Beleidsplan Toezicht en Handhaving 2015 - 2019

Bijlage I Probleem- en risicoanalyse, doelgroepanalyse, doelstellingen en indicatoren

1.Inleiding

Dit document bevat Deel I van het ‘handhavingsbeleidskader Waterschap Brabantse Delta 2015-2019’. Het is een beleidskader waarin het waterschap de problemen, risico’s, naleefgedrag, doelstellingen en in te zetten interventies vastlegt, voor de toezichts- en handhavingstaken. Daarmee sluit dit beleidskader aan op het nieuwe beleidsplan, geactualiseerd aan de nieuwe inzichten en ontwikkelingen.

Waterschap Brabantse Delta wil de waterautoriteit zijn die integraal zorgt voor (1) voldoende (oppervlakte/grond)water (2) van goede (oppervlaktewater)kwaliteit en (3) veiligheid (dijken /vaarwegen).

Het waterschap geeft hier uitvoering aan door het uitvoeren van een aantal actieve taken (zoals het transporteren en zuiveren van afvalwater, het onderhouden van de waterkeringen en watergangen) en het uitvoeren van passieve taken (zoals beleidsontwikkeling en regelgeving, vergunningverlening, plantoetsing, toezicht en handhaving).

Het proces van handhaving wordt programmatisch uitgevoerd op basis van de Big-8. Een onderdeel hiervan is het uitvoeren van een risicoanalyse waarin wordt ingeschat wat de effecten op overtredingen van regels zijn en wat de kans is dat de regels worden overtreden.

Bij een hoog risico wordt vaker gecontroleerd dan bij een laag risico.

Door het grote aantal activiteiten waarop het waterschap toezicht moet houden, is de beschikbare menskracht onvoldoende om overal toezicht uit te oefenen. De analyse helpt bij het rationaliseren van keuzen over inzet van middelen en menskracht bij toezicht en handhaving. Op basis van deze analyse en ervaringsgegevens van het voorgaande jaar wordt jaarlijks een handhavingsuitvoeringsprogramma (Hup).

Voor het meten van de uitvoeringskwaliteit zijn output en outcome doelstellingen geformuleerd.

1.1Reality check

Op 10 oktober 2013 is door de provincie Noord-Brabant een reality check IBT omgevingsrecht uitgevoerd. Bij het actualiseren van de strategieën is rekening gehouden met de aanbevelingen die zijn gedaan n.a.v. deze reality check.

1.2Opgave

Dit beleidskader bevat de probleemanalyse en risicoanalyse, doelgroepanalyse, prioriteiten, doelstellingen en inzet van interventies voor toezicht en handhaving. Inhoudelijk gaat het om alle taken van de Waterwet en waterrelevante onderdelen van de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht (Wabo).

Met dit beleidskader geeft het waterschap invulling aan de landelijke kwaliteitscriteria 2.1. voor toezicht en handhaving.

Het beleidskader kent een looptijd van 4 jaar, van 2015 tot 2019. Het waterschap werkt in het jaarlijkse uitvoeringsprogramma de prestaties en de capaciteitsinzet verder uit.

1.3Beleidskader

Het handhavingsbeleidskader gaat over de gerelateerde taken en activiteiten binnen de volgende beleidsvelden:

• -

  Kaderrichtlijn water

• -

  Richtlijn industriële emissies

• -

  Waterwet

• -

  Wabo

• -

  Besluit lozingen afvalwater huishoudens

• -

  Activiteitenbesluit milieubeheer

• -

  Besluit bodemkwaliteit

• -

  Besluit Lozingen buiteninrichtingen

• -

  Regelgeving Waterschap Brabantse Delta

• -

  Nationaal Waterplan

• -

  Natuurbeschermingswet

• -

  Flora- en faunawet

• -

  Provinciaal beleid

• -

  Beleid Waterschap

• -

  Waterbeheersplan Waterschap Brabantse Delta

• -

  Programma’s Waterschap

1.4Definities

Het Waterschap Brabantse Delta gebruikt toezicht en handhaving om de doelen te bereiken. Als toezicht en handhaving niet het gewenste effect hebben, kan het waterschap ook gebruik maken van privaatrechtelijke middelen. Door gebruik te maken van de positie als eigenaar, verpachter of verhuurder. Maar ook door ‘overtreders’ aansprakelijk te stellen. In dit handhavingsbeleid wordt onderstaande definitie van handhaving en toezicht gehanteerd:

Handhaving

Het door toezicht en door toepassen (of dreigen daarmee) van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke middelen bevorderen dat algemeen en individueel geldende rechtsregels en voorschriften worden nageleefd.

Toezicht

De werkzaamheden die door of namens een bestuursorgaan worden verricht om na te gaan of de rechtsregels en voorschriften worden nageleefd.

2.Methodiek Risico- en doelgroepanalyse

Het waterschap beschikt niet over de middelen om voortdurend en overal toezicht te houden. Dat is ook niet gewenst. De primaire verantwoordelijkheid voor de naleving ligt bij de normadressaat, diegene die bij niet naleven als overtreder zou worden aangemerkt.

Het overheidstoezicht is niet bedoeld om die verantwoordelijkheid over te nemen maar om na te gaan hoe de normadressaat met die verantwoordelijkheid omgaat. Als de hoeveelheid toezicht (in uren) wordt afgezet tegen de duur van de activiteiten waarop de wetten van toepassing zijn dan moeten valt te zien dat het toezicht vaak een bescheiden steekproef vormt.

Toezicht vindt in beginsel onaangekondigd plaats. Zo behoudt het waterschap een zo representatief mogelijk zicht op de feitelijke naleving. Hoe groter het risico en de kans op niet naleven van de regelgeving, hoe meer toezichtmiddelen wordt ingezet.

Met risico wordt de kans bedoeld dat zich een bepaald effect voordoet. In formulevorm:

De Waterwet en de daaraan gerelateerde wet en regelgeving beogen een bepaald belang te beschermen. In de praktijk blijkt echter dat niet altijd de regels worden nageleefd. Vanuit het toezicht weten we in welke mate een wet wordt nageleefd en wat de ernst is van de overtredingen.

Om de toezichtmiddelen risicogericht te verdelen over de diverse wetten worden achtereenvolgens de volgende stappen doorlopen:

• 1.

  het bepalen van het effect van een overtreding,

• 2.

  het vaststellen van de kans dat het effect zich voordoet,

• 3.

  vaststellen feitelijk naleefgedrag

• 4.

  opstellen nalevingsschatting

2.1Het bepalen van het risico

Iedere wet bevat vele regels. Dit betekent ook dat er binnen een wet veel verschillende overtredingen kunnen plaatsvinden. Het overtreden van verschillende regels leidt tot verschillende effecten. Zo is het een dag te laat indienen van een rapportage minder ernstig dan het illegaal lozen. Maar ook het overtreden van een en dezelfde regel kan leiden tot verschillende effecten. Zo is een lozing ernstiger als het gaat om 100 liter giftige stof dan wanneer het gaat om 10 liter van dezelfde stof. Kortom de effecten van overtreding van een wet lopen nogal uiteen omdat er vele soorten overtredingen begaan kunnen worden. Om toch een effect te kunnen vaststellen en dat ook nog eens op een voor alle wetten vergelijkbare manier te doen wordt in deze methode bij het bepalen van het effect steeds uitgegaan van de ernstigste maar nog wel realistische overtreding die in de praktijk wordt aangetroffen. Het effect van de overtreding wordt uitgedrukt in een getal. Hoe groter dit getal hoe groter het effect. Dit effect wordt per gedraging bepaald door een panel van deskundiges, dat wil zeggen mensen die kennis hebben van de wet en van de toezichtspraktijk.

Effect inschatten aan de hand van het bedrijfsmodel

Risico’s worden berekend aan de hand van het effect van een overtreding. Het waterschap Brabantse Delta schat in wat het overtreden van de wet en regelgeving heeft op het bedrijfsmodel van het Waterschap. Deskundigen hebben per doelgroep en gedraging bepaald wat het effect is op het bedrijfsmodel. Het bedrijfsmodel bestaat uit de volgende aspecten:

• 1.

  Kosten

• 2.

  Imago

• 3.

  Waterkwantiteit en veiligheid

• 4.

  Water- en omgevingskwaliteit en milieu

• 5.

  Compliance

• 6.

  Continuïteit

Bepaling van het effect van de overtreding

Het effect wordt benoemd op zes aspecten van het bedrijfsmodel. De deskundigen bepalen gezamenlijk voor ieder aspect welk effect zich voordoet bij de ernstigste overtreding. Die loopt uiteen van verwaarloosbaar effect (1 punt) tot een catastrofaal effect (6 punten). Per gedraging worden tot slot de op ieder aspect verkregen punten opgeteld. De zo verkregen effectscore geeft uitdrukking aan het effect dat zich kan voordoen bij de ernstigste overtreding van de desbetreffende gedraging.

De diverse aspecten waaruit het effect is opgebouwd zijn geen eenvoudig te hanteren begrippen. Het is belangrijk dat de interpretatie die de deskundigen daaraan geven eenduidig is. Daartoe voorziet een beschrijving van de aspecten, aangevuld met voorbeelden. Deze beschrijving is opgenomen in het bedrijfsmodel.

Kans dat het effect zich voordoet

De vorige paragraaf beschrijft op welke wijze het effect wordt bepaald van de overtreding. Echter in de praktijk treed niet altijd een effect op wanneer er een overtreding wordt begaan.

Dit gegeven mag niet worden genegeerd want hierdoor zou bijvoorbeeld wet X die hoog scoort op het maximale effect meer toezichtmiddelen krijgen dan een wet Y die daarop lager scoort, ook al blijkt uit de toezichtspraktijk dat bij wet X nauwelijks ernstige overtredingen nauwelijks voorkomen en bij wet Y juist vaak. Om hiermee rekening te houden wordt ingeschat wat de kans is dat een effect optreedt. Uitgangspunt is de denkbeeldige situatie dat er helemaal geen toezicht wordt gehouden.

2.2Vaststellen naleefgedrag

Met het naleefgedrag wordt een verbinding gelegd tussen de motieven om te overtreden en de samenstelling van de doelgroep en vormt zich een inzicht ter bepaling van de benodigde interventie om de groepen tot ander gedrag te bewegen.

Vaststellen feitelijk naleefgedrag

Om inzicht te verkrijgen in het feitelijk naleefgedrag volstaat het waterschap met vast te stellen hoe vaak een wet wordt overtreden en dus niet in welke mate die wet wordt overtreden (of anders gezegd hoeveel regels of voorschriften uit die wet worden overtreden).

Dit inzicht wordt verkregen door het aantal controles waarin een overtreding wordt aangetroffen te delen door het totaal aantal controles. Het gaat hierbij echter alleen om de zogenaamde ‘eerste’ controles (dit zijn die controles waarmee een proces van toezicht en handhaving start).

Alle overige controles, zoals hercontroles of incidenten tellen niet mee. In formulevorm:

Nalevingschatting

Het feitelijk naleefgedrag geeft inzicht in de mate waarin de regels worden nageleefd, maar geeft geen informatie over de motieven voor naleving of overtreden van de regelgeving. Om een beter onderbouwd inzicht te krijgen in de mogelijke omvang en samenstelling van nalevers en overtreders wordt de nalevingsschatting toegepast. Hiermee wordt de doelgroep trapsgewijs onderverdeeld in bepaalde typen en ontstaat een beeld van de omvang van de niet-naleving.

De nalevingsschatting onderscheidt de volgende typen:

• •

  spontane nalevers - mensen die de regels wel kennen en ze uit zichzelf naleven, zelfs als er geen handhaving zou zijn;

• •

  onbewuste nalevers - mensen die de regels niet goed kennen en ze naleven zonder het te beseffen (bijvoorbeeld omdat ze iemand anders nadoen);

• •

  onbewuste overtreders - mensen die de regels niet goed kennen en ze daarom overtreden;

• •

  handhavingsafgeschrikten - mensen die de regels wel kennen en die ze zouden willen overtreden, maar besluiten om dat niet te doen vanwege de handhaving;

• •

  bewuste overtreders - mensen die willens en wetens overtreden en daarbij bewust het risico nemen gepakt te worden.

Per doelgroep wordt een inschatting gemaakt van het percentage typen dat er binnen die doelgroep te onderscheiden zijn. Hierbij wordt een onderverdeling gemaakt in vijf scores:

• 1.

  0-20 procent van de doelgroep valt onder dit type,

• 2.

  20-40 procent van de doelgroep valt onder dit type,

• 3.

  40-60 procent van de doelgroep valt onder dit type,

• 4.

  60-80 procent van de doelgroep valt onder dit type,

• 5.

  80-100 procent van de doelgroep valt onder dit type,

Of een score goed of slecht is afhankelijk van het percentage en type. In onderstaand overzicht is weergegeven per type wat het percentage betekent:

3.Domeinen en gedragingen

Het Waterschap heeft de zorg voor de waterkwaliteit, waterveiligheid, waterkwantiteit, vaarwegbeheer, grondwaterbeheer en heffingen in Midden- en West-Brabant. Het beleid en de doelstellingen die hierbij wordt nastreeft zijn voor het grootste deel vastgelegd in het Waterbeheerplan.

In het waterbeheerplan is opgenomen wat de kwaliteitsdoelstellingen zijn, wat de actuele waterkwaliteit is en wat de probleemstoffen zijn. Daarmee stelt het waterschap planmatig de activiteiten vast die ondernomen moeten worden om de gewenste waterkwaliteit te bereiken (en te behouden): een emissiereductieplan. Hierbij zal handhaven een rol spelen.

Voor de handhaving gaat het daarbij om inrichting gebonden en niet inrichting gebonden taken die een onderverdeling kennen in domeinen.

Binnen een domein zijn verschillende doelgroepen gevat. Per doelgroep zijn key gedragingen geformuleerd (Deze aanpak is in overeenstemming met het handboek ‘Programmatisch handhaven in de context van de RUD’). Deze indeling is volledig dekkend voor Waterschap Brabantse Delta.

Elk van deze doelgroepen kent een eigen problematiek (risico) en heeft een eigen omvang. De in te zetten interventie kan per doelgroep verschillen om het gewenste naleefgedrag te bereiken. Door doelgroepen te onderscheiden kan een aanpak op maat worden geboden, waardoor interventie per doelgroep worden ingezet waarmee op een efficiënte wijze een hoog naleefgedrag wordt gerealiseerd. In de tabel 1 is aangegeven welke doelgroepen er per domein worden onderscheiden, wat de omvang is en welke gedragingen er kenmerkend zijn.

4.Probleem- en risicoanalyse

De uitvoering van toezicht en handhaving is gebaseerd op een risicogerichte aanpak. Dit betekent dat het waterschap ontoelaatbare en ongewenste situaties, die een risico vormen voor waterkwantiteit, waterkwaliteit, continuïteit, kosten, imago en compliance, probeert te voorkomen. Hoe de risico’s gedefinieerd worden is uitgewerkt in hoofdstuk 2.

Op basis van een risicoanalyse en een doelgroep analyse is per domein een risicoprofiel opgesteld. De risicoprofielen geven inzicht in de omvang van de doelgroepen, de risico’s, het naleefgedrag van de doelgroepen, , handhavingsdoelstellingen en een uitwerking van interventies die het best ingezet kunnen worden om de handhavingsdoelstellingen te bereiken. Onderstaand zijn per thema de risicoprofielen kort samengevat.

4.1Waterkwaliteit

Het thema waterkwaliteit omvat zes domeinen. Deze domeinen zijn onderverdeeld in doelgroepen. Deze doelgroepen betreffen inrichtingen die een vergunning of melding hebben gedaan in het kader van de Waterwet of activiteiten waarvoor een vergunning of melding moet worden aangevraagd (denk aan het onttrekken van grondwater voor bouwactiviteiten). Het Waterschap heeft de afgelopen jaren op deze inrichtingen en/of activiteiten toegezien.

Risico’s

Op basis van de probleem- en risicoanalyse zijn de risico’s van de doelgroepen berekend. Deze paragraaf is een samenvatting van de omvang van de risico’s op domeinniveau. De wijze waarop deze omvang is berekend, is toegelicht in het hieronder weergegeven kader.

In onderstaande tabel is een samenvatting van de probleem- en risicoanalyse per domein weergegeven voor het thema Waterkwaliteit:

Naleefgedrag

Op basis van de doelgroepanalyse zijn de redenen van (niet) naleving van wet- en regelgeving bepaald. De redenen van niet-naleving geven daarmee aan waar op gebied van naleefgedrag winst te behalen valt.

Op basis van de doelgroepanalyse blijkt:

• •

  Binnen alle domeinen van het thema Waterkwaliteit is verbetering van de spontane naleving mogelijk. Binnen de doelgroepen zijn er veel inrichtingen die:

  • o

    handhavingsdruk nodig om naleving van regelgeving te bewerkstelligen.

  • o

    onvoldoende zicht op de effecten van niet naleving van wet- en regelgeving.

• •

  Binnen de domeinen ‘Agrarisch’ en ‘Buiten inrichtingen’ is de onbewust naleving slecht.

  • o

    De doelgroepen binnen deze domeinen moeten investeren om de regels na te leven en maken een kosten-baten afweging om tot naleving van wet- en regelgeving te komen.

  • o

    De doelgroepen hebben handhavingsdruk nodig om naleving van wet- en regelgeving te bewerkstelligen.

• •

  Binnen het domein ‘Buiten inrichtingen’ zijn de meeste onbewuste overtreders aanwezig.

  oDe doelgroepen binnen dit domein zijn niet bekend met wet- en regelgeving of begrijpen deze wet- en regelgeving niet of onvoldoende.

• •

  Binnen de domeinen ‘Agrarisch’ en ‘Buiten inrichtingen’ zijn weinig handhavingsafgeschrikten aanwezig.

  • o

    Die doelgroepen of inrichtingen binnen deze domeinen hebben voordeel bij het niet naleven van wet- en regelgeving.

  • o

    Die doelgroepen of inrichtingen leven de regels pas dan na als toezicht plaatsvindt onder dreiging van sanctioneren.

Doelstellingen

De probleem- en risicoanalyse en doelgroepanalyse toont aan dat binnen alle domeinen nalevingswinst valt te behalen door toepassing van interventies. Voor de planperiode zijn onderstaande doelstellingen geformuleerd:

Indicatoren

Om vast te stellen of de doelstellingen worden behaald zijn de volgende indicatoren geformuleerd. De nummering van de indicatoren komt overeen met de nummering van de doelstellingen van het thema Waterkwaliteit

• I.

  Naleefgedrag: het wijzigen van de score op de reden van (niet) naleven bij ‘Onbewuste overtreders’ in de nalevingschatting.

• II.

  Naleefgedrag: het wijzigen van de score op de reden van (niet) naleven bij ‘Handhavingsafgeschrikten’ en ‘Spontane nalevers’ in de nalevingschatting.

• III.

  Naleefgedrag: het wijzigen van de score op de reden van (niet) naleven bij ‘Spontane nalevers’ in de nalevingschatting.

• IV.

  Naleefgedrag: het wijzigen van de score op de reden van (niet) naleven bij ‘Bewuste overtreders’ in de nalevingschatting.

4.2Waterkwantiteit

Het thema waterkwantiteit omvat het domein ‘Watergangen’. Dit domein is onderverdeeld in drie doelgroepen. Deze doelgroepen betreffen normadressaten die een vergunning of melding hebben gedaan in het kader van de Waterwet of activiteiten waarvoor een vergunning of melding moet worden aangevraagd (bijvoorbeeld: belemmering van de onderhoudsstrook). Het Waterschap Brabantse Delta heeft op deze activiteiten de afgelopen jaren toegezien. In tabel 1 zijn de domeinen, de doelgroepen en de omvang weergegeven.

Risico’s

Op basis van de probleem- en risicoanalyse zijn de risico’s van de doelgroepen berekend. Deze paragraaf is een samenvatting van de omvang van de risico’s op domeinniveau.

In de onderstaande tabel is een samenvatting van de probleem- en risicoanalyse per domein weergegeven voor het thema Waterkwantiteit:

Naleefgedrag

Op basis van de doelgroepanalyse zijn de redenen van (niet) naleving van wet- en regelgeving bepaald. De redenen van niet-naleving geven daarmee aan waar op gebied van naleefgedrag winst te behalen valt.

Op basis van de doelgroepanalyse blijkt:

• •

  Binnen het domein van het thema Waterkwantiteit is de spontane naleving gemiddeld.

  • o

    De doelgroepen hebben beperkte handhavingsdruk nodig om naleving van regelgeving te bewerkstelligen.

  • o

    De doelgroepen hebben redelijk zicht op de effecten van niet naleving van wet- en regelgeving.

• •

  Binnen het domein van het thema Waterkwantiteit is de onbewuste naleving slecht.

  • o

    De doelgroepen binnen dit domein moeten investeren om de regels na te leven en maken een kosten-baten afweging om tot naleving van wet- en regelgeving te komen.

  • o

    De doelgroepen hebben handhavingsdruk nodig om naleving van wet- en regelgeving te bewerkstelligen.

• •

  Binnen het domein van het thema Waterkwantiteit zijn weinig handhavingsafgeschrikten aanwezig.

  • o

    De doelgroepen binnen dit domein hebben voordeel bij het niet naleven van wet- en regelgeving.

  • o

    De doelgroepen leven de regels pas dan na als toezicht plaatsvindt onder dreiging van sanctioneren.

Doelstelling

De probleem- en risicoanalyse en doelgroepanalyse tonen aan dat binnen de doelgroepen veel nalevingswinst te behalen valt door toepassing van interventies. Voor de planperiode worden onderstaande doelstellingen geformuleerd:

Indicatoren

Om vast te stellen of de doelstellingen worden behaald zijn de volgende indicatoren geformuleerd. De nummering van de indicatoren komt overeen met de nummering van de doelstellingen van het thema Waterkwantiteit.

• I.

  Naleefgedrag: het wijzigen van de score op de reden van (niet) naleven bij ‘Spontane nalevers’ in de nalevingschatting.

• II.

  Naleefgedrag: het wijzigen van de score op de reden van (niet) naleven bij ‘Onbewuste overtreders’ in de nalevingschatting.

• III.

  Naleefgedrag: het wijzigen van de score op de reden van (niet) naleven bij ‘Handhavingsafgeschrikten’ en ‘Spontane nalevers’ in de nalevingschatting.

4.3Waterveiligheid

Het thema waterveiligheid omvat het domein ‘Keringen’. Dit domein is onderverdeeld in vier doelgroepen. Deze doelgroepen betreffen objecten die een vergunning of melding hebben gedaan in het kader van de Waterwet of activiteiten waarvoor een vergunning of melding moet worden aangevraagd (bijvoorbeeld: het aanleggen van een steiger op een regionale kering). Het Waterschap Brabantse Delta heeft de afgelopen jaren op deze activiteiten toegezien. In tabel 1 zijn de domeinen, de doelgroepen en de omvang weergegeven.

Risico’s

Op basis van de probleem- en risicoanalyse zijn de risico’s van de doelgroepen berekend. Deze paragraaf is een samenvatting van de omvang van de risico’s op domeinniveau.

In tabel 4 is een samenvatting van de probleem- en risicoanalyse per domein weergegeven voor het thema Waterveiligheid:

Naleefgedrag

Op basis van de doelgroepanalyse zijn de redenen van (niet) naleving van wet- en regelgeving bepaald. De redenen van niet-naleving geven daarmee aan waar op gebied van naleefgedrag winst te behalen valt.

Op basis van de doelgroepanalyse blijkt:

• •

  Binnen het domein van het thema Waterveiligheid is de spontane naleving gemiddeld.

  • o

    De doelgroepen hebben beperkte handhavingsdruk nodig om naleving van regelgeving te bewerkstelligen.

  • o

    De doelgroepen hebben redelijk zicht op de effecten van niet naleving van wet- en regelgeving.

• •

  Binnen het domein van het thema Waterveiligheid is de onbewuste naleving slecht.

  • o

    De doelgroepen binnen dit domein moeten investeren om de regels na te leven en maken een kosten-baten afweging om tot naleving van wet- en regelgeving te komen.

  • o

    De doelgroepen hebben handhavingsdruk nodig om naleving van wet- en regelgeving te bewerkstelligen.

• •

  Binnen het domein van het thema Waterveiligheid zijn weinig handhavingsafgeschrikten aanwezig.

  • o

    De doelgroepen binnen dit domein hebben voordeel bij het niet naleven van wet- en regelgeving.

  • o

    De doelgroepen leven de regels pas dan na als toezicht plaatsvindt onder dreiging van sanctioneren.

Doelstellingen

De probleem- en risicoanalyse en doelgroepanalyse tonen aan dat binnen de domeinen veel nalevingswinst te behalen valt door toepassing van interventies. Voor de planperiode worden onderstaande doelstellingen geformuleerd:

Indicatoren

Om vast te stellen of de doelstellingen worden behaald zijn de volgende indicatoren geformuleerd. De nummering van de indicatoren komt overeen met de nummering van de doelstellingen van het thema Waterkwaliteit

• I.

  Naleefgedrag: het wijzigen van de score op de reden van (niet) naleven bij ‘Onbewuste overtreders’ in de nalevingschatting.

• II.

  Naleefgedrag: het wijzigen van de score op de reden van (niet) naleven bij ‘Handhavingsafgeschrikten’ in de nalevingschatting.

• III.

  Naleefgedrag: het wijzigen van de score op de reden van (niet) naleven bij ‘Bewuste overtreders’ in de nalevingschatting.

4.4Waterschapsheffingen

Het thema Waterschapsheffingen omvat het domein ‘Heffingen’. Dit domein is onderverdeeld in vier doelgroepen. Deze doelgroepen betreffen inrichtingen en objecten die een vergunning of melding hebben gedaan in het kader van de Waterwet of activiteiten waarvoor een vergunning of melding moet worden aangevraagd (bijvoorbeeld: het lozen van afvalwater). Het Waterschap Brabantse Delta heeft de afgelopen jaren op deze activiteiten toegezien. In tabel 1 zijn de domeinen, de doelgroepen en de omvang weergegeven.

Risico’s

Op basis van de probleem- en risicoanalyse zijn de risico’s van de doelgroepen berekend. Deze paragraaf is een samenvatting van de omvang van de risico’s op domeinniveau.

In onderstaande tabel is een samenvatting van de probleem- en risicoanalyse per domein weergegeven voor het thema Waterschapsheffingen:

Naleefgedrag

Op basis van de doelgroepanalyse zijn de redenen van (niet) naleving van wet- en regelgeving bepaald. De redenen van niet-naleving geven daarmee aan waar op gebied van (niet) naleving winst te behalen valt.

Op basis van de doelgroepanalyse blijkt:

• •

  Binnen het domein van het thema Waterschapsheffingen is de spontane naleving slecht tot zeer slecht.

  • o

    De doelgroepen hebben handhavingsdruk nodig om naleving van regelgeving te bewerkstelligen.

  • o

    De doelgroepen hebben onvoldoende zicht op de effecten van niet naleving van wet- en regelgeving.

• •

  Binnen het domein van het thema Waterschapsheffingen is de onbewuste naleving slecht.

  • o

    De doelgroepen binnen dit domein moeten investeren om de regels na te leven en maken een kosten-baten afweging om tot naleving van wet- en regelgeving te komen.

  • o

    De doelgroepen hebben handhavingsdruk nodig om naleving van wet- en regelgeving te bewerkstelligen.

Doelstellingen

De probleem- en risicoanalyse en doelgroepanalyse tonen aan dat binnen de doelgroepen veel nalevingswinst te behalen valt door toepassing van interventies. Voor de planperiode worden onderstaande doelstellingen geformuleerd:

Indicatoren

Om vast te stellen of de doelstellingen worden behaald zijn de volgende indicatoren geformuleerd. De nummering van de indicatoren komt overeen met de nummering van de doelstellingen van het thema Waterkwaliteit

• I.

  Naleefgedrag: het wijzigen van de score op de reden van (niet) naleven bij ‘Bewuste overtreders’ in de nalevingschatting.

• II.

  Naleefgedrag: het wijzigen van de score op de reden van (niet) naleven bij ‘Spontane nalevers’ in de nalevingschatting.

4.5Vaarwegbeheer

Het thema ‘Vaarwegbeheer’ omvat het domein vaarwegbeheer (incl. nautisch beheer). Dit domein is onderverdeeld in twee doelgroepen. Deze doelgroepen betreffen activiteiten waarop de Waterwet of rechtstreeks werkende regels van toepassing zijn. Het Waterschap heeft afgelopen jaren op deze activiteiten toegezien. In tabel 1 zijn de domeinen, de doelgroepen en de omvang weergegeven.

Risico’s

Op basis van de probleem- en risicoanalyse zijn de risico’s van de doelgroepen berekend. Deze paragraaf is een samenvatting van de omvang van de risico’s op domeinniveau.

In onderstaande tabel is een samenvatting van de probleem- en risicoanalyse per domein weergegeven voor het thema Vaarwegbeheer:

Naleefgedrag

Op basis van de doelgroepanalyse zijn de redenen van (niet) naleving van wet- en regelgeving bepaald. De redenen van niet-naleving geven daarmee aan waar op gebied van (niet) naleving winst te behalen valt.

Op basis van de doelgroepanalyse blijkt:

• •

  Binnen het domein van het thema Vaarwegbeheer is de spontane naleving gemiddeld.

  • o

    De doelgroepen hebben beperkte handhavingsdruk nodig om naleving van regelgeving te bewerkstelligen.

  • o

    De doelgroepen hebben redelijk zicht op de effecten van niet naleving van wet- en regelgeving.

• •

  Binnen het domein van het thema Vaarwegbeheer is de onbewuste naleving slecht nageleefd.

  • o

    De doelgroepen binnen dit domein moeten investeren om de regels na te leven en maken een kosten-baten afweging om tot naleving van wet- en regelgeving te komen.

  • o

    De doelgroepen hebben handhavingsdruk nodig om naleving van wet- en regelgeving te bewerkstelligen.

Doelstellingen

De probleem- en risicoanalyse en doelgroepanalyse tonen aan dat binnen de doelgroepen nalevingswinst te behalen valt door toepassing van interventies. Voor de planperiode is onderstaande doelstelling geformuleerd:

Indicatoren

Om vast te stellen of de doelstelling wordt behaald is de volgende indicator geformuleerd. De nummering van de indicator komt overeen met de nummering van de doelstelling van het thema Vaarwegbeheer

• I.

  Naleefgedrag: het wijzigen van de score op de reden van (niet) naleven bij ‘Onbewuste nalevers’ in de nalevingschatting.

4.6Grondwaterbeheer

Het thema grondwaterbeheer omvat het domein ‘Grondwater’. Dit domein is onderverdeeld in vijf doelgroepen. Deze doelgroepen betreffen inrichtingen en objecten die een vergunning of melding hebben gedaan in het kader van de Waterwet of activiteiten waarvoor een vergunning of melding moet worden aangevraagd (bijvoorbeeld: het onttrekken van grondwater). Het Waterschap Brabantse Delta heeft de afgelopen jaren op deze activiteiten toegezien. In tabel 1 zijn de domeinen, de doelgroepen en de omvang weergegeven.

Risico’s

Op basis van de probleem- en risicoanalyse zijn de risico’s van de doelgroepen berekend. Deze paragraaf is een samenvatting van de omvang van de risico’s op domeinniveau.

In onderstaande tabel is een samenvatting van de probleem- en risicoanalyse per domein weergegeven voor het thema Grondwaterbeheer:

Naleefgedrag

Op basis van de doelgroepanalyse zijn de redenen van (niet) naleving van wet- en regelgeving bepaald. De redenen van niet-naleving geven daarmee aan waar op gebied van (niet) naleving winst te behalen valt.

Op basis van de doelgroepanalyse blijkt:

• •

  Binnen het domein van het thema Grondwaterbeheer is de spontane naleving zeer slecht.

  • o

    De doelgroepen hebben handhavingsdruk nodig om naleving van regelgeving te bewerkstelligen.

  • o

    De doelgroepen hebben onvoldoende zicht op de effecten van niet naleving van wet- en regelgeving.

• •

  Binnen het domein van het thema Grondwaterbeheer is de onbewuste naleving slecht.

  • o

    De doelgroepen binnen dit domein moeten investeren om de regels na te leven en maken een kosten-baten afweging om tot naleving van wet- en regelgeving te komen.

  • o

    De doelgroepen hebben handhavingsdruk nodig om naleving van wet- en regelgeving te bewerkstelligen.

• •

  Binnen het domein van het thema Grondwaterbeheer worden de regels gemiddeld bewust overtreden.

  • o

    De doelgroepen binnen dit domein hebben (financieel) voordeel bij het niet naleven van wet- en regelgeving.

  • o

    De doelgroepen binnen dit domein achten de pakkans zeer klein.

  • o

    De doelgroepen binnen dit domein zijn niet onder de indruk van sanctioneren.

Doelstellingen

De probleem- en risicoanalyse en doelgroepanalyse tonen aan dat binnen de doelgroepen veel nalevingswinst te behalen valt door toepassing van interventies. Voor de planperiode worden onderstaande doelstellingen geformuleerd:

Indicatoren

Om vast te stellen of de doelstellingen worden behaald zijn de volgende indicatoren geformuleerd. De nummering van de indicatoren komt overeen met de nummering van de doelstellingen van het thema Waterkwaliteit

• I.

  Naleefgedrag: het wijzigen van de score op de reden van (niet) naleven bij ‘Onbewuste overtreders’ in de nalevingschatting.

• II.

  Naleefgedrag: het wijzigen van de score op de reden van (niet) naleven bij ‘Handhavingsafgeschrikten’ en ‘Spontane nalevers’ in de nalevingschatting.

• III.

  Naleefgedrag: het wijzigen van de score op de reden van (niet) naleven bij ‘Bewuste overtreders’ in de nalevingschatting.

5.Output en outcome criteria

Aansluiting wordt gezocht bij de ontwikkeling van een landelijke set van output- en outcome-criteria, die complementair is aan de eerder aangehaalde Kwaliteitscriteria 2.1 en bedoeld voor de uitvoering van handhaving door het Wabo-bevoegd gezag/Omgevingsdienst. Deze gaan waarschijnlijk ook gelden voor de handhaving bij het waterbeheer.

5.1Outputcriteria

Als meetbare output doelstellingen zijn geformuleerd:

• •

  aantal toezichtcontroles;

• •

  aantal repressieve controles;

• •

  aantal beschikkingen;

• •

  aantal processen verbaal (inclusief bestuurlijke strafbeschikkingen).

5.2Outcomecriteria

Als outcome doelstelling wordt het stimuleren van naleefgedrag gehanteerd.

Het naleefgedrag is gedefinieerd als: het percentage controles waarbij inhoudelijk is beoordeeld of al dan niet aan de voorschriften is voldaan waarbij geen overtreding heeft plaatsgevonden. In plaats van naleefgedrag kan dus ook worden gesproken over naleefpercentage, zie ook hoofdstuk 2.

De controles zijn in hoofdzaak gericht op de door het verlenen van een vergunning of de ontvangst van een melding bij het waterschap bekende activiteiten en betreffen derhalve programmatische controles.

Het waterschap streeft naar een naleefgedrag van 90 %. Het nastreven van een naleefgedrag van 100% is niet realistisch, omdat er te allen tijde situaties zullen zijn, waarin regels worden overtreden.

Over elk kalenderjaar voert het waterschap een analyse uit van het naleefgedrag. Op basis van een trendanalyse over een langere periode kan worden geconcludeerd of toezicht en handhaving bijdraagt aan het beperken van risico’s en problemen in het waterbeheer.

Bijlage II Organisatie en nalevingsstrategie

1.Inleiding

Daar waar de overheid regels stelt zullen interventies moeten worden ingezet om de naleving van deze regels te bewerkstelligen. De toepassing van deze interventies is beschreven in de nalevingsstrategie. In deze nalevingsstrategie is enerzijds het vergroten van de kennis en bewustwording bij burgers opgenomen (preventiestrategie) anderzijds is preventie niet voldoende om overtredingen te voorkomen. Om te controleren of wet- en regelgeving wordt nageleefd is toezicht onontbeerlijk. Dit toezicht kan op verschillende manieren plaatsvinden en is nader ingevuld in de toezichtstrategie. Daar waar niet-naleving plaatsvindt moet in beginsel handhavend worden opgetreden. De mate waarin er handhavend wordt opgetreden en de wijze waarop is beschreven in de sanctiestrategie. Gevallen waarbij niet-naleving, onder bepaalde voorwaarden, wordt getolereerd en de wijze waarop deze gevallen worden aangepakt is beschreven in de gedoogstrategie. In criterium 7 van de kwaliteitscriteria 2.1 is opgenomen dat de handhavingsorganisatie handelt op basis van een nalevingsstrategie. In onderstaande figuur is weergegeven hoe de diverse genoemde strategieën zich tot elkaar verhouden en aan welke wetgeving en kwaliteitscriteria de strategieën invulling geven.

1.1Reality Check IBT 2013

Op 10 oktober 2013 is door de provincie Noord-Brabant een reality check IBT omgevingsrecht uitgevoerd. In het kader van de reality check zijn aangaande de strategieën aanbevelingen gedaan, welke zijn verwerkt in onderstaand Handhavingsbeleidskader deel 2.

1.2Nalevingsstrategie 2005 en 2013

De voorgaande nalevingsstrategie van het Waterschap Brabantse Delta dateert uit 2005 en was uitsluitend van toepassing op de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. Voor de overige domeinen (beleidsvelden) waarvoor het Waterschap Brabantse Delta bevoegd gezag is, was geen nalevingsstrategie opgesteld. De nalevingsstrategie is gedeeltelijk in 2013 geactualiseerd. De actualisatie betrof voornamelijk de strategieën. In lijn met de integratie van de beleidsvelden door de Waterwet omschreef de geactualiseerd (integrale) nalevingsstrategie alle beleidsvelden.

1.3Nalevingsstrategie afgestemd op nalevingsgedrag

Om naleving van wet- en regelgeving te bewerkstelligen moeten de interventies afgestemd worden op de doelgroep. Soms kan voorlichting voldoende zijn, in andere gevallen zal er meer druk moeten worden gezet om naleving af te dwingen. Er zijn vele factoren bepalend op het nalevingsgedrag, zoals bijvoorbeeld bekendheid met de regel, sociale controle van derden en de afweging van de betrokkene hoe groot de pakkans is bij overtreding, en welke sanctie wordt opgelegd (Deze factoren zijn verwoord in het analysemodel Tafel van Elf (T11). De Tafel van 11 is opgebouwd uit wetenschappelijke gedrag/gevolg variabelen die het nalevinggedrag beïnvloeden. De T11 is ontwikkeld door het Expertisecentrum Rechtspleging en Rechtshandhaving van het Ministerie van Justitie). Zo weet iedereen dat het verboden is om sneller dan de maximumsnelheid te rijden (bekendheid met de regel is hier groot), maar zullen mensen op basis van de pakkans en de sanctie, toch overwegen sneller te rijden dan is toegestaan met inschatting van de risico’s voor ongevallen.

Het voert te ver om per inrichting een gedegen analyse te maken van factoren die de naleving bevorderen om zo tot een interventiekeuze per wettelijk voorschrift te komen. Wel is per doelgroep op gedragsniveau een probleemanalyse en een nalevingsanalyse gemaakt . Op basis daarvan zijn ook verschillende specifieke interventies benoemd voor doelgroepen, die de komende jaren worden ingezet.

In vogelvlucht zet het Waterschap Brabantse Delta de komende jaren de volgende interventies in:

• -

  Voorlichting en communicatie, o.a. via de website en adviseurs van het Waterschap (zie hoofdstuk 3: Preventiestrategie);

• -

  Toezicht, waarbij verschillende vormen van toezicht worden onderscheiden. (zie hoofdstuk 5: Toezichtstrategie);

• -

  Bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten, zoals last onder dwangsom, last onder bestuursdwang, intrekken vergunning, bestuurlijke strafbeschikking (zie hoofdstuk 6: Sanctiestrategie);

• -

  Strafrechtelijke instrumenten (zie hoofdstuk 6: Sanctiestrategie);

• -

  Gedogen oftewel het afzien van handhaving (zie hoofdstuk 7: Gedoogstrategie).

2.Organisatorische condities

Om de taken op gebied van toezicht en handhaving adequaat uit te voeren dient het Waterschap Brabantse Delta te voldoen aan een set aan organisatorische condities. In onderstaand overzicht is aangegeven in welke paragraaf invulling wordt gegeven aan de wettelijke vereisten en de kwaliteitscriteria aangaande organisatorische condities:

2.1Functiescheiding

Het Waterschap Brabantse Delta hanteert functiescheiding tussen vergunningverlening en handhaving

op organisatieniveau. De organisatie is wel zodanig ingericht dat tussen vergunningverlener en handhaver een goede communicatie (samenwerking) plaatsvindt over het waarom van de normen en verplichtingen in een vergunning en het nalevingsgedrag van de vergunninghouder.

Het Waterschap Brabantse Delta wijkt af van kwaliteitscriteria 13.1 onder c betreffende het scheiden op persoonsniveau van planmatige controle en hercontrole (inclusief juridische vervolging). Binnen het Waterschap Brabantse Delta voert de toezichthouder van planmatige controle ook de hercontrole uit en de controle aangaande juridische opvolging (bijvoorbeeld dwangsomcontrole). De jurist stelt het besluit aangaande juridische opvolging (bijvoorbeeld dwangsom) op. Borging van onafhankelijkheid en objectiviteit vindt plaats door collegiale toetsen van juristen. De scheiding tussen planmatige controle en hercontrole, en juridische opvolging is uitgewerkt in het opleggers processen.

2.2Roulatieregeling

In het kader van de kwaliteitscriteria 2.1 worden randvoorwaarden gesteld ten aanzien van de verhouding toezichthouder versus bedrijf.

Enerzijds is het met het oog op een zakelijke afhandeling van de handhaving van belang voor zowel het bedrijf als ook voor het waterschap om te zorgen voor toezichthouders met voldoende kennis van het bedrijfsproces. Voor de handhavers die gebiedsgericht werken is het bovendien noodzakelijk om gebiedskennis op te doen.

Anderzijds verdient het de voorkeur om toezichthouders niet langdurig aan een vaste bedrijvenbestand te koppelen om belangenverstrengeling of subjectieve behandeling van overtredingen te voorkomen.

Teneinde tegemoet te komen wordt de volgende roulatieregeling gehanteerd:

• •

  De roulatiefrequentie is minimaal 0,25. Dit betekent dat bedrijven minimaal om de 4 jaar aan een andere toezichthouder worden toegewezen. Dit zal worden gemonitord door middel van het “Vergunningen en handhavings informatiesysteem (Powerbrowser wordt medio 2015 geïmplementeerd)”.

• •

  Roulatie vindt als volgt plaats: Er zijn meerdere toezichthouders van gelijk niveau. Deze zullen op basis van uitvoeringsplannen, die ten grondslag liggen aan de jaarplannen Toezicht en Repressieve Handhaving periodiek aan andere bedrijven/objecten worden gekoppeld.

2.3Mandaatregeling

Mandaat is de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen. Mandaat is een belangrijk instrument om wet– en regelgeving slagvaardig uit te kunnen voeren. Immers, niet alle uitvoeringshandelingen kunnen feitelijk door het betreffende bestuursorgaan worden afgehandeld.

Vanuit een oogpunt van slagvaardigheid en effectiviteit van de handhaving is het gewenst dat de bevoegdheden op basis van een mandaatbesluit op een zo laag mogelijk niveau in de organisatie worden gelegd.

Ten behoeve van de mandatering is door het bestuur van het Waterschap Brabantse Delta op 1 januari 2014 de Mandaatregeling vastgesteld.

Bij het verlenen van mandaten is rekening gehouden met de borging van de integriteit van de organisatie (functiescheiding doorgevoerd in de mandaten) en periodieke terugkoppeling naar de mandaatgever. In bestuurlijk gevoelige situaties zal besluitvorming door de mandaatverlener zelf plaatsvinden.

Er van uit gaande dat het mandaat op een zo laag mogelijk niveau wordt verleend is in de Mandaatregeling voor een groot aantal handelingen, meestal voorbereidend op besluitvorming, voor ondermandaat door het afdelingshoofd naar teamleiders en/of de afdelingsmedewerkers gekozen. In de praktijk gaat het dan om bijvoorbeeld het verzenden van inspectierapporten en analyseresultaten, het verzorgen van correspondentie ter voorbereiding van de feitelijke besluitvorming etc.

2.4Strafrechtelijke aansturing BOA’s

De afdeling handhaving van het Waterschap Brabantse Delta beschikt over vier handhavers die tevens buitengewoon opsporingsambtenaar (BOA) zijn. Deze handhavers zijn in eerste instantie handhavers ten behoeve van de strafrechtelijke handhaving door het waterschap.

Het BOA-schap betekent dat deze medewerkers van het Waterschap daarnaast ook een relatie hebben met het Openbaar Ministerie (OM). Als BOA zijn zij bij een overtreding zelfstandig in staat het strafrechtelijke handhavingsspoor in te zetten, met andere woorden: ze zijn niet afhankelijk van de komst van de politie om bij een strafbaar feit het strafrecht in te zetten. Indien zij een proces verbaal opmaken als BOA staan zij vanaf dat moment en voor die zaak onder aansturing van de Officier van Justitie (OvJ) voor hun handelen.

De keuze van het waterschap om BOA’s in dienst te hebben is een pragmatische keuze. Op het gebied van de handhaving van de Waterwet doen zich situaties voor waarbij de bestuursrechtelijke handhaving onvoldoende effect heeft of niet mogelijk is. Deze overtredingen vereisen een gedegen en gespecialiseerde kennis van de regelgeving, maar hebben bij de politie in het algemeen een lage prioriteit. Ook ontbreekt het bij de (basis)politie in het algemeen aan de benodigde kennis.

Door zelf buitengewone opsporingsambtenaren in dienst te hebben kan in dergelijke gevallen het strafrecht worden ingezet zonder tussenkomst van de politie. Ook in die gevallen waar de komst van de politie niet kan worden afgewacht (heterdaad of andere aan tijd gebonden zaken) kan het strafrechtelijk spoor op deze wijze toch worden gestart.

Voor de inzet van de handhaver als BOA komen de volgende varianten het meest voor:

• 1.

  De handhaver / boa besluit, op basis van de door hem waargenomen overtreding en de afweging volgens de vastgestelde strategieën , en de vastgelegde kernbepalingen van het OM en zo nodig na overleg met het afdelingshoofd, een proces verbaal op te maken van de overtreding en daarmee het strafrechtelijk spoor in te slaan (Toepassing van bestuursdwang in spoedeisende situaties met een bestuursdwang hoger dan € 25.000,00 gaat altijd na voorafgaande afstemming en daarmee in opdracht van het afdelingshoofd dat is belast met de handhaving. Voor een bestuursdwang tot € 25.000,00 is de BOA zalf gemandateerd.);

• 2.

  Een handhavende medewerker zelf geen BOA, besluit dat afgestemd moet worden met het strafrecht bij de waargenomen overtreding en licht daartoe een BOA van het waterschap in over het door hem geconstateerde strafbare feit. De BOA besluit naar aanleiding daarvan over strafrechtelijk optreden;

• 3.

  Een andere handhavende organisatie (gemeente, provincie, milieupolitie) treft een overtreding aan waarbij het strafrechtelijk spoor zal worden ingezet en vraagt een BOA van het waterschap om opsporingsassistentie. Dit betreft meestal de 'water aangelegenheden' in het onderzoek, maar het kan ook andere onderwerpen betreffen die onder de bevoegdheid van de BOA vallen (art 1a WED);

• 4.

  De BOA wordt als deskundige opsporingsambtenaar op het gebied van water door de OvJ gevraagd deel te nemen aan een strafrechtelijk onderzoek door het OM.

De aansturing van de BOA op een van de bovenstaande wijzen is opgenomen in het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar.

Tijdens de periodieke overleggen met OM en handhavingspartners wordt de handhaving regionaal afgestemd. Dit geldt tevens voor het strafrechtelijke handhavingsspoor.

De processen verbaal die door de BOA’s van het waterschap worden ingezonden zullen, voordat toezending aan de OvJ plaatsvindt, op kwaliteit (volledigheid, compleetheid, juistheid) worden getoetst door een collega BOA. De leidinggevende is mede verantwoordelijk voor de kwaliteitstoets van de processen verbaal. Vervolgens worden de processen verbaal naar het OM gestuurd.

De strafrechtelijke inzet van de BOA’s zal in de MARAP’s worden opgenomen.

2.5Bereikbaarheidsregeling

De afdeling handhaving van het Waterschap Brabantse Delta is als volgt bereikbaar:

Binnen kantoortijd is de bereikbaarheid van de toezichthouders van de betreffende teams gegarandeerd door de directe beschikbaarheid van toezichthouders. Deze zijn telefonisch bereikbaar of door middel van een mobiele telefoon oproepbaar indien zij niet op kantoor aanwezig zijn.

Buiten kantoortijd hebben burgers de mogelijkheid om 24 uur per dag incidenten of acute klachten te melden via de telefoon of internet. Hiervoor heeft het waterschap een wacht- en piketdienst ingesteld. In het Calamiteitenplan Brabantse Delta, is een overzicht van wacht- en piketdiensten opgenomen, onder meer voor milieucalamiteiten.

2.6Personele onafhankelijkheid en integriteit

Een toezichthouder en handhaver moet op een onafhankelijke en integere wijze een controle uitvoeren. Een deel van de borging hiervoor vindt plaats middels de roulatieregeling. De roulatieregeling draagt er zorg voor dat toezichthouders en handhavers niet in een belangenverstrengeling komen door ze regelmatig te rouleren. Naast het roulatiesysteem hanteert het Waterschap Brabantse Delta de ‘gedragscode integriteit ’ om belangenverstrengeling te borgen.

2.7In- en externe afstemming

Interne afstemming

Handhaving binnen het Waterschap Brabantse Delta is verbonden met een groot aantal andere taken van het waterschap teneinde het gezamenlijke doel van waterkwaliteit te bereiken. Deze taken (de afdelingen die deze taken uitvoeren)worden afgestemd. Deze afstemming vindt plaats op medewerkersniveau, teamleidersniveau, en afdelingshoofdenniveau. Voor deze afstemmingen zijn periodieken overleggen gepland.

Externe afstemming

Handhaving wordt ook afgestemd met externe partners. Deze afstemming vindt plaats op zowel bestuurlijk als ambtelijk niveau. Op bestuurlijk niveau neemt de portefeuillehouder deel aan het regionaal overleg. Op ambtelijk niveau is dit het hoofd van de afdeling handhaving, teamleider en/of medewerker. Uitvoeringsprojecten waaraan het Waterschap Brabantse Delta samen met handhavingspartners deelneemt zijn opgenomen in het handhavingsuitvoeringsprogramma.

• •

  Overleg OM

• Tijdens de periodieke overleggen met OM en handhavingspartners wordt de handhaving regionaal afgestemd. Dit geldt tevens voor het strafrechtelijke handhavingsspoor. Ook vindt op operationeel niveau overleg plaats met Functioneel parket. In dit overleg vindt afstemming plaats over het al dan niet vervolgen van geconstateerde overtredingen.

• •

  Afstemming indien meerdere organisaties tegelijkertijd bevoegd zijn

• Vrijwel alle inrichting gebonden en niet inrichting gebonden handhavingstaken van het waterschap vinden plaats bij bedrijven en situaties die in het kader van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht ook onder het bevoegd gezag van de gemeenten of de provincie vallen. Afstemming vindt plaats in de vergunningverlening door de vergunningverlener en voor de handhaving in de externe overleggen. Handhavingsorganisaties die voor de uitvoering van hun taak gegevens van de handhaving door het waterschap nodig hebben, krijgen deze (op verzoek) toegezonden.

• •

  Afstemming ketenbeheer

• Het Waterschap Brabantse Delta heeft geen structurele taken in het kader van ketens. Bij de uitvoering van projecten die in samenwerking met handhavingspartners worden uitgevoerd vindt er afstemming met deze partners plaats.

2.8Kalibratie van apparatuur en instrumenten

Het waterschap maakt voor de handhaving gebruik van verschillende voorzieningen ter ondersteuning van de taakuitvoering.

Het waterschap beschikt over technische, juridische en administratieve voorzieningen om uitvoering te kunnen geven aan de handhavingstaken, bijvoorbeeld: meetapparatuur, digitale fototoestellen, aansluitingen op (juridische) databanken, toezicht vanuit de lucht of vanaf het water, mobiele telefoons en e-mailaansluitingen. Laboratoriumonderzoek is aan derden uitbesteed. In protocol ’onderhoud en kalibratie’ is uitgewerkt op welke wijze onderhoud en kalibratie van instrumenten plaatsvindt.

2.9Uitbestedingskader

Het waterschap heeft de mogelijkheid om werkzaamheden uit te besteden. Werkzaamheden worden uitbesteed voor het uitvoeren van het primaire proces (handhaving) of voor werkzaamheden die het primaire proces ondersteunen (beleidsonderzoek, beleidsondersteuning, metingen, bemonsteringen, etc.).

Uitbesteding van het primaire werkproces gebeurt indien er verschil bestaat tussen de afdelingsplanning en daadwerkelijke uitvoering. Het verschil tussen planning en uitvoering kan verschillende oorzaken hebben, denk bijvoorbeeld aan opgelopen achterstanden of het uitvoeren van extra werkzaamheden.

Deze achterstanden tussen planning en uitvoering worden door het hoofd van de afdeling Handhaving gerapporteerd in de periodieke Management letters. Indien de keuze is de geplande werkzaamheden uit te voeren, zal extra inzet noodzakelijk zijn. Deze inzet wordt in principe verkregen door uitbesteding van werkzaamheden. Uitsluitend indien er sprake lijkt te zijn van structurele toename van de werkzaamheden zullen ook personele consequenties worden overwogen.

Soorten uitbesteding

Uitbesteding van de handhavingswerkzaamheden kent twee hoofdsoorten:

• •

  Inhuren van tijdelijk personeel teneinde voorkomende, niet uitputtend gedefinieerde handhavingswerkzaamheden uit te voeren. Het betreft een medewerker die tijdelijk wordt ingehuurd die nadere opdrachten krijgt van het afdelingshoofd;

• •

  Inhuren van menskracht teneinde een van te voren omschreven pakket van handhavingswerkzaamheden uit te voeren. Hierbij wordt een contract afgesloten waarbij de contractant met een begrote inzet een beschreven resultaat dient te leveren. Dit kan bijvoorbeeld de uitvoering van een aantal controles in een bepaalde bedrijfstak zijn, de uitvoering van een inventarisatieproject of specialistische ondersteuning bij een specifieke handhavingsactiviteit.

Indien de uit te besteden werkzaamheden behoren tot de reguliere werkzaamheden en behoren tot de handhavingswerkzaamheden die het waterschap zelf wil blijven uitvoeren, wordt uitbesteed door het inhuren van tijdelijk personeel. Indien de uit te besteden werkzaamheden een projectmatig kunnen worden omschreven, heeft de uitbesteding met resultaatverplichting de voorkeur.

Ingeval de uit te besteden werkzaamheden een bedrag van meer dan € 207.000,00 bedragen, is de Europese Richtlijn voor overheidsopdrachten voor Diensten van toepassing.

Eisen aan de contractant

In beide gevallen worden na goedkeuring volgens de aanbestedingsrichtlijn van het waterschap gehandeld. De keuze uit de offertes wordt gemaakt op basis van deze aanbestedingsrichtlijn.

3.Preventiestrategie

Bij de bevordering van het naleefgedrag speelt de duidelijkheid, handhaafbaarheid van beleid en regels een grote rol. Niemand heeft immers behoefte aan onduidelijke en onzinnige regels: deze bevorderen niet het naleefgedrag. De toetsing op duidelijkheid en handhaafbaarheid (De mate waarin een gecontroleerd kan worden of een regel niet overtreden wordt.) wordt daarom een vast onderdeel van het beleid en de regelgeving

Naleefgedrag kan slechts serieus worden bevorderd door het inzetten van een combinatie van interventies. Alle interventies hebben namelijk onderling een ondersteunende, versterkende en/of aanvullende rol. Ter illustratie: het geven van voorlichting tijdens een controle. Door het toezicht wordt ingespeeld op de pakkans van een eventuele overtreding en door voorlichting wordt inzicht in de regels gegeven en de risico’s (Onder deze risico’s wordt geen sanctioneringsrisico’s maar bijvoorbeeld de kosten voor het opruimen van een overtreding.) die een overtreding met zich mee brengt.

Bekendheid met regels vormt de basis voor het naleven van regels. Het Waterschap Brabantse Delta heeft een verantwoordelijkheid in het bekend maken van wet en regelgeving en het geven van voorlichting. Het geven van voorlichting en communicatie van en over de toezichts- en handhavingstaken is dan ook van groot belang.

Transparantie en duidelijkheid over de invulling en uitvoering van de taken leiden uiteindelijk tot een verbetering van de effecten van de geleverde inspanningen, dus tot een beter naleefgedrag. Daarmee wordt beoogd een situatie te scheppen, waarin geconstateerd wordt dat achterliggende doelen van wet- en regelgeving, zoals het verbeteren van de waterkwaliteit, wordt bereikt.

De preventiestrategie omvat tenminste:

• •

  Voorlichting;

• •

  Publiciteit en handhaving

• •

  Drempelverlaging

• •

  Subsidies en heffingen

In onderstaand overzicht is aangegeven in welke paragraaf invulling wordt gegeven aan de wettelijke vereisten en de kwaliteitscriteria:

3.1Voorlichting

Voorlichting richt zich op het vergroten van de bewustwording bij de normadressaat om de spontane naleving te vergroten of herhaling als gevolg van onbekendheid met regelgeving te voorkomen. Het resultaat zal zijn dat er minder toezicht uitgeoefend hoeft te worden en dat er minder overtredingen worden vastgesteld die ongedaan gemaakt moeten worden. Dit leidt op zijn beurt weer tot minder benodigde tijd, geld en het voorkomen van ergernis.

Algemene bekendmakingen

Het is van belang dat de normadressaat binnen het invloedgebied van het Waterschap Brabantse Delta op de hoogte is van de visie van het Waterschap op toezicht en handhaving. Hoe vult het Waterschap haar wettelijke handhavingstaken in? Wat vindt het Waterschap belangrijk (prioriteiten)? Waar wordt dat jaar extra aandacht aan besteed (projectmatige werkzaamheden)? Door het handhavingsbeleid inzichtelijk te maken, wordt geprobeerd een groter draagvlak te creëren. Goede voorlichting en communicatie begint met een vastgesteld en transparant handhavingsbeleid. Communicatie aangaande algemene bekendmakingen vindt plaats conform de communicatiestrategie.

Voorlichting aan de normadressaat

Doel van voorlichting is het vergroten van kennis bij de normadressaat over de na te leven voorschriften en de implicaties van niet-naleving. Wanneer er relevante nieuwe ontwikkelingen of wijzigingen plaatsvinden in wetgeving dan wordt

hierover geïnformeerd. Voorlichting vindt plaats conform de communicatiestrategie.

Voorlichting tijdens controle

Tijdens de routinematige bezoeken wordt de normadressaat voorgelicht over de te controleren regels, en de bevindingen van de controle. Bij overtredingen worden deze in de handhavingsbrief toegelicht en uitgelegd welke maatregelen van de normadressaat worden verwacht om de overtredingen ongedaan te maken

3.2Naming en Shaming

Bij de uitvoering van de handhaving kan op verschillende momenten actief de publiciteit worden gezocht; voor of na handhavingsacties en specifiek gericht op een doelgroep of gericht aan alle ingezetenen binnen het invloedgebied van het Waterschap, dit wordt ook wel naming of shaming genoemd.

Bij het kiezen van deze momenten zal altijd rekening moeten worden gehouden met het effect dat in dat geval berichtgeving (naming of shaming) in de media heeft, in relatie met het beoogde doel, te weten het bevorderen van een beter naleefgedrag bij de normadressaat. De normadressaat mag dus niet onevenredig worden geschaad door de naming of shaming.

Redenen voor het Waterschap om actief de publiciteit te zoeken, zijn:

• -

  overbrengen van informatie om de beeldvorming en het kennisniveau van de buitenwereld omtrent het Waterschap gunstig te beïnvloeden;

• -

  beïnvloeding van de houding van de lozers;

• -

  gedragsbeïnvloeding in het algemeen;

• -

  waarschuwen van burgers voor mogelijke schadelijke gevolgen;

• -

  aanpakken van recidivisten.

Het naar buiten brengen van informatie in dit kader kan zowel goed nieuws als slecht nieuws betreffen. Bij gebruik van dit instrument moet aandacht besteed worden aan:

• •

  Zorgvuldigheid

• De media-uiting dient correct te zijn. Hierbij dient rekening gehouden te worden met de Wet openbaarheid van bestuur en de Wet bescherming persoonsgegevens (voor natuurlijke personen). Om problemen in het na traject te voorkomen verdient het de voorkeur, vooral bij bestuursrechtelijk of strafrechtelijk optreden, de betreffende normadressaat vooraf in kennis te stellen van de inhoud van de persberichten.

• •

  Consistentie

• De beeldvorming over het Waterschap Brabantse Delta in de uitgezonden boodschappen dient eenduidig en consequent te zijn. Hieraan dient een consistent beleid ten grondslag te liggen, waardoor ad hoc acties kunnen worden voorkomen. Gebeurt dit niet dan komt de geloofwaardigheid van het bestuur in het geding en verliest het bestuur het vertrouwen van de normadressaat en de omgeving.

• •

  Afstemming intern

• Gezien de gevoeligheden, zoals eerder aangegeven, is het al dan niet actief zoeken van de publiciteit ter instemming van het afdelingshoofd handhaving, die afstemt met portefeuillehouder handhaving (Dijkgraaf). Bij het actief zoeken van de publiciteit dient, na instemming afdelingshoofd handhaving, altijd de afdeling Communicatie betrokken te worden. Persberichten worden in samenspraak met hen opgesteld en door hen aan de media verzonden.

• •

  Afstemming extern

• Bij strafrechtelijke acties ligt het voortouw bij het Openbaar Ministerie. Bij acties of projecten in het kader van toezicht dient afstemming plaats te vinden met de handhavingspartners.

3.3Drempelverlaging

Het Waterschap Brabantse Delta heeft een duidelijke klachten- en meldingen regeling om burgers bedrijven en instellingen te stimuleren om overtredingen te melden (Zie ook paragraaf 2.5). De klachten en meldingenregeling verhoogt de kans op informele controle wat de naleving bevorderd.

3.4Subsidies

Wordt gebruik gemaakt van financiële interventies om naleving te bevorderen denk dan met name aan subsidies. Sturing door middel van subsidies moet vooral tot doel hebben om vrijwillige naleving te bevorderen. Binnen het Waterschap Brabantse Delta zijn de mogelijkheden tot het inzetten van subsidies beperkt. Daarom zal dit instrument alleen worden ingezet wanneer hiertoe mogelijkheden zijn geschapen. Veelal zal slechts voorlichting worden gegeven over bestaande subsidies en/of investeringsregelingen.

4.Toezichtstrategie

De toezichtstrategie beschrijft de verschillende vormen van toezicht die het Waterschap Brabantse Delta kan inzetten om naleving te bevorderen. In de toezichtstrategie is tevens de basiswerkwijze van het toezicht opgenomen daarnaast biedt de toezichtstrategie input voor het jaarlijks op te stellen uitvoeringsprogramma. Een omschrijving voor de toepassing van de toezichtstrategie is uitgewerkt in de werkinstructie: ‘toepassen toezichtstrategie’.

In onderstaand overzicht is weergegeven in welke paragraaf invulling wordt gegeven aan de wettelijke vereisten en de kwaliteitscriteria:

4.1Vormen van Toezicht

Waterschap Brabantse Delta onderscheidt verschillende vormen van toezicht. De vormen van toezicht zijn in onderstaande tabel uitgewerkt. In het jaarlijks uitvoeringsprogramma wordt inzichtelijk welke vormen van toezicht waar worden ingezet.

Tabel 1: toezichtvormen

Routinematige controles

In paragraaf 4.2 van het handhaving beleidskader deel II is de frequentie van routinematige bezoeken opgenomen. Er zijn verschillende toezichtvormen (Zie paragraaf 4.2) die routinematig toegepast kunnen worden. Onderstaand zijn de verschillende vormen van routinematig toezicht weergegeven. In werkinstructies is uitgewerkt de wijze waarop deze controles worden voorbereid, uitgevoerd en afgerond.

• -

  Integrale controle

• -

  Aspectcontrole

• -

  Systeemgericht toezicht

• -

  Gevelcontrole

• -

  Gebiedscontrole

• -

  Surveillance

• -

  Administratieve controle

Incidentele controles

Incidentele bezoeken vinden onder andere plaats naar aanleiding van klachten, meldingen ,waarbij wordt gecontroleerd of de klacht/melding gegrond is. In voorkomende gevallen volgt dan een handhavingstraject. Klachten worden geregistreerd in het Klachten Registratie Systeem (KRS). Andere aanleidingen voor incidentele controles zijn opleveringscontroles, handhavings-verzoeken of hercontroles.

Eigen controlemaatregelen inrichtinghouder

In de waterregelgeving wordt van de inrichtingenhouder op sommige aspecten eigen controlemaatregelen verwacht en moet de normadressaat hierover verantwoording afleggen aan de toezichthouder. Voorbeelden hiervan zijn o.a. het milieujaarverslag en rapportage analyseresultaten.

4.2Interventiematrix

Het risico en het naleefgedrag vormen de basis om te bepalen welke interventie er voor welke doelgroep wordt ingezet. Om te bepalen welke interventie wordt ingezet wordt de Interventiematrix toegepast. De Interventiematrix is hieronder weergegeven (zie figuur 1). Het toepassen van de interventiematrix is uitgewerkt in de werkinstructie ‘toepassen toezichtstrategie’.

Op de Y-as is de vijfdeling van het risico weergegeven. Op de X-as zijn de redenen van (niet)naleven weergegeven.

Figuur 1: Interventiematrix

In paragraaf 4.1 van de Toezichtstrategie is een overzicht opgenomen welke vormen van toezicht er binnen het Waterschap Brabantse Delta gehanteerd worden. In werkinstructies is uitgewerkt hoe deze toezichtvormen moeten worden uitgevoerd. Deze detaillering van interventies dient te worden toegepast bij het opstellen van het Handhavingsuitvoeringsprogramma (HUP).

4.3Frequentiematrix

De frequentie waarmee controles worden uitgevoerd is afhankelijk van een tweetal factoren, te weten: het risico en het naleefgedrag. In Handhavingsbeleidskader deel 1 zijn de risico’s en het naleefgedrag (zie hoofdstuk 4) weergegeven.

De risico’s en het naleefgedrag vormen de basis voor de bepaling van de controlefrequentie. De controlefrequentie wordt bepaald met behulp van de frequentiematrix (figuur 2).

Figuur 2: Frequentiematrix

De frequentie matrix is gebaseerd op het principe dat toezicht daar wordt ingezet waar dit effectief en efficiënt is. Dit punt is het kruispunt van het risico en het naleefgedrag in de frequentiematrix. Door nu per doelgroep het risico en naleefgedrag in de toezichtmatrix te plaatsen wordt het kruispunt per doelgroep bepaald en de doelgroep daarmee in een van de frequentiecategorieën (α t/m ε) ingedeeld. In onderstaande tabel 2 is weergegeven wat de controlefrequentie is per frequentiecategorie per thema.

Tabel 2: Frequentietabel

Door te bepalen in welk thema van het Waterschap de doelgroep zich bevindt en deze te combineren met de frequentiecategorie kan met behulp van tabel 2 de controlefrequentie definitief worden bepaald.

4.4Rapportage van bevindingen

Elk controlebezoek, ook als er geen overtredingen zijn geconstateerd, wordt geregistreerd. In de werkinstructies die betrekking hebben op de verschillende vormen van toezicht zijn de aspecten opgenomen waaraan een rapportage moet voldoen. Voor die toezichtvormen waarvoor geen werkinstructie is opgesteld dienen de resultaten van het toezicht te worden gerapporteerd in het geautomatiseerde systeem, met de volgende aspecten:

• -

  datum van de controle;

• -

  de gecontroleerde onderdelen;

• -

  de constateringen (overtredingen/geen overtredingen);

4.5Gecoördineerd toezicht

Gecoördineerd toezicht heeft vooral betrekking op de afstemming, coördinatie en/of gezamenlijkheid van het toezicht en de handhaving door de verschillende handhavende disciplines, zowel binnen als buiten het waterschap. Doel van gecoördineerd toezicht is:De toezichtlast bij de aanvragers zoveel mogelijk te beperken;

• -

  Het toezicht en de handhaving intern efficiënter te organiseren;

• -

  Tegenstrijdige interpretatie van regels en wijze van handhaven zoveel mogelijk te voorkomen.

In het paragraaf 2.7, is weergegeven hoe binnen het Waterschap het toezicht is afgestemd. 

5.Sanctiestrategie

Toezicht kan overgaan in sanctionering als in strijd met de regels is gehandeld. Hierbij wordt wel eerst legalisatie van de overtreding in overweging genomen. Sanctionering leidt tot bestuursrechtelijke- en/of strafrechtelijke maatregelen. Het Waterschap handelt op basis van de hieronder beschreven sanctiestrategie die een afgeleide is van de Landelijke handhavingstrategie (Landelijk Handhavingstrategie versie 1.7, d.d. 24 april 2014).

In onderstaand overzicht is aangegeven in welke paragraaf van dit hoofdstuk invulling wordt gegeven aan de wettelijke vereisten en de VTH kwaliteitscriteria 2.1:

5.1Beginselplicht tot handhaven

Handhavingsinstanties hebben een beginselplicht tot handhaven. Handhavend optreden is zowel eerlijk tegenover normadressaten uit het oogpunt van een ‘level playing field’, als tegenover de maatschappij die ervan uit mag gaan dat handhavers zodanig optreden dat haar rechtsgevoel wordt gerespecteerd en de leefomgeving veilig, schoon en gezond blijft.

In het VTH-stelsel is de primaire verantwoordingsrelatie die van het bevoegd gezag aan het eigen democratisch controlerend orgaan (Algemeen bestuur). In de Wet VTH is de minimale verantwoordingsinformatie van de bevoegde overheden vastgelegd. De toepassing van de Landelijke Handhavingstrategie is daar onderdeel van.

5.2Beoordeling overtreding: gelijkwaardige oplossing of legalisatie?

Handhavers wegen de ernst van de bevinding, het gedrag van de normadressaat en de feiten en omstandigheden van de situatie. Handhavers bepalen vervolgens welke sanctie in het specifieke geval passend is. Voorafgaand aan de vraag of de sanctiestrategie of gedoogstrategie wordt toegepast, wordt eerst onderzocht of sprake is van een overtreding, en zo ja, of deze te legaliseren is.

Gelijkwaardige oplossing

Voordat een afwijking van de regels gekwalificeerd kan worden als een overtreding moet eerst worden bekeken of er sprake kan zijn van een gelijkwaardige oplossing. Onder gelijkwaardige oplossing wordt het volgende verstaan:

“Bij een gelijkwaardige oplossing is sprake van een afwijking van (een of meerdere voorschriften van) een vergunning algemeen voorschrift, maar het door de rechtsregel beschermde belang wordt in dezelfde mate of beter gewaarborgd.”

Daarbij geldt in bijna alle gevallen dat wanneer men dit vooraf had geweten en als zodanig had aangevraagd, men in die gevallen ook de vergunning verleend had gekregen. Veelal gaat het ook om afwijkingen die minder cruciaal zijn of op zichzelf staand. In deze situaties worden belangen van derden niet geschaad en wordt, indien nodig, door middel van berekeningen en/of tekeningen aangetoond dat de gekozen/gerealiseerde oplossing een gelijkwaardige is.

In de praktijk gaat het dan om ondergeschikte wijzigingen ten opzichte van de aanvraag/vergunning en ontstaat er geen situatie die is gelegen onder het wettelijke minimumniveau. Ook bij de taakvelden waterkwaliteit/ waterveiligheid/ waterkwantiteit/ vaarwegbeheer/ heffingen/grondwaterbeheer blijkt de praktijk soms afwijkingen van ondergeschikte betekenis ten opzichte van de verleende vergunning wenselijk of noodzakelijk te maken. Deze afwijkingen van ondergeschikte betekenis worden door de toezichthouders dan ook niet als overtreding aangemerkt. De achterliggende gedachte daarbij is dan, dat handhaven een middel is en geen doel op zich.

Legalisatieonderzoek

Na constatering van een overtreding wordt nagegaan of legalisatie mogelijk is, door bijvoorbeeld een melding of vergunning. De uitkomst hiervan bepaalt niet zozeer of er gehandhaafd gaat worden maar wel tot welk resultaat de handhavingsinzet moet leiden. Dit kan gericht zijn op het zorgen dat de situatie alsnog wordt vergund of wordt beëindigd. Voor het thema waterveiligheid en waterkwantiteit wordt aan de hand van de ‘Zwart-wit’ lijst door de toezichthouder zelf bepaald wanneer legalisatie wel of niet mogelijk is. Indien het een situatie betreft die niet op deze lijst voorkomt wordt het voorgelegd aan de afdeling vergunningen. Voor de overige thema’s geldt dat een legalisatie mogelijkheid, indien noodzakelijk, wordt voorgelegd aan de afdeling vergunningen

Een legalisatieonderzoek kan enige tijd in beslag nemen. Als een legalisatieonderzoek snel kan worden uitgevoerd kan gewacht worden op de uitkomst daarvan, voordat een ambtelijke of bestuurlijke waarschuwing uitgaat. Als een legalisatieonderzoek enige tijd gaat vergen, bijvoorbeeld omdat hiervoor extern advies nodig is, kan het zijn dat direct na de controle een brief wordt verzonden waarin in ieder geval al wordt aangekondigd dat er een overtreding is geconstateerd.

Indien legalisatie mogelijk is krijgt de overtreder hiertoe de gelegenheid. Indien de overtreder hieraan geen gehoor geeft volgt pas handhaving. Er wordt dan aangeschreven op het ongedaan maken van de overtreding. Dit kan bijvoorbeeld betekenen dat een situatie moet worden teruggebracht in de oorspronkelijke staat. Er kan geen sanctie worden opgelegd op het niet indienen van een aanvraag. Het indienen van een aanvraag heeft de overtreding namelijk (nog) niet op. Deze is pas opgeheven als de daadwerkelijk vergunning/ontheffing is verleend.

5.3Passende sanctie

Door aan te sluiten op de Landelijke Handhavingstrategie wordt ingezet op een passende sanctie bij iedere bevinding. Handhavers hanteren de Landelijke Handhavingstrategie bij iedere bevinding en maken daarbij gebruik van de in de strategie opgenomen interventies. Omwille van rechtsgelijkheid waarborgt dit passend interveniëren en eenduidig optreden, dat wil zeggen: het in vergelijkbare zaken maken van vergelijkbare keuzes en het op vergelijkbare wijze kiezen en toepassen van sancties, op nationale schaal.

Een passende sanctie wil zeggen dat de sanctie, gegeven de verzamelde feiten en de beoordeling van de aard en/of omstandigheden van de bevinding en de normadressaat, zo effectief en efficiënt mogelijk leidt tot spoedig herstel van de situatie naar de situatie van voor de bevinding. Daarnaast waarborgt de sanctie naleving van de wet en voorkomt herhaling van de geconstateerde overtreding. Daar waar passend en nodig wordt de normadressaat gestraft om deze tot naleving te bewegen, dan wel de norm te bevestigen.

Om tot een passende sanctionering te komen moeten een tweetal vragen worden beantwoord, te weten:

• 1.

  Op welke wijze wordt sanctionerend opgetreden?

• Er kan bestuursrechtelijk, strafrechtelijk of middels een combinatie van beide worden opgetreden. Hoe wordt opgetreden is vastgelegd in hoofdstuk 3 van de Landelijke Handhavingstrategie. Bestuursrechtelijk optreden is vooral gericht op het herstellen van de situatie, dat wil zeggen op het in overeenstemming brengen met de wet- en regelgeving, opdat vastgesteld beleid wordt geëffectueerd. Strafrechtelijk optreden is vooral gericht op het straffen van de overtreder en het wegnemen van diens wederrechtelijk genoten (concurrentie)voordeel. Bestuurs- en strafrechtelijk optreden dienen daarnaast allebei tot ontmoediging, ofwel tot individuele en algemene preventie. Omdat deze aspecten vaak tegelijk aan de orde zijn, is een weloverwogen inzet van het bestuursrecht en het strafrecht conform de Landelijke Handhavingstrategie noodzakelijk.

• 2.

  Welke sanctie(s) wordt (worden) ingezet?

• De keuze van de in te zetten bestuursrechtelijke sanctie(s) vindt plaats aan de hand van de in de Landelijke Handhavingstrategie opgenomen sanctieladder en sanctiematrix, waarbij het spoedig herstellen van de situatie naar de situatie van voor de bevinding de eerste prioriteit is. Het strafrechtelijk optreden is in de Landelijke Handhavingstrategie niet uitgewerkt.

5.4Stappenplan Sanctionering

Om te komen tot een passende sanctionering worden een vijftal stappen doorlopen. De stappen zijn hieronder uitgewerkt en zijn grotendeels ontleend aan de Landelijke handhavingstrategie. Daar waar wordt afgeweken wordt dit expliciet aangegeven.

Positionering bevindingen, stap 1

De handhaver bepaalt ten eerste in welk segment van figuur 3 hij de bevinding positioneert (Geldt enkel voor bevindingen die een overtreding zijn) door: (1) het beoordelen van de gevolgen van de bevinding voor milieu, natuur, water, veiligheid, gezondheid en/of maatschappelijke relevantie en (2) het typeren van de normadressaat.

Ad. 1

De gevolgen van bevindingen beoordeelt de handhaver als:

• 1.

  vrijwel nihil; of

• 2.

  beperkt; of

• 3.

  van belang – er is sprake van aanmerkelijk risico dat de bevinding maatschappelijke onrust geeft en/of milieuschade, natuurschade, waterverontreiniging en/of doden, zieken of gewonden (mens, plant én dier) tot gevolg heeft; of

• 4.

  aanzienlijk, dreigend en/of onomkeerbaar – onder andere het geval als de overtreding maatschappelijke onrust en/of ernstige milieuschade, ernstige natuurschade, ernstige waterverontreiniging en/of doden, zieken of gewonden (mens, plant én dier) tot gevolg heeft.

Ad. 2

De handhaver typeert de normadressaat als:

• A.

  goedwillend, proactief en geneigd om de regels te volgen, de bevinding is het gevolg van onbedoeld handelen; of

• B.

  onverschillig/reactief, neemt het niet zo nauw met het algemeen belang, heeft een onverschillige houding, de bevinding en de gevolgen van zijn handelen laten hem koud; of

• C.

  is opportunistisch en calculerend, er is sprake van het bewust belemmeren van controlerenden, er is sprake van mogelijkheidsbewustzijn, maar de gevolgen van het handelen worden op de koop toe genomen, bewust risico nemend; of

• D.

  bewust en structureel de regels overtredend en/of crimineel of deel uitmakend van een criminele organisatie, houdt zich bezig met fraude, oplichting of witwassen.

Bij de typering van de normadressaat kijkt de handhaver dus verder dan de bevinding op zich en neemt hij diens gedrag en toezicht- en handhavingshistorie mee in beschouwing. Als de handhaver niet in staat is om de normadressaat te typeren, dan is typering B (onverschillig/reactief) het vertrekpunt.

Figuur 3: Positionering sanctie

De handhaver bepaalt tot slot of er sprake is van verzachtende of verzwarende argumenten. Bij verzachtende argumenten wordt de in de sanctiematrix gepositioneerde bevinding één segment naar links en vervolgens één segment naar onder verplaatst. Bij verzwarende argumenten, waaronder recidive, is de verplaatsing één segment naar rechts en vervolgens één segment naar boven. Als er meer verzachtende of verzwarende argumenten zijn, levert dit toch maar één verplaatsing op.

Als legalisatie van de bevinding mogelijk is, is dat de aangewezen weg gelet op de hieruit voortvloeiende rechtszekerheid voor alle betrokkenen. Dit laat het toepassen van de Landelijke Handhavingstrategie en de sanctiematrix onverlet, omdat er maatregelen nodig kunnen zijn om de overtreding te beëindigen en de gevolgen te beperken of weg te nemen. Bij het toepassen van de sanctiematrix is de mogelijkheid van legalisatie een verzachtende omstandigheid.

Er kunnen tot slot omstandigheden zijn om bij een bevinding van handhaven af te zien op basis van een vastgestelde gedoogstrategie. Onder gedogen wordt verstaan het expliciete besluit van een bestuursorgaan om tegen een bepaalde overtreding niet handhavend op te treden. De nota ‘Gedogen in Nederland’ bevat het landelijke kader voor gedogen: een gedoogsituatie is van tijdelijke aard doordat het handelen binnen afziebare tijd ophoudt dan wel doordat waarschijnlijk een vergunning zal worden verleend. Ingeval tot gedogen wordt besloten dient het landelijke kader voor gedogen onverkort te worden gevolgd. Gedogen laat eventuele strafvervolging door het OM overigens onverlet.

Bepalen verzwarende aspecten, stap 2

De handhaver bepaalt of er verzwarende aspecten zijn die moeten worden betrokken bij de afweging om het bestuurs- en/of strafrecht toe te passen. Hoe meer verzwarende aspecten, des te groter de reden om naast bestuursrechtelijk ook strafrechtelijk te handhaven. Vooral voor bevindingen die na stap 1 in de middensegmenten van de sanctiematrix zijn gepositioneerd (A4, B3, B4, C2 en D2), kunnen de verzwarende aspecten reden zijn om naast bestuursrechtelijk ook strafrechtelijk op te treden. De volgende verzwarende aspecten worden afgewogen:

• •

  Verkregen financieel voordeel (winst of besparing). De normadressaat heeft door zijn handelen financieel voordeel behaald of financieel voordeel halen was het doel.

• •

  Status verdachte / voorbeeldfunctie. De normadressaat is: een regionaal of landelijk maatschappelijk aansprekende of bekende (rechts)persoon, een overheid, een toonaangevend brancheonderdeel, een certificerende instelling, een persoon die een openbaar ambt bekleedt, de eigen organisatie.

• •

  Financiële sanctie heeft vermoedelijk geen effect. Een bestuurlijke boete kan waarschijnlijk niet geïnd worden of is waarschijnlijk door de normadressaat als (bedrijfs)kosten ingecalculeerd.

• •

  Combinatie met andere relevante delicten. Andere handelingen zijn gepleegd ter verhulling van de feiten, zoals valsheid in geschrift, corruptie of witwassen.

• •

  Medewerking van deskundige derden. De normadressaat is bij zijn handelen ondersteund door deskundige derden, zoals vergunningverlenende of certificerende instellingen, keuringsinstanties en brancheorganisaties. De handhaver moet onderbouwen op grond van welke aanwijzingen hij het vermoeden heeft dat de deskundige derde op de hoogte was en/of medewerking heeft verleend aan de geconstateerde bevinding(en).

• •

  Normbevestiging. Bij dit aspect geldt dat het doel van de handhaving ligt in het onder de aandacht brengen van het belang van een bepaalde norm bij de branche of bij het bredere publiek. Strafrechtelijke handhaving vindt mede plaats in het kader van normhandhaving of normbevestiging met het oog op grotere achterliggende te beschermen rechtsbelangen. Hierbij speelt de openbaarheid van het strafproces een grote rol. Als in het openbaar, door middel van een onderzoek ter terechtzitting of de publicatie van een persbericht bij een transactie of strafbeschikking, verantwoording wordt afgelegd van gepleegde strafbare feiten krijgt de normhandhaving of normbevestiging het juiste effect.

• •

  Waarheidsvinding. Soms kan strafrechtelijk optreden met toepassing van opsporingsbevoegdheden met het oog op de strafrechtelijke waarheidsvinding en afdoening aangewezen zijn. Bijvoorbeeld als een controle of inspectie aanwijzingen aan het licht brengt dat er meer aan de hand is, maar de bestuursrechtelijke instrumenten ontoereikend zijn om de waarheid aan het licht te brengen.

Bepalen of overleg van het bestuur met politie en OM, dan wel van politie en OM met het bestuur, over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht geïndiceerd is, stap 3

De handhaver bepaalt of overleg over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht geïndiceerd is op basis van de beoordeling van de bevinding met de sanctiematrix (stap 1) en de afweging van verzwarende aspecten (stap 2). Dit overleg beoogt een weloverwogen inzet van het bestuursrecht, het bestuurs- én strafrecht of alleen het strafrecht. Dit overleg is derhalve tweerichtingsverkeer: bestuursrechtelijke handhavers zoeken indien noodzakelijk het overleg op met politie en OM en omgekeerd.

Overleg over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht is altijd noodzakelijk als de handhaver de bevinding na stap 1 heeft gepositioneerd in de middensegmenten (A4, B3, B4, C2, D2 en D1) of zware segmenten (C3, C4, D3 en D4) van de sanctiematrix. Overleg kan ook zinvol zijn bij bevindingen die de handhaver weliswaar heeft gepositioneerd in de lichte segmenten van de sanctiematrix (A1, A2, A3, B1, B2 en C1), maar waarbij er op grond van stap 2 sprake is van één of meer verzwarende aspecten.

In situaties waarin een handhavingsinstantie een BSBm oplegt is overleg met het OM niet geïndiceerd en is strafrechtelijk optreden door het OM niet aan de orde.

Als de handhaver concludeert dat overleg over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht geïndiceerd is, wordt gehandeld op basis van vooraf tussen bestuursrechtelijke handhavingsinstanties, politie en OM gemaakte algemene afspraken over hun samenspel. Alleen zo kan accuraat en effectief optreden in voorkomende gevallen worden gewaarborgd, in het bijzonder als er sprake is van spoed en heterdaad. Situaties waarin de vooraf gemaakte algemene afspraken niet voorzien, zullen apart door handhavingsinstantie, politie en OM worden beoordeeld, in een regulier overleg of door middel van ad hoc overleg als snelheid vereist is. Uit het overleg volgt hoe de betreffende bevinding wordt opgepakt: alleen bestuursrechtelijk, bestuurs- én strafrechtelijk of alleen strafrechtelijk. Het laatste veelal startend met een opsporingsonderzoek onder leiding van de Officier van Justitie.

Tenslotte is, afgezien van de sanctiematrix, aangifte bij het OM standaard als toezichthouders de volgende ernstige bevindingen doen:

• •

  Situaties waarin bewust het toezicht onmogelijk wordt gemaakt, zoals het weigeren van toegang, intimidatie, geweldsdreiging, fraude, vernietiging van bewijs en poging tot omkoping.

• •

  Situaties waarin de toezichthouder constateert dat er opzettelijk mensen in gevaar worden gebracht, door onder andere: sabotage, vernieling of het bewust verstrekken van verkeerde informatie.

Optreden met sanctiematrix, stap 4

De Landelijke Handhavingstrategie gaat uit van het in principe om zo licht mogelijk te starten met sanctioneren gericht op herstel en het vervolgens snel inzetten van zwaardere sancties als naleving uitblijft. De handhaver gebruikt de sanctiematrix (figuur 4) daarbij als volgt:

• 1.

  De handhaver kijkt naar de sancties in het segment van deze sanctiematrix waarin hij de bevinding eerder met behulp van stap 1 heeft gepositioneerd.

• 2.

  De handhaver kiest voor de minst zware (combinatie) van de in het betreffende segment opgenomen sancties, tenzij de handhaver motiveert dat een andere (combinatie van) sanctie(s) in de betreffende situatie passender is.

Waar in de matrix van figuur 4 ‘PV’ staat betreft het de middelzware en zware segmenten die in stap 3 zijn afgestemd tussen het Waterschap Brabantse Delta en het OM. Als in overleg is besloten dat het OM niet optreedt, zijn er in deze situaties de in figuur 4 aangegeven op herstel en/of op bestraffing gerichte bestuursrechtelijke sancties om te overwegen, en ook de bestuurlijke strafbeschikking als strafrechtelijke sanctie.

Figuur 4: Landelijke Sanctiematrix, met aanvulling in cellen C1 en D1 (zie volgende blz.)

De handhaver zet de betreffende (combinatie van) sanctie(s) in totdat sprake is van naleving. Als naleving binnen de door de handhaver bepaalde termijn uitblijft, pakt de handhaver direct door, door middel van het inzetten van een zwaardere (combinatie van) sanctie(s). In algemene zin geldt voor termijnen het volgende:

• -

  Gedragsvoorschriften dienen direct in acht genomen te worden. Hiervoor dient geen of hooguit een zeer korte termijn te worden gesteld om de overtreding te beëindigen en/of herhaling ervan te voorkomen.

• -

  In alle andere gevallen – waaronder ook plannen of voorzieningen waarvoor investeringen vereist zijn – geldt: hoe urgenter de situatie des te korter de termijn. Daarbij rekening houdend met de technische en organisatorische realiseerbaarheid in die termijn.

Het optreden in stap 4, zoals tot nu toe beschreven, heeft betrekking op gedane bevinding(en) die op grond van de sanctiematrix worden aangepakt. Uiteraard kunnen handhavingsinstanties aanvullend ook hun toezichtstrategie bij het betreffende bedrijf als zodanig aanpassen, in de zin van bijvoorbeeld het verhogen/verlagen van de toezichtfrequentie, het initiëren van de herijking van de vergunningensituatie, et cetera.

Afwijking: Last onder bestuursdwang en last onder dwangsom

In afwijking op de Landelijk Handhavingstrategie hanteert het Waterschap Brabantse Delta bij calculerend gedrag en bewust structureel crimineel gedrag de mogelijkheid om een Last onder Dwangsom of last onder bestuursdwang toe te passen. Het Waterschap Brabantse Delta wijkt af in de cellen C1 en D1 (zie ook bovenstaande sanctiematrix).

In een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van Raad van State (A b RvS 4 juni 2014, 201308060/1/A4, meerpaal Zaandam) heeft de Afdeling immers geoordeeld dat beleid, inhoudende dat tegen bepaalde overtredingen nooit zal worden opgetreden, niet aanvaardbaar is. Kijkend naar deze uitspraak betekent dit dat het aanspreken, informeren of waarschuwen van de overtreder niet onbeperkt door mag gaan en dat het bevoegd gezag over moet gaan tot daadwerkelijk handhaven.

Vastlegging, stap 5

De doorlopen stappen en genomen beslissingen worden verifieerbaar en transparant vastgelegd volgens de binnen het Waterschap Brabantse Delta geldende administratieprocedures en –systemen (Beschikbaar vanaf 2015), zodanig dat hieruit kan worden afgeleid dat is voldaan aan: het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het verbod van willekeur en het verbod van misbruik van bevoegdheid.

5.5Uitwisseling van Informatie

Ook uitwisseling van kennis en leerervaringen tussen handhavingsinstanties is van groot belang. De Landelijke Handhavingstrategie op papier is immers het begin, maar waar het vervolgens om gaat is dat alle instanties de papieren strategie op soortgelijke wijze blijven toepassen en daarover met elkaar in contact blijven en leerervaringen en ‘best practices’ uitwisselen. Anders zullen praktijken ongewild toch weer uit elkaar gaan lopen.

5.6Handhaving overtredingen tegen eigen organisatie of andere overheden

In overeenstemming met de visie van de Landelijke Handhavingstrategie dat er sprake moet zijn van een ‘level playing field’ voor alle burgers en bedrijven wordt voor de eigen inrichtingen en andere overheden in overeenstemming gehandeld met de beschreven sanctiestrategie (Level playing field voor eigen organisaties en andere overheden geldt eveneens voor de preventie- toezicht- en gedoogstrategie). In afwijking van de sanctiestrategie is het optreden tegen eigen organisatie of andere overheden niet gemandateerd.

6.Gedoogstrategie

Uitgangspunt van wetgeving is dat wettelijke bepalingen en daarop gebaseerde regelgeving worden nageleefd. Deze naleving kan zo nodig worden afgedwongen door gebruikmaking van de handhavingsinstrumenten (zoals bestuursdwang en dwangsom). In de praktijk kan het voorkomen dat het Waterschap Brabantse Delta afziet van het gebruik van de handhavingsmiddelen bij constatering van een overtreding van de regels of vooraf verklaart dat tegen een overtreding die nog zal plaatsvinden niet zal worden opgetreden.

Gelet op het discretionaire karakter van de handhavingsbevoegdheden is er - formeel gezien - ruimte voor gedogen. Ofschoon gedogen als een ongewenste zaak wordt beschouwd, wordt het niet als onaanvaardbaar gekwalificeerd. Het is dan ook van belang een restrictief gedoogbeleid te formuleren op basis waarvan een zorgvuldige besluitvorming kan plaatsvinden.

Bij het formuleren van onderstaand beleid is rekening gehouden met het landelijk beleidskader gedogen. Dit is vastgelegd in de brief van de Ministers van VROM en Verkeer en Waterstaat van 10 oktober 1991 (TK 1991-1992, nr 22 343) en de nota “Grenzen aan gedogen” (TK 1996-1997, nr 25 085).

Bij het gedoogbeleid komen drie aspecten aan de orde:

• 1.

  een zorgvuldige inhoudelijke afweging;

• 2.

  een zorgvuldige procedure;

• 3.

  aanvullende vereisten en vormvereisten

De procedure voor het nemen van een gedoogbeschikking is opgenomen in de procedure gedogen.

In onderstaand overzicht is aangegeven in welke paragraaf invulling wordt gegeven aan de wettelijke vereisten en de kwaliteitscriteria:

6.1Een zorgvuldige inhoudelijke afweging

Ten aanzien van de vraag of gedogen in een concrete situatie aanvaardbaar is, worden de volgende uitgangspunten geformuleerd.

Te verwachten overtreding

Bij te verwachten overtredingen gaat het met name om (tijdelijke) lozingen of aanpassingen die - voordat de vergunning van kracht wordt - reeds op korte termijn een aanvang nemen. Indien de te late indiening van de vergunningsaanvraag niet aan de aanvrager is te wijten en ook aan de overige hieronder staande eisen is voldaan, zal een gedoogbeschikking worden afgegeven.

Geconstateerde overtreding; legalisering is mogelijk

Indien bij een illegale situatie vergunningverlening of -wijziging achteraf (legalisering) aan de orde is, komt men in principe aan gedogen niet toe. Een uitzondering is de situatie dat de illegale toestand nog voortduurt tot het moment waarop de (nieuwe) vergunning onherroepelijk wordt. Indien strikte naleving van voorschriften in redelijkheid niet van de betrokkene kan worden verlangd wordt er een gedoogbeschikking afgegeven voor de overgangsperiode. In dit geval noemt men de gedoogbeschikking een gekwalificeerde gedoogbeschikking of vooruitakkoord.

In de notitie van de ministers van VROM en V&W worden drie overgangssituaties onderscheiden:

• •

  er wordt gewerkt zonder vergunning, omdat door omstandigheden die buiten de macht liggen van de vergunninghouder de (nieuwe) vergunning niet tijdig of niet aansluitend op de oude - geëxpireerde - vergunning kan worden verleend;

• •

  er wordt wel gewerkt met een vergunning, maar dat blijkt niet de vereiste te zijn;

• •

  er wordt gewerkt zonder vergunning maar de activiteiten vallen onder een reeds in werking getreden AMvB met overgangsbepalingen die de vergunningsplicht pas na verloop van tijd opheffen maar niet voorzien in een legalisering van de activiteiten gedurende de overgangsperiode.

In deze drie genoemde gevallen wordt een gedoogbeschikking in principe afgegeven. De looptijd van deze beschikking is maximaal zes maanden. In bijzondere omstandigheden kan hiervan worden afgeweken.

Geconstateerde overtreding: legalisering is niet mogelijk

Vergunningverlening achteraf is niet aan de orde indien vergunningverlening ongewenst, ondoelmatig of onmogelijk is. Vergunningverlening is:

• •

  ongewenst indien er inhoudelijk strijd is met een milieuhygiënische norm (artikel 2.1 Waterwet);

• •

  ongewenst indien er strijd is met het belang van een goede waterhuishouding (artikel 2.1 Waterwet);

• •

  onmogelijk indien er een overmachtssituatie (zoals een tijdelijke storing) is;

• •

  ondoelmatig indien het gaat om lozingen met een spoedeisend of tijdelijk karakter. Deze lozingsactiviteit moet overigens wel materieel in overeenstemming met geldende regelgeving kunnen worden gebracht;

• •

  ondoelmatig indien het gaat om andere handelingen/activiteiten dan lozingen waarvoor een watervergunning nodig is met een spoedeisend of tijdelijk karakter: Deze handelingen/activiteiten moeten overigens wel materieel in overeenstemming met geldende regelgeving worden gebracht.

Indien legalisering niet aan de orde is, kan worden gekozen voor het handhavingstraject of kan er worden gedoogd. Vaak zal dit per geval moeten worden beoordeeld. Algemene regels zijn - afgezien van de hieronder staande - nauwelijks te geven.

Gedogen is onontkoombaar, indien

• •

  er een rechterlijk verbod tot handhaving is uitgevaardigd;

• •

  handhaving onredelijke gevolgen zou hebben (verbod van willekeur, bij constatering van een overtreding: conflicterende belangen dienen zorgvuldig tegen elkaar te worden afgewogen);

• •

  daadwerkelijke handhaving zou strijd opleveren met de overige beginselen van behoorlijk bestuur;

• •

  overmachtssituaties: het handhaven van de wettelijke regels heeft ongewenste consequenties uit een oogpunt van (milieu)beheer (bijvoorbeeld een tijdelijke storing bij een afvalverwerkingsbedrijf).

Gedogen is onwenselijk, indien de activiteit niet in overeenstemming kan worden gebracht met geldende regelgeving, ook wanneer deze overtreding van tijdelijke aard is.

Voor de overige gevallen dienen bij de afweging voor het al dan niet gedogen de volgende aspecten in ogenschouw te worden genomen:

• •

  het aantal belanghebbenden;

• •

  het waterhuishoudkundig belang;

• •

  het milieubelang;

• •

  de soort lozing, indien wordt geloosd;

• •

  de politieke gevoeligheid van het geval.

6.2Een zorgvuldige procedure

De voorafgaande afweging voor het gedogen en de uiteindelijke vaststelling van de gedoogbeschikking moeten zijn ingebed in een zorgvuldige besluitvormingsprocedure.

• a.

  Gaat de gedoogbeschikking vooraf aan vergunningverlening (vooruitakkoord) dan dient de aanvraag voor de vergunning te zijn ingediend (de zgn. koppeling met de vergunningverleningsprocedure).

• b.

  Wanneer geconcludeerd wordt dat vergunningverlening ondoelmatig of zelfs onmogelijk is en de lozingssituatie materieel in overeenstemming met de geldende regelgeving kan worden gebracht kan het besluit om te gedogen worden genomen en behoeft er geen koppeling te worden aangebracht met de wettelijk voorgeschreven vergunningsverleningsprocedure. Dit laatste moet wel - gemotiveerd - worden aangegeven. Aan de belangen van de normadressaat en de belangen van derden dient bijzondere aandacht te worden geschonken.

6.3Aanvullende vormvereisten

• a.

  De gedoogbeschikking is een schriftelijk, eenzijdig besluit;

• b.

  In de gedoogbeschikking dienen voorschriften te worden opgenomen zodat de situatie materieel in overeenstemming met de wettelijke voorschriften plaatsvindt;

• c.

  Het gedogen mag slechts tijdelijk zijn. De overgang naar een legale situatie moet zijn verzekerd;

• d.

  Het tot gedogen bevoegde gezag dient zelf, afhankelijk van het concrete geval te beoordelen welke facultatieve aspecten in de besluitvormingsprocedure relevant zijn. Worden er bepaalde stappen achterwege gelaten, dan dient dit in de beschikking te worden gemeld en gemotiveerd.

• e.

  Facultatieve aspecten: raadplegen adviseurs, overleg met derden-belanghebbenden, publicatie.

• f.

  Op de totstandkoming van de gedoogbeschikking is de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing.

• g.

  De te gedogen activiteit dient regelmatig te worden gecontroleerd.

• h.

  Aan het openbaar Ministerie wordt een afschrift van de gedoogbeschikking gezonden.

• i.

  Waar nodig wordt de gedoogbeschikking voorzien van milieubeschermende voorwaarden.

• j.

  Bij niet naleving van de gedoogvoorwaarden zal tot naleving worden gemaand. Indien dit niet het gewenste effect heeft, dient alsnog handhavend te worden opgetreden tegen de onderliggende overtreding. In het uiterste geval zal de gedoogbeschikking worden ingetrokken.

6.4Overige aspecten

In de gedoogbeschikking moet duidelijk worden aangegeven dat voor eigen risico wordt gehandeld indien de gedoogde activiteit start of voortzet. Dat risico is drieërlei:

• •

  privaatrechtelijke aansprakelijkheid voor schade, toegebracht aan belangen van derden;

• •

  privaatrechtelijke aansprakelijkheid voor schade, toegebracht aan de belangen van het waterschap;

• •

  de situatie waarin een bedrijf op basis van de gedoogverklaring investeringen pleegt, die achteraf blijken verloren te gaan.

• •

  De gedoogbeschikking vermeldt voorts dat deze beschikking de strafbaarheid van de lozer wegens de overtreding niet opheft. De kans op strafrechtelijke vervolging door het Openbaar Ministerie blijft daardoor bestaan.

6.5Uitwisseling van Informatie

Uitwisseling van deze informatie is opgenomen in de communicatiestrategie.

7.Afwijken van de toezicht-, sanctie- en gedoogstrategie

De in dit hoofdstuk opgenomen strategieën moeten worden beschouwd als beleidsregels in de zin van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht. Artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) eist dat bestuursorganen handelen

volgens de beleidsregels, tenzij de gevolgen van dat handelen voor één of meer belanghebbende vanwege bijzondere omstandigheden onevenredig zijn. Een afwijking van de strategie is dus mogelijk, maar dient beschreven en gemotiveerd te worden in het (digitale) dossier. Dit geldt voor:

• •

  afwijkingen van de toezichtprotocollen (mate van diepgang van toezicht);

• •

  afwijkingen van de sanctiestrategie (waaronder afwijking van het protocol dwangsombedragen en termijnen);

• •

  afwijkingen van de gedoogstrategie, waaronder het volledig afzien van handhaving.

Ten aanzien van afwijkingen van de toezichtstrategie met betrekking tot de routinematige bezoeken (meer of minder controles uitgevoerd dan gepland) wordt jaarlijks verantwoording afgelegd in de evaluatie van het uitvoeringsprogramma.