meerderjarig kind dat niet kan bijdragen aan de woonlasten, een reden zijn om de maximale toeslag van 20 procent te verstrekken. Uit de jurisprudentie kan immers worden afgeleid dat als de feitelijke woonlasten niet kunnen worden gedeeld, een verlaging van de toeslag op grond van medebewoning niet kan worden gerealiseerd (zie bijv. CRvB 17 april 2007, LJN: BA5045). Dit is aan de orde als er uitsluitend een kind inwonend is dat studiefinanciering ontvangt en zal meestal ook het geval zijn bij een kind dat jong-meerderjarig is (18 tot 21 jaar). Uit een oogpunt van een praktische uitvoering, is ervoor gekozen om aan te nemen dat die twee groepen jongeren niet kunnen bijdragen aan de woonlasten.

In het vierde lid is een specifieke regeling getroffen voor adreslozen. Op grond van de in artikel 40, lid 1 lid van de WWB genoemde Algemene Maatregel van Bestuur, is voor de verlening van bijstand aan personen zonder adres eveneens de gemeente Vlaardingen aangewezen. In de regel zullen adreslozen geen kosten hebben voor het aanhouden van een woonruimte. Tegenover het ontbreken van kosten omdat geen woonruimte wordt aangehouden, staat dat adreslozen regelmatig kosten zullen moeten maken voor dak- en thuislozenopvang. Dit is bij de vaststelling van de uitkeringshoogte betrokken. De adresloze die staat ingeschreven in Vlaardingen, de beschikking heeft over een briefadres en ten minste 17 nachten per maand in een AWBZ-erkende instelling voor dak- en thuislozen verblijft, ontvangt een toeslag van 10% van het netto minimumloon. De adresloze wordt daarmee gelijkgesteld met degene die de kosten van het bestaan kan delen.

Artikel 30 van de wet schrijft voor dat de verordening vaststelt voor welke categorieën de bijstandsnorm wordt verlaagd of verhoogd. De categorie indeling is gebaseerd op de wet.

Artikel 4. Alleenstaanden van 21 of 22 jaar

De landelijke normsystematiek in de WWB kent geen afzonderlijke normen voor 21- en 22-jarige alleenstaanden. Het is wel mogelijk om de toeslag voor deze categorie te verlagen, als de gemeenteraad van oordeel is dat de hoogte van de toeslag, zoals in het voorgaande artikel vastgesteld, werkaanvaarding in de weg staat (art. 29 WWB). In bepaalde gevallen is de norm plus deze toeslag bijvoorbeeld hoger dan het loon dat men verdient met een gesubsidieerde dienstbetrekking. Ook het minimumloon dat men in een voltijds dienstbetrekking kan verdienen, is nauwelijks hoger. Op die manier zou er geen of een te geringe stimulans zijn om arbeid te aanvaarden. Teneinde dit te voorkomen is in dit artikel de maximale toeslag voor 21- en 22-jarige alleenstaanden op respectievelijk 7,5 procent en 15 procent gesteld (voor een 22-jarige medebewoner bedraagt deze 10 procent).

Artikel 5. Ontbrekende woonkosten

Op grond van artikel 27 van de WWB kan de norm of toeslag lager vastgesteld worden voor zover de bijstandsgeechtigde lagere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan heeft dan waarin de norm of de toeslag voorziet als gevolg van zijn woonsituatie, waaronder mede begrepen het niet aanhouden van een woning. Daarbij kan het bijvoorbeeld gaan om “krakers”, maar ook om de situatie waarbij de ex-echtgenoot de betaling van de woonkosten voor zijn rekening neemt. Van de bevoegdheid om de norm of de toeslag lager vast te stellen is gebruik gemaakt door te bepalen dat bij ontbrekende woonkosten geen toeslag wordt verstrekt. De bijstandsuitkering wordt immers geacht voldoende te zijn om in de algemeen noodzakelijke kosten van bestaan te kunnen voorzien. De kosten van het wonen maken daar deel van uit. Indien de belanghebbende voor de woning geen kosten maakt, ontbreekt de noodzaak de norm te verhogen met een toeslag.

De bevoegdheid om de norm of toeslag lager vast te stellen als gevolg van de woonsituatie geldt ook voor structureel adreslozen. Onder artikel 27 WWB wordt, naast de in de toelichting op artikel 3 lid 1 geschetste situaties, ook de omstandigheid begrepen waarin geen sprake is van het aanhouden van een woning, omdat men dakloos is. De adresloze die niet ten minste 17 nachten in een AWBZ-erkende instelling voor dak- en thuislozen verblijft, wordt geen toeslag toegekend.

Artikel 6. Verlagingen

Artikel 6 vormt het spiegelbeeld van artikel 3, tweede en derde lid. Ook gehuwden die een woning delen met een ander worden geacht schaalvoordelen te hebben. Om die reden geldt voor hen een verlaging van 10 procent van de gehuwdennorm. In afwijking daarvan geldt voor gehuwden die een zorgbehoefte hebben of een zorgbehoevende verzorgen een percentage van 20 procent. E.e.a. geldt tevens voor zover er slechts een inwonend jong-meerderjarig kind is of een kind dat onderwijs of een beroepsopleiding volgt als bedoeld in de WSF2000 of de WTOS.

Artikel 7. Lagere of ontbrekende woonkosten

Voor adresloze gehuwden geldt hetzelfde als voor andere adreslozen. Zie de toelichting op artikel 4. Indien gehuwden geen woonkosten hebben, wordt de norm verlaagd met 20 procent van de gehuwdennorm. Dit percentage komt overeen met de op grond van artikel 5 ontbrekende toeslag voor de alleenstaande of alleenstaande ouder, die zijn bestaanskosten niet met een ander kan delen en geen woonkosten heeft. Eventuele samenloop met een verlaging op grond van artikel 6 stuit op de cumulatiebepaling van artikel 8, zodat de norm voor gehuwden minimaal 80 procent van de gehuwdennorm bedraagt.

Artikel 8. Anti-cumulatiebepaling

Evenals in de  Bijstandsverordening NWN 2004 is als ondergrens voor de verlagingen in hoofdstuk 3 een percentage van 80 procent van de gehuwdennorm vastgesteld. Dat wordt als ‘bodem’ gehanteerd. Zonder dit artikel kan het zijn dat het college de inkomensvoorziening vanwege samenloop van verlagingen dermate laag moet vaststellen, dat er feitelijk geen sprake meer is van een toereikende uitkering.

Los daarvan kan bij wijze van individualisering afgeweken worden van de in de verordening vastgestelde percentages, dus ook van deze ondergrens. Dat kan allereerst op grond van de Maatregelenverordening, als verwijtbaar gedrag een verlaging van de algemene bijstand noodzaakt. Voor alle duidelijkheid is daarom in dit artikel verwezen naar artikel 18, tweede lid WWB (‘onverminderd artikel 18, tweede lid WWB’).Voorts kan op grond van bijzondere individuele omstandigheden de algemene bijstand verhoogd of verlaagd worden, bijvoorbeeld als er sprake is van een zeer specifieke gezinssituatie. In voorkomende gevallen kan het college op grond van artikel 30, vierde lid, WWB, de bijstand hoger vaststellen dan volgens deze verordening mogelijk zou zijn. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen bij de samenloop van een verlaging i.v.m. medebewoning en het ontbreken van woonkosten (CRvB 27 mei 2008, LJN: 2698).

Artikel 9. Intrekking oude verordening

Dit artikel spreekt voor zich.

Artikel 10. Inwerkingtreding

Dit artikel spreekt voor zich.

Artikel 11. Citeertitel

Dit artikel spreekt voor zich