Handhavingsbeleidsplan 2012-2016 Waterschap Hollandse Delta en Waterschap Rivierenland

1.1 Aanleiding

In wet- en regelgeving, uitgewerkt in bijvoorbeeld vergunningen, kunnen bepalingen en voorschriften zijn opgenomen die bij naleving moeten voorkomen dat er gevaarlijke situaties ontstaan. Om te zorgen dat er conform de gestelde regels wordt gehandeld, wordt op naleving toegezien. Hier is de rol voor toezicht en handhaving weggelegd. Onder handhaving wordt in dit document verstaan: het bevorderen van de naleving van regels, het toezien op de naleving van regels, het ongedaan maken van overtredingen en het optreden tegen overtreders. Handhaving biedt bescherming tegen de risico’s c.q. de gevolgen van ongewenst gedrag van derden.

Voor een duidelijk, consistent en doeltreffend optreden, is het formuleren van een helder handhavingsbeleid onontbeerlijk. Het schept duidelijkheid en eenduidigheid op het gebied van de handhavingstaken. Met een vastgesteld handhavingsbeleid wordt ook de rechtszekerheid bevorderd: gelijke gevallen worden gelijk behandeld. Bovendien is consistent optreden beter te motiveren.

1.2 Positie, inhoud, doel en reikwijdte handhaving

Met handhaving wordt aantasting van het door het waterschap beheerde waterstaatkundige stelsel (dijken, wateren en (vaar)wegen) door het gedrag van burgers en bedrijven zoveel mogelijk voorkomen of ongedaan gemaakt.

Hoofddoelstelling is het verbeteren van naleefgedrag of het continueren van goed naleefgedrag van burgers en bedrijven.

Om dit te bereiken worden diverse acties ingezet:

• 1.

  het verbeteren van de naleefbaarheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van regels;

• 2.

  het hanteren van onderscheid tussen koplopers (goede nalevers), middenmoters en achterblijvers. Bij de koplopers wordt het toezicht zodanig uitgevoerd dat recht wordt gedaan aan de koploperspositie. Achterblijvers worden vaak en intensief gecontroleerd;

• 3.

  het toepassen van risicogerichte prioritering;

• 4.

  het verbreden van het handhavingsinstrumentarium door het ontwikkelen en breder inzetten van communicatie, zelfcontrole, ketenbenadering, administratief toezicht en auditmethoden;

• 5.

  het verbeteren van de kwaliteit van het toezicht. Om de kwaliteit verder te verbeteren wordt onder andere ingezet op het versterken van deskundigheid.

WSHD en WSRL zijn verantwoordelijk voor en werken voortvarend aan een duurzaam waterbeheer voor een veilig en leefbaar landschap. De handhaving heeft inhoudelijk gezien betrekking op de naleving van wet- en regelgeving op het terrein van waterkwantiteit en waterkwaliteit (waterbeheer) en veiligheid (dijken/varen/wegen).

1.3 Leeswijzer

In hoofdstuk 2 worden algemene uitgangspunten van het handhavingsbeleid benoemd. Vervolgens wordt ingegaan op de wettelijke kwaliteitseisen die aan handhaving worden gesteld en de wijze waarop de waterschappen daaraan voldoen. Ook komen monitoring en rapportage aan de orde.

In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de diverse handhavingsinstrumenten die worden ingezet. Ook komt gedogen aan de orde.

In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op het handhavingsstappenplan.

Dit handhavingsbeleid geeft aan "Hoe" de komende jaren gewerkt wordt. "Wat" gehandhaafd wordt wordt uitgewerkt in tweejaarlijkse uitvoeringsprogramma. Daarin worden prioriteiten benoemd. Nadere uitwerking vindt plaats via jaarplannen van de betrokken afdelingen binnen de waterschapsorganisaties.  

[1] De Uitvoeringsprogramma's worden om de twee jaar vastgesteld door de resp. colleges van dijkgraaf en heemraden en ter kennisgeving voorgelegd aan de algemene besturen c.q. Verenigde Vergaderingen.

2.1 Algemene uitgangspunten

Hieronder worden enkele algemene punten ten aanzien van het handhavingsbeleid uiteengezet.

De afdeling zorgt voor adequate handhaving. Dit houdt in dat als er een overtreding wordt geconstateerd, deze wordt aangepakt. In eerste instantie wordt de overtreder gestimuleerd om zelf de overtreding ongedaan te maken. Als dat niet helpt wordt er opgetreden. In sommige situaties is het afdwingen van naleving echter niet mogelijk of wenselijk. Er kan dan op verzoek van de overtreder afgezien worden van handhaving (gedogen).

Als uitgangspunten bij de uitvoering van handhaving kunnen worden benoemd:

• ·

  handhaven met vertrouwen; Het belonen van goed naleefgedrag door burgers en bedrijven (ver)minder(d) te controleren.

• ·

  effectief en doelmatig (resultaatgericht); Via adequate voorbereiding, invulling en uitwerking Uitvoeringsprogramma's.

• ·

  afgestemd op de inzet van andere instrumenten; Toezicht en handhaving vormen schakels in de ketting: n ormstelling - regulering - communicatie - toezicht - handhaving - evaluatie resultaat. Het is de kunst om de 'geschakelde' instrumenten afgestemd in te zetten voor een optimaal resultaat. Dit vergt afstemming en het continu (durven) zoeken naar balans.

• ·

  een positieve bijdrage aan het imago van het waterschap; De waterschappen treden zo nodig adequaat, kordaat en eenduidig op

• ·

  voldoen aan de wettelijke vereisten; Het waterschap voldoet aan wettelijke (kwaliteits)eisen bij de uitvoering van toezicht en handhaving.

• ·

  behouden of versterken van samenwerking met handhavingspartners; De waterschappen zoeken nadrukkelijk de samenwerking met handhavingspartners.

• ·

  voldoende flexibel voor nieuwe ontwikkelingen; De organisatie speelt bij toezicht en handhaving in op veranderen de mentaliteit doelgroepen, technologische ontwikkelingen, wijzigingen wet- en regelgeving , wijzigingen in wettelijke toedeling taken (overdragen en overgedragen krijgen).

• ·

  verantwoordelijkheden op de juiste plaats; De uitvoering van bevoegdheden (en daarmee verantwoordelijkheid) via mandaten e.d. leggen waar dat nodig is. Gericht op een adequaat en kordaat optreden.

• ·

  programmatische handhaving; Inzet/uitvoering gebaseerd op: probleemanalyses, prioritering, be stuurlijke vaststelling en evaluatie/rapportage resultaten. Conform wettelijke kwaliteitseisen.

• ·

  behoud van de eigen identiteit van het waterschap. In contacten blijven de waterschappen hun eigen identiteit behouden (ondermeer door handhaven huisstijl en voeren kenmerken op voer- en v aartuigen en bedrijfskleding).

2.2 Adequaat handhavingsproces

Voor de uitvoering van toezicht en handhaving gelden wettelijke kwaliteitseisen. De provincies zien er op toe dat aan die eisen wordt voldaan. Tot oktober 2010 werden kwaliteitseisen aan alleen de milieuhandhaving gesteld, zoals vastgelegd in het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer uit 2005 (AMvB). Met de inwerkingtreding van de Wet administratieve bepalingen omgevingsrecht (Wabo) op 1 oktober 2010 is het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer van rechtswege komen te vervallen. Kwaliteitseisen zijn nu opgenomen in hoofdstuk 7 van het Besluit Omgevingsrecht (Bor). En hoofdstuk 10 van de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor) beschrijft nadere kwaliteitseisen. De regels gelden voor het bredere begrip omgevingsrecht, en daarmee ook voor de handhaving van de Waterwet en de waterschapskeuren

De volgende onderwerpen ten aanzien van het handhavingsbeleid worden in het Bor behandeld:

• ·

  Handhavingsbeleid;

• ·

  Uitvoeringsprogramma;

• ·

  Uitvoeringsorganisatie;

• ·

  Borging van de middelen;

• ·

  Monitoring;

• ·

  Rapportage.

Deze onderwerpen worden hieronder kort toegelicht.

2.2.1 Handhavingsbeleid

Het handhavingsbeleid wordt eenduidig en uniform opgesteld, zodat de doeltreffendheid wordt vergroot. Het blijkt dat bedrijven en burgers meer geneigd zijn om regelgeving na te leven wanneer helder is op welke manier overtredingen worden aangepakt. Eenduidig beleid zal dus leiden tot een afname van de toezichtslast. De missie van het WSRL luidt als volgt: ‘Waterschap Rivierenland is verantwoordelijk is voor en werkt voortvarend aan een duurzaam waterbeheer voor een veilig en leefbaar Rivierenland.’

De missie van het WSHD luidt als volgt: ‘Waterschap Hollandse Delta beschermt de Zuid-Hollandse Eilanden tegen wateroverlast, beheert het oppervlaktewater, zuivert het afvalwater, beheert de (vaar)wegen en levert een actieve bijdrage aan de ruimtelijke invulling van zijn gebied. Het richt zich daarbij, samen met anderen op veilig en duurzaam wonen, werken en recreëren voor burgers, bedrijven en andere gebruikers. WSHD is vooruitstrevend, open en transparant in de uitvoering van zijn taken, streeft naar de beste verhouding tussen maatschappelijke kosten en baten, stelt zich ten dienste van zijn omgeving en is een goed en aantrekkelijk werkgever.’

De handhaving heeft inhoudelijk gezien betrekking op wet- en regelgeving op het terrein van waterkwantiteit, waterkwaliteit (waterbeheer) en veiligheid (dijken/varen/wegen). Door toezicht te houden op deze vakgebieden wordt uitvoering gegeven aan de door beide waterschappen vastgestelde missies.

Doelen op middellange termijn worden verwoord in het uitvoeringsprogramma dat tweejaarlijks in het verlengde van het handhavingsbeleid wordt opgesteld. Daarnaast worden jaarlijks doelen opgenomen in de jaarplannen. Voor de uitvoering van deze doelen is het belangrijk om een evenwicht te bereiken tussen de doelen en de bijbehorende uitvoeringsorganisatie. Hiermee wordt bedoeld dat de personele capaciteit in verhouding moet zijn met de opgestelde doelen.

2.2.2 Uitvoeringsprogramma

In het uitvoeringsprogramma komen onder andere de volgende onderwerpen aan de orde:

• ·

  prioriteitenstelling (wat voeren we in welke volgorde uit?);

• ·

  coördinatie en overleg (hoe vaak en op welke manier stemmen we af?);

• ·

  standaardprocedures voor behandeling van constateringen al dan niet strijdig met de wet- en regelgeving (zijn procedurebeschrijvingen actueel en worden deze gevolgd?);

• ·

  deskundig en kwalitatief goed personeel (kunnen we kwaliteit en kwantiteit leveren met de huidige medewerkers? Dit is tevens gekoppeld aan het opleidingsplan).

Het uitvoeringsprogramma wordt afgestemd met andere afdelingen en betrokken bestuursorganen.

Belangrijk te vermelden is dat het maken van beleidskeuzes niet op uitvoeringsniveau gebeurt, maar op bestuursniveau. Voorbereiding vindt echter bottom-up plaats; de beleidsrichting wordt te allen tijde ingegeven door de (veranderende) praktijk. Hierbij is de input en kennis van de uitvoerende medewerkers van cruciaal belang. Het werkpakket, gebaseerd op de praktijk, is te allen tijde leidend. Mede op basis van de inbreng van de medewerkers zal het handhavingsbeleid worden aangepast (ontwikkelbenadering).

2.2.3 Uitvoeringsorganisatie

Randvoorwaarden voor een adequate uitvoering van de gestelde doelen uit het handhavingsbeleid en het uitvoeringsprogramma zijn onder andere:

• ·

  er zijn actuele, vastgestelde functieprofielen voor iedere functionaris beschikbaar, waarin taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn vastgelegd. Wanneer medewerkers niet beschikken over voldoende kennis of ervaring, zullen deze worden (bij)geschoold;

• ·

  er is een scheiding tussen medewerkers die zich bezighouden met de voorbereiding van besluiten ten aanzien van aanvragen vergunning en medewerkers die zich bezighouden met het toezicht op de naleving hiervan of het voorbereiden van besluiten ten aanzien van bestuurlijke sancties. Wanneer er gewerkt wordt met personeel dat niet werkzaam is binnen het bestuursorgaan worden hier schriftelijke afspraken over gemaakt;

• ·

  een ambtenaar wordt niet voortdurend belast met het houden van toezicht bij dezelfde bedrijven (rouleren van medewerkers);

• ·

  de organisatie is ook buiten kantooruren bereikbaar en beschikbaar (wachtdienst).

2.2.4 Borging van de middelen

Op basis van het opgestelde uitvoeringsprogramma wordt bepaald hoeveel financiële en personele middelen er benodigd zijn om hier uitvoering aan te geven.

De organisatie zorgt ervoor dat voldoende ruimte wordt vrijgemaakt in de begroting. Wanneer tussentijds blijkt dat er onvoldoende financiële of personele capaciteit beschikbaar is, zal een keuze gemaakt moeten worden om ofwel de middelen aan te vullen ofwel de prioritering in het uitvoeringsprogramma aan te passen aan de beschikbare capaciteit.

Wat betreft de kwaliteit van de middelen zorgt de organisatie ervoor dat er adequate technische, juridische en administratieve middelen beschikbaar zijn. Daarnaast is de organisatie ervoor verantwoordelijk dat de instrumenten die gebruikt worden bij de handhaving in goede staat van onderhoud zijn en zo nodig worden gekalibreerd.

2.2.5 Monitoring

Pakt het handhavingsbeleid goed uit? Bereiken we onze doelen? Zowel ten aanzien van “Hoe” en “Wat” we handhaven? Enerzijds qua het volgen van de vastgestelde werkwijzen, processen, procedures en kwaliteitseisen. En anderzijds qua de aanpak van doelgroepen en soorten overtredingen. Slagen we erin ongewenst gedrag om te buigen in goede naleving? Leveren we wel inspanningen op zaken die er toe doen? Het voeren van goede registratie c.q. administratie vormt een randvoorwaarde voor het gericht verzamelen van gegevens voor het in beeld (kunnen) brengen en analyseren van toezicht en handhaving (input, output, outcome (effect en trends)).

Een volledig en correcte registratie vormt de basis voor het kunnen bewaken van het proces in kwalitatieve en kwantitatieve zin, het daarop (bij)sturen en het evalueren van uitkomsten. Conform het Bor en de Mor wordt minimaal gemonitord op:

• ·

  de uitvoering van het uitvoeringsprogramma;

• ·

  de voortgang van het bereiken van gestelde doelen;

• ·

  het aantal uitgevoerde controles;

• ·

  het aantal geconstateerde overtredingen;

• ·

  het aantal opgelegde bestuurlijke sancties;

• ·

  het aantal processen verbaal;

• ·

  het aantal over mogelijke overtredingen ontvangen klachten.

Tevens wordt aanvullend gemonitord op of een uitsplitsing gemaakt in:

• ·

  het aantal repressieve bestuursrechtelijke handhavingsacties in percentage van het aantal uitgevoerde controles;

• ·

  het aantal repressieve strafrechtelijke handhavingsacties in percentage van het aantal uitgevoerde controles;

• ·

  het percentage verandering van het aantal repressieve handhavingsacties ten gevolge van preventief handelen;

• ·

  het percentage tevreden particuliere melders;

• ·

  het aantal uren per proces-verbaal;

• ·

  het aantal meldingen en aantal uren per melding;

• ·

  het aantal uren per controle;

• ·

  het aantal opgenomen situaties en aantal uren per opgenomen situatie;

• ·

  het aantal bestuursrechtelijke aanschrijvingen en aantal uren per aanschrijving;

• ·

  het percentage geïnde dwangsommen van het totaal aantal bestuursrechtelijke trajecten;

• ·

  het percentage van de hercontroles waarbij een bevestigingsbrief wordt verzonden;

• ·

  het percentage van de werkzaamheden waarbij wordt gewerkt conform de werkinstructies;

• ·

  het percentage van de gegevens in de database (Squit XO danwel IRIS) welke correct en volledig zijn ingevuld;

• ·

  het percentage van het aantal overtredingen waarbij een brief wordt verzonden;

• ·

  het percentage van het aantal openstaande meldingen dat langer open staat dan 1 maand.

2.2.6 Rapportage

Als uitgangspunt geldt dat handhaving programmatisch, planmatig en cyclisch wordt opgepakt, waarbij minimaal jaarlijks, conform beleids- en verantwoordingscyclus, aan het bestuur wordt gerapporteerd.

Binnen de waterschappen is afgesproken dat op basis van het tweejaarlijkse uitvoeringsprogramma de voortgang van de uitvoering met een frequentie van drie keer per jaar wordt gemonitord en over de resultaten van de handhavingsinspanningen wordt gerapporteerd door middel van management- en bestuursrapportages. Deze analyse is vervolgens leidend voor het opstellen van het (volgend) jaarplan.

2.3 Analyse risico’s

Worden toezicht en handhaving ingezet op de zaken die er toe doen? Een belangrijk – en wettelijk voorgeschreven - middel om te komen tot een gerichte, effectieve en efficiënte inzet is de zogenaamde probleemanalyse. Een dergelijke analyse bestaat uit:

• ·

  algemene verkenningen (omgeving, taakveld, algemene beleidsdoelstellingen);

• ·

  risicoanalyses (de kans op en de omvang van de gevolgen van overtredingen regels);

• ·

  doelgroepenanalyses (beschouwing van het naleefgedrag van specifieke groepen. Bijvoorbeeld gevoeligheid voor verschillende instrumenten).

Daarbij zijn vaste toetsingscriteria, t.w. de gevolgen van overtredingen voor: a. de veiligheid;

• b.

  de waterkwaliteit;

• c.

  het milieu (mate van schade; wel of niet onomkeerbaar);

• d.

  de financiën van het waterschap;

• e.

  het imago van het waterschap.

De probleemanalyse geeft aan waarop en hoe met het meeste rendement middelen kunnen worden ingezet. De probleemanalyses vormen belangrijke input voor de uitvoeringsprogramma's. Daarin worden de uitkomsten van de analyse vertaald in concrete aanpak van doelgroepen (bijvoorbeeld frequentie controle). De probleemanalyse wordt om de twee jaar uitgevoerd. De methode voldoet aan de daarvoor geldende kwaliteitseisen. De probleemanalyse dient door het waterschapsbestuur te worden vastgesteld. Vaststelling zal over het algemeen gekoppeld zijn aan de vaststelling van het tweejaarlijks uitvoeringsprogramma.

3.1 Vormen van toezicht

Om effectief en efficiënt te werk te gaan is het nodig om verschillende vormen van toezicht te hanteren. Zo bestaan er de reguliere periodieke, projectmatige, integrale, administratieve, themagerichte en ad hoc controles, surveillance (vanaf land, lucht en water) en controles naar aanleiding van een klacht of melding.

Deze vormen van toezicht kunnen zowel aangekondigd als onaangekondigd plaatsvinden. Door het verrassingselement wordt een meer reëel beeld verkregen. Toezicht kan gedifferentieerd en gecombineerd worden uitgevoerd, bijvoorbeeld op grond van kenmerken van de vergunninghouder en de handhavingshistorie.

3.2 Controlefrequenties

Met de toezichtbezoeken wordt beoogd de (vrijwillige) naleving van wet- en regelgeving, vergunningen en dergelijke te bewerkstelligen en te behouden. Er wordt naar gestreefd het naleefgedrag te maximaliseren door zoveel mogelijk maatwerk te leveren. Dit maatwerk wordt vormgegeven door middel van doelgroepdifferentiatie, waarbij onderscheid wordt gemaakt in zogenoemde ‘koplopers’, ‘middenmoters’ en ‘achterblijvers’ (zie bijlage 6). Als het gaat om handhavingsaandacht dan gaat het feitelijk om de controle-intensiteit en de controlefrequentie. Daarnaast is de prioritering in het uitvoeringsprogramma bepalend voor de bezoekfrequentie.

3.3 Preventieve handhaving

Onder preventieve handhaving wordt verstaan het stimuleren van naleving van wet- en regelgeving. Hiermee wordt beoogd het aantal overtredingen te verminderen. Bijkomend voordeel is dat met een goede preventieve handhaving de noodzaak tot repressieve handhaving (en de werklast daarvan) zal verminderen.

Preventief handhaven bestaat onder andere uit communicatie, voorlichting en preventief toezicht. Er kan zowel actief als passief preventief toezicht worden gehouden. Actief toezicht bestaat uit routinematig/programmatisch toezicht en projectmatig toezicht. Passief toezicht is toezicht naar aanleiding van klachten, meldingen en calamiteiten.

Het niet naleven van gestelde regels kan verschillende oorzaken hebben. Het kan gaan om onwil, vanwege de kosten die gemaakt moeten worden om bepaalde voorzieningen te treffen, of het niet willen nemen van de moeite die het naleven van bepaalde regels kost.

Het kan echter ook gaan om meer onschuldiger redenen zoals:

• ·

  niet bekend zijn met de regels;

• ·

  niet weten welk doel de regels dienen (milieueffecten van niet naleven van regels);

• ·

  niet begrijpen van de regels (complexe regels);

• ·

  niet accepteren van de regels (uitgangspunten regels, maatregelen)

Wanneer met deze redenen rekening wordt gehouden kan de effectiviteit en efficiency van de handhaving worden verhoogd. Handhaving kan dan gericht worden ingezet op de onderdelen waar deze het meeste effect sorteren. Als het niet naleven van de regels betrekking heeft op één van bovenstaande redenen ligt er een belangrijke opgave voor het waterschap met betrekking tot voorlichting, educatie en overreding. Voorlichting en educatie in die gevallen waarin men niet bekend is met de regels, niet weet welk doel zij dienen of de regels niet begrijpt. Overreding in die gevallen waarin men de regels niet accepteert, omdat men het niet eens is met de uitgangspunten van de regels (beleid).

Wanneer deze activiteiten niet leiden tot naleving, zullen andere instrumenten moeten worden ingezet. Hiermee komen we terecht op het terrein van de repressieve handhaving (zie paragraaf 3.4).

De handhavingsinspanningen zijn gericht op het bereiken van spontane naleving, waarbij zoveel mogelijk wordt ingezet op de preventieve handhavingsinstrumenten. Preventief waar kan, repressief waar het moet.

3.4 Repressieve handhaving

Als preventieve handhaving niet leidt tot het gewenste naleefgedrag zullen (andere) maatregelen nodig zijn. Wanneer legalisatie niet mogelijk is, is repressie op zijn plaats.

In deze paragraaf wordt de basisaanpak beschreven voor het bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden. Kern van de basisaanpak is een stappenplan dat aangeeft op welke wijze het waterschap gaat handhaven bij overtredingen van wet- en regelgeving.

Repressieve handhavingsinstrumenten

Het waterschap heeft de beschikking over de volgende repressieve instrumenten:

Bestuursrechtelijk:

• ·

  last onder bestuursdwang;

• ·

  last onder dwangsom;

• ·

  het intrekken van de vergunning;

• ·

  bestuurlijke boete.

Strafrechtelijk:

·proces-verbaal.

Privaatrechtelijk:

• ·

  schadevergoeding;

• ·

  kort geding;

• ·

  conservatoir beslag.

Het strafrechtelijke- en bestuursrechtelijke handhavingstraject kunnen naast elkaar gebruikt worden (tweesporenbeleid). Het strafrecht wordt dan gebruikt om te straffen, terwijl het bestuurlijke traject tot doel heeft de overtreding te beëindigen/voorkomen en de schade ongedaan te maken/voorkomen.

Ad Bestuursrechtelijke handhaving

Het doel van de bestuursrechtelijke handhaving is het beëindigen of voorkomen van de overtreding en het ongedaan maken of voorkomen van de schade. Bestuurlijke handhaving is dan ook niet gericht op straffen, maar op het herstel van de gewenste situatie (met uitzondering van de bestuurlijke boete).

Ad Strafrechtelijke handhaving

Het doel van strafrechtelijke handhaving is niet zozeer het ongedaan maken van de overtreding, maar richt zich met name op het straffen van de overtreder.

Door het Openbaar Ministerie is in de zogenaamde Strategie Milieu het begrip "kernbepaling" geïntroduceerd. Dit zijn: “bepalingen die binnen de regeling of de vergunning waarvan zij deel uitmaken de kern vormen van de bescherming van de belangen waartoe die regeling of vergunning strekt”.

Voor het overtreden van een kernbepaling wordt door de afdeling Handhaving te allen tijde een proces-verbaal opgemaakt inclusief een bestuursrechtelijke aanschrijving. Alleen in overleg met de Officier van Justitie kan hiervan worden afgeweken (bijvoorbeeld wanneer de overtreding gering van omvang is, er geen sprake is van opzet en het geen herhaling (recidive) betreft).

Met betrekking tot de uitvoering van de strafrechtelijke handhaving luidt het uitgangspunt dat in beginsel alleen strafrechtelijk wordt opgetreden tegen een overtreding waarvoor het waterschap ook bestuursrechtelijk bevoegd is (met uitzondering van het toezicht op de vaarwegen). Overige strafbare feiten worden in samenwerking met de politie opgepakt.

De kernbepalingen worden in samenwerking met het Openbaar Ministerie vertaald naar een handhavingsarrangement. Naar alle waarschijnlijkheid wordt de lijst met kernbepalingen verkort en zullen meer overtredingen door middel van het bestuursrecht worden opgepakt. Tot die tijd blijven de kernbepalingen van kracht (zie bijlage 3 voor een overzicht van de kernbepalingen).

Met de inwerkingtreding van het handhavingsarrangement zullen alleen voor zwaardere overtredingen nog processen-verbaal worden gemaakt. Steeds meer overtredingen worden bestuursrechtelijk opgepakt. Ook is de ontwikkeling van de bestuurlijke strafbeschikking in volle gang. Wanneer en hoe deze geïmplementeerd wordt, zal in de komende jaren duidelijk worden. Besluitvorming hierover zal separaat plaatsvinden.

Ad Privaatrechtelijk

In gevallen waarin door derden schade is toegebracht aan waterschapswerken kan het waterschap door middel van een civielrechtelijke procedure deze schade verhalen op de veroorzakers. In tegenstelling tot de andere handhavingsinstrumenten is dit instrument primair gericht op het verhalen van geleden schade.

Ambtelijk voortraject

Voordat het formele bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhavingstraject wordt ingezet, is er vaak al een ‘ambtelijk traject’ aan voorafgegaan, met uitzondering van de Waterwet overtredingen en overtredingen op de vaarwegen. Bij de eerste constatering van een overtreding wordt de betrokkene gewezen op de overtreding. Door dit te bespreken met de betrokkene wordt de overtreding in dit stadium in veel gevallen al ongedaan gemaakt. Het gaat dan om een zogenoemde zachte waarschuwing en betreft dus geen formele handhavingsstap.

De eerste formele handhavingsstap gaat in vanaf het moment dat de betrokkene geen gehoor geeft aan het verzoek de overtreding ongedaan te maken. De eerste formele stap bestaat dan uit het waarschuwen (vooraankondiging) van de betrokkene voor mogelijke bestuursrechtelijke (en/of strafrechtelijke) sancties.

Bij overtredingen die qua risico en impact een directe actie vragen, wordt geen ambtelijk voortraject gevolgd. Voorbeelden hiervoor zijn: werken zonder vergunning of melding en ingravingen in primaire waterkeringen in gesloten seizoen. Alle overtredingen worden benoemd in het Handboek Handhaving.

3.5 Handhaven eigen bedrijfsvoering

In de praktijk doen zich situaties voor waarbij het waterschap zowel toezichthoudend bestuursorgaan is als het bedrijfsvoerende bestuursorgaan. Dit is het geval bij bijvoorbeeld het aanleggen van nieuwe watergangen, het beheren van rioolwaterzuivering, het onderhoud aan kunstwerken en werkzaamheden die vallen onder het Besluit bodemkwaliteit, het aanleggen van gemalen, persleidingen naar zuiveringen en kadeverbeteringen. Aangezien de uitvoering van het toezicht op de eigen bedrijfsvoering en het resultaat daarvan intern blijft, is het nodig dit project zichtbaar en transparant te maken en te houden. Op overtredingen, begaan door (diensten of gelieerde instellingen van) de eigen organisatie, wordt conform richtlijnen gereageerd.

Transparant en controleerbaar toezicht

Om het toezicht op de eigen bedrijfsvoering transparant en controleerbaar te maken is het nodig om de bevindingen tijdens de controles vast te leggen en hierover te rapporteren.

Bij het toezicht en de handhaving van de eigen bedrijfsvoering en activiteiten staan de onderstaande stappen centraal:

• 1.

  het opstellen van een toezichtprogramma voor de eigen bedrijfsvoering;

• 2.

  het opstellen van het controlebezoek een controlerapport;

• 3.

  het handelen volgens het reguliere stappenplan van het Nota Handhavingsbeleid bij geconstateerde gebreken en/of overtredingen;

• 4.

  het zenden van bestuursrechtelijke brieven (vooraankondiging aan:de beheerder/verantwoordelijke (incl. Directieraad) van de gecontroleerde activiteitmet afschrift aan het Openbaar Ministerie en de Vrom-inspectie.

• 5.

  het uitnodigen van de beheerder/verantwoordelijke om formeel zijn zienswijze te geven;

• 6.

  het conform de reguliere handhavingsstrategie strafrechtelijk optreden en een proces-verbaal opmaken. Dit in overleg met het Openbaar Ministerie en de Vrom-inspectie.

• 7.

  het uitvoeren van een hercontrole na afloop van de begunstigingstermijn wordt een hercontrole. Op basis van de zienswijze en de hercontrole wordt een beoordeling gemaakt over het vervolg van het handhavingstraject.

• 8.

  het jaarlijks samenvatten van de uitkomsten van deze toezichtsactiviteiten in een rapportage aan het bestuur.

Het vervolg van het bestuursrechtelijk traject (na de vooraankondiging) tegen de eigen bedrijfsvoering is wenselijk, aangezien een intern gerichte handhavingsbeschikking een prikkel is om zich te conformeren aan de geldende regels.

Indicaties voor strafrechtelijk optreden zijn:

• ·

  een gedragen feit, niet voorkomende uit een wettelijke opdracht;

• ·

  evident onrecht, bijvoorbeeld een vorm van een commuun misdrijf;

• ·

  een opzettelijk gepleegde overtreding van een kernvoorschrift;

• ·

  recidive: overtredingen die op zich weinig of geen schadelijke gevolgen hebben, maar door herhaling ergernis veroorzaken.

Als het Openbaar Ministerie tot vervolging overgaat, wordt in voorkomende gevallen de verantwoordelijke ambtenaar, als hem persoonlijk een verwijt betreft, ook vervolgd.

3.6 Gedogen

Onder bestuurlijk gedogen wordt verstaan: het niet optreden tegen een overtreding van rechtsregels door een bestuursorgaan dat tot zodanig optreden in beginsel juridisch bevoegd en feitelijk in staat is. Niet optreden houdt in dat het bestuur expliciet (schriftelijk) aangeeft géén gebruik te zullen maken van de handhavingsbevoegdheid. Vaak gebeurt dit in de vorm van een gedoogbesluit of gedoogovereenkomst.

De Algemene wet bestuursrecht (Awb) stelt eisen aan de voorbereiding van besluiten (waaronder gedoogbeschikkingen) en geeft regels inzake de rechtsbescherming tegen overheidsbesluiten.

Aan gedogen zijn voorwaarden verbonden.

• ·

  het gedogen dient een uitzonderlijk karakter te hebben, het categorisch gedogen van bepaalde overtredingen wordt door de rechter niet aanvaard;

• ·

  het gedogen moet een tijdelijk karakter dragen en gericht zijn op het beëindigen van de niet toegestane situatie. Het stilzwijgend gedogen is onacceptabel;

• ·

  aan de gedoogbeschikking dienen voorschriften te worden verbonden. Evenals andere beschikkingen moet een gedoogbeschikking en de totstandkoming daarvan minimaal voldoen aan de eisen van de Algemene wet bestuursrecht.

Het bestuur kan goede redenen hebben om over te gaan tot gedogen. Er kan bijvoorbeeld sprake zijn van een overgangs- of overmachtsituatie vooruitlopend op vergunningverlening. Het, in deze situaties gedogen, is neergelegd in het landelijke gedoogbeleid.

Uitgangspunt voor het bestuur is dat wettelijke regels worden gehandhaafd en zo nodig door sanctietoepassing worden afgedwongen. Echter, in de praktijk kunnen zich specifieke situaties voordoen waarbij het (doen) beëindigen van de overtreding onredelijk zou zijn ten opzichte van betrokkene(n). In bepaalde gevallen wordt daarom aanvaard dat het bestuur (mits voldaan wordt aan een aantal criteria) de gedoogbevoegdheid terughoudend hanteert.

Bestuurlijk gedogen is een bevoegdheid, er bestaat geen recht op gedogen. Binnen welke grenzen het college van dijkgraaf en heemraden de bevoegdheid om te gedogen gaat gebruiken staat centraal in de volgende paragraaf.

3.6.1 Gedoogcriteria

Een te gedogen situatie wordt eerst beoordeeld aan de hand van de hierna genoemde criteria. Daarna vindt de belangenafweging plaats in het licht van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

De gedoogcriteria zijn:

• ·

  waterstaatkundig verantwoorde situatie (1);

• ·

  slechts in uitzonderingsgevallen (2);

• ·

  overeenstemming met aanvrager (3);

• ·

  beperkte periode (eindtermijn of beëindiging activiteit) (4).

  Ad 1. Waterstaatkundig verantwoorde situatie Gedogen kan slechts aan de orde zijn indien er een situatie ontstaat die waterstaatkundig verantwoord zal zijn, en in beginsel niet leidt tot een verslechtering van de activiteit waarvoor al een vergunning of ontheffing is verleend (of verleend zal worden).

  Gedogen vooruitlopend op vergunning- of ontheffingverlening kan alleen aan de orde zijn als er sprake is van een vergunbare of onthefbare situatie (op basis van de Waterwet en/of Keur). Toetsingskader blijft de betreffende wetgeving.

  Als het nodig blijkt te zijn om in de gedoogperiode voorzieningen te treffen ter bescherming van de waterkering, de waterkwaliteit, de waterkwantiteit of de vaarwegen zal dit worden bepaald aan de hand van de eisen die in het kader van de (later) af te geven ontheffing of vergunning zullen worden gesteld.

  Ad 2. Slechts in uitzonderingsgevallen Het gedogen dient een uitzonderlijk karakter te hebben. Onder uitzonderingsgevallen worden de volgende situaties verstaan:

  • ·

    overmacht- en of overgangssituaties;

  • ·

    gevallen waarin het achterliggende belang evident beter is gediend met gedogen (bijvoorbeeld bij proefnemingen);

  • ·

    gevallen waarin het wettelijk instrumentarium tekortschiet;

  • ·

    gevallen waarin een zwaar(der) wegend belang het gedogen rechtvaardigt.

  Ad 3. Overeenstemming met de aanvrager Er dient in principe vooraf overeenstemming te zijn met de aanvrager over de aan de gedoogbeschikking te verbinden voorwaarden. De voorwaarden zijn gericht op het garanderen van een verantwoorde situatie op het gebied van de bescherming van de waterkering, de waterkwaliteit, de waterkwantiteit of de (vaar)wegen.

  Een uitzondering op deze situatie vormt bijvoorbeeld de situatie dat een vergunning of ontheffing door de rechter is vernietigd, op basis van een beroep tegen de voorschriften, en met de (inmiddels vernietigde) voorschriften de bedrijfsvoering op een verantwoorde wijze worden gecontinueerd.

  Ad 4. Beperkte periode (einddatum of beëindiging activiteit) Gedogen is alleen toegestaan indien er sprake is van een situatie waarin de te gedogen activiteit binnen een afzienbare termijn zal worden gelegaliseerd of beëindigd. Gedogen dient in beginsel niet langer plaats te vinden dan 1 jaar.

3.7 Samenwerking

Op het gebied van handhaving werken de waterschappen Rivierenland en Hollandse Delta nauw samen. De afdelingen Handhaving van beide waterschappen zijn in 2011 geïntegreerd. Dat levert voor beide partijen kwaliteitsverbeteringen en kostenbesparingen op.

Ook met andere handhavende instanties wordt afgestemd en samengewerkt. Het betreft het Openbaar Ministerie, de provincie(s), Rijkswaterstaat, de Voedsel en Warenautoriteit, inliggende gemeenten, omgevingsdiensten, politie en brandweer. De samenwerking varieert van werkafspraken tot het ad hoc of via projecten deelnemen aan gerichte toezicht- en handhavingacties. Voorbeelden zijn afspraken over (gezamenlijk) sanctiebeleid op het gebied van milieuhandhaving en het gezamenlijk, projectmatig met omgevingsdiensten controleren van jachthavens.