Afstemmingsverordening WWB, IOAW en IOAZ Wassenaar 2013

Ondertekening

ALGEMENE TOELICHTING

De regeling in de Wet werk en bijstand (WWB)

In artikel 8, eerste lid, van de WWB staat dat de raad een verordening vaststelt voor het verlagen van de uitkering, bedoeld in artikel 18, tweede lid van die wet. In het eerste lid van artikel 18 wordt gesproken over het afstemmen van de uitkering en de daaraan verbonden verplichtingen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende. In deze bepaling wordt benadrukt dat het vaststel­ len van de hoogte van de uitkering en de daaraan verbonden verplichtingen voor de uitkeringsgerechtig­ den maatwerk is, waarbij recht wordt gedaan aan de individuele situatie en de persoonlijke omstandighe­den van uitkeringsgerechtigden.

In het tweede lid wordt een directe koppeling gelegd tussen de rechten en verplichtingen van uitkerings­gerechtigden: het recht op een uitkering is altijd verbonden aan de plicht zich in te zetten om weer onafhankelijk van de uitkering te worden. Dit betekent dat de vaststelling van de hoogte van de uitkering niet alleen afhangt van de toepasselijke uitkeringsnorm en de beschikbare middelen van de belanghebbende, maar ook van de mate waarin de opgelegde verplichtingen worden nagekomen. Wanneer het college tot het oordeel komt dat een belanghebbende zijn verplichtingen niet of in onvoldoende mate nakomt, wordt de uitkering verlaagd. Er is dus geen sprake van een bevoegdheid, maar van een verplichting. Alleen wanneer iedere vorm van verwijtbaarheid ontbreekt, ziet het college af van een dergelijke verlaging. Ver­laging van de uitkering moet plaatsvinden in overeenstemming met een door de gemeenteraad vast te stellen verordening. Dit is de Afstemmingsverordening.

De regelingen in de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werklo­ ze werknemers (IOAW) en in de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsonge­ schikte gewezen zelfstandigen (IOAZ)

Zowel de IOAW als de IOAZ kenden tot 1 juli 2010 een eigen regime van verlagingen en (tijdelijke) weigeringen van uitkering, wanneer uitkeringsgerechtigden zich niet aan de verplichtingen die wetten hielden. De gemeente had daarin geen beleidsvrijheid. Er was sprake van dwingend recht. Met ingang van 1 januari 2010 is de Wet tot bundeling van uitkeringen inkomensvoorziening aan gemeenten (BUIG) in werking getreden.

Deze wet heeft onder meer tot doel om de financieringsstromen en de budgettering aan gemeenten waar het de uitvoering van de WWB, de IOAW, IOAZ en het Bbz 2004 betreft, te stroomlijnen. Het aantal fi­nancieringsstromen wordt nu teruggebracht tot twee. De financiering van de IOAW en IOAZ wordt gebundeld in het Inkomensdeel WWB. Aangezien de IOAW en de IOAZ nu geheel gebudgetteerd worden via het l-deel, ligt het voor de hand om de beleidsinvloeden van de gemeenten op de IOAW en de IOAZ gelijk te schakelen met die van de WWB. Dat betekent onder meer dat een aantal wettelijk verplichte be­palingen omgezet worden in bevoegdheden van het college. Evenals dat in de WWB het geval is. Een aantal wettelijke verplichtingen heeft betrekking op het treffen van een maatregel, wanneer de belang­hebbende niet voldoet aan de bij de uitkering opgelegde verplichtingen, zijn inlichtingenplicht schendt, of zich jegens het college ernstig misdraagt.

Aangezien het de bedoeling is om de beleidsvrijheid die de gemeente ten aanzien van het treffen van maatregelen en het opleggen van (tijdelijke) weigering van uitkering dezelfde inhoud te geven als dat bij de WWB het geval is, heeft het college met ingang van 1 januari 2012 ervoor gekozen voor een Afstemmingsverordening voor zowel de WWB als de IOAW en IOAZ.

De term ‘maatregel’

Het verlagen van de uitkering op grond van het feit dat de belanghebbende zijn verplichtingen niet of in onvoldoende mate is nagekomen, wordt in de terminologie van de WWB, IOAW en IOAZ aangeduid als het afstemmen van de uitkering op de mate waarin de belanghebbende de opgelegde verplichtingen nakomt. Met het begrip ‘afstemmen’ wordt het uitgangspunt van de WWB, IOAW en IOAZ benadrukt dat rechten en plichten één kant van dezelfde medaille vormen.

Zonder dat uitgangspunt los te laten, is hier ervoor gekozen om het verlagen van de uitkering vanwege het niet of onvoldoende nakomen van verplichtingen aan te duiden als het opleggen van een maatregel. Hiermee wordt het sanctionerende karakter benadrukt. Voor ogen moet worden gehouden dat het opleg­gen van een maatregel géén straf is, waarbij het leedtoevoegend karakter voorop staat, maar een herstelsanctie, gericht op het (weer) in overeenstemming brengen van de hoogte van de uitkering met de mate waarin de belanghebbende de aan de uitkering verbonden verplichtingen nakomt.

Het verlagen van de uitkering

Op grond van artikel 18, tweede lid, WWB kan zowel de algemene bijstand als de bijzondere bijstand worden verlaagd. Gezien het karakter van de bijzondere bijstand, ligt een verlaging van het uitkeringsbe­drag wegens schending van een of meer verplichtingen niet in de rede. Wel kan bij de beoordeling of iemand in aanmerking komt voor bijzondere bijstand een rol spelen of belanghebbende zijn verplichtingen in voldoende mate is nagekomen. Dit geldt dan vooral voor de plicht om voldoende besef van verant­woordelijkheid te tonen voor de voorziening in het bestaan.

De rechtsgrond voor het verlagen of (tijdelijk) weigeren van een uitkering op grond van de IOAW en de IOAZ ligt in artikel 20, tweede lid, van die wetten. Uitgangspunt is dat maatregelen worden opgelegd over de bijstandsnorm (de op belanghebbende van toepassing zijnde norm plus eventuele toeslagen). Voor wat betreft de IOAW en de IOAZ geldt dat de uitkeringen op grond van die wetten gebaseerd zijn op (bru­to) grondslagen en niet op netto bijstandsnormen. Om te voorkomen dat ongelijkheid in de percentages (bedragen) van een verlaging zou optreden met belanghebbenden met een WWB-uitkering kiest het col­ lege ervoor om het bedrag c.q. het percentage van die verlaging af te leiden van de bijstandsnorm die op de belanghebbende van toepassing zou zijn als die een WWB-uitkering zou ontvangen.

De relatie met de re-integratieverordening

De raad heeft ook een re-integratieverordening vastgesteld. In deze verordening is vastgelegd hoe de belanghebbenden worden ondersteund bij de arbeidsinschakeling en wordt omgegaan met het aanbieden van voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling. Voorbeelden van voorzieningen zijn: scholing, loonkostensubsidies, gesubsidieerde arbeid, sociale activering, inburgering, premies, kinderopvang en stages. In beginsel wordt aan iedere belanghebbende arbeidsverplichtingen opgelegd, deze worden vastgelegd in een individuele beschikking. Indien een belanghebbende de verplichtingen niet nakomt, kan dit tot een maatregel leiden, waarvoor de basis is gelegd in de afstemmingsverordening. Dit is van toe­passing op zowel belanghebbenden met een WWB-uitkering als belanghebbenden met een IOAW- of een lOAZ-uitkering.

Aanleiding voor het opnieuw vaststellen van de verordening.

Tot 1 januari 2013 was het aan de gemeente om vast te stellen welke gevolgen er verbonden waren aan het niet nakomen van de inlichtingenplicht zoals genoemd in artikel 17 lid 1 WWB, artikel 13 lid 1 IOAW en artikel 13 lid 1 IOAZ.

Met ingang van 1 januari 2013 is de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (Fraudewet) van kracht. De rijksoverheid heeft hiermee de gemeentelijke bevoegdheid tot het vaststellen van een verordening op dit punt ingetrokken en het opleggen van een boete bij schending inlichtingen­plicht wettelijk geregeld in artikel 18a WWB, artikel 20a IOAW en artikel 20a IOAZ.

Daarnaast is uit jurisprudentie komen vast te staan dat het behouden van algemeen geaccepteerde ar­beid geen verplichting is op grond van artikel 9 van de WWB, artikel 37 van de IOAW, of artikel 37 van de IOAZ. Hierdoor kan het niet behouden van algemeen geaccepteerde arbeid tijdens en voorafgaande aan de bijstandsverlening niet op grond artikel 9 uit deze Verordening verlaagd worden. Uit de geschiedenis van de Afstemmingsverordening komt naar voren dat het college en de Raad het niet behouden van algemeen geaccepteerde arbeid een zeer verwijtbare gedraging vindt en deze gedraging in de vorige ver­ordeningen heeft aangemerkt als een gedraging in categorie 4 met een standaard maatregel van 100%. Teneinde in de toekomst het niet behouden van algemeen geaccepteerde arbeid aan te merken als ernstig tekort schietend besef van verantwoordelijkheid is artikel 12 in deze Verordening aangepast.

ARTIKELGEWIJZE TOELICHTING

Artikel 1 Begripsomschrijving

De begrippen die in de verordening worden gebruikt hebben een gelijkluidende betekenis als de om­schrijving in de WWB, de IOAW of de IOAZ. In de verordening wordt het begrip 'belanghebbende’ gebruikt. Dit begrip wordt in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht omschreven als ‘degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken’.

Artikel 2 Het opleggen van een maatregel

Eerste lid

De WWB, de IOAW en de IOAZ verbinden aan het recht op een uitkering de volgende verplichtingen:

• 1.

  Het tonen van voldoende besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan (artikel 18, tweede lid WWB).

• 2.

  De plicht tot arbeidsinschakeling (artikel 9 WWB, artikel 37 IOAW, artikel 37 IOAZ). Deze plicht bestaat uit twee soorten verplichtingen:

• a.

  de plicht om naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en deze te aanvaarden;

• b.

  de plicht gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening gericht op ondersteuning bij arbeidsinschakeling. Deze verplichtingen zullen nader moeten worden uitgewerkt in specifieke verplichtingen die zijn toegesneden op de situatie en mogelijkheden van de belanghebbende. De re-integratieverordening vormt de juridische basis voor het opleggen van deze specifieke verplichtingen. Deze verplichtingen zijn in het besluit tot het verlenen van de uitkering neergelegd.

• 3.

  De medewerkingsplicht (artikel 17, tweede lid, artikel 13, tweede lid IOAW, artikel 13, tweede lid IO­ AZ). Dit is de plicht van uitkeringsgerechtigden om desgevraagd het college de medewerking te verlenen die redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van de wet. De medewerkingsplicht kan uit allerlei concrete verplichtingen bestaan, zoals:

• •

  het toestaan van een controle aan huis in relatie tot re-integratie;

• •

  het meewerken aan een psychologisch onderzoek.

• 4.

  Artikel 18, tweede lid WWB, noemt een gedraging die in ieder geval een schending van de medewerkingsplicht inhoudt: 'het zich jegens het college zeer ernstig misdragen’. Deze gedraging is ook opgenomen in de IOAW en de IOAZ en wel in artikel 20, tweede lid van die wetten.

Tweede lid

In de afstemmingsverordening zijn voor allerlei gedragingen die een schending van een verplichting bete­ kenen, standaardmaatregelen vastgesteld in de vorm van een vaste (percentuele) verlaging van de bij­ standsnorm. In het tweede lid is de hoofdregel neergelegd: het college dient een op te leggen maatregel af te stemmen op de individuele omstandigheden van de belanghebbende en de mate van verwijtbaarheid. Deze bepaling brengt met zich dat het college bij elke op te leggen maatregel zal moeten nagaan of gelet op de individuele omstandigheden van de betrokken uitkeringsgerechtigde afwijking van de hoogte en de duur van de voorgeschreven standaard maatregel geboden is. Afwijking van de standaardmaatregel kan zowel een verzwaring als een matiging betekenen.

Dit betekent dat het college bij het beoordelen of een maatregel moet worden opgelegd, en zo ja welke, telkens de volgende drie stappen moet doorlopen:

Stap 1: vaststellen van de ernst van de gedraging.

Stap 2: vaststellen van de mate van verwijtbaarheid.

Stap 3: vaststellen van de omstandigheden van de uitkeringsgerechtigde.

De ernst van de gedraging komt tot uitdrukking in het standaardpercentage waarmee de uitkering wordt verlaagd. Wat betreft de beoordeling van de mate van verwijtbaarheid wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 6. Indien het college vanwege de persoonlijke omstandigheden van belanghebbende in het ge­ heel geen verlaging wil toepassen kan dit op grond van dringende redenen, zie toelichting bij artikel 6.

Bij matiging van de opgelegde maatregel wegens persoonlijke omstandigheden worden die persoonlijke omstandigheden bedoeld die los staan van de gedraging, maar die individualisering rechtvaardigen. Hier­ van bijvoorbeeld in de volgende gevallen aan de orde zijn:

• •

  het afzien van een forse verlaging indien de belanghebbende is opgenomen in een traject schuldhulp­ verlening. Het hebben van schulden hoeft overigens alleen dan beschouwd te worden als een reden om een lagere verlaging toe te passen, als in de maanden waarin de verlaging wordt toegepast ook daadwerkelijk op die schulden wordt afgelost.

• •

  sociale omstandigheden.

Artikel 3 De berekeningsgrondslag

Eerste lid

In dit lid is het uitgangspunt vastgelegd dat een maatregel wordt opgelegd over de bijstandsnorm. Onder de bijstandsnorm wordt verstaan de wettelijke norm, inclusief gemeentelijke toeslag of verlaging en inclu­sief vakantietoeslag.

Tweede lid

IOAW- en lOAZ-uitkeringen worden berekend aan de hand van een bruto grondslag en niet op basis van de bijstandsnorm. Om te voorkomen dat bij het bepalen van een maatregel ongelijkheid in percentages en bedragen ontstaat tussen iemand met een WWB-uitkering en iemand met een IOAW- of IOAZ- uitkering wordt in de verordening bepaald, dat voor belanghebbenden met een IOAW- of lOAZ-uitkering de verlaging wordt gebaseerd op de bijstandsnorm die op hem van toepassing zou zijn, indien hij een WWB-uitkering zou ontvangen.

Derde lid

De maatregel kan ook worden toegepast op de bijzondere bijstand als er sprake is van de toekenning van bijzondere bijstand aan 18, 19 en 20 jarigen in aanvulling op de bijstandsnorm of op grond van een andere gedraging die rechtstreeks verband houdt met het recht op bijzondere bijstand. De hoogte en duur van de maatregel op de bijzondere bijstand is niet in deze verordening vastgelegd maar zal individueel be­paald dienen te worden (met inachtneming van artikel 2, tweede lid van deze verordening).

Artikel 4 Het besluit tot opleggen van een maatregel of een weigering

Het verlagen van de uitkering omdat een maatregel dan wel een weigering wordt opgelegd, vindt plaats door middel van een besluit waartegen belanghebbende bezwaar en beroep kan aantekenen.

In dit artikel wordt aangegeven wat in het besluit in ieder geval moet worden vermeld. Deze eisen vloeien rechtstreeks voort uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het motiveringsvereiste houdt onder andere in dat een besluit kenbaar is en van een deugdelijke motivering wordt voorzien.

Artikel 5 Horen van belanghebbende

Op grond van afdeling 4.1.2. van de Awb is in een aantal gevallen het horen van de belanghebbende verplicht bij de voorbereiding van beschikkingen. Deze hoorplicht geldt echter niet bij de voorbereiding van beschikkingen die betrekking hebben op een financiële aanspraak (artikel 4:12 Awb). In dit artikel wordt het horen van de belanghebbende voordat een maatregel wordt opgelegd in beginsel voorgeschreven.

Het tweede lid bevat een aantal uitzonderingen op deze hoorplicht. De onderdelen a en b. staan ook genoemd in artikel 4:11 van de Algemene wet bestuursrecht. Onderdeel c. is niet van toepassing indien de belanghebbende aangeeft gehoord te willen worden.

Artikel 6 Afzien van het opleggen van een maatregel of een weigering

Eerste lid

Een maatregel wordt afgestemd op de ernst van de gedraging, de omstandigheden waarin de belang­ hebbende verkeert en de mate van verwijtbaarheid. Van het opleggen van een maatregel wordt afgezien indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Deze laatste bepaling staat in artikel 18 tweede lid, van de WWB, artikel 20, derde lid, van de IOAW en artikel 20, derde lid, van de IOAZ en is overgenomen in de verordening in artikel 6 lid 1 sub a. Belanghebbenden worden op verschillende manieren op de hoogte gesteld van hun verplichtingen en hadden op het moment dat zij hun gedrag vertoonden redelijkerwijs moeten kunnen weten dat hun gedragingen maatregelwaardig zijn. Indien het specifieke verplichtingen betreft moeten deze van tevoren wel voldoende kenbaar zijn gemaakt. Alleen in evidente gevallen kan worden afgezien van het opleggen van een maatregel wegens niet-verwijtbaarheid.

Een andere reden om af te zien van het opleggen van een maatregel is dat de gedraging te lang geleden heeft plaatsgevonden (verjaring). Omwille van de effectiviteit (‘lik op stuk’) is het nodig dat een maatregel spoedig nadat de gedraging heeft plaatsgehad, wordt opgelegd. Om deze reden wordt onder b. geregeld dat het college geen maatregelen oplegt voor gedragingen die langer dan één jaar geleden hebben plaatsgevonden.

Tweede lid

Hierin wordt geregeld dat het college kan afzien van het opleggen van een maatregel indien het daarvoor dringende redenen aanwezig acht. Dringende redenen om van het toepassen van een verlaging af te zien, kunnen gevonden worden in bijzondere omstandigheden van financiële of sociale aard. Het moet dan gaan om zeer ernstige gevolgen voor belanghebbende of diens gezin. Het feit dat een belanghebbende financieel zwaar getroffen wordt door een verlaging is op zichzelf nog geen dringende reden, om­ dat dit voor elke belanghebbende geldt. Het ontbreken van elke vorm van verwijtbaarheid is geen dringende reden, maar een ander criterium waaraan een gedraging getoetst dient te worden, zie ook toelich­ting onder lid 1.

Dringende redenen zijn redenen die op zich niets van doen hebben met de maatregel. Wat onder dringende redenen verstaan moet worden, is niet in de wet aangegeven. Wel is duidelijk dat het moet gaan om uitzonderingen en bijzondere omstandigheden en dat de omstandigheden los staan van de maatregelwaardige gedraging zelf. Hierbij spelen zowel materiële als immateriële factoren een rol. Steeds gaat het om een individuele afweging van alle relevante omstandigheden van de belanghebbende. Het opleg­ gen van de maatregel zou leiden tot onaanvaardbare consequenties. Uiteraard gaat het om incidentele en individuele gevallen.

Derde lid

Het doen van een schriftelijke mededeling dat het college afziet van het opleggen van een maatregel wegens dringende redenen is van belang in verband met eventuele recidive. Gemeenten hebben de op­ dracht hun klanten zo goed mogelijk te informeren over de verplichtingen die aan de uitkering verbonden zijn.

Artikel 7 Ingangsdatum en tijdvak

Eerste lid

Het opleggen van een maatregel vindt plaats door het verlagen van de uitkering. Verlaging van de uitkering kan in beginsel op twee manieren:

• 1.

  met terugwerkende kracht, door middel van een herziening van de uitkering; of

• 2.

  door middel van verlaging van het uitkeringsbedrag in de eerstvolgende maand(en).

Het verlagen van de uitkering die in de nabije toekomst wordt verstrekt, is de gemakkelijkste methode. In dat geval hoeft niet over te worden gegaan tot herziening van de uitkering en terugvordering van het te veel betaalde bedrag aan uitkering. Om deze reden is in dit lid vastgelegd dat een maatregel wordt opgelegd binnen twee maanden volgend op de datum waarop het besluit tot het opleggen van de maatregel aan de belanghebbende is kenbaar gemaakt.

Tweede lid

Wanneer een uitkeringsbedrag nog niet (volledig) aan de belanghebbende is uitbetaald, bijvoorbeeld als gevolg van een tijdelijke opschorting of tijdens de toekenningsfase van de uitkering, kan het praktisch zijn om de uitkering die nog moet worden uitbetaald te verlagen. Van deze mogelijkheid kan alleen gemotiveerd gebruik worden gemaakt en alleen wanneer de maatregel niet voor de verwijtbare gedraging komt te liggen (rechtzekerheidsbeginsel).

Derde lid

Dit lid regelt dat een maatregel voor bepaalde tijd wordt opgelegd. Door een maatregel voor een bepaal­ de periode op te leggen, weet de uitkeringsgerechtigde die met een maatregel wordt geconfronteerd waar hij aan toe is. Het college kan binnen de periode waarvoor de maatregel is getroffen opnieuw een maat­ regel opleggen. Hiervoor is dan wel weer een apart besluit nodig. Artikel 18, derde lid van de WWB be­paalt dat de gemeente een besluit tot het treffen van een maatregel binnen een door haar te bepalen termijn moet heroverwegen. Dit is een dwingendrechtelijke bepaling. Dat betekent feitelijk dat elk besluit tot het opleggen van een maatregel moet worden heroverwogen. Een dergelijke verplichting is niet in de IOAW en de IOAZ opgenomen, maar in verband met een uniforme uitvoering van de verordening voor zowel de WWB, de IOAW als de IOAZ is de bepaling betreffende het heroverwegen van een maatregel ook van toepassing op de IOAW en de IOAZ.

Een maatregel die voor een periode van meer dan drie maanden wordt opgelegd, wordt binnen drie maanden nadat met de tenuitvoerlegging is begonnen, heroverwogen. Het college moet beoordelen of de omstandigheden en het gedrag van de belanghebbende aanleiding geven om de beslissing te herzien. Daarbij moeten de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht genomen worden. Omwille van de rechtszekerheid dienen de rechten en plichten die voor de belanghebbende van toepassing zijn, in de beschikking te worden opgenomen.

Bij de heroverweging dient het college zowel te kijken naar het gedrag van belanghebbende als de omstandigheden van belanghebbende. Het oordeel van het college naar aanleiding van deze heroverweging kan zijn dat:

• •

  de verlaging conform het oorspronkelijke besluit tot verlaging wordt voortgezet;

• •

  de verlaging vanaf het moment van heroverweging wordt beëindigd, of;

• •

  de hoogte of de duur van de verlaging wordt gewijzigd voor de resterende tijd waarop de afstemmingsbeschikking betrekking had.

De heroverweging leidt tot een beschikking, waartegen de mogelijkheid van bezwaar en beroep open staat. Door middel van bezwaar en/of beroep tegen deze beschikking is het niet mogelijk ook bezwaar of beroep in te stellen tegen het primaire besluit indien dit al rechtens onaantastbaar is geworden. Indien belanghebbende zich tussentijds zodanig gedragen heeft dat er aanleiding is voor een verdere verlaging, kan deze verlaging niet worden bereikt door naar aanleiding van de heroverweging de al opgelegde verlaging te verlengen of te verhogen. In dat geval dient het college ten aanzien van de nieuwe gedraging een nieuw besluit te nemen, omdat anders de ingangsdatum van de verlaging gelegen is voor de datum van de gedraging.

Artikel 8 Samenloop van gedragingen

De regeling voor de samenloop van gedragingen heeft betrekking op verschillende gedragingen van een belanghebbende die (min of meer) gelijktijdig plaatsvinden. Indien sprake is van schending van meerdere verplichtingen door één gedraging, dan dient voor het toepassen van de maatregel te worden uitgegaan van de gedraging waarop de zwaarste maatregel van toepassing is. Hierbij kan bijvoorbeeld worden ge­dacht aan iemand die te weinig solliciteert en die zich tijdens sollicitatiegesprekken negatief opstelt. In­ dien sprake is van schending van de meerdere verplichtingen door meerdere gedragingen, dan moeten in principe de afzonderlijke maatregelen opgeteld worden. Hierbij kan worden gedacht aan iemand die niet meewerkt aan een scholingstraject en tegelijkertijd discriminerend uitlaat tegenover een van de mede­werkers.

Artikel 9 Indeling in categorieën

De gedragingen die verband houden met het geen of onvoldoende medewerking verlenen aan het ver­ krijgen of behouden van algemeen geaccepteerde arbeid, worden in vier categorieën onderscheiden. Hierbij is de ernst van de gedraging het onderscheidend criterium. Een gedraging wordt ernstiger geacht naarmate de gedraging concretere gevolgen heeft voor het niet verkrijgen of behouden van betaalde ar­beid.

De eerste categorie betreft de formele verplichting om zich als werkzoekende in te schrijven bij het Uitvoeringsinstituut werknemersvoorzieningen en ingeschreven te doen blijven.

De tweede categorie betreft diverse verplichtingen ten aanzien van een actieve opstelling op het gebied van participatie. Hieronder worden diverse verplichtingen verstaan:

• •

  het naar vermogen trachten algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen of te aanvaarden (bijvoor­beeld voldoende solliciteren en voldoen aan een oproep van de gemeente of in het kader van arbeidsinschakeling);

• •

  het meewerken aan een onderzoek naar de mogelijkheden voor een participatievoorziening. Voor wat betreft de definitie van participatievoorziening is aangesloten bij de definitie zoals opgenomen in de Wet Participatiebudget;

• •

  het meewerken aan het opstellen, uitvoeren en evalueren van een plan van aanpak als bedoeld in art. 44a WWB voor jongeren.

De derde categorie betreft gedragingen die de inschakeling in het arbeidsproces belemmeren waardoor een beroep op uitkering moet worden gedaan of het voortduren daarvan langer is dan noodzakelijk. Het gaat hier om het stellen van niet verantwoorde beperkingen ten aanzien van algemeen aanvaardbare arbeid en om gedragingen die de kansen op participatie verminderen. Voorbeeld van deze categorie zijn negatieve gedragingen bij sollicitaties. Verplichtingen op grond van artikel 55 van de WWB of Hoofdstuk III van de IOAW of de IOAZ, zoals het zich onderwerpen aan een medische behandeling, worden ook onder de bepalingen van dit lid verstaan.

De derde categorie betreft ook zoals reeds kort hierboven aangegeven het onvoldoende gebruikmaken van een voorziening gericht op participatie, waarbij tevens WorkFirst, sociale activering en inburgering verplicht kunnen worden gesteld. Gedragingen als het niet of in onvoldoende mate gebruikmaken van een voorziening gericht op participatie, waaronder re-integratie, als bedoeld in artikel 37, eerste lid, onderdeel e, van de IOAW en de IOAZ worden beschouwd als gedragingen van de derde categorie.

In het kader van de Wet aanscherping WWB dienen jongeren na de meldingsdatum voor een uitkering gedurende de zogeheten zoektijd van 4 weken te zoeken naar alle denkbare mogelijkheden voor werk en scholing. Meldt een jongere zich gedurende de zoektijd dan dient de aanvraag niet in behandeling te worden genomen op grond van art. 41 lid 4 WWB.

Voor de alleenstaande ouder die vrijstelling van de arbeidsplicht heeft in combinatie met een scholingsplicht geldt dat een maatregel wordt opgelegd wanneer ondubbelzinnig uit houding en gedragingen blijkt niet de verplichtingen te willen nakomen van de participatievoorziening en indien dit heeft geleid tot het intrekken van de vrijstelling van de arbeidsplicht.

Afstemmingsverordening WWB, IOAW en IOAZ 2013

Het college is voorts bevoegd om van mensen met een WWB, - IOAW of IOAZ uitkering een tegenprestatie te verlangen voor de verleende uitkering. Het niet nakomen van deze verplichting is vergelijkbaar met gedragingen die de inschakeling in de arbeid of participatievoorziening belemmeren en wordt in deze verordening bestraft met een maatregel uit de derde categorie. Echter omdat het uitvoeren van de tegenprestatie op zich niet direct lijdt tot uitstroom wordt de maatregel lager vastgesteld dan de overige gedragingen uit de derde categorie.

De vierde categorie betreft het niet aanvaarden van algemeen geaccepteerde arbeid alsmede het tijdens de uitkering door eigen toedoen niet behouden van algemeen geaccepteerde arbeid. Hoewel WSW niet als algemeen geaccepteerde arbeid beschouwd dient te worden, gelden er zodra een belanghebbende een WSW betrekking heeft aanvaard een aantal verplichtingen. Indien de persoon met een WSW dienstbetrekking door eigen toedoen deze dienstbetrekking niet behoudt kan op grond van dit lid een afstemming plaatsvinden.

Uit een recente uitspraak van de CRvB 11/1608 van 4-12-2012 blijkt dat de arbeidsplichten niet eerder ingaan dan de ingangsdatum van de bijstandsverlening. Het niet behouden van algemeen geaccepteerde arbeid voorafgaande aan de bijstandsverlening wordt niet langer meer aangemerkt als een schending van de arbeidsplichten maar is opgenomen onder tekort schietend besef van verantwoordelijkheid.

Artikel 10 De hoogte en duur van de maatregel of de weigering

Eerste lid

Deze bepaling bevat de standaard maatregelen voor de vier categorieën van gedragingen die verband houden met het geen of onvoldoende medewerking verlenen aan het verkrijgen of behouden van alge­ meen geaccepteerde arbeid. Bij het vaststellen van de percentages waarmee de uitkering wordt verlaagd, is zowel rekening gehouden met eisen van proportionaliteit en evenredigheid bij de beoordeling van de gedraging als met de mate waarin de maatregel effectief zal zijn, in die zin dat de maatregel de beoogde gedragsverandering bij de belanghebbende zal bewerkstelligen.

Tweede en derde lid

Indien binnen één jaar na een eerste verwijtbare gedraging sprake is van een herhaling van de verwijtbare gedraging, wordt de grotere mate van verwijtbaarheid tot uitdrukking gebracht in een verdubbeling van de hoogte van de maatregel indien de maatregel 10%, 20% of 50% is.

Indien er sprake is van recidive bij een maatregel van 100% wordt de duur van de maatregel verdubbeld. Met eerste verwijtbare gedraging wordt de eerste gedraging verstaan die aanleiding is geweest tot een maatregel, ook indien de maatregel wegens dringende redenen niet is geëffectueerd. Voor het bepalen van de aanvang van de termijn van 12 maanden, geldt het tijdstip waarop het besluit waarmee de maatregel is opgelegd, bekend is gemaakt. Opgemerkt wordt dat ook het besluit om te volstaan met een waarschuwing meetelt voor de recidive.

Vierde lid

De recidivebepaling kan eenmalig worden toegepast. Als de belanghebbende na het toepassen van de standaardmaatregel en de recidivebepaling blijft volharden in zijn gedraging(en) bestaat op grond van het vierde lid van dit artikel de mogelijkheid om de hoogte of de duur van de maatregel verder te verzwaren (individualiseren). Daarbij dienen, onverlet artikel 2, vierde lid, van deze verordening, de eisen van evenredigheid en proportionaliteit, alsmede effectiviteit van de maatregel extra te worden meegewogen. Tevens dient de verdere maatregel altijd voor een bepaalde periode opgelegd te worden en als deze periode langer is dan drie maanden, dient in ieder geval binnen een periode van drie maanden de maatregel te worden heroverwogen.

Vijfde lid

Indien tijdens de heroverweging blijkt dat bijvoorbeeld de verwijtbare gedraging is opgeheven kan besloten worden om de maatregel zoals genoemd in lid 4 te beëindigen. Dit lid maakt het mogelijk om de maatregel zoals genoemd in lid 4 voort te zetten indien de belanghebbende zich binnen 12 maanden na het besluit tot beëindiging van de maatregel wederom schuldig maakt aan een verwijtbare gedraging van dezelfde of hogere categorie. De totale termijn waarover de maatregel wordt opgelegd bedraagt hierbij maximaal 12 maanden, de maatregel dient evenredig te zijn aan de verwijtbare gedraging. De maatregel dient dan ook te worden getoetst aan de ernst van de gedraging, mate van verwijtbaarheid en de omstandigheden waarin de belanghebbende verkeert. In het besluit waarmee de afstemming wordt beëindigd dient de belanghebbende over bovenstaande te worden geïnformeerd, zodat belanghebbende op de hoogte is van een eventuele voortzetting van de afstemming.

Artikel 11 Blijvende weigering uitkering IOAW / IOAZ

Naast het (tijdelijk) verlagen van de uitkering geven de IOAW en IOAZ de bevoegdheid aan het college om de uitkering tijdelijk of blijvend te weigeren naar de mate waarin de belanghebbende inkomen zou hebben kunnen verwerven. Deze weigering ligt ook wel in de aard van de actuele tekst van de IOAW en de IOAZ omdat in artikel 20, tweede lid, van de IOAW en artikel 20, eerste lid, van de IOAZ, gesproken wordt over het tijdelijk verlagen van de uitkering behoudens als de belanghebbende nalaat algemeen ge­ accepteerde arbeid te aanvaarden of door eigen toedoen geen algemeen geaccepteerde arbeid verkrijgt. Daarnaast kan de uitkering blijvend worden geweigerd als de belanghebbende op staande voet is ontsla­ gen en hem dit verweten kan worden of als de dienstbetrekking is beëindigd door of op verzoek van de belanghebbende zonder dat aan de voortzetting ervan zodanige bezwaren waren verbonden, dat deze voortzetting redelijkerwijs niet van hem zou kunnen worden gevergd.

In deze verordening is gekozen voor een blijvende weigering van de IOAW/IOAZ uitkering in bovengenoemde situaties. Hieraan liggen de volgende uitgangspunten ten grondslag:

• •

  De IOAW en IOAZ zijn inkomensvoorzieningen die bedoeld zijn voor personen die buiten hun eigen toedoen hun arbeid niet hebben kunnen behouden;

• •

  De IOAW en IOAZ zijn in verhouding gunstigere regelingen dan de WWB, hierbij valt te denken aan het ontbreken van de vermogenstoets, een ruimer inkomensbegrip en geen verlaging van de grond­ slag als de noodzakelijke kosten van het bestaan gedeeld kunnen worden met een ander. Als een persoon door eigen toedoen werkloos is geworden of blijft, heeft hij feitelijk geen recht op deze bevoordeelde positie;

• •

  Een tijdelijke weigering van de uitkering zou inhouden dat het college deze maatregel periodiek zal moeten heroverwegen / de uitkering opnieuw zou moeten worden aangevraagd;

• •

  Bij een blijvende weigering kan de persoon, indien noodzakelijk, direct een beroep doen op de Wet werk en bijstand en valt zijn gedraging in de vierde categorie van artikel 9 van deze verordening hetgeen een standaardmaatregel van 100% verlaging gedurende één maand oplevert.

In het vijfde lid van dit artikel is nog bepaald dat aan de blijvende weigering van de uitkering een traject van (tijdelijke) verlaging van de uitkering vooraf kan gaan in de situatie dat de belanghebbende dusdanig belemmerende gedragingen laat zien dat er gesproken kan worden van het door eigen toedoen niet ver krijgen van algemeen geaccepteerde arbeid. Bij een opzichzelfstaande gedraging leidt dat tot een maat­ regel op grond van artikel 9 van deze verordening maar als er vervolgens sprake is van recidive en de gedragingen dusdanige vormen aannemen dat gesproken kan worden van het door eigen toedoen niet verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid, kan uiteindelijk de uitkering blijvend geweigerd worden.

Nog enkele opmerkingen bij dit artikel:

• •

  Er wordt gesproken van een blijvende weigering van de IOAW/IOAZ uitkering en niet van een weigering voor onbepaalde duur. De term blijvende weigering wordt ook genoemd in de wetteksten en de terminologie voor onbepaalde duur zou mogelijk de rechtelijke toetsing niet doorstaan omdat dat in de jurisprudentie ook niet is toegestaan;

• •

  Een blijvende weigering van de uitkering hoeft niet heroverwogen te worden. Een dergelijke bepaling is ook niet in de IOAW/IOAZ opgenomen;

• •

  De blijvende weigering kan nooit hoger zijn dan het netto inkomen dat verloren is gegaan of niet is verkregen als gevolg van de verwijtbare gedraging van de belanghebbende;

• •

  In artikel 20, vierde lid, van de IOAW/IOAZ is bepaald dat het feit dat een belanghebbende geen verweer voert tegen of het instemmen van de belanghebbende met een beëindiging van de dienstbetrekking door of op verzoek van de werkgever niet leidt tot het opleggen van een blijvende weigering van de uitkering.

Artikel 12 Tekortschietend besef van verantwoordelijkheid

In artikel 18 van de WWB staat omschreven wat kan worden verstaan onder het begrip tekortschietend besef van verantwoordelijkheid. Hierbij kan worden gedacht aan de situatie dat belanghebbende heeft nagelaten bepaalde voorzorgsmaatregelen te treffen, waardoor hij als het ware zelf bepaalde bestaansrisico’s over zich afroept. Zo kan doorgaans redelijkerwijs van iemand worden verwacht dat hij zich verzekert tegen ziektekosten of tegen bepaalde calamiteiten. Verder mag worden verwacht dat iemand zichzelf niet nodeloos in bijstandsbehoevende omstandigheden brengt, bijvoorbeeld door het doen van bepaalde uitgaven, of het nalaten van bepaalde financiële reserveringen. Hierbij is ook de periode voor de aanvraag van een uitkering van belang. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer iemand te snel heeft ingeteerd op zijn vermogen waardoor hij eerder een beroep moet doen op uitkering. De verplichting om voldoende besef van verantwoordelijkheid te tonen voor de voorziening in het bestaan, geldt reeds voordat een uitkering wordt aangevraagd.

Dit betekent dat wanneer iemand in de periode voorafgaand aan de aanvraag om uitkering een tekort­ schietend besef van verantwoordelijkheid heeft getoond, waardoor hij niet langer beschikt over de middelen om in de kosten van het bestaan te voorzien en als gevolg daarvan een uitkering aanvraagt, de gemeente bij de toekenning van de uitkering hiermee rekening kan houden door het opleggen van een maatregel.

Een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid kan uit allerlei gedragingen blijken, zoals:

• •

  een onverantwoorde besteding van vermogen;

• •

  geen of te late aanvraag doen voor een voorliggende voorziening;

• •

  het niet nakomen van de verplichting tot instellen alimentatievordering.

• •

  Het voorafgaand aan de bijstandsverlening niet behouden van algemeen geaccepteerde arbeid of dienstbetrekking in WSW verband.

De IOAW en de IOAZ kennen het begrip “tekortschietend besef van verantwoordelijkheid” niet. Het is daarom niet mogelijk om een maatregel op deze uitkeringen te treffen vanwege het betonen van een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid.

Tweede lid

Voor de maatregel voor de gedraging in lid 2 is aansluiting gezocht bij de gelijkwaardige gedraging tijdens de bijstandsverlening waarbij een standaard maatregel voor 100% van de bijstandsnorm geldt.

Derde lid

Bij de vaststelling van de duur van de maatregel dient beoordeeld te worden hoe lang belanghebbende onafhankelijk van uitkering zou zijn gebleven, indien hij wel voldoende besef van verantwoordelijkheid had betoond. Per maand dat de belanghebbende als gevolg van zijn gedraging eerder of langer recht heeft op uitkering wordt een maatregel van 10% van de bijstandsnorm opgelegd. Dit laat onverlet de mogelijkheid voor het college om af te wijken van duur en/of hoogte op basis van de mate van verwijtbaarheid en de individuele omstandigheden van de belanghebbende. De maximale termijn waarover een maatregel op grond van dit artikel kan worden opgelegd is gesteld op 12 maanden. Hierbij is aangesloten bij de maximale termijn die gehanteerd wordt bij de toepassing van artikel 10 lid 4 en 5 van de verordening. Zoals bepaald in artikel 7 lid 4 wordt het besluit steeds na 3 maanden heroverwogen.

Artikel 13

Met invoering van de Fraudewet is het mogelijk dat door de verrekening van een recidiveboete bij het UWV of de SVB belanghebbende onvoldoende middelen heeft om in zijn of haar levensonderhoud te kunnen voorzien. Belanghebbende is dan aangewezen op de WWB. Om te zorgen dan fraude niet loont en dat de bijstandsperiode zo kort mogelijk is wordt de bijstand verleend in de vorm van een lening.

In de Verordening verrekening bestuurlijke boete bij recidive is vastgelegd dat bij de verrekening van een recidive boete, als belanghebbende een WWB of IOAW/Z uitkering ontvangt, de beslagvrije voet buiten werking wordt gesteld. De recidivisten vanuit het UWV of SVB worden door de verlaging van de uitkering gedurende de eerste drie maanden op een gelijke wijze behandeld.

Artikel 14 Zeer ernstige misdragingen

Eerste en tweede lid

De CRvB wijst er in zijn uitspraak van 31 december 2007 (LJN BC 1811) op dat onder verlaging wegens het zich jegens het college zeer ernstig misdragen zoals bedoeld in artikel 18, tweede lid van de WWB, dient te worden verstaan diverse vormen van agressie, zij het dat er sprake moet zijn van verwijtbaarheid en van gedrag jegens het college of hun ambtenaren dat in het normale menselijke verkeer in alle gevallen als onacceptabel kan worden beschouwd. Naar het oordeel van de Raad dient een dergelijke verlaging te worden aangemerkt als een punitieve (bestraffende) sanctie. Het is volgens de CRvB dus niet noodzakelijk dat er een verband dient te zijn tussen de ernstige gedraging en mogelijke belemmeringen voor het college bij het vaststellen van de uitkering. Dit betekent dat ook indien een dergelijk verband niet aanwezig is en de belanghebbende zich zeer ernstig heeft misdragen, de uitkering kan worden verlaagd op grond van in de verordening vast te stellen criteria.

Op het college rust de bewijslast om voldoende aannemelijk te maken dat van agressie in de zin van artikel 18, tweede lid WWB, sprake is geweest. Punitieve sancties vallen ook onder het bereik van artikel 6 EVRM. De waarborgen die hierin zijn opgenomen zijn van toepassing. De gemeente zal aan degene die zich misdraagt de cautie moeten geven, dat wil zeggen dat ze hem moet wijzen op het zwijgrecht. Ie­ mand moet er van op de hoogte worden gesteld dat hij mag zwijgen en dat hij niet hoeft mee te werken aan het opgelegd krijgen van een dergelijke sanctie. Daarnaast moet de procedure binnen een redelijke termijn worden afgehandeld, dat wil zeggen dat binnen een redelijke termijn een beslissing moet zijn ge­ nomen. Wat hieronder moet worden verstaan hangt van de omstandigheden af van het geval.

In artikel 18, tweede lid WWB, wordt gesproken over 'het zich jegens het college zeer ernstig misdragen’. Dit betekent dat alleen (zeer) agressief gedrag tegenover leden van het college en hun ambtenaren aanleiding zijn voor het opleggen van een maatregel. Er kan dus op grond van dit artikel geen maatregel worden opgelegd als een klant zich agressief heeft gedragen tegenover een medewerker van een andere organisatie die belast is met de uitvoering van de WWB (bijvoorbeeld een re-integratiebedrijf of de GGD). Het is in dat geval wellicht wel mogelijk om een maatregel op te leggen wegens het niet of onvoldoende meewerken aan of gebruikmaken van een voorziening gericht op arbeidsinschakeling (artikel 9, derde lid, van deze verordening).

De artikelen 20, tweede lid, van de IOAW en de IOAZ bieden aan het college ook de mogelijkheid om de uitkering te verlagen in de gevallen waarin er sprake is van het zich zeer ernstig misdragen jegens het college. Voor de toepassing van de verlaging van de uitkering in die gevallen sluit de verordening aan op de begripsomschrijving, zoals die in artikel 18, tweede lid van de WWB is omschreven.

Bij het vaststellen van de maatregel in de situatie dat een belanghebbende zich ernstig heeft misdragen, zal gekeken moeten worden naar de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de persoonlijke omstandigheden van de belanghebbende. Wat betreft het vaststellen van de ernst van de gedraging, kunnen de volgende vormen van agressief gedrag in een oplopende reeks (steeds ernstiger) worden onderscheiden:

• a.

  verbaal geweld (schelden);

• b.

  discriminatie;

• c.

  intimidatie (uitoefenen van psychische druk);

• d.

  zaakgericht fysiek geweld (vernielingen);

• e.

  mensgericht fysiek geweld;

• f.

  combinatie van agressievormen.

Voor het bepalen van verwijtbaarheid van de misdraging zal gekeken moeten worden naar de omstandigheden waaronder de misdraging heeft plaatsgehad. In dit verband is het relevant een onderscheid te maken tussen instrumenteel geweld en frustratiegeweld. Van instrumenteel geweld is sprake als iemand het toepassen van geweld bewust gebruikt om een bepaald doel te bereiken (bijvoorbeeld het verkrijgen van een uitkering). Agressie die ontstaat door onmacht, ontevredenheid, onduidelijkheid en dergelijke kan worden aangeduid met frustratieagressie. Het zal duidelijk zijn dat de mate van verwijtbaarheid bij instrumenteel geweld in beginsel groter is dan bij frustratiegeweld.

Het opleggen van een maatregel staat geheel los van het doen van aangifte bij de politie. Het college legt een maatregel op, terwijl de functionaris tegen wie de agressie zich richtte aangifte kan doen bij de politie. De afdeling Sociale Zaken beschikt daarnaast over een agressieprotocol waarin is aangegeven hoe wordt omgegaan met agressieve klanten en wat er gedaan moet worden indien een belanghebbende zich agressief heeft gedragen. De afdeling Sociale Zaken kan bij de bescherming tegen agressie ook zich baseren op de Arbeidsomstandighedenwet (ARBO). In de ARBO is expliciet geregeld dat werkgevers hun medewerkers moeten beschermen tegen agressie.

Hoogte en duur van de maatregel

Een maatregel voor ernstige misdragingen bedraagt op grond van lid 1 minimaal 10% gedurende een maand. Welke maatregel wordt opgelegd is volledig afhankelijk van de ernst van de gedraging.

In het algemeen kan gesteld worden dat agressie gericht op het bereiken van een bepaald doel (bijv. verkrijgen van een uitkering = instrumenteel geweld) ernstiger is dan agressie die ontstaat door onmacht, onduidelijkheid enz. (= frustratiegeweld).

Voor de goede orde zij nog vermeld dat een gedraging waarin de belanghebbende zich zeer ernstig mis­ draagt tegenover derden, onder omstandigheden die rechtstreeks verband houden met re-integratie ook valt onder de werking van dit artikel. Bij alle overige ernstige misdragingen jegens derden is het mogelijk om een maatregel op te leggen wegens het niet of onvoldoende meewerken aan of gebruik maken van een voorziening gericht op participatie.

Derde en vierde lid

De hoogte en duur van de maatregel als genoemd in lid 2 wordt verdubbeld, indien de belanghebbende zich binnen twaalf maanden na bekendmaking van een besluit waarbij een maatregel wordt opgelegd opnieuw schuldig maakt aan dezelfde als verwijtbare aan te merken gedraging.

Artikel 15 Hardheidsclausule

In de dagelijkse uitvoeringspraktijk kan in een incidenteel geval de toepassing van deze verordening leiden tot onbillijkheden van overwegende aard. Het college kan dan afwijken van deze verordening.

Artikelen 16, 17, 18 en 19

Deze artikelen behoeven geen nadere toelichting.