Controleprotocol accountantscontrole jaarrekening 2013 Waterschap Rivierenland

1. Inleiding

Ter voorbereiding en ondersteuning van de uitvoering van de jaarlijkse accountantscontrole moet het algemeen bestuur een aantal zaken nader regelen in een controleprotocol. Het betreft in ieder geval de reikwijdte van het interne rechtmatigheidstraject en de rol van de accountant ten aanzien van recht­matig­heid. Dit volgt uit artikel 4 van de ‘Controleverordening waterschap Rivierenland 2009’.

Dit protocol is van toepassing op de controle van de jaarrekening 2013 van Waterschap Rivierenland. Object van controle is de jaarrekening, en daarmee tevens het financieel beheer zoals uitgevoerd door of namens het college van dijkgraaf en heemraden (CDH).

1.1 Doelstelling

Dit controleprotocol heeft als doel aan de accountant nadere aanwijzingen te geven over de reikwijdte van de accountantscontrole in het kader van het rechtmatigheidstraject, de daarvoor geldende normstel­lin­gen en de daarbij verder te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties voor de controle van de jaarrekeningen van het Waterschap Rivierenland.

Het algemeen bestuur kan de accountant alleen nadere aanwijzingen geven voor zover dit uitgaat boven de wettelijke minimumeisen.

1.2 Wettelijk kader

De Waterschapswet (art. 109, lid 2) schrijft voor dat het algemeen bestuur één of meer accountants aan­wijst als bedoeld in art. 393, eerste lid, Boek 2 Burgerlijk Wetboek voor de controle van de in artikel 103 van de Waterschapswet bedoelde jaarrekening en het daarbij verstrekken van een controleverklaring en het uitbrengen van een accountantsverslag.

In het kader van de opdrachtverstrekking aan de accountant kan het algemeen bestuur nadere aanwijzin­gen geven voor te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties. De accountant mag verwachten dat het waterschap inzichtelijk maakt welke wet- en regelgeving van toepassing is (normenkader).

Het algemeen bestuur heeft op 31 oktober 2008 de verordening op grond van artikel 109 eerste lid van de Waterschapswet voor de controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële orga­ni­satie van Waterschap Rivierenland vastgesteld. Het controleprotocol is een verdere uitwerking van de controleverordening, waarmee het algemeen bestuur nadere aanwijzingen vaststelt die specifiek van toe­passing zijn voor het controlejaar. Voor de tolerantiegrenzen (goedkeuring en rapportage) confor­meert het waterschap zich aan de wettelijke minimumkaders.

2. Algemene uitgangspunten voor de controle (getrouwheid en rechtmatigheid)

In artikel 109, lid 2 van de Waterschapswet is voorgeschreven dat de controle van de in artikel 103 Water­schapswet bedoelde jaarrekening uitgevoerd wordt door een accountant die benoemd is door het algemeen bestuur. De accountantscontrole is gericht op het afgeven van een oordeel over:

• 1.

  de getrouwe weergave van de in de jaarrekening gepresenteerde baten en lasten en de activa en passiva;

• 2.

  het rechtmatig tot stand komen van de baten en lasten en balansmutaties (in overeenstemming met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, waaronder verorde­ningen van het algemeen bestuur van het waterschap);

• 3.

  de inrichting van het financieel beheer en de financiële organisatie gericht op de vraag of deze een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken;

• 4.

  het in overeenstemming zijn van de door het college opgestelde jaarrekening met de bij of krach­tens algemene maatregel van bestuur te stellen regels bedoeld in artikel 98a Waterschaps­wet;

• 5.

  de verenigbaarheid van het jaarverslag met de jaarrekening.

Bij de controle zullen de nadere regels van het Waterschapsbesluit (hoofdstuk 5), Kadernota Recht­matig­heid en de richtlijnen voor de Accountantscontrole (NIVRA) bepalend zijn voor de uit te voeren werkzaamheden. Met betrekking tot het begrotingscriterium is een discrepantie aanwezig tussen ener­zijds het Waterschapsbesluit en anderzijds de Kadernota Rechtmatigheid. Het Waterschapsbesluit gaat uit van 'netto lasten' terwijl de kadernota uitgaat van ‘bruto lasten’. In navolging van de gehanteerde werkwijze bij de jaarrekening 2012 wordt in dit kader uitgegaan dat het begrotingscriterium wordt toegepast op de bruto lasten.

Onder rechtmatigheid wordt begrepen dat de in de rekening verantwoorde lasten, baten en balans­muta­ties rechtmatig tot stand zijn gekomen, dat wil zeggen “in overeenstemming zijn met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, waaronder verordeningen en andere besluiten van het algemeen bestuur van het waterschap”.

3. Te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties

De accountant richt de controle in op het ontdekken van belangrijke fouten en baseert zich daarbij op risicoanalyse, vastgestelde toleranties en statistische deelwaarnemingen en extrapolaties.

De goedkeuringstolerantie is het bedrag dat de som van fouten in de jaarrekening of onzekerheden in de controle aangeeft, die in een jaarrekening maximaal mogen voorkomen, zonder dat de bruikbaarheid van de jaarrekening voor de oordeelsvorming door de gebruikers kan worden beïnvloed. De goedkeurings­tolerantie is bepalend voor de oordeelsvorming en de strekking van de af te geven controleverklaring.

Naast de goedkeuringstolerantie wordt de rapporteringstolerantie onderkend. De rapporteringstolerantie is een bedrag dat gelijk is aan of lager is dan de bedragen voortvloeiend uit de goedkeuringstolerantie. Bij overschrijding van dit bedrag vindt rapportering plaats in het accountantsverslag. Een lagere rappor­te­ringstolerantie leidt in beginsel niet tot aanvullende controlewerkzaamheden, maar wel tot een uit­gebreider accountantsverslag.

In het hierna opgenomen schema zijn de voorgestelde goedkeurings- en rapporteringtolerantie(s) opge­nomen. De goedkeuringstolerantie komt overeen met het wettelijk minimum.

• 	Strekking accountantsverklaring:
  Goedkeuringstolerantie	Goedkeurend	Beperking	Oordeelonthouding	Afkeurend
  Fouten in de jaarrekening (% lasten)	<= 1%	>1%<3%	-	>= 3%
  Onzekerheden in de controle (% lasten)	<= 3%	>3%<10%	>= 10%	-

Deze goedkeuringstoleranties zijn ‘minimale’ eisen, wat wil zeggen dat het algemeen bestuur voor de gehele jaarrekening of voor onderdelen daarvan lagere goedkeuringstoleranties mag hanteren en dus hoge­re eisen aan de rechtmatigheid kan stellen. Lagere goedkeuringstoleranties leiden echter niet alleen tot hogere accountantskosten, maar ook (en vooral) tot grotere inspanningen van interne controle. Immers, het aantal interne waarnemingen moet worden opgevoerd om met grotere nauwkeurigheid aan te tonen dat de betreffende lasten, baten en balansmutaties rechtmatig zijn.

Op basis van de begroting 2013 van het waterschap betekenen bovengenoemde percentages dat een totaal­bedrag aan fouten in de jaarrekening tot € 1.720.000 (1% van de totale lasten[1]) en een totaal van onzekerheden tot € 5.160.000 (3% van de totale lasten) de goedkeurende strekking van de accountants­verklaring niet zullen aantasten.

Voor de rapporteringstolerantie stelt het algemeen bestuur als maatstaf dat de accountant fouten of onzekerheden ≥ € 340.000[2] rapporteert.

4. Begrip rechtmatigheid en de aanvullend te controleren rechtmatigheidscriteria

In het kader van de rechtmatigheidscontrole kunnen negen rechtmatigheidscriteria worden onderkend:

(1) het begrotingscriterium, (2) het voorwaardencriterium, (3) het misbruik- en oneigenlijk gebruiks­criterium, (4) het calculatiecriterium, (5) het valuteringscriterium, (6) het adresseringscriterium, (7) het volledigheidscriterium, (8) het aanvaardbaarheidscriterium en (9) het leveringscriterium.

In het kader van het getrouwheidsonderzoek wordt al aandacht besteed aan de meeste van deze criteria. Voor de oordeelsvorming over de rechtmatigheid van het financieel beheer moet extra aandacht besteed worden aan de volgende rechtmatigheidscriteria:

1. Het begrotingscriterium;

2. Het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium (M&O-criterium);

3. Het voorwaardencriterium.

In bijlage 2 is een toelichting gegeven op de rechtmatigheid en op de drie rechtmatigheidscriteria.

Het begrip rechtmatigheid in het kader van accountantscontrole richt zich vooral op de financiële recht­matigheid en is hiermee beperkter dan het juridische begrip rechtmatigheid. Met financiële rechtmatig­heid wordt bedoeld dat de financiële beheershandelingen in overeenstemming met de geldende wet- en regelgeving zijn uitgevoerd.

Voorts geldt dat de accountant de rechtmatigheid van handelingen en beslissingen van niet-financiële aard niet actief inhoudelijk hoeft te toetsen. Het kan echter wel zo zijn dat onrechtmatige handelingen en beslissingen van niet-financiële aard op termijn kunnen leiden tot financiële gevolgen. De accountant kan in dit kader volstaan met het beoordelen van het interne systeem van risicoafwegingen en (juri­dische) kwaliteitsborging en het beoordelen van de uitkomsten van dit systeem. Het CDH draagt zorg voor de opzet en goede werking van een dergelijk systeem.

5. Reikwijdte accountantscontrole rechtmatigheidstoetsing

De accountantscontrole op rechtmatigheid is limitatief gericht op:

• 1.

  Interne en externe regelgeving. De naleving van kaders, zoals die opgenomen zijn in het "Normenkader interne en externe wet- en regelgeving Waterschap Rivierenland 2013" (zie bijlage 1 van het controleprotocol);

• 1.

  De naleving van de kaders opgenomen in de begroting van het waterschap.

Bovengenoemde aandachtspunten zijn van toepassing en uitsluitend voor zover deze directe financiële beheershandelingen betreffen of kunnen betreffen.

Het voorwaardencriterium veroorzaakt in belangrijke mate de inspanningen die nodig zijn voor de recht­matigheidscontrole. Door het aanbrengen van beperkingen in de toepassing van genoemde aspecten zijn de te verrichten interne controle-inspanningen beperkt en is de kans op een niet-goedkeurende accountants­verklaring verkleind. Het algemeen bestuur heeft op advies van de Unie van waterschappen besloten dat alleen de bepalingen die betrekking hebben op recht, hoogte en duur van financiële beheer­handelingen in de rechtmatigheidscontrole worden betrokken. Deze aspecten kunnen nader worden om­schreven als omschrijving van de doelgroep, heffings- of declaratiegrondslag dan wel normbedrag, en de termijn van verstrekking of toekenning.

Indien en voor zover bij de accountantscontrole materiële financiële onrechtmatige handelingen worden geconstateerd, worden deze in het accountantsverslag en oordeelsweging uitsluitend betrokken indien en voor zover het door het algemeen bestuur of hogere overheden vastgestelde regels betreft. Met andere woorden: interne regels van het college van dijkgraaf en heemraden naar ambtelijke organisatie c.q. be­sluiten van het college van dijkgraaf en heemraden vallen daar buiten, tenzij deze zijn opgenomen in het normenkader van de interne regelgeving.

Bepalingen in wet- en regelgeving die niet worden nageleefd (voorwaardencriterium) maar die zeer waar­schijnlijk geen financiële consequenties hebben die in de jaarrekening tot uitdrukking komen, leiden alleen tot een opmerking in het accountantsverslag.

Bepalingen in wet- en regelgeving die niet worden nageleefd (voorwaardencriterium) en waaruit finan­ciële consequenties voortvloeien die in de jaarrekening tot uitdrukking komen, worden meege­wogen in het accountantsoordeel en worden vermeld in het accountantsverslag. Deze fouten worden gekwantifi­ceerd door de uit regelgeving in het normenkader blijkende mogelijke consequenties voor de betreffende jaarrekeningpost in geld uit te drukken.

6. Communicatie en periodiek overleg

In de Controleverordening Waterschap Rivierenland is in artikel 6, lid 3, de volgende zinsnede opge­nomen: “Ter bevordering van een doelmatige en doeltreffende accountantscontrole vindt periodiek (afstemmings)overleg plaats tussen de accountant en vertegenwoordigers van het bestuur alsmede van de organisatie”.

De accountant bespreekt, voorafgaand aan de behandeling door het algemeen bestuur van de jaar­ver­slaggeving, de controleverklaring en het accountantsverslag met vertegenwoordigers van het algemeen bestuur. In de praktijk wordt dit overleg gevoerd met de commissie MCR. Daarnaast vindt er periodiek afstemming plaats tussen de concerncontroller en de afdelingshoofden Bestuur en Organisatie en Facili­taire Dienstverlening enerzijds en de accountant anderzijds. Ter voorbereiding hierop vindt een ambte­lijke afstemming plaats. Daarbij komen onder meer de interim-controle en de jaarrekeningcontrole aan de orde.

7. Rapportering accountant

Tijdens en na afronding van de controlewerkzaamheden rapporteert de accountant als volgt:

Interim-controle

In de tweede helft van het jaar wordt door de accountant een zogenaamde interim-controle uitgevoerd. Over de uitkomsten van die tussentijdse controle wordt een verslag (Managementletter) uitgebracht aan de directie en een afschrift gezonden aan het college van dijkgraaf en heemraden en het algemeen bestuur.

Accountantsverslag

Overeenkomstig de Waterschapswet wordt over de jaarrekeningcontrole een accountantsverslag uitge­bracht aan het algemeen bestuur en in afschrift toegestuurd aan het college van dijkgraaf en heemraden. Hieraan voorafgaand wordt het college van dijkgraaf en heemraden in de gelegenheid gesteld om:

• 1.

  vooraf herstelmaatregelen te treffen;

• 2.

  te reageren op door de accountant geconstateerde onrechtmatigheden en onvolkomenheden;

• 3.

  te reageren op de controleverklaring en het accountantsverslag.

In het accountantsverslag wordt gerapporteerd over:

• 1.

  de opzet en uitvoering van het financiële beheer;

• 2.

  of de beheersorganisatie een getrouw en rechtmatig financieel beheer en een rechtmatige verant­woording daarover waarborgen.

Uitgangspunten voor de rapportagevorm

Gesignaleerde onrechtmatigheden worden toegelicht en gespecificeerd naar de aard van het criterium (begrotingscriterium, voorwaardencriterium, etc.).

Fouten of onzekerheden die de rapporteringstolerantie als bedoeld in onderdeel 3 van dit controle­proto­col overschrijden, worden weergegeven in een apart overzicht bij het accountantsverslag.

Controleverklaring

In de controleverklaring wordt op een gestandaardiseerde wijze, zoals wettelijk voorgeschreven, de uit­komst van de accountantscontrole weergegeven, zowel ten aanzien van de getrouwheid als de recht­matigheid, uitmondend in een oordeel over de jaarrekening. Deze controleverklaring is bestemd voor het algemeen bestuur, zodat deze de door het college van dijkgraaf en heemraden opgestelde jaarrekening kan vaststellen.

8. Bijlagen  

Bijlage 1: Normenkader rechtmatigheid 2013 Waterschap Rivierenland

Bijlage 2: Toelichting op het controleprotocol

[1] De bepaling van het bedrag van de totale lasten is afhankelijk van de werkelijke totale lasten volgens de jaar­reke­ning. Bij het opstellen van het controleprotocol is het werkelijke bedrag nog niet bekend en kan het bedrag van de totale lasten volgens de begroting worden ingevuld.

[2] Vuistregel grensbedrag rapporteringstolerantie: circa 20% van de goedkeuringstolerantie.