Handhavingsbeleid Kinderopvang & Peuterspeelzaalwerk gemeente Voorschoten

1.1 Landelijke ontwikkelingen

Er is een tweetal wetswijzigingen dat aanpassing van lokaal handhavingsbeleid noodzakelijk maakt.

Wetswijziging wet kinderopvang per 1 januari 2010

De wetswijziging per 1 januari 2010 is voornamelijk gericht op het beheersbaar maken van de gastouderopvang en een betere melding en registratie van centra voor kinderopvang.

Tot 2010 waren alleen gastouderbureaus onderwerp van inspecties, en niet de gastouders zelf. Een belangrijke wijziging is dat de gastouders in 2010 onderwerp van inspectie door de GGD en handhaving door de gemeente geworden zijn. Van elke gastouder wordt besloten of deze al dan niet wordt opgenomen in het kinderopvangregister. Deze beslissing wordt genomen op basis van een aantal kwaliteitseisen waaraan de gastouder moet voldoen.

Daarnaast is het Landelijk Register Kinderopvang (LRK) geïntroduceerd in 2010. Tot 2010 waren gemeenten verplicht om lokale registers bij te houden. Om de relatie met de belastingdienst (in verband met de kinderopvangtoeslag) te verbeteren en de kwaliteit van de informatie meer gelijk te trekken, is besloten om een landelijke applicatie te ontwikkelen waarin gemeenten het register dienen bij te werken.

Invoering wet OKE per 1 augustus 2010

Daarnaast is per 1 augustus 2010 de lang verwachte wet OKE in werking getreden. Deze wet regelt 3 onderdelen, te weten:

• 1.

  financiële toegankelijkheid peuterspeelzalen (financiële harmonisatie in relatie tot de kinderopvang)

• 2.

  aanbod Voor- en vroegschoolse educatie (VVE) en peuterspeelzaalwerk en kinderopvang

• 3.

  kwaliteitseisen peuterspeelzalen worden opgetrokken richting kwaliteitseisen kinderopvang (kwalitatieve harmonisatie)

Alle 3 de onderdelen hebben mogelijk effect op het gemeentelijk beleid. In verband met het tweede en derde punt dient het lokale handhavingsbeleid aangepast te worden.

Om deze onderdelen te realiseren zorgt de wet OKE voor aanpassing van een aantal wetten. De wet Kinderopvang is hier een van. Aan deze wet wordt een artikel met betrekking tot de kwaliteitseisen voor peuterspeelzalen toegevoegd. Net als bij de kinderopvang zijn de eisen verder uitgewerkt in aanvullende beleidsregels. Op basis van de Wet wordt toezicht en handhaving op de peuterspeelzalen op dezelfde manier geregeld als binnen de kinderopvang. De nieuwe citeertitel van de Wet wordt dan ook “Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen”.

De verwachting is dat met de wijzigingen van het afgelopen jaar het einde nog niet bereikt is. De toekomst van het toezicht op gastouders is nog onduidelijk. Daarnaast wordt er ook gesproken over een mogelijke aanpassing van toetsingscriteria binnen de kinderopvang. Met deze ontwikkelingen in gedachten is het handhavingsbeleid kinderopvang en peuterspeelzalen zo min mogelijk dichtgetimmerd. Er wordt ingespeeld op de meest recente wetswijzigingen en aanpassingen op de landelijke beleidsregels. De kaders waarbinnen dit lokaal opgepakt wordt zijn wel vastgelegd in het handhavingsbeleid.

1.2 Regionale context

Kinderopvang is een onderwerp met landelijke kaders, waarbij de uitvoering lokaal belegd is. In de regio’s Holland Rijnland en de Rijnstreek wordt daarnaast regionaal samengewerkt op dit onderwerp. De toezichthouder, GGD Hollands Midden, is immers een regionale organisatie. Daarnaast hebben houders van kindercentra en peuterspeelzalen niet zelden regionaal vestigingen (soms zelfs landelijk). Ook ouders kunnen opvang vinden in een buurgemeente waar zij werken, of wanneer zij in de buurt van de stadsgrenzen wonen.

Het is voor GGD Hollands Midden, houders van peuterspeelzalen / kindercentra én ouders eenduidiger wanneer er in de regio dezelfde uitgangspunten worden gehanteerd. Vandaar dat de opzet van dit handhavingsbeleid in de regio is besproken, met gemeenteambtenaren, GGD en een vertegenwoordiger van de VNG. In het najaar van 2010 is ambtelijk afgesproken om de hoofdlijnen zoals voorgelegd in deze beleidsnotitie regionaal als uitgangspunt te gebruiken.

2.1 Nieuw: kwaliteit peuterspeelzalen

Sinds augustus 2010 zijn gemeenten ook verantwoordelijk voor het toezicht en handhaving op de kwaliteit van het peuterspeelzaalwerk. De gemeente Voorschoten voerde deze taak voorheen ook al uit door toepassing van de verordening kwaliteitsregels peuterspeelzalen Voorschoten. Per 1 augustus 2010 zijn de kwaliteitseisen echter landelijk vastgelegd in de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen.

Aangezien de Wet en de beleidsregels niets zeggen over de inrichtingseisen voor peuterspeelzalen, is het aan gemeenten om hiervoor aanvullende eisen te stellen. De gemeente Voorschoten heeft hiervoor begin 2011 een aanvullende verordening 'ruimte en inrichtingseisen peuterspeelzalen 2011' opgesteld.

2.2 Kader

De gemeentelijke taken en verantwoordelijkheden zijn landelijk vastgelegd in een aantal wetten en daarop aanvullende beleidsregels.

Vanaf augustus 2010 gelden de volgende landelijke kaders:

• -

  Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzaalwerk

• -

  Beleidsregels kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen

Beide zijn uitwerkingen van de in 2005 geïntroduceerde wet en beleidsregels. De beleidsregels zijn daarnaast opgesteld in overleg met de brancheorganisatie kinderopvang, de MO-groep kinderopvang en een vertegenwoordiging van ouders (BOinK).

lokaal vigerende regelgeving:

• -

  verordening ruimte- en inrichtingseisen peuterspeelzalen (2011)

Bij de uitvoering van het handhavingsbeleid kinderopvang en peuterspeelzalen wordt zowel het vigerende landelijke kader als de vigerende lokale regelgeving nageleefd.

2.3 Gemeentelijke taken

De gemeentelijke verantwoordelijkheid is onderverdeeld in vier taken:

Melding en registratie

Het College draagt zorg voor actuele registratie van kinderdagverblijven, centra voor buitenschoolse opvang, gastouderbureaus en voorzieningen voor gastouderopvang (gastouders). Hiervoor werkt de gemeente met het Landelijke Register Kinderopvang (LRK). Het register is openbaar toegankelijk via www.landelijkregisterkinderopvang.nl.

Het is de verwachting dat vanaf medio 2011 ook de peuterspeelzalen opgenomen worden in het LRK.

Toezicht op naleving van de kwaliteit

Voor het naleven van de kwaliteitseisen van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen en de aanvullende regelgeving houdt de gemeente toezicht op de kinderopvang en peuterspeelzalen.

Het toezicht wordt uitgevoerd door de RDOG Hollands Midden, die door de gemeente is aangewezen als toezichthouder.

Gemeentelijk ingrijpen, handhaven en sanctioneren

Indien uit het rapport van de toezichthouder blijkt dat de kinderopvang niet aan de kwaliteitseisen voldoet, zal de gemeente in principe handhavend optreden. Er zijn verschillende handhavingsacties waaruit de gemeente een keus kan maken.

Jaarlijkse verantwoording van de werkzaamheden aan de minister

Jaarlijks stelt het College van burgemeester en wethouders een verslag vast van de toezichts- en handhavingsacties die de gemeente in het kader van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen heeft verricht. Dit verslag verzendt het College naar de gemeenteraad en de minister.

3.1 Toezichthouder

Het College van burgemeester en wethouders ziet er op toe dat de

Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen, de aanvullende Beleidsregels kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen en vigerende

lokale regelgeving op dit gebied worden nageleefd. De gemeente geeft hiertoe de GGD Hollands Midden opdracht om de kwaliteit van kindercentra, gastouderbureaus, gastouders en peuterspeelzalen jaarlijks te controleren.

Hiervoor heeft het College van burgemeester en wethouders de directeur van de GGD aangewezen als toezichthouder. Hij kan deze taak verder in zijn organisatie mandateren.

Jaarlijks worden er door de gemeente Voorschoten en de GGD Hollands Midden afspraken gemaakt over toezicht, het zogeheten inspectiearrangement (in contractvorm). Hierin zijn onder andere opgenomen:

• •

  een overzicht van de te inspecteren kindercentra

• •

  de planning van de jaarlijkse inspecties

• •

  het aantal uren per inspectie, afhankelijk van het soort opvang

• •

  het uurtarief

• •

  de wijze waarop de inspecties worden uitgevoerd

• •

  de wijze waarop de inspecties aan de gemeente gerapporteerd worden

De GGD en de gemeenten bespreken dit inspectiearrangement minimaal eens per kwartaal individueel. Daarnaast zijn er minimaal 2 x per jaar regio-overleggen, waarbij alle gemeenten en de verantwoordelijke GGD aanwezig zijn.

De Wet kinderopvang regelt dat de kosten voor de inspecties, zowel regulier als extra, voor rekening van de gemeente zijn. De inspectierapporten zijn openbaar. De meest recente rapporten zijn te raadplegen via het Landelijk Register Kinderopvang, www.landelijkregisterkinderopvang.nl. Daarnaast zijn ze op te vragen bij de kindercentra of de gemeente.

3.2 Toezicht kwaliteit

De toezichthouder onderzoekt of elk bestaand kindercentrum, gastouderbureau, gastouder of peuterspeelzaal aan de kwaliteitseisen voldoet. Hiervoor bezoekt hij volgens de wettelijke kaders alle in Holland Rijnland en de Rijnstreek gevestigde kinderopvang. De inspectievoorwaarden waarop de toezichthouder dient te toetsen zijn voor dagopvang, buitenschoolse opvang, peuterspeelzalen, gastouderbureaus en gastouders afzonderlijk bepaald. Daarnaast voert de toezichthouder in overleg met gemeenten aanvraag-opname-LRK-inspecties bij nieuwe kinderopvang en eventueel ook herinspecties of incidentele inspecties uit.

Elke inspectie levert een inspectierapport op (naar een landelijk GGD-model). Als er gebruik gemaakt is van overleg en overreding (zie paragraaf 3.3) staat dit in het inspectierapport.

Via een conceptrapport heeft de toezichthouder zijn bevindingen met de kinderopvanghouder gecommuniceerd. De kinderopvanghouder heeft de gelegenheid gehad om een zienswijze te geven, die in het rapport wordt opgenomen. Het is mogelijk dat de toezichthouder op basis van deze zienswijze de naleving van de inspectievoorwaarden anders beoordeelt. In het definitieve inspectierapport adviseert de toezichthouder aan de gemeente om al dan niet te handhaven.

klachten/bezwaar/beroep

Een klacht over het gedrag van cq. over de wijze van uitvoering van Een klacht over het gedrag van cq. over de wijze van uitvoering van het toezicht door de inspecteur dient te worden behandeld door de GGD in het kader van de betreffende klachtenprocedure, zoals hierboven beschreven via de zienswijze, die in het inspectierapport wordt opgenomen. Een klacht over het inspectierapport is niet mogelijk. Een klacht gericht tegen (een medewerker van) de gemeente valt onder de gemeentelijke klachtenprocedure respectievelijk de Nationale Ombudsman. Tegen een besluit met betrekking tot handhaving is bezwaar bij het bestuursorgaan respectievelijk beroep bij de rechtbank mogelijk.

3.3 Inzet overleg en overreding

Definitie overleg en overreding

Het instrument ‘overleg en overreding’ gaat erom dat overleg en overreding die acties van de toezichthouder omvatten waarin de toezichthouder, binnen de tijd van het opstellen van het inspectierapport, probeert de houder geconstateerde overtredingen alsnog te laten oplossen. Hiermee zal handhaving door de gemeente worden voorkomen.

Samengevat kan onder overleg en overreding worden verstaan: het middels een gesprek overtuigen van een houder door de toezichthouder om een geconstateerde overtreding daadwerkelijk te verhelpen.

Inzet overleg en overreding door toezichthouder

Het doel van overleg en overreding is om op een informele manier proberen in een vroeg stadium een overtreding op te lossen. De toezichthouder bepaalt per overtreding (eventueel in overleg met de gemeente) of de inzet van overleg en overreding een oplossing kan bieden. Bij deze overweging wordt de inspectiehistorie meegenomen.

Overleg en overreding wordt ingezet in de periode dat het conceptinspectierapport opgesteld wordt. Als tijdens de inspectie overtredingen geconstateerd zijn die in aanmerking komen voor overleg en overreding, spreekt de toezichthouder een termijn met houder af waarbinnen deze opgelost dienen te zijn. Dit termijn is nooit langer dan 4 weken, zodat de toezichthouder conform de wettelijke termijnen het rapport kan afronden.

De inspecteur constateert vervolgens in het conceptrapport of de overtreding daadwerkelijk is verholpen door middel van overleg en overreding. Er wordt expliciet vermeld voor welke overtreding(en) overleg en overreding is toegepast, wat de afspraken waren, welke hersteltermijn er was gegeven en of de afspraken wel of niet binnen de gestelde termijn zijn nagekomen.

In het inspectierapport wordt vermeld dat er volgens de toezichthouder verzwarende omstandigheden zijn indien een overtreding na de gegeven hersteltermijn in het kader van overleg en overreding niet is opgelost.

3.4 Toezicht voorschoolse educatie

Gemeenten moeten volgens de gewijzigde Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen toezien op de naleving van de kwaliteitseisen voor voorschoolse educatie. In alle peuterspeelzalen en kinderdagverblijven waar door de gemeente gesubsidieerde voorschoolse educatie wordt gegeven, beoordeelt de GGD in opdracht van de gemeente of aan de in een AMvB vastgestelde kwaliteitseisen voor voorschoolse educatie wordt voldaan. De GGD gebruikt voor de inspecties een toetsingskader.

4.1 Inleiding

De regio Holland Rijnland en de Rijnstreek heeft de afgelopen jaren als uitgangspunt van het handhavingsbeleid kinderopvang genomen dat gemeenten, toezichthouder en kinderopvang er bij overtredingen van de kwaliteitseisen zoveel mogelijk in gezamenlijk overleg uit wilden komen. De toezichthouder speelt hierbij een essentiële rol. De regiogemeenten zijn verheugd dat deze aanpak bijgedragen heeft aan het landelijk invoeren van het instrument ‘overleg en overreding’ tijdens het toezicht. Bovenstaande blijft dan ook een belangrijk uitgangspunt in het nieuw vast te stellen handhavingsbeleid kinderopvang en peuterspeelzalen. Zwaardere handhavinginstrumenten kunnen immers forse gevolgen hebben die niet in het belang zijn van gemeente, kinderopvang én ouder en kind, dus het is de wens van alle betrokken partijen om in een eerder stadium tot een oplossing te komen waarbij het kindercentrum aan de wettelijke eisen voldoet.

Daar waar nodig zal de gemeente overgaan tot verdergaandere formele stappen op basis van haar handhavingsbeleid. Het handhavingsproces is door de gemeente helder vastgelegd in het handhavingsbeleid.

4.2 Afwegingsmodel handhaving kinderopvang

De VNG heeft een afwegingsmodel handhaving kinderopvang voorgelegd aan gemeenten. Omdat er nog wetswijzigingen kunnen komen die gevolgen hebben voor het afwegingsmodel is deze niet als bijlage bij het handhavingsbeleid bijgevoegd, maar te vinden op www.vng.nl. Op die manier blijft het handhavingsbeleid actueel.

Door actualisatie van het vroegere afwegingsmodel zijn nu ook gastouders en peuterspeelzalen meegenomen. In dit model is per inspectie-item opgenomen hoe om te gaan met overtredingen van de kinderopvanghouders, welke prioriteit een overtreding moet hebben en wat de geadviseerde handhavingsacties en instrumenten zijn. Het model is gebaseerd op de modelinspectierapporten van GGD Nederland.

De gemeente neemt in principe het meest actuele afwegingsmodel handhaving kinderopvang van de VNG over. Handhaving is echter maatwerk en zal in elke situatie apart afgewogen moeten worden. Daarom zal de gemeente waar nodig gemotiveerd afwijken van het model.

4.3 Handhavingsinstrumenten

Indien uit de inspectierapporten van de toezichthouder blijkt dat een kinderopvanghouder niet aan de kwaliteitseisen voldoet, zal de gemeente handhavend optreden. Hiervoor heeft de gemeente verschillende handhavingsinstrumenten tot haar beschikking. De gemeente kan naast deze instrumenten er ook voor kiezen om eerst een (schriftelijke) waarschuwing te geven aan houders. Het is formeel geen onderdeel van het handhavingstraject.

De mogelijke handhavinginstrumenten en de grondslag daarvoor zijn (in willekeurige volgorde):

• Aanwijzing (door College) of bevel (door toezichthouder)	Wk* artikel 1.65 en 2.23
  Bestuursdwang	Awb artikel 5:21
  Last onder dwangsom	Awb artikel 5:32
  Bestuurlijke boete	Wk artikel 1.72, 2.27 en 2.28
  Exploitatieverbod	Wk artikel 1.66 en 2.24
  Uitschrijven uit register	Wk artikel 1.47

  * Wk = Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen

De werking en de inhoud van deze handhavingsinstrumenten bij de kinderopvang worden beschreven in de “Handreiking voor een transparant handhavingsbeleid” (VNG, 2008) en in de inleiding van het afwegingsmodel handhaving kinderopvang ( VNG, oktober 2010). Hieraan zijn ook door de VNG vastgestelde boetebeleidsregels gekoppeld, die zijn uitgewerkt in een afwegingsmodel handhaving kinderopvang.

NB er is expliciet vermeld dat er geen bestuurlijke boete opgelegd mag worden aan door gemeenten gesubsidieerde peuterspeelzalen.

Het is niet mogelijk om een escalatiemodel op te stellen van de verschillende instrumenten. Per type overtreding verschillen de instrumenten die het meest effectief zijn.

Vanuit juridisch oogpunt wordt aanbevolen om altijd eerst een aanwijzing of een bevel te geven voordat verdergaande instrumenten ingezet worden. Daarnaast kan gesteld worden dat uitschrijven uit het register een uiterste instrument is dat ingezet wordt als andere instrumenten geen resultaat opleveren.

Handhaving bij overtreding eisen Verklaring Omtrent Gedrag (VOG)

Omdat de gemeente van mening is dat de handhavingsinstrumenten waarbij een hersteltermijn wordt opgelegd niet het gewenste effect heeft bij de overtreding van het niet tijdig hebben van een VOG, wordt hier een andere procedure aangehouden. Handhaving op basis van het huidige handhavingbeleid heeft een onvoldoende preventieve en repressieve werking.

Bij een eerste constatering van overtreding van de eisen die aan een VOG gesteld zijn, geeft de gemeente (per kindercentrum) een aanwijzing. Indien binnen een periode van 3 jaar bij hetzelfde kindercentrum nogmaals een overtreding van de eisen die aan een VOG gesteld zijn geconstateerd wordt, legt de gemeente direct een bestuurlijke boete op. De hoogte hiervan wordt bepaald op basis van het afwegingsmodel handhaving kinderopvang. Het college bepaalt vervolgens of deze hoogte proportioneel is en kan de boete op basis van deze afweging verhogen of verlagen.

4.4 Uitvoering van handhaving

Handhaving kinderopvang is neergelegd bij de vakinhoudelijke afdeling. Dit is de afdeling Welzijn, beleid. Hier wordt ook een eventueel vervolgtraject in gang gezet. Voor de complexere gevallen zal advies ingewonnen worden bij een jurist van de gemeente.

De bron voor de handhaving is het in hoofdstuk 3 beschreven inspectierapport van de toezichthouder. Zij geeft hierin een advies aan de gemeente. De gemeente volgt dit advies in principe op. Op basis van het advies van de toezichthouder onderneemt de gemeente een van de volgende acties:

Advies: Niet handhaven

De houder van het kindercentrum krijgt een schriftelijke bevestiging dat het centrum volledig aan de kwalitatieve eisen van de Wet kinderopvang voldoet.

Advies: Handhaven volgens gemeentelijk handhavingsbeleid

De gemeente start een handhavingtraject. Dit betekent dat er als eerste een waarschuwing, aanwijzing of een bevel aan de houder van het kindercentrum gegeven wordt. In bijzondere omstandigheden kan er gemotiveerd afgeweken worden van deze eerste stap.

Bij het bepalen van de gewenste eerste stap wordt meegewogen of het instrument ‘overleg en overreding’ is ingezet. Is dit het geval, maar heeft dit niet het gewenste resultaat opgeleverd, dan zal de gemeente direct een aanwijzing geven en een gesprek aangaan met de kinderopvanghouder. In de meest voorkomende andere gevallen geeft de gemeente eerst een waarschuwing, tenzij de inspectiehistorie of andere omstandigheden dit onwenselijk maken.

Na een waarschuwing (meestal) of een aanwijzing (altijd) geeft de gemeente de toezichthouder opdracht tot een herinspectie. Indien hieruit blijkt dat de overtreding nog niet is verholpen, zullen zwaardere handhavingsinstrumenten ingezet worden. Voor welk instrument gekozen wordt zal bepaald worden op basis van het afwegingsmodel handhaving kinderopvang en in overleg met de toezichthouder en de verantwoordelijke jurist voor de afdeling welzijn.

Mocht een geconstateerde overtreding van een dusdanig ernstige aard zijn dat er direct gevaar is voor de gezondheid of de veiligheid van de kinderen, dan neemt de toezichthouder direct contact op met de houder van het kindercentrum en de gemeente. Er wordt in overleg besproken welke directe acties nodig zijn. Het advies van de toezichthouder zal hierbij in zware mate meetellen.

Kindercentra die zich niet gemeld hebben bij de gemeente voor opname in het register, plegen in principe een economisch delict in de zin van de Wet Economische Delicten. Gemeenten gaan niet actief aan de slag om deze centra op te sporen. Krijgt de gemeente of de toezichthouder echter signalen dat er niet geregistreerde kinderopvang plaats vindt, dan zal de gemeente de toezichthouder de opdracht geven om hier nader onderzoek naar te doen. Blijkt dit inderdaad het geval te zijn, dan kan de gemeente besluiten om aangifte te doen of het reguliere handhavingstraject in te zetten.

4.5 Bevoegdheid uitvoering Wet kinderopvang

Beslissingen met betrekking tot de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen zijn een bevoegdheid van het College.

Voor wat betreft het naleven van de kwaliteitsregels kinderopvang via toezicht en handhaving heeft het College een bevoegdheid om beslissingen te nemen op basis van de artikel 1, afdeling 3 (kwaliteit kindercentra, voorzieningen voor gastouderopvang en gastouderbureaus), afdeling, 4 (Handhaving) en 5 (Opsporing en sancties). Voor wat betreft het naleven van de kwaliteitsregels peuterspeelzalen via toezicht en handhaving heeft het College een bevoegdheid om beslissingen te nemen op basis van de artikel 2, afdeling 2 (kwaliteit peuterspeelzalen), 3 (handhaving) en 4 (sancties).