Omslagklassenverordening waterschap Hollandse Delta 2005

Inleiding

Met de Kostentoedelingsverordening en de Omslagverordening vormt de Omslagklassenverordening de basis voor het opleggen van de aanslagen gebouwd en ongebouwd voor het waterschap. In artikel 120, lid 7, van de Waterschapswet is bepaald dat het algemeen bestuur van het waterschap, met betrekking tot de bepaling van de heffingsmaatstaf voor ongebouwde en gebouwde onroerende zaken, een verordening kan vaststellen, waarin omslagklassen voor onroerende zaken worden ingesteld om te voorkomen dat verschillen in hoedanigheid leiden tot onevenredig voor- of nadeel voor de omslagplichtigen.

Met de kostentoedeling is er een belangrijke inhoudelijke relatie. Veelal zal immers reeds bij het kostentoedelingsonderzoek aan het licht komen dat er binnen een belangencategorie een zodanig verschil in voorzieningenniveau is, dat dit leidt tot onevenredig voor- of nadeel bij de omslagheffing. In die zin ligt de beslissing om al dan niet tot het instellen van omslagklassen over te gaan in het verlengde van de kostentoedeling. Hier wordt er dan ook vanuit gegaan dat de basis van de indeling in omslagklassen ontleend wordt aan het kostentoedelingsonderzoek. Door op deze wijze aan te sluiten bij het voorzieningenniveau, wordt ook de meest zuivere (consistente) benadering van het verschil in belang gekozen.

De Waterschapswet bevat twee uitgangspunten voor het instellen van omslagklassen, namelijk het tot uitdrukking brengen van verschillen in hoedanigheid en ligging en het voorkomen van onevenredig voor- of nadeel. Aan de hand van deze uitgangspunten dient een afweging gemaakt te worden omtrent het al dan niet instellen van omslagklassen. Verschillen in hoedanigheid en ligging worden bepalend geacht voor verschillen in voorzieningenniveau die door het waterschap worden getroffen voor onroerende zaken. Indien binnen één omslagplichtige categorie de verschillen in voorzieningenniveau zodanig zijn dat onevenredig voor- of nadeel ontstaat voor de belastingplichtigen, moeten omslagklassen worden ingesteld. Verschillen in voorzieningenniveau kunnen zichtbaar gemaakt worden door middel van het kostentoedelingsonderzoek. Uitgangspunt blijft dat binnen het omslagstelsel van de waterschapsbelastingen steeds een globale benadering voorop blijft staan. Dit vloeit voort uit de solidariteitsgedachte en voorkomt bovendien de suggestie dat er altijd een heldere afbakening van het belang mogelijk is. Op grond van bestaande jurisprudentie en interpretatie van het begrip 'onevenredig voor- of nadeel' kan worden geconcludeerd dat een waterschap terughoudend dient te zijn met het instellen van omslagklassen. Pas bij verschillen in belang van 50% of meer is een waterschap verplicht om tot het instellen van omslagklassen over te gaan. Aangezien bij verschillen in belang voor 25% of minder in ieder geval niet meer kan worden gesproken van onevenredig voor- of nadeel, ligt het instellen van omslagklassen in die situaties niet voor de hand. Er bestaat derhalve een marge van 25-50% waarbinnen een bestuurlijke afweging kan plaatsvinden.

Categorieën

Uit de wettekst volgt dat alleen omslagklassen voor onroerende zaken kunnen worden ingesteld. Dat betekent dat omslagklassen kunnen worden toegepast bij de omslag gebouwd en de omslag ongebouwd. Voor de ingezetenen kunnen derhalve geen omslagklassen worden ingesteld.

Door verschillen in hoedanigheid en ligging van gebouwde onroerende zaken kan het voorkomen dat het vereiste waterstaatkundig voorzieningenniveau niet voor alle gebouwde onroerende zaken binnen het waterschap gelijk is. Daarbij kan met name worden gedacht aan verschillen in hoedanigheid en ligging van gebouwde onroerende zaken die van invloed zijn op het leveren van waterbezwaar (zoals hoogteligging), zodat de te betalen omslag correspondeert met het belang van de onroerende zaak. Bij de omslag gebouwd betekent dit dat de waarde in het economische verkeer met de omslagklassenfactor wordt vermenigvuldigd.

Taken

Omdat alleen kan worden gesproken van belang in relatie tot een taak, zal ook het instellen van omslagklassen per taak worden bezien.

De waterkeringszorg is gericht op de bescherming van het achterliggende gebied tegen overstroming. Zij geschiedt niet voor bepaalde categorieën in het bijzonder, maar is gericht op de belangen van een ieder, zij vormt een basisvoorwaarde voor het bestaan. De waterkeringszorg is een echt collectief goed en derhalve een zuivere overheidstaak, die alleen tot stand kan komen na gedwongen bijdragen. Uit het puur collectieve karakter volgt dat in het algemeen het belang van alle onroerende zaken in het omslagplichtig gebied voor de waterkering even groot is. Bij de waterkeringszorg kunnen zich evenwel specifieke omstandigheden voordoen, die leiden tot een verschil in belang.

Het waterkwantiteitsbeheer dient in zijn totaliteit als een quasi-collectief goed beschouwd te worden. Het waterbeheersingsstelsel vormt namelijk een geheel dat niet te onderscheiden is in een hoofd watersysteem en een detailwatersysteem. Niet iedere onroerende zaak in het omslagplichtig gebied hoeft een gelijk belang te hebben bij de voorzieningen die het waterschap treft in het kader van het waterkwantiteitsbeheer. Ten aanzien van het waterkwantiteisbeheer kunnen er dus verschillen in belang zijn binnen de gebouwde of ongebouwde onroerende zaken die aanleiding geven tot het instellen van omslagklassen.

De wegenzorg is eveneens te beschouwen als een quasi-collectief goed, dat onder overheidsinvloed is gebracht op grond van doelmatigheidsoverwegingen en op grond van stimulering van de (regionaal) economische ontwikkelingen. Het is niet ondenkbaar dat bepaalde onroerende zaken binnen het omslagplichtig gebied van het waterschap meer belang hebben bij de wegenzorg dan anderen. Deze verschillen kunnen bijvoorbeeld worden veroorzaakt, doordat binnen het omslagplichtig gebied verschillen bestaan in de kwaliteit of de dichtheid van het wegennet dat het waterschap beheert. Ook de mate van ontsluiting van onroerende zaken door andere dan waterschapswegen kan daarbij een rol spelen. In dergelijke gevallen kan het noodzakelijk zijn om omslagklassen in te stellen, om te voorkomen dat er onevenredig voor- of nadeel voor belastingplichtigen ontstaat.

Criteria

Voor de onderbouwing van de indeling in omslagklassen kan gebruik worden gemaakt van de methode Oldambt. In deze methode staan het voorzieningenniveau en de kosten daarvan centraal. De methode Delfland is hiertoe niet geschikt, omdat deze uitgaat van de waardeverhoudingen gebouwd/ongebouwd.

Bij de keuze van een criterium voor de indeling in omslagklassen zijn twee factoren van groot belang. Ten eerste dient het onderscheiden criterium objectief meetbaar te zijn en ten tweede dient het criterium een duidelijke relatie te hebben met het voorzieningenniveau. Aangezien hiervoor een relatie is gelegd om voor de indeling in omslagklassen aan te sluiten bij het kostentoedelingsonderzoek, ligt het voor de hand om voor de indeling in omslagklassen ook het criterium afvoerfactor te hanteren. Dit criterium voldoet ook aan de eis van objectieve meetbaarheid en vertoont een nauwe relatie met het voorzieningenniveau bij de waterkwantiteitszorg. Aangezien er een nauwe samenhang bestaat tussen waterbezwaar, hoogteligging, afwatering en drooglegging enerzijds en de afvoerfactor anderzijds, zijn de eerdergenoemde criteria veelal te herleiden tot afvoerfactoren.

Voor gebouwde onroerende zaken geldt dat verschillen in voorzieningenniveau tussen onroerende zaken niet eenvoudig zijn vast te stellen. Voor de bepaling van eventuele omslagklassen kan men naast de afvoerfactoren rekening houden met de volgende omstandigheden:

- bemalen en onbemalen onroerende zaken en

- gerioléerde en ongerioleerde onroerende zaken.

Voor ongebouwde onroerende zaken geldt evenzeer dat verschillen in voorzieningenniveau tussen onroerende zaken kunnen worden bepaald door gebruik te maken van het criterium afvoerfactor. Daarnaast zou rekening gehouden kunnen worden met de volgende omstandigheden:

- zichtbare of onzichtbare ontwatering en

- bemalen en onbemalen gebieden.

De huidige regeling is zoveel mogelijk vertaald in een Omslagklassenverordening en dit levert, mede op basis van een onderzoek van Tauw, bij de navolgende taken het volgende beeld op.