Handhavingsnota gemeente Westerveld

1.1 Algemeen

Handhaving staat momenteel volop in de belangstelling. Al langere tijd is er sprake van het ontstaan van een algemeen maatschappelijk en politiek bewustzijn dat handhaving een wezenlijk onderdeel van goed bestuur is. De urgentie van het vraagstuk is de afgelopen jaren verder onderstreept door enkele calamiteiten (de vuurwerkramp in Enschede, de cafébrand in Volendam, het parkeerdek in Tiel) die de aandacht nogmaals hebben gevestigd op de aanwezigheid van een handhavingstekort in ons land. Door de genoemde oorzaken bezinnen veel bestuursorganen, waaronder gemeentebesturen, zich momenteel op de vraag hoe zij om moeten gaan met handhaving. Op de beleidsterreinen ruimtelijke ordening, milieu en volkshuisvesting, openbare orde, (brand)veiligheid en bijzondere wetten is dit duidelijk merkbaar.

Van de zijde van het ministerie van VROM wordt er in het kader van de Herziening van de Wet op de Ruimtelijke Ordening aandacht gevraagd voor dit onderwerp. Ook andere ministeries en de VNG zijn op diverse fronten actief. Er is duidelijk sprake van verbreding van de aandacht voor handhaving.

Daarbij is het onderwerp ‘veiligheid’ hoog op de ambtelijke en bestuurlijke agenda gekomen. Maar er zijn ook andere onderwerpen te noemen, waarbij handhaving van de in regelgeving neergelegde normen aandacht vraagt. Te denken valt bijvoorbeeld aan permanente bewoning van recreatiewoonverblijven of aan de problematiek met betrekking tot woonwagenstandplaatsen.

Tegen deze achtergrond heeft de gemeente Westerveld besloten in het jaar 2003 een integraal handhavingsbeleid te ontwikkelen. Hiermee is gekozen voor een vorm van handhaving waarbij door de verschillende disciplines wordt samengewerkt zowel bij het ontwikkelen van het handhavingsbeleid als bij het uitvoeren van concrete handhavingacties. Deze onderlinge afstemming leidt tot een hogere efficiëntie, en is bovendien effectiever en klantgerichter. De term ‘integraal handhavingsbeleid’ verwijst daarnaast ook naar de wijze waarop de afweging van prioriteiten gestalte krijgt. Waar die momenteel vooral per Cluster en per Afdeling vorm krijgt, is het de bedoeling afdelings- en clusteroverstijgend handhavingstaken tegen elkaar af te wegen en prioriteit toe te kennen. Met ingang van 2004 moet het handhaven volgens deze nieuwe integrale aanpak gestalte krijgen.

Ter verwezenlijking van het voornemen om een integraal handhavingsbeleid te ontwikkelen is de Projectgroep Integraal handhavingsbeleid ingesteld. De projectgroep wordt gevormd door medewerkers van het bureau BOV (Eisso Oeseburg), de afdeling BMB (Bert Boers en Anne Fleerakkers), de afdeling ROW (Inge Boer) en de afdeling IBOR (Dirk Buiter). De projectgroep is belast met de uitvoering van een brede inventarisatie die moet resulteren in een voorstel voor de ontwikkeling van een integraal handhavingsbeleid, inclusief plan van aanpak en projectorganisatie. Aan het juridischbestuurskundig onderzoeks- en adviesbureau Pro Facto en het adviesbureau voor ruimte en milieu Buro Vijn is opdracht verleend de werkzaamheden extern te ondersteunen.

Het voorgaande heeft tot de thans voorliggende handhavingsnota geleid waarin het integrale handhavingsbeleid van de gemeente Westerveld wordt gepresenteerd. De handhavingsnota heeft de bedoeling de bestuurlijke beleidsuitgangspunten met betrekking tot handhaving vast te leggen, en beoogt tevens handen en voeten te geven aan de praktische uitvoering daarvan.

Wellicht ten overvloede wordt nog opgemerkt dat het opstellen van een handhavingsbeleid kan worden gezien als een proces. Door met elkaar te praten over handhaving en de daaraan verbonden aspecten wordt een proces ingang gezet dat leidt tot draagvlak. Handhaving vraagt namelijk niet alleen een op papier gesteld beleid, maar ook een cultuur, houding of werkwijze welke erop gericht is om daadwerkelijk uitvoering te geven aan het beleid.

1.2 De aandachtsgebieden

Deze nota richt zich in hoofdzaak op handhavingstaken op het terrein van de ruimtelijke ordening en de bouw- en milieuregelgeving, alsmede op de hieraan grenzende beleidsvelden. De daarbij betrokken afdelingen zijn de afdeling Bouwen, Milieu & Brandweer (BMB), de afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling & Welzijn (ROW), de afdeling Inrichting en Beheer Openbare Ruimte (IBOR) . Daarnaast heeft de nota betrekking op de handhaving van de openbare orde en veiligheid en op de onderwerpen die zijn geregeld in de APV. De uitvoering van de deze taken berust in de eerste plaats bij het bureau Bestuursondersteuning & Voorlichting (BOV).

Behalve de bovengenoemde afdelingen kunnen verder worden genoemd de afdeling Dienstverlening en de afdeling Interne Bedrijfsvoering. Vanwege hun specifieke taakstelling nemen deze beide afdelingen voor wat handhaving betreft een vrij zelfstandige positie in binnen de gemeente. Dit geldt vooral de handhavingstaken van de afdeling Dienstverlening. De handhavingstaken van deze afdeling liggen op het terrein van de Algemene Bijstandswet en de Wet voorzieningen gehandicapten. Ook de handhavingstaken van de afdeling Interne Bedrijfsvoering vertonen weinig samenhang met de beleidsterreinen van de bovenstaande afdelingen. Bij deze afdeling berust de invordering van gemeentelijke belastingen en heffingen. Dit betreft de WOZ, de toeristenbelasting, de forensenbelasting en rioolheffingen. In het kader van controle op uitvoering van de WOZ vindt soms samenwerking plaats met andere afdelingen, met name met de cluster bouwen.

Gelet op het voorgaande heeft de projectgroep als uitgangspunt van de werkzaamheden genomen de handhaving voor zover die betrekking heeft op de fysieke omgeving.

1.3 Opzet handhavingsnota

De handhavingsnota bestaat uit twee onderdelen: Beleid en uitvoering. In dit deel, het beleidsdeel, wordt ingegaan op de beleidsmatige aspecten. In een tweede deel, het werkdocument, op die zaken die een bijdrage kunnen leveren aan de uitvoering van het handhavingsbeleid.

Beleidsdeel

In het volgende hoofdstuk wordt nader ingegaan op het begrip handhaving en enkele actuele ontwikkelingen.in de wet- en regelgeving. Daarna wordt in hoofdstuk 3 aangegeven welk beleid de gemeente Westerveld voert op de beleidsterreinen waarop deze handhavingsnota betrekking heeft. In hoofdstuk 4 wordt de huidige situatie geschetst. Dit hoofdstuk is voor een groot gedeelte gebaseerd op binnen de gemeente Westerveld gehouden interviews.

Hoofdstuk 5 geeft aan op welke wijze gekomen is tot een prioriteitenstelling en wat het resultaat hiervan is. Hoofdstuk 6 richt zich op de bestaande handhavingscapaciteit en de capaciteit die benodigd is voor het op een goede wijze uitvoeren van de onderhavige nota. Een goede handhaving vereist een goede organisatie en op elkaar afgestemde werkwijzen. In hoofdstuk 7 wordt hierop nader ingegaan. In hoofdstuk 8 wordt een aantal aanbevelingen gedaan om tot een verbetering van de handhaving in de gemeente Westerveld te komen. De uit dit beleidsdeel voortvloeiende acties zijn opgenomen in hoofdstuk 9. Het laatste hoofdstuk bevat een korte terugblik op de nota en op het proces dat doorlopen is.

Uitvoeringsdeel

Aan de nota is een werkdocument toegevoegd, dat bestaat uit twee hoofdstukken.

In het eerste hoofdstuk worden de handhavingsinstrumenten besproken.

Het tweede hoofdstuk geeft een korte toelichting op de wet- en regelgeving waar de handhaving betrekking op heeft. Aan het slot van het tweede deel is een aantal bijlagen opgenomen met onder meer standaardbrieven en protocollen.

2.1 Algemeen

Bij het formuleren van een handhavingsbeleid dient in de eerste plaats duidelijk te zijn wat onder handhaving wordt verstaan. De in deze nota gehanteerde definitie van handhaving luidt als volgt:

“elke (rechtmatige) handeling die er op is gericht de naleving van rechtsregels te bevorderen of een overtreding daarvan te beëindigen”.

Het begrip handhaving wordt derhalve ruim geïnterpreteerd. Voorbeelden van handhavingactiviteiten zijn;

• ·

  het stellen van normen (bijv. voorschriften van een bestemmingsplan of een APV bepaling);

• ·

  het uitvoeren van die normen (bijv. verlenen van een vergunning vergunningverlening of een ontheffing);

• ·

  het houden van controle en toezicht op de uitvoering daarvan (bijv. controle tijdens de bouw);

• ·

  het opleggen van (bestuurlijke) sancties bij overtreding van die normen (bestuursdwang en dwangsom);

• ·

  het uitvoeren van de bestuurlijke sancties.

Hieruit volgt dat handhaving méér omvat dan het daadwerkelijk optreden tegen illegale situaties door het opleggen van sancties. Handhaving kan in meer brede zin worden beschouwd als een aaneenschakeling van verschillende preventieve acties en maatregelen waarvan het daadwerkelijk opleggen van sancties het sluitstuk vormt. In deze nota zal aan het begrip handhaving in voornoemde brede zin aandacht worden besteed. Tegelijkertijd valt er niet aan te ontkomen aan het feit dat het begrip soms ook wordt gebruikt in een meer enge zin: voor het opleggen van sancties.

2.2 Beginselplicht tot handhaving

Het toepassen van bestuursrechtelijke handhavingmiddelen is een zogeheten discretionaire (= vrije) bevoegdheid. Dit betekent dat het het gemeentebestuur in beginsel vrij staat al dan niet handhavend op te treden. In recente jurisprudentie wordt echter een vrij strenge lijn gevolgd jegens gedogende gemeentebesturen. Wanneer om handhaving wordt verzocht, dient het gemeentebestuur in beginsel aan dit verzoek te voldoen. In dit verband wordt wel gesproken over een beginselplicht tot handhaven.

Toch bestaat in de praktijk nog wel enige ruimte om te besluiten van handhaving af te zien, met name in gevallen waarbij er zicht is op het legaliseren van de illegale situatie op korte termijn. Daarnaast is niet uitgesloten dat er ook andere bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan in een concreet geval gedogen toelaatbaar wordt geacht. Op het gemeentebestuur rust dan echter de plicht om gemotiveerd duidelijk te maken welke bijzondere omstandigheden dat zijn en waarom het van zijn beleidsvrijheid om van handhaven af te zien gebruik heeft gemaakt.

2.3 Het belang van een handhavingsbeleid

a. beginselen van behoorlijk bestuur

In de eerste plaats is het belang van een handhavingnota dat het gemeentebestuur door een schriftelijk vastgelegd en openbaar gemaakt handhavingbeleid in rechte beduidend minder risico loopt. Er van uitgaande dat het beleid op zich zelf niet onredelijk is, zal een beslissing – genomen op basis van consequent in de praktijk gebracht beleid – niet snel door de rechter worden vernietigd vanwege strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Deze beginselen verzetten zich tegen incidentele en willekeurige handhavingsacties (gelijkheidsbeginsel). Een consequent optreden is bovendien beter te motiveren en te verdedigen (motiveringsbeginsel). Dit betekent overigens niet dat ter motivering van handhavingsbesluiten kan worden volstaan met de enkele verwijzing naar het handhavingsbeleid. Per concreet geval zal steeds moeten worden nagegaan hoe de belangen van de overtreder zich verhouden tot het belang dat met handhaving is gediend.

b. legitimiteit & integriteit

Behalve met het oog op de juridische aspecten is een handhavingbeleid evenzeer van belang uit een oogpunt van legitimiteit en integriteit van het gemeentelijk optreden. Handhavingsacties betekenen vaak een diep ingrijpen in de persoonlijke vrijheid van de burger en van het hem in beginsel toekomende recht op vrij gebruik van zijn eigendommen. Bovendien gaat handhaving niet zelden gepaard met hoge kosten die op de overtreder kunnen worden verhaald. Optreden dat zich kenmerkt door willekeur en rechtsongelijkheid zal daarom niet alleen in rechte geen stand houden, maar ook de geloofwaardigheid van de gemeente, en van de regelingen op basis waarvan dit optreden plaatsvindt, aantasten.

c. doelmatigheid

Daarnaast is een handhavingsbeleid van belang uit een oogpunt van doelmatigheid van het gemeentelijk optreden. Om goed en gestructureerd te handhaven, is het wenselijk om een helder en op schrift gesteld handhavingsbe6 leid voorhanden te hebben. Op basis hiervan kan het bestuurlijk, maatschappelijk en ambtelijk draagvlak worden vergroot en kunnen de organisatie, de werkwijzen en de handhavingsacties onderling worden afgestemd.

d. preventieve werking

Structureel optreden en het intensiveren van toezicht hebben een preventieve werking. Naarmate bekend is dat de gemeente op een beleidsmatige manier omgaat met handhaving en systematisch controleert en optreedt, zullen de inwoners daarnaar gaan handelen. Zij zullen eerder vergunningen aanvragen en eerder geneigd zijn overeenkomstig deze vergunning te handelen.

Een structureel handhavingsbeleid leidt uiteindelijk dus tot minder handhaving.

Dat effect doet zich op de wat langere termijn voor. Op korte termijn moet echter bij intensivering van de toezichtsactiviteiten rekening worden gehouden met een sterke toename van de vervolgwerkzaamheden.

e. beëindigen gedoogsituaties

Tot slot is een handhavingsbeleid van belang ten aanzien van in het verleden ontstane illegale situaties waartegen niet is opgetreden, vooral wat betreft de ruimtelijke- en bouwregelgeving. Hierdoor is in een aantal gevallen (stilzwijgend) een gedoogsituatie ontstaan. Om deze tendens te kunnen doorbreken, dient er een duidelijk herkenbaar moment te zijn waarop met het verleden wordt gebroken.

2.4 Overleg

Het is van belang te onderstrepen dat in alle gevallen voorop staat dat overleg met overtreders het allereerste instrument is om te proberen een overtreding ongedaan te maken. Niet alle overtreders zullen zich er immers van bewust zijn een overtreding te (hebben) begaan. Ook zijn overtreders niet altijd weigerachtig om aan de beëindiging van de overtreding mee te werken.

Om de zaken niet onnodig juridisch op de spits te drijven, moet de overtreder eerst over de overtreding worden geïnformeerd, met het verzoek om deze vrijwillig ongedaan te maken. Daarbij kan de overtreder in de gelegenheid worden gesteld schriftelijk of mondeling zijn reactie op de ontstane situatie te geven.

Het is raadzaam voorafgaand aan het overleg te bepalen wat het doel is en welk traject moet worden gevolgd om het probleem aan te pakken. Overleg mag niet leiden tot uitstel en eventueel afstel van een handhavingsactie. In het eerste contact kan dan direct worden aangeven wat de volgende stap van de gemeente zal zijn indien de overtreder onverhoopt niet bereid is mee te werken en welke machtsmiddelen de gemeente daarbij ten dienste staan.

Pas als het overleg niet tot het gewenste resultaat leidt, komen de daadwerkelijke handhavinginstrumenten aan bod.

2.5 Communicatie

Overleg is een belangrijke eerste stap voor het op soepele manier beëindigen van een overtreding. Belangrijk is natuurlijk ook het voorkomen van een overtreding. In dit kader kan communicatie een belangrijke rol spelen. Door op een goede en structurele wijze met derden te communiceren over het te handhaven beleid en over eventuele handhavingsacties kunnen nieuwe acties worden voorkomen. Van communicatie gaat een preventieve werking uit. Daarnaast draagt communicatie ook bij aan het verkrijgen van draagvlak.

2.6 Landelijke ontwikkelingen

De ontwikkeling van handhaving staat niet stil. Op diverse fronten wordt er gewerkt aan een verdere verbetering van de handhaving. Zo kan op het beleidsterrein milieu de professionalisering van de handhaving worden genoemd.

De bedoeling hiervan is op 1 januari 2005 de handhaving op milieugebied op een hoger niveau te hebben. Deze versterking van de milieuhandhaving staat niet op zichzelf. Einddoel is een soortgelijke versterking op het gebied van de totale fysieke leefomgeving, dus inclusief terreinen als natuurbeheer, ruimtelijke ordening, bouw- en brandveiligheid. In het verlengde van de professionalisering van de milieuhandhaving wordt er gewerkt aan een wettelijke regeling voor het vastleggen van kwaliteitscriteria waaraan handhavingsorganisaties moeten voldoen en voor het bieden van mogelijkheden voor interventie van provincies of de minister. Verder wordt eraan gewerkt het gedogen terug te dringen.

Binnen de ruimtelijke ordening kan met name de nieuwe Wet ruimtelijke ordening worden genoemd. Deze nieuwe wet, die in 2005 of 2006 in werking moet treden, beoogt meer besluitvaardigheid, doelmatigheid en helderheid te bieden bij ruimtelijke overheidsbesluiten waaronder handhaving.

Daarnaast worden de overtredingen van bestemmingsplanvoorschriften onder de werkingssfeer van de Wet op de Economische delicten gebracht.

Hierdoor kunnen hogere geldboetes worden opgelegd en kunnen overtredingen efficiënter worden aangepakt.

Op het gebied van het bouwen en wonen wordt gewerkt aan een wijziging van de Woningwet ten aanzien van een verbetering van de handhaving.

Gemeenten moeten kunnen beschikken over een toereikend instrumentarium om op een goede uitvoering te kunnen geven aan hun handhavingstaken.

Hierbij wordt gedacht aan:

• -

  een vereenvoudiging van de bouwregelgeving

• -

  een betere handhaafbare bouwregelgeving

• -

  een meer expliciete eigen verantwoordelijkheid van de burger voor de naleving van de regels

• -

  het opstellen van jaarlijkse programma’s met daarin opgenomen de beleidsvoornemens en de wijze van uitvoering

• -

  het opnemen van een bevoegdheid van de minister om handhavend optreden te kunnen vorderen.

Voor wat betreft een verbetering van de bouwvergunningverlening worden

kwaliteitsnormen ontwikkeld.

3.1 Algemeen

De gemeente Westerveld is in 1998 ontstaan als gevolg van een gemeentelijke herindeling waarbij de voormalige gemeenten Diever, Dwingeloo, Havelte en Vledder zijn samengevoegd. De plattelandsgemeente, is gelegen in het zuidwestelijk gedeelte van Drenthe en bestaat uit vier gelijkwaardige hoofdkernen (Dwingeloo, Havelte, Vledder en Diever) met daarnaast 21 kleinere kernen. De gemeente telt 19.000 inwoners en bestrijkt een gebied van 28.300 ha. Binnen de gemeente bevinden zich twee nationale parken die worden gekenmerkt door zandverstuivingen, bosrijke omgevingen en heidevelden: het Dwingelderveld en het Drents-Friese wold.

De gemeente heeft een duidelijk agrarisch karakter. Het landelijk gebied wordt sterk gedomineerd door natuurbeheer, zoals dat in de twee nationale parken tot uitdrukking komt en tal van andere gevarieerde natuurgebieden.

De gemeente vervult door de vele natuur en het gevarieerde landschap een belangrijke functie voor recreatie en toerisme (ca 1 miljoen overnachtingen per jaar).

3.2 Beleid

In deze paragraaf wordt van de relevante beleidsterreinen op hoofdlijnen geschetst wat daarvan de essentie is. Daartoe hoort ook het binnen de beleidsvelden stellen van prioriteiten. De gemeente beschikt reeds over een aantal sectorale handhavingsnota’s op het gebied van de milieu-en bouwregelgeving en de brandpreventie. Deze nota’s bevatten voornamelijk stappenplannen en geen prioriteitstellingen en capaciteitsberekeningen. Voor zover relevant zijn deze nota’s in het onderhavige stuk verwerkt.

Recent heeft de raad zich gebogen over de nota ‘Kiezen of delen’. Ingevolge deze nota moet het accent bij beleidsvoorbereiding en –uitvoering worden gelegd op veiligheid en kwaliteit van de openbare ruimte. Handhaving wordt daarbij met nadruk genoemd. Dit komt overeen met de accenten die in het Collegeprogramma 2002-2006 worden gelegd. Paragraaf 2 van dat programma met als opschrift ‘Veiligheid en handhaving’, besteedt ruime aandacht aan genoemde thema’s. Als actiepunten worden genoemd de toetsing en zonodig aanpassing van de op het gemeentelijk rampenplan gebaseerde deelplannen, de rampenorganisatie en het via een meerjarenprogramma transparant maken van het handhavingsbeleid. Dit laatste actiepunt luidt als volgt:

“Het handhavingsbeleid wordt transparant gemaakt via een meerjarenprogramma, waarin per handhavingsthema keuzes voor het gewenste niveau van naleving worden gemaakt en prioriteiten voor de uitvoering worden gesteld.

Handhaven (en gedogen) vragen om een integrale aanpak: van regelgeving tot toezicht op de naleving en voor een heel breed scala van gemeentelijke taken. Het programma bevat dan ook tevens hoe en met wie wordt samengewerkt (binnen en buiten de ambtelijke organisatie), hoe de ambtelijke organisatie op een integrale aanpak wordt ingericht en welke stappen er bij controle en sanctionering worden gezet.”

Daarmee is aan het ontwikkelen van een integraal handhavingsbeleid, zoals in de onderhavige nota vervat, ruime prioriteit gegeven.

In dit kader kan ten slotte ook nog worden gewezen op de Strategische Visie 2015 waarin wordt uitgesproken dat de gemeente standvastig en rechtvaardig is bij handhaving van wetten en verordeningen, vooral als de veiligheid van de burger in het geding is.

Binnen het gemeentelijk beleid is er een veelheid aan taken waarvoor handhavingvan groot belang moet worden geacht. Hierna worden de belangrijkste prioriteiten aangegeven, zoals in een aantal nota’s geformuleerd. Doel van het onderstaande is een beeld te schetsen van het relevante beleid van de gemeente Westerveld aan de hand waarvan prioriteiten in het kader van de handhaving kunnen worden gesteld.

Bij de weergave van beleid in dit hoofdstuk hanteren we een rubriceren in vier kleuren: rood (bouw en ruimtelijke ordening), groen (natuur), grijs (milieu) en paars (openbare orde en veiligheid).

Rood (ruimtelijke ontwikkeling en bouwen)

Ruimtelijke Ontwikkeling

Buitengebied

In de BeleidsNota Handhaving Illegale Bouwwerken is uitdrukkelijk aangegeven dat, gezien de aanwezige landschappelijke en natuurlijke waarden in het buitengebied en de aantasting daarvan, de eerste prioriteit van de handhaving bij het buitengebied ligt. Het landschapsbeleidsplan bepaalt wat de waardevolle elementen zijn. Het beleid voor plattelandsontwikkeling noemt met nadruk het behoud van de diversiteit, de cultuurwaarden, de landbouw, de natuur.

Er zijn vier bestemmingsplannen voor het buitengebied. Deze plannen leggen geen bijzondere nadruk op bepaalde landschappelijke en natuurlijke waarden die voor bijzondere bescherming in aanmerking zouden komen.

De gemeente heeft vijf beschermde dorpsgezichten. Het is wettelijk verplicht om na aanwijzing van een gebied als beschermd dorpsgezicht zo spoedig mogelijk een bestemmingsplan voor dat gebied op te stellen om de monumentale waarden van het gebied te kunnen beschermen. De gemeente Westerveld heeft hieraan voldaan.

De gemeente heeft 84 bestemmingsplannen waarvan ruim de helft ouder is dan tien jaar. Bijna dertig procent van de plannen is ouder dan twintig jaar.

Er is een planning gemaakt voor actualisering. In 2006 moeten alle plannen actueel zijn. De gemeente streeft binnen de ruimtelijke ordening naar een hoge kwaliteit.

Dorpskernen

Ingevolge de ReclameNota dienen reclame-uitingen in beschermde dorpsgezichten tot een minimum te worden beperkt (hoge prioriteit). De nota heeft zowel betrekking op het plaatsen van reclame-uitingen waarvoor een bouwvergunning ingevolge de Woningwet is vereist, als op reclame waarvoor in de APV (art. 4.7.2) regels zijn gesteld.

Er is geen beleid op het punt van duurzaam bouwen. De gemeente ondersteunt wel initiatieven van derden die gericht zijn op het vormgeven van een duurzame leefomgeving.

De gemeente Westerveld heeft op dit moment één beeldkwaliteitsplan. Op de naleving van de regels van dat plan wordt in de praktijk geen toezicht gehouden. Aan de in de gewijzigde Woningwet verplicht gestelde Welstandsnota wordt gewerkt.

De gemeente heeft geen gemeentelijke monumentenlijst. Wel zijn er landelijke en provinciale monumenten aangewezen. De gemeente moet weer wel bepaalde panden aanwijzen ter plaatsing op de rietendaken-lijst.

Landschap

Om aan de kwaliteit van het landschap van de gemeente te werken, is een landschapsbeleidsplan opgesteld. Hierin wordt aangegeven hoe de gemeente met haar landschap wil omgaan. Het plan is gericht op het herstellen en behouden van de kwaliteiten.

Bouwen

Landelijk is een tendens gaande om minder aandacht te besteden aan de achterzijde van de woning en meer aan de voorzijde. Dit komt onder meer tot uitdrukking in de wijziging van de Woningwet die op 1 januari 2003 in werking treedt. De bedoeling van de wetgever is om het vergunningsvrij bouwen, met name aan de achterzijde van de woning (zij het met restricties) meer ruimte te geven.

Het uitgangspunt voor de handhaving van illegale bouwwerken is dat wordt opgetreden als zaken zichtbaar zijn vanaf de openbare weg of als medewerkers anderszins kennis hebben van illegale bouwactiviteiten of gebruik van gronden. Het wordt echter, zo staat in de nota Handhaving Bouwrecht.

Handhavingstappenplan van Westerveld (juli 1999) niet mogelijk geacht om tegen elke overtreding op te treden. “De oorzaak daarvan ligt in de complexe afweging van belangen die al dan niet aan het optreden ten grondslag liggen: rechtsverwerking en precedentwerking spelen in het bouwrecht een belangrijke rol. (…) Luchtfoto’s kunnen/zullen bij de handhaving een zeer belangrijke rol vervullen.”

De gemeente hanteert als uitgangspunt dat passief gedogen niet toelaatbaar is: het mag niet voorkomen dat de gemeente op de hoogte is van een illegale situatie maar daar niets tegen onderneemt. “Bij passieve gedoogsituaties uit het verleden dient te worden nagegaan of alsnog kan worden opgetreden en op welke termijn. Als optreden niet meer mogelijk is en overigens beëindiging van de illegale situaties niet mogelijk of wenselijk meer is, zal zoveel mogelijk actief moeten worden gedoogd. Dat betekent dat de gedoogsituatie schriftelijk dient te worden vastgelegd, ook richting de overtreder.”

De werkwijze bij handhaving is vastgelegd in een Draaiboek handhaving Bouwrecht, dat als bijlage bij de hiervoor genoemde nota Handhaving Bouwrecht is opgenomen. Hierin is als richtlijn geformuleerd dat in principe volgens een 3-stappenplan wordt gewerkt.

Tegen illegale bouwwerken die gerealiseerd zijn vóór 29 maart 1999 (toen luchtfoto’s zijn gemaakt) wordt niet meer of voorlopig niet handhavend opgetreden.

Tegen overtredingen die na 29 maart 1999 zijn ontstaan, zal blijkens de BeleidsNota Handhaving Illegale Bouwwerken (2002) wel worden opgetreden.

In het collegeprogramma is het belang van een goed bouw- en woningtoezicht voor het vervullen van de voorwaarden voor een duurzame en aantrekkelijke leefomgeving onderstreept.

Reclame

Een adequaat toezicht op de naleving van de afspraken en het optreden tegen overtredingen van afgesproken regels vormen de belangrijkste pijlers van het reclamebeleid, aldus de ReclameNota . Deze nota is door het college op 15 januari 2002 vastgesteld. Als algemeen uitgangspunt is geformuleerd dat reclame in het buitengebied vanwege de landschappelijke waarde tot het minimum beperkt moet worden. Hetzelfde geldt voor de aangewezen beschermde dorpsgezichten. In de praktijk is gebleken dat de handhaving van het reclamebeleid – mede door gebrek aan helderheid van regelgeving, verantwoordelijkheden en bevoegdheden, gekenmerkt kan worden door incidentbestrijding bij excessen. Een signaalfunctie is er nu alleen van de zijde van de buitendienstmedewerkers van de afdeling Bouwen, Milieu en Brandweer. Evenals bij Bouwen en bij Milieu het geval is, wordt voor de handhaving van reclameregels het 3-stappenplan gehanteerd.

Groen (openbare ruimte)

Waardevolle bomen

Binnen de gemeente Westerveld is door de Bomenstichting een lijst voor de bescherming van waardevolle bomen opgesteld. De gemeente heeft daarnaast nog een aanvullende lijst samengesteld van bomen die op gemeentegrond staan.

Grijs (milieu)

Milieu

De gemeente Westerveld heeft ervoor gekozen om haar activiteiten op milieugebied gestructureerd vorm te geven door het opstellen van een milieubeleidsplan.

Gewerkt wordt met een indeling van beleidsuitgangspunten in elf taakvelden, conform de indeling die in het Kaderplan Gemeentelijk Milieubeleid van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten is gemaakt.

De algemene visie op milieubeleid van de gemeente Westerveld is: ‘Bescherming en verbetering van de milieukwaliteit ter ondersteuning van de geschiktheid van het grondgebied voor de gewenste functie’.

In het milieubeleidsplan worden per taakveld beleidsuitgangspunten en speerpunten geformuleerd. Een overzicht hiervan is opgenomen in de bijlagen.

Bij een aantal taakvelden (bv vergunningverlening en ruimtelijke ordening en milieu) wordt specifiek ingegaan op handhaving. Bij het vaststellen van het milieubeleidsplan is ook uitgesproken welke speerpunten per taakveld prioriteit dienen te krijgen. Een overzicht hiervan is eveneens in de bijlagen opgenomen.

Voor het beleidsterrein milieu is ook een protocol vastgesteld waarin afspraken en werkmethodes over het houden van toezicht en controles van bedrijven in het kader van de Wet milieubeheer zijn opgenomen. Dit is vervat in de nota Stappen naar een beter milieu (1999). Hierin is als richtlijn geformuleerd dat wordt aangesloten bij het basisdocument dat hoort bij de bestuursovereenkomst milieuhandhavingssamenwerking Drenthe. In juli 2001 is in provinciaal verband een Stappenplan Milieuhandhaving Drenthe tot stand gekomen waarin ook een koppeling met de strafrechtelijke handhaving is gelegd.

In grote lijnen komt de milieuhandhaving overeen met het stappenplan waarmee bij de handhaving van het Bouwrecht wordt gewerkt. In voorkomende gevallen kan voor een extra stap in de handhaving worden gekozen.

Als bestuurlijk handhavingsinstrument wordt de voorkeur gegeven aan de dwangsom, onder meer omdat een voordeel hiervan is dat een dwangsom van kracht blijft totdat de dwangsombeschikking wordt ingetrokken.

Na de nota Stappen naar een beter milieu is er een Protocol Milieutoezicht & milieucontrole bedrijven opgesteld Bij overlap met andere reeds geformuleerde (beleids)uitgangspunten op uitvoeringsniveau wordt dit protocol verondersteld een integraal onderdeel te zijn van de gehele cyclus, van de taken van de gemeente als bevoegd gezag. Het protocol bevat geen beleidsuitgangspunten inzake bezoekfrequenties of uitvoeringsnormen van milieucontroles.

In het protocol zijn de te nemen stappen in het traject van milieucontroles omschreven. Het geldt als leidraad bij het uitvoeren van de controlerende werkzaamheden en beschrijft handelingen die afhankelijk van criteria uitgevoerd moeten worden. Het protocol is opgebouwd uit een algemeen deel milieucontroles, een specifiek deel en bijlagen. In het algemene deel worden de uitgangspunten die altijd van toepassing zijn omschreven. In het specifieke deel worden per onderscheiden milieucontrolevorm de specifieke afspraken weergegeven.

In provinciaal verband is eind 1998 een bestuursovereenkomst tot stand gekomen waarin tussen de portefeuillehouders van de gemeenten in Drenthe en externe partners waaronder waterschap, AID en provincie afspraken zijn gemaakt over samenwerking bij de handhaving van milieuwetgeving. De samenwerking heeft structuur gekregen in overlegvormen op provinciaal (PHO) en op lokaal niveau (LHO). De informatie-uitwisseling krijgt binnen die gremia vorm. In het lokaal handhavingsoverleg (LHO), nemen onder andere de gemeente (milieu en bestuur) en de politie (Openbaar Ministerie wordt via hen geïnformeerd) deel.

De provincie Drenthe heeft – aanvankelijk vooral op milieugebied maar de laatste tijd in meer brede zin – duidelijke ambities om het handhavingsbeleid in de gemeenten in Drenthe te stimuleren en te faciliteren. Vooruitlopend op een in de Wet milieubeheer op te nemen regeling van de handhavingsstructuur is de provincie doende kwaliteitseisen op het terrein van de handhaving te formuleren en ingang te doen vinden. Een eerste aanzet daartoe is in de genoemde bestuursovereenkomst gegeven.

Ook landelijk wordt gewerkt aan het opstellen van kwaliteitseisen. De gemeente streeft ernaar hierbij aansluiting te zoeken. Deze zijn inmiddels vastgesteld. Het afgesproken kwaliteitsniveau dient per 1 januari 2004 te worden behaald. Gedeputeerde Staten hebben hier een regierol.

Al met al kan worden gezegd dat de gemeente haar milieutaak serieus neemt en streeft naar een goede uitvoering.

Paars (openbare orde en veiligheid)

Brandveiligheid

In het Preventie Activiteiten Plan van april 1999 is vastgelegd welke activiteiten dwingend uitgevoerd dienen te worden om aan de brandveiligheidsaspecten van diverse regelingen te voldoen. De nadruk ligt daarbij op activiteiten in het kader van preventie. Dit plan behelst een handleiding voor het planmatig uitvoeren van brandpreventietaken onder meer in het kader van de uitvoering van het Bouwbesluit, de bouwverordening, de Wet milieubeheer en de Brandveiligheidsverordening. De achterstand in het afgeven van gebruiksvergunningen wordt volgens een recent plan van aanpak weggewerkt.

Bij nieuwe plannen is er een nauw overleg tussen de brandweer en het Cluster Bouwen.

3.3 Werkwijzen

Zoals reeds is aangegeven, wordt door de gemeente Westerveld voor de handhaving van bouw-, milieu- en reclameregelgeving een 3-stappenplan gebruikt. In het werkdocument zal hierop nader worden ingegaan.

4.1 Algemeen

Binnen de gemeente Westerveld worden momenteel op een aantal beleidsterreinen handhavingsactiviteiten ondernomen. Voor een goed begrip hiervan zijn diverse interviews afgenomen. De interviews geven inzicht in de werkwijzen, prioriteiten en ambities ten aanzien van handhaving (zie in dit verband ook de bovengenoemde sectorale nota’s).

De interviews zijn gemeentebreed afgenomen met medewerkers van alle binnen de gemeente bestaande afdelingen alsmede met de heer Smeenk (wethouder) en de heer Jorritsma (gemeentesecretaris). De bevindingen van de interviews zijn in de onderstaande paragraaf per beleidsterrein weergegeven.

4.2 Overzicht per beleidsterrein

Algemeen

Hoewel binnen de gemeenten al sinds enige jaren aandacht bestaat voor het onderwerp, getuige de per beleidsterrein geschreven handhavingsnotities die in hoofdstuk 3 aan de orde zijn gesteld, is er geen gemeentebreed overleg van de grond gekomen. De handhaving geschiedt momenteel per functionele afdeling. De afdelingen informeren elkaar weliswaar over en weer, maar van een meer integrale afweging is niet altijd sprake. Er is geen prioriteitstelling gemaakt die afdelingsoverstijgend is.

Duidelijk is wel dat het onderwerp handhaving hoog op de politiekambtelijke agenda staat. Het bestuur kiest nadrukkelijk voor veiligheid en kwaliteit van de openbare ruimte en ook voor handhaving. Die accenten blijken ook uit de recent vastgestelde bezuinigingsnota ‘Kiezen of delen’.

Het accent is daarin verschoven van de ‘zachte’ naar de ‘harde’ sector. Het gemeentebestuur wil investeren in toezicht.

Rood (ruimtelijke ontwikkeling en bouwen)

Ruimtelijke Ontwikkeling

Er is op dit gebied geen handhavingsbeleid en er wordt ook weinig aan handhaving gedaan. Er zijn in het afdelingsplan 115 uren voor handhavinggereserveerd, maar die hebben betrekking op de ontwikkeling van het handhavingsbeleid.

Medewerkers gaan niet of nauwelijks naar ‘buiten’. Incidenteel worden situaties in het veld bekeken. De oog- en oorfunctie ligt met name bij de medewerkers van het Cluster Bouwen.

Problemen die zich hebben voorgedaan in de afgelopen jaren zijn via het piep-systeem gemeld. Het gaat om zaken rond paardenbakken en afgravingen/ ophogingen van gronden. Veel bestemmingsplannen zijn verouderd. Er is een plan van aanpak deze over de hele linie aan te pakken. RO heeft een structureel overleg met het Cluster Bouwen; handhavingszaken komen daarin niet aan de orde, het gaat overwegend om bouwaanvragen.

Binnen de gemeente zijn 39 campings gevestigd. Verder zijn er bij dertien boerenbedrijven kleine kampeerterreinen aangelegd. Er zijn beleidsregels voor kamperen bij de boer. De campings hebben in het kader van de handhaving geen prioriteit. De kampeerboeren worden twee keer per jaar bezocht. Dit wordt als een prioriteit gezien gelet op de waarde van het landelijk gebied. Ieder jaar worden de betreffende boeren geïnformeerd over deze controles. Klachten zijn er vrijwel niet. Voor zover er problemen zijn worden die in overleg opgelost.

De permanente bewoning van recreatiewoningen zou wellicht prioriteit moeten hebben gezien tegen de achtergrond van de kwetsbare gebieden in het buitengebied en de beschermde dorpsgezichten. Het is bekend dat in veel recreatiewoningen permanente bewoning plaats vindt. Duidelijk is ook dat ‘oude’ gevallen lastig zijn aan te pakken. In Drents verband (VDG) is de bal teruggekaatst naar de gemeenten.

Aanlegvergunningen worden bijna niet verleend. Voor zover dat al het geval is heeft dat vooral te maken met de mogelijkheid van subsidiëring.

Bouwen

Het gemeentelijke grondgebied is verdeeld over 8 routes. Elke route wordt jaarlijks twee keer ‘gereden’. Dit is vooral bedoeld voor het controleren van verleende bouwvergunningen. Daarnaast wordt gekeken of er illegale bouwwerken zijn en strijdig gebruik met het bestemmingsplan. In de maand november worden twee ‘handhavingsweken’ georganiseerd. De bedoeling is dan intensief te controleren.

Er is in het verleden een ‘nulsituatie’ gecreëerd door het nemen van luchtfoto’s, begin 1999. Handhaving vindt echter vooralsnog ad hoc plaats, er is niet een toezichthouder structureel ‘buiten’ actief.

Er zijn ongeveer 700 BWT-aanvragen per jaar, die door drie fte moeten worden afgehandeld. Wel is er ruimte voor 0,7 fte extra. Door de geringe bezetting voldoen de vergunningen aan niet meer dan de minimale eisen. De toets van bouwaanvragen aan het Bouwbesluit blijft vaak achterwege. Dit valt te betreuren. Er zijn regels over handhaving, maar de feitelijke handhaving is vanwege de werkdruk en het eerder vermelde gegeven van de achterhaalde bestemmingsplannen een probleem. Bij RO wordt nauwelijks gehandhaafd, dat gaat via Bouwen. Aan de actualisering van bestemmingsplannen wordt prioriteit gegeven.

Bij het college is animo voor handhaving. Als er strijdigheid is, staat het college achter handhaving. Met monumenten zijn er weinig problemen.

Als er signalen van andere afdelingen komen, wordt dat via een interne mail doorgegeven. De mail gaat ook naar de coördinator. Vervolgens wordt actie ondernomen. Als er veel ‘gepiept’ wordt, kan niet alles worden nagetrokken.

Groen (natuur)

Openbare Ruimte

Belangrijkste producten waarbij handhaving relevant is zijn de kapvergunning, de grondstromen en de gemeentelijke bezittingen. Er wordt overwegend volgens het piep-systeem gewerkt, er zijn geen inspectieroutes. Voor wat betreft het kappen wordt wel meer nawerk gedaan. Er zijn in 2001 250 kapvergunningen afgegeven, waarbij in zestig gevallen een herplantplicht is opgelegd. In die zestig gevallen zijn controles uitgevoerd. In 15 gevallen is illegale kap geconstateerd.

De medewerkers van de Cluster beheer en van de Cluster Inrichting vervullen een oog- en oorfunctie. Geconstateerde zaken worden intern doorgegeven.

Er wordt niet samen met andere onderdelen van de organisatie ‘opgetrokken’.

Er ligt wel een structurele relatie met milieu op het vlak van de vervuilde grond en afvalstromen. Signalen op dit gebied worden ook regelmatig doorgegeven aan ruimtelijke ontwikkeling.

Grijs (milieu)

Milieu

Volgens de op de afdeling gevolgde systematiek, zoals neergelegd in het milieu-uitvoeringsplan, zijn de inrichtingen in de gemeente ingedeeld in vijf zwaartecategorieën. Deze indeling is afhankelijk van de milieubelasting en is tevens vast gelegd in het milieubeleidsplan.

De controles geschieden door de technisch medewerkers, terwijl eventuele vervolgstappen door de juridisch medewerkers worden gezet. Dat wil zeggen dat een zaak op een ander niveau wordt getild. De bedoeling daarvan is dat de inrichtingen zich realiseren dat ze niet alleen met een controleur te maken hebben. Door deze meer geobjectiveerde aanpak wordt deze controleur ook beschermd tegen de inrichtingen en – waar nodig – tegen zichzelf.

Er is geen sprake van interne integrale handhaving, controle wordt meestal niet samen met andere disciplines uitgevoerd. Wel worden signalen waar relevant doorgespeeld naar andere afdelingen (bouwen, brandweer). Veel overtredingen worden, voordat het bedrijf daadwerkelijk wordt aangeschreven (bestuursrechtelijke maatregelen), ongedaan gemaakt, hetgeen ook beoogd wordt met het protocol van het toezicht (door onder meer overleg).

Slechts in een relatief klein deel van het aantal zaken moet een administratief-juridische vervolgprocedure worden gestart.

Tevens vindt controle van het bouwstoffenbesluit, lozingen op de bodem, BOOT plaats. Het toezicht is zowel op inrichtingen als buiten inrichten gericht

Paars (openbare orde en veiligheid)

Openbare orde/APV

De handhavingstaak is op deze terreinen bij de politie neergelegd. Door het wegvallen van subsidie zijn er sinds april 2002 geen toezichthouders (stadswachten) meer.

Er is geen prostitutie-inrichting in de gemeente. Beleidsmatig is er één toegestaan.

Ook is er geen coffeeshop in de gemeente. Op dit terrein hanteert de gemeente de nuloptie. Bij de vergunningverlening op grond van de Wet op de Kansspelen is sprake van een achterstand. Ook overigens wordt er op terreinen die zijn verbonden met de APV geen structureel toezicht gehouden.

Het accent ligt op de vergunningverlening. Bij evenementen vindt geen standaard toezicht plaats, alleen incidenteel volgens het piepsysteem (klacht bij lawaai of parkeren). Een medewerker van het Cluster Milieu voert het toezicht uit met betrekking tot afvalstoffen en brandontheffingen. Dit gebeurt structureel. Parkeerexcessen en controle op hondenpoep spelen in de gemeente geen rol.

Brandveiligheid

Het Cluster Brandweer houdt zich voor wat de gebruiksvergunningen betreft bezig met zowel oude als nieuwe plannen. Bij nieuwe plannen is er nauw overleg tussen de Brandweer en het Cluster Bouwen om coördinatie tot stand te brengen tussen bouw- en gebruiksvergunningen.

De gemeente heeft een achterstand bij het verlenen van gebruiksvergunningen.

Er wordt druk aan gewerkt om de achterstand in drie jaren in te lopen.

Momenteel lijkt dit niet te lukken. Er is in een plan van aanpak een prioriteitsstelling gemaakt. Recent speelde een onderzoek van de VROM-inspectie bij Van der Valk in Spier. Naar aanleiding daarvan is een nieuw actieplan opgesteld. De ervaring is dat veel zaken in overleg worden opgelost. Bestuursdwang en dwangsom zijn ten aanzien van de gebruiksvergunningen nog niet nodig geweest.

Bij prioriteitstelling wordt eerst gekeken naar de ouderdom van het pand en naar panden waarvan men vermoedt dat er iets mis zou kunnen zijn. Op klachten en tips wordt direct gereageerd. Deze hebben dus een hoge prioriteit.

De laagste prioriteit ligt bij panden die al een gebruiksvergunning hebben.

4.3 Samenvattend

Wanneer de resultaten van de gesprekken worden samengevat, overheerst het beeld van een organisatie die zich graag wil inzetten op handhaving, maar daar op dit moment nog onvoldoende aan toe komt. Dat heeft naar de mening van de gesprekspartners vooral met een gebrek aan capaciteit te maken, maar – en dat wordt door sommigen ook expliciet onderkend – ook wel met een gebrek aan prioriteitstelling. Daarnaast kunnen de verschillende organisatieonderdelen veel meer van elkaar opsteken dan tot nu toe gebeurt.

Er zijn hierboven ook raakvlakken aangegeven waar dat voor de hand zou kunnen liggen.

Op het terrein van de handhaving is er vooral een samenhang tussen de afdelingen die taken uitvoeren (en dus handhaven) ten aanzien van de openbare ruimte en veiligheid/openbare orde. Het betreft de Afdeling IBOR en de Afdeling ROW, de Afdeling Bouwen, Milieu, Brandweer en het Bureau BOV. Geen of veel minder raakvlak op het onderdeel handhaving hebben de organisatie-onderdelen Sociale Zaken en Belastingen. Deels wordt dat veroorzaakt doordat daar taken worden uitgevoerd die een duidelijk medebewindskarakter dragen. Deels zijn het organisatieonderdelen waarop door externen (accountant, rijkstoezicht) wordt toegezien en die daarom op eigenstandige wijze hun taak uitvoeren.

Vanwege het ontbreken van een samenhang met de eerder genoemde beleidsvelden worden de beleidsterreinen Sociale Zaken en Belastingen in deze nota verder niet in beschouwing genomen. Integraliteit moet een meerwaarde hebben. Integraal werken is geen doel maar een hulpmiddel.

5.1 Algemeen

Uit de vorengaande hoofdstukken blijkt dat de gemeente de handhaving wil verbeteren en dit beleidsmatig wil oppakken. Voor een duidelijk, consistent en weloverwogen handhavingsbeleid is, zoals ook de praktijk aantoont, een prioriteitstelling noodzakelijk. Uitgangspunt hierbij is wel dat alles gehandhaafd wordt, in die zin dat er op elke constatering van een overtreding een actie volgt. Er dienen echter nadere keuzes in de vorm van een voorrangsregeling te worden gemaakt. Niet alles kan tegelijk worden aangepakt. Net als bij zoveel andere beleidsterreinen, is het bij handhaving van groot belang zaken op een goede wijze en volledig af te handelen. Halve acties leiden niet tot succes en veelal tot negatieve precedenten. Dit hoofdstuk bevat deze keuzes. De keuzes hebben zowel betrekking op het eigen actief en toezichthoudend optreden als op handhavingsacties in concrete situaties.

De prioriteitenstelling binnen de gemeente Westerveld is gebaseerd op drie categorieën, te weten:

• handhavingszaken die altijd afgehandeld moeten worden;

• handhavingszaken naar aanleiding van concrete verzoeken om handhaving;

• handhavingszaken welke op basis van een prioriteitenlijst moeten worden afgehandeld.

Hierna zullen deze drie categorieën nader worden toegelicht.

5.2 Algehele voorrang

Aan een aantal handhavingszaken dient altijd voorrang te worden gegeven.

Dit betreft voor mens en dier (spoedeisende) gevaarlijke situaties (bijv. instortingsgevaar).

Voorts hebben in alle gevallen situaties voorrang die direct schadelijk zijn voor de volksgezondheid van meerdere personen (bijvoorbeeld gifstoffen), alsmede situaties die op korte termijn schadelijk zijn voor het milieu (aantasting lucht, bodem en water). Het gaat hier om gevallen waarvan een ieder normaal denkend en redelijk handelend persoon het logisch vindt dat er van de zijde van de gemeente opgetreden wordt. Anders gezegd, het betreft hier zaken waarvan elk bestuursorgaan vindt dat deze aangepakt moeten worden. Veelal zal het gaan om zaken die een bedreiging vormen voor een grotere groep personen of in zeer ernstige mate voor een enkeling.

5.3 Concreet handhavingsverzoek

De gemeente kan door een concreet verzoek van een derde, gelet op de huidige jurisprudentie, feitelijk gehouden worden om tot handhaving over te gaan. De gemeente heeft dan weinig keus, zodat ook deze zaken met voorrang dienen te worden behandeld. Het gaat hier om expliciete verzoeken om handhaving en niet om elke willekeurige klacht.

5.4 Handhavingprioriteiten

Bij het ordenen van de handhavingstaken die niet onder de algemene voorrang vallen en die geen betrekking hebben op een concreet handhavingsverzoek is het gewenst aansluiting te zoeken bij het beleid van de gemeente Westerveld, zoals dat is opgenomen in de in hoofdstuk 3 genoemde beleidsdocumenten.

Dit heeft geleid tot de volgende werkwijze en prioriteitenstelling.

5.4.1. Gevolgde werkwijze

Binnen de projectgroep is uitgebreid stilgestaan bij de wijze waarop tot een prioriteitstelling gekomen kan worden. Uitgangspunt hierbij is het gemeentelijk beleid en de gemaakte politiek-bestuurlijke keuzes.

Om tot de gewenste prioriteitenstelling te komen, zijn de volgende stappen doorlopen.

Lijst van handhavingstaken

In eerste instantie is door de projectgroep een overzicht gemaakt van de handhavingstaken op de beleidsvelden waarop dit programma betrekking heeft. Hierbij is niet een volledigheid van taken nagestreefd, maar een overzicht van die taken die een wezenlijke bijdrage leveren aan het bereiken van de gestelde beleidsdoelen in c.q. van de gemeente Westerveld. Voor een volledig overzicht van gemeentelijke handhavingstaken wordt verwezen naar bijlage .. De in deze nota opgenomen taken betreffen veelal in de dagelijkse bestuurspraktijk herkenbare taken.

Bij de door de projectgroep geformuleerde handhavingstaken is aangegeven wat de mogelijke gevolgen zijn indien er geen of onvoldoende toezicht is en er niet handhavend wordt opgetreden.

Indien een handhavingstaak niet in deze nota wordt behandeld maar wel voorkomt op de landelijke lijst, dan betekent dit niet dat er niets aan wordt gedaan. Wel dat deze op voorhand geen hoge prioriteit heeft. Was dit wel het geval, dan was deze in de brainstorming over de handhavingstaken in de gemeente Westerveld wel naar voren gekomen.

Criteria

Vervolgens is gekeken hoe binnen het grote aantal handhavingstaken tot de gewenste prioritering gekomen kan worden. Gezien het feit dat het hier om een integraal handhavingsprogramma gaat, is ervoor gekozen om voorafgaande aan een indeling enkele algemene beleidsterrein overschrijdende criteria te benoemen. De handhavingstaken kunnen op basis hiervan worden beoordeeld.

Bij de criteria is aangesloten bij het beleid van de gemeente. De criteria zijn:

• veiligheid;

• bescherming van natuur en woonomgeving;

• overlast voor derden;

• inbreuk op recht.

Gebiedsgerichte benadering

Tijdens een oriënterende vergelijking van de handhavingstaken met de criteria kwam naar voren dat het gewenst is een aantal handhavingstaken te verfijnen naar binnen de gemeente herkenbare gebieden. Een overtreding kan in het ene gebied leiden tot geheel andere consequenties dan in het andere gebied. De gevolgen van het bouwen zonder vergunning in een woowijk kunnen immers anders worden gewogen dan de gevolgen van een vergelijkbare overtreding in een beschermd dorpsgezicht of in het geval van een monument.

Ook de bestuurlijke accenten kunnen verschillen.

Om deze reden is er voor gekozen de handhavingstaken die op voorhand als gebiedsgevoelig aan te merken te onderscheiden naar de volgende gebieden:

• -

  beschermde dorpsgezichten

• -

  bebouwde kommen

• -

  buitengebied

• -

  natuurgebied en overige gebieden met bijzondere waarden.

Waarden

Hoewel alle hiervoor genoemde criteria zijn gebaseerd op gemeentelijk beleid, is er een verschil in waarde. Niet alle criteria hebben met het oog op de gewenste handhaving en de noodzaak van prioriteitstelling hetzelfde gewicht.

Om tot een onderscheid te komen, is het gewicht van de criteria uitgedrukt in een cijfer, waarbij geldt hoe hoger het cijfer des te belangrijker het criterium.

Uitgaande van de hierboven genoemde vier criteria leidt dit tot de volgende waarden:

• -

  veiligheid: 5

• -

  bescherming van natuur en woonomgeving: 3

• -

  overlast voor derden: 2

• -

  inbreuk op recht: 1

Toezicht

Hiervoor is ingegaan op de criteria voor de prioritering van de handhavingstaken en op de onderlinge vergelijking van de criteria. Het is echter ook gewenst om te kijken naar de bijdrage die een handhavingstaak levert aan de betreffende criteria en wat derhalve vanuit het criterium bezien de noodzaak is voor toezicht c.q. handhavend optreden. Zo is het bijvoorbeeld niet noodzakelijk om intensief handhavend op te treden op het gebied van de hondenpoepbestrijding om de veiligheid binnen de gemeente veilig te stellen. Om dit onderscheid tot uitdrukking te brengen, zijn de criteria voor wat betreft de noodzaak voor handhaving onderverdeeld in drie categorieën:

hoog, normaal of laag. Net als bij de criteria, vertegenwoordigen deze categorieën ook een bepaalde waarde en kunnen deze in een cijfer tot uitdrukking worden gebracht. Dit levert het volgende beeld op:

• -

  hoge noodzaak: 5

• -

  normale noodzaak: 3

• -

  lage noodzaak: 1

Prioritering

Op basis van het vorenstaande kan tot een prioritering worden gekomen. Dit is gebeurd door per handhavingstaak een rekenslag te maken, waarbij de waarde van een criterium vermenigvuldigd wordt met het cijfer dat per handhavingstaak is toegekend aan de noodzakelijke toezichtsinspanning.

Vervolgens zijn de cijfers die voor de vier criteria zijn toegekend bij elkaar opgeteld.

Voorbeeld:

Handhavingstaak: kappen zonder vergunning

De handhavingstaken met de hoogste score hebben de hoogste prioriteit. De taken zijn op basis van drie bandbreedtes ingedeeld:

• prioriteit 1: meer dan 40 punten

• prioriteit 2: van 30 tot en met 40 punten

• prioriteit 3: minder dan 30 punten

Daarbij hebben handhavingstaken waaraan prioriteit 1 is toegekend de hoogste prioriteit, terwijl taken met prioriteit 3 de laagste prioriteit hebben.

Slot

De hiervoor beschreven informatie is per handhavingstaak beschreven. De hiervoor gebruikte formulieren zijn, door de leden van de projectgroep en de externe adviseurs ingevuld. Ze zijn in te zien bij de projectleider.

Voor de goede orde wordt nog opgemerkt dat het ook nog mogelijk is de hiervoor berekende uitkomsten te vermenigvuldigen met de kans dat de overtreding optreedt. Zo is bijvoorbeeld de kans dat er illegaal wordt gebouwd groter in een woonwijk of op een bedrijventerrein groter dan die van illegaal bouwen op of aan een monument. De totaalscore van bouwen zonder vergunning in een woonwijk of bedrijventerrein wordt dan hoger.

Door de projectgroep is ervoor gekozen deze vermenigvuldiging niet uit te voeren, omdat de projectgroep het belangrijk vindt de prioriteitenstelling enkel te baseren op beleid en niet te laten beïnvloeden door andere zaken. Het betrekken van de risicofactor in de berekening kan tot verschuivingen in de prioriteiten leiden die uit bestuurlijk en maatschappelijk oogpunt niet gewenst zijn. Zo kan bijvoorbeeld de score voor het uitbreiden van monumenten zonder bouw- en/of monumentenvergunning laag worden indien de beleidsmatige uitkomst wordt vermenigvuldigd met een laag cijfer op basis van het risico dat iets zich voordoet.

Hetzelfde kan gelden bij bijvoorbeeld LPGinstallaties.

Aldus tot stand gekomen lage scores passen niet bij het bestuurlijk beeld en de maatschappelijke gedachten.

Een uit beleidsmatig oogpunt belangrijke handhavingstaak blijft in de door de projectgroep gehanteerde methodiek een hoge score houden. Als de kans klein is, dan kan dit tot uiting komen in het volgende hoofdstuk, in die zin dat er minder toezicht gehouden hoeft te worden en dat er minder capaciteit voor juridisch-administratieve afhandeling nodig is omdat deze zaken weinig voorkomen.

Overigens is in de gehanteerde werkwijze toch enigszins rekening gehouden met de kans dat een handhavingszaak zich voordoet. Dit komt tot uiting in de score voor de noodzaak van toezicht. Hoe minder noodzaak voor toezicht, hoe lager de score.

5.4.2. Prioriteiten

De in de vorige paragraaf geschetste werkwijze leidt tot het volgende resultaat.

5.4.3. Nadere afweging

In de praktijk kan het voorkomen dat zich binnen de toegekende prioriteitstelling meerdere handhavingszaken tegelijkertijd aandienen. Wanneer gelijktijdige behandeling van deze zaken niet mogelijk is, zal een nadere afweging moeten worden gemaakt welke zaak als eerste moet worden aangepakt.

Mede afhankelijk van de aard, ernst en omvang van de betreffende illegale activiteit kan een nadere afweging worden gemaakt aan de hand van de volgende aspecten:

• hinder/overlast (klachten)

• bestuurlijke afspraken

• ongewenste precedentwerking (gelijkheidsbeginsel)

• (on)omkeerbaarheid van de activiteit (bijv illegale kap)

• oude of nieuwe overtreding (zie hoofdstuk 8 inzake het gedogen)

• openbare orde

• lopende of reeds verrichte acties

5.5. Afwegingsschema

Bovenstaande paragrafen zijn samen te vatten in het onderstaande afwegingsschema.

6.1 Inleiding

De prioriteitstelling van het vorige hoofdstuk is de verdere basis voor deze nota. Onderstaand is in paragraaf 6.2 een overzicht gegeven van de huidige capaciteit voor handhaving, op basis van de door de organisatie verstrekte gegevens. In paragraaf 6.3 is de benodigde capaciteit weergegeven welke waarschijnlijk nodig is voor een goede uitvoering van de in het vorige hoofdstuk aangegeven handhavingstaken. Door de cijfers van deze twee paragrafen met elkaar te vergelijken, kan worden bepaald of er voldoende capaciteit voor handhaving is in de gemeente Westerveld.

6.2 Huidige capaciteit

Binnen de organisatie is stilgestaan bij het bepalen van de huidige beschikbare capaciteit voor handhaving. Elke afdeling c.q. cluster heeft voor zichzelf nagegaan hoeveel tijd er momenteel aan handhaving wordt besteed. De vergunningverlening is hierbij buiten beschouwing gelaten. Dit levert het volgende beeld op:

Daarbij staat 1,0 formatieplaats (fte.) binnen de gemeente Westerveld voor 1500 uur. De conclusie is dat de huidige inzet op handhaving op de genoemde terreinen in totaal 7.666 uur bedraagt, hetgeen overeenkomt met 5,1 fte.

6.3 Benodigde capaciteit

Ten behoeve van de berekening van de voor handhaving benodigde capaciteit op basis van de prioriteitstelling is berekening gemaakt van de gewenste capaciteit. Niet de huidige situatie is bepalend, maar hetgeen op basis van het beleid en de prioriteitstelling noodzakelijk is. Een regeling wordt niet voor niets opgenomen, maar om een bepaald beleidsdoel (bijvoorbeeld veiligheid en ruimtelijke kwaliteit) te bereiken. Zonder handhaving is de kans reëel dat dit doel niet gehaald wordt.

Invulling van het schema levert het volgende beeld op: De gewenste inzet

bedraagt 12.240 uren per jaar. Dit komt overeen met 8,2 fte.

6.4 Conclusie

De algemene conclusie is dat er momenteel onvoldoende capaciteit binnen

de gemeente Westerveld aanwezig is voor het op een goede wijze handhaven van de prioritaire onderwerpen. Dat leidt niet tot de aanbeveling het aantal mensen dat zich met handhavingstaken bezig houdt meteen maar

drastisch uit te gaan breiden. Wel zou met formatie-uitbreiding een begin

moeten worden gemaakt gelet op de grote discrepantie tussen de huidige situatie en de gewenste situatie. Verder wordt aanbevolen een start te maken met een integrale en afdelingsoverstijgende aanpak van handhavingstaken.

In de hiernavolgende hoofdstukken wordt aandacht geschonken aan organisatie en actieplan.

7.1 Inleiding

Uit het vorige hoofdstuk is gebleken dat er onvoldoende capaciteit aanwezig

is voor een goede handhaving van de in hoofdstuk 5 genoemde zaken. In dit hoofdstuk wordt eerst aangegeven hoe de handhavingsactiviteiten binnen de gemeente georganiseerd en welke werkwijzen het beste toegepast kunnen worden. Aan de hand hiervan wordt bezien of er een zodanige efficiency kan worden bereikt dat het aantal in hoofdstuk 6 benodigde fte’s kan worden teruggebracht.

7.2 Ambtelijke organisatie

De projectgroep overweegt dat het einddoel van een verbetering en een professionalisering van de handhaving binnen de gemeente Westerveld het instellen van een apart cluster vergunningverlening en handhaving is. De stappen hiertoe dienen echter geleidelijk te worden gezet. Op korte termijn ligt de prioriteit bij het daadwerkelijk gaan handhaven conform deze handhavingsnota en bij het vergroten van de handhavingscultuur binnen de organisatie.

Handhaving is immers een kwestie van doen. Nu overgaan op een nieuwe organisatie zou waarschijnlijk veel tijd en energie kosten, hetgeen ten koste gaat van de feitelijke handhavingsactiviteiten.

Het voorstel van de projectgroep is derhalve op dit moment nog niet te schuiven met taken en/of functies. De handhavingsactiviteiten kunnen worden ondernomen door de huidige medewerkers of door eventueel nieuwe (tijdelijke) krachten. De handhavingsactiviteiten kunnen op de afdelingen zelf worden afgehandeld. Zoals hierna zal blijken, is een betere afstemming en coördinatie van activiteiten wel gewenst.

Om ervoor zorg te dragen dat er wel gewerkt wordt aan het einddoel dient aan de organisatie, in casu het handhavingsteam (zie hierna) de opdracht te worden meegegeven om landelijke, provinciale en gemeentelijke ontwikkelingen op dit gebied in de gaten te houden en te bezien wanneer het binnen de gemeente gewenst kan zijn over te gaan tot het instellen van een apart organisatieonderdeel.

Deze opdracht aan het handhavingsteam is niet vrijblijvend. Er wordt daadwerkelijk resultaat verwacht. De opdracht kan aansluiten bij het project dienstverlening dat aansluit bij de bouw van een centrale balie in het nieuwe gemeentehuis of bij eventuele andere gedachtevormingen over de gemeentelijke organisatie

7.3 Bestuurlijke organisatie

De taakverdeling binnen het college van burgemeester en wethouders is

momenteel in de gemeente Westerveld zo dat zowel de vergunningverlening

als de handhaving op een beleidsterrein bij één portefeuillehouder is ondergebracht.

Dit kan tot situaties leiden die door acties, afwegingen of overleggen

in het vergunningentraject eventueel handhavend optreden bemoeilijken.

Het belang van normhandhaving en het belang van vergunningverlening

kan soms een verschillend gewicht krijgen. Om deze redenen is het gewenst

nog eens kritisch te kijken naar de portefeuilleverdeling in die zin dat het de

overweging waard is vergunningverlening en handhaving op een beleidsterrein niet meer bij één portefeuillehouder onder te brengen, maar deze zaken bestuurlijk te splitsen. Hierbij kan overwogen worden alle handhavingstaken onder te brengen bij één portefeuillehouder handhaving. Deze krijgt dan tot taak de handhaving in de gemeente Westerveld gezamenlijk met het ambtelijk apparaat op een hoger niveau te tillen.

7.4. Handhavingscoördinator

Het verdient aanbeveling om de bestaande werkwijzen binnen de gemeente

te verbeteren. Zo kunnen de handhavingwerkzaamheden beter op elkaar

worden afgestemd, kan er een betere informatie-uitwisseling plaatsvinden en kunnen handhavingszaken beter worden aangestuurd en gecoördineerd.

Gelet op het bovenstaande, en om te voorkomen dat de handhavingstaken na vaststelling van dit handhavingsprogramma niet worden nagekomen, verdient het aanbeveling een interne handhavingscoördinator aan te wijzen die tot taak heeft de handhavingsactiviteiten binnen de gemeente te coördineren en binnen en buiten de organisatie aanspreekpunt te zijn voor onderwerpen die betrekking hebben op handhaving.

De taken van de handhavingscoördinator betreffen in ieder geval:

• §

  het bewaken van de afstemming van de werkzaamheden tussen de clusters en de afdelingen;

• §

  het bewaken van de afstemming van de werkzaamheden en het overleg met derden;

• §

  het realiseren van belangrijke randvoorwaarden voor een goede handhaving, waaronder de zorg voor de bevoegdheidstoedeling onder meer op het punt van het houden van toezicht;

• §

  het aanjagen van afdelingen en clusters waar het gaat om het intensiveren van handhaving;

• §

  het ontwikkelen van een systematiek van tijdregistratie;

• §

  het nemen van initiatieven voor de tijdige evaluatie van het handhavingsprogramma;

• §

  het opstellen van jaarverslagen

• §

  het (mede)vormgeven aan de in paragraaf 7.1 geformuleerde opdracht om te komen tot een verdere professionalisering van de handhaving c.q. het instellen van een afzonderlijke handhavingsafdeling;

• §

  het terugkoppelen van informatie naar het bestuur.

7.5 Handhavingsteam

De coördinator dient gesteund en omringd te worden door een team bestaande uit vertegenwoordigers van de betrokken afdelingen en clusters. Dit team dient periodiek (bijvoorbeeld maandelijks) bij elkaar te komen om gezamenlijk na te denken over handhaving binnen de gemeente Westerveld en om eventuele acties op elkaar af te stemmen en voor te bereiden. Tevens dient het team de coördinator te steunen in de hiervoor genoemde taken en een rol te vervullen in de uitvoering van de aanbevelingen van hoofdstuk 8.

Binnen het handhavingsteam worden concrete acties besproken en worden er afspraken gemaakt over controles, inspecties etc, alsmede voorlichtingsactiviteiten en speciale handhavingsprogramma’s. Het handhavingsteam levert hiermee een bijdrage aan de integrale handhaving. Door deze taken van het handhavingsteam kan het team na enige tijd ook in de plaats treden c.q. de taken overnemen van het Lokaal Handhavingsoverleg. Het traject hiertoe dient te worden uitgestippeld in het handhavingsteam.

Het handhavingsteam heeft naast een inhoudelijke taak ook een taak om de bestaande werkwijzen te verbeteren en om gezamenlijk na te denken over een verbetering van de handhaving. Hiertoe behoort ook de in paragraaf 7.1. genoemd taak van het bezien van de mogelijkheden van het op termijn instellen van een afdeling handhaving en toezicht. Gelet op deze organisatorische zaken, alsmede het integrale karakter van het team, is het gewenst bij de start van het team de gemeentesecretaris aan te wijzen als voorzitter van het team. Het voorzitten van het handhavingsteam dient niet als een inhoudelijke taak, maar als een managementtaak te worden gezien. Bovendien is een strikte aansturing van een voorzitter die geen onderdeel uitmaakt van de betrokken afdelingen en clusters gewenst. De aanwijzing van de gemeentesecretaris benadrukt het belang en het integrale karakter van het handhavingsbeleid. De gemeentesecretaris kan nadat het handhavingsteam is ingewerkt en de organisatorische lijnen zijn uitgezet het voorzitterschap overdragen aan de handhavingcoördinator.

7.6 Afstemming met derden

Naast intern overleg en interne afstemming dient het handhavingsteam aandacht te besteden aan overleg en afstemming met derden. Overige handhavende partijen die een belangrijke handhavingsrol hebben, dienen op de hoogte te worden gesteld en te worden gehouden met betrekking tot de gemeentelijke handhaving en omgekeerd. Een goede samenwerking met bijvoorbeeld de Provincie Drenthe, Inspectie VROM, ministerie LNV, Waterschap, Politie en Openbaar Ministerie, maar ook met private belangenverenigingen (bv Natuurmonumenten, horecaondernemers, recreatieondernemers) draagt bij aan een optimale handhaving. Bij extern overleg en afstemming zal in eerste instantie aansluiting moeten worden gezocht bij bestaande overlegstructuren.

7.7 Afdelingsplannen

Handhaving dient een expliciet onderdeel te blijven c.q. gaan vormen van de afdelingsplannen binnen de gemeente Westerveld. Per afdeling dient te worden aangegeven hoe met handhaving wordt omgegaan en welke tijd daarmee gemoeid is. Tevens dienen bevindingen en behaalde resultaten te worden gemeld. Vanuit het management dient hierop te worden toegezien en gestuurd.

7.8 Capaciteit

De vorenstaande verbeteringen leveren waarschijnlijk geen ambtelijke capaciteit op. Het zijn immers veelal nieuwe taken. Hiervoor is dus extra capaciteit benodigd. Op zich is dit niet vreemd, daar handhaving op dit moment nog niet op alle afdelingen en clusters een wezenlijk onderdeel uitmaakt van de werkzaamheden en het beleid. Er zit dus geen ‘rek’ in de organisatie. Het gaat in dit stadium meer om het neerzetten van een organisatie en werkwijzen.

Aantekening bij het vorenstaande is dat in het kader van dit handhavingsprogramma niet is gekeken naar de wijze waarop de verschillende afdelingen functioneren voor wat betreft de taken die zij naast handhaving dienen uit te voeren. Het kan zijn dat er op andere taakvelden wel ruimte en dus tijd te vinden is voor de handhavingswerkzaamheden. Dit valt echter buiten het bestek van dit handhavingsprogramma. Wellicht kan het handhavingsteam hiernaar kijken. Ook is het mogelijk dat het gemeentebestuur en en/of het management nieuwe keuzes maakt door bijvoorbeeld minder prioriteit te geven aan huidige taken, waardoor ambtelijke capaciteit vrijkomt.

8.1 Inleiding

Op basis van de vorige hoofdstukken wordt een aantal aanbevelingen geformuleerd gericht op het verbeteren van de handhaving.

8.2 Formatie

De voor handhaving in de gemeente Westerveld beschikbare capaciteit is onvoldoende. Daardoor is in de laatste jaren op een aantal beleidsterreinen een aanzienlijk handhavingstekort opgetreden. Dit kan alleen ondervangen worden door extra formatieplaatsen beschikbaar te stellen voor handhaving.

In hoofdstuk 6 is berekend dat voor een optimale handhaving op alle beleidsterreinen, meer dan drie extra formatieplaatsen benodigd zijn. Daarbovenop komt nog de ureninzet van de handhavingscoördinator, die ten minste op 0,4 fte moet worden gesteld. Het is in een tijd van taakstellingen niet reëel te verwachten dat die uitbreiding op korte termijn geheel kan worden gerealiseerd.

Men kan zich daarbij afvragen of een dergelijke uitbreiding verstandig zou zijn gelet op het feit dat de gemeentelijke organisatie op sommige onderdelen nog moet beginnen met het formuleren van (handhaafbaar) beleid. Daarbij moet tevens in aanmerking worden genomen dat een expliciete handhavingscultuur niet in de gehele organisatie aanwezig is. De projectgroep geeft niettemin in overweging tot capaciteitsuitbreiding te komen op die beleidsterreinen waar nu een fors handhavingstekort bestaat. In absolute zin is er een groot tekort aan ambtelijke handhavingscapaciteit bij de clusters milieu en bouw. Daarnaast dient formatieruimte gevonden te worden voor het aanstellen van de handhavingscoördinator.

Dat leidt tot aanbeveling 1:

8.3 Preventieve handhaving

Voor een goed en adequaat handhavingsbeleid zijn de zogeheten preventieve handhavingsactiviteiten van groot belang. Dat betekent in de eerste plaats dat er op de verschillende beleidsterreinen handhaafbaar beleid is vastgesteld.

Daarbij valt te denken aan handhavingsnota’s op verschillende beleidsterreinen, actuele bestemmingsplannen, et cetera. Op een aantal onderdelen zijn dergelijke beleidsstukken aanwezig. Gewezen wordt op de reclamenota, het preventie activiteiten plan voor gebruiksvergunningen en het landschapsbeleidsplan.

De bestemmingsplannen worden drastisch aangepakt.

Daarnaast moet de vergunningverlening op orde zijn. Bij achterstanden in de vergunningverlening of bij kwalitatief matige vergunningen wordt de handhaafbaarheid ervan bemoeilijkt of is deze zelfs onmogelijk.

Dat leidt tot aanbeveling 2:

8.4 Handhavingsorganisatie en –instrumenten

De onderhavige notitie moet worden beschouwd als een startpunt voor de gemeentebrede ontwikkeling van handhavingsbeleid. De ambitie is om uiteindelijk tot de vorming van een afzonderlijk cluster vergunningverlening en handhaving te komen. De projectgroep stelt niet voor daaraan nu al prioriteit te geven, maar wel een traject uit te zetten dat daarin uitmondt. Op korte termijn is het vooral van belang dat binnen de huidige structuur de handhaving wordt verbeterd. De voorwaarden hiervoor zijn het benoemen van een handhavingscoördinator en het instellen van een handhavingsteam, zoals genoemd in het vorige hoofdstuk. Dit handhavingsteam kan op termijn de taken van het Lokaal Handhavingsoverleg overnemen. Daartoe wordt een traject uitgezet door het handhavingsteam. Een periodieke rapportage aan het bestuur en het standaard opnemen van handhavingsactiviteiten in afdelings- en beleidsplannen zijn essentiële instrumenten voor terugkoppeling en sturing. Om zicht te houden op de ontwikkelingen met betrekking tot handhaving, is het gewenst om ten minste jaarlijks een rapportage te maken inzake de ondernomen activiteiten en de feiten en cijfers rondom handhavingszaken. De rapportage wordt opgesteld door het handhavingsteam onder de verantwoording van het college van burgemeester en wethouders en zal worden aangeboden aan de gemeenteraad. De nieuwe WRO zal ook een dergelijke bepaling bevatten. Ditzelfde geldt voor de nieuwe Woningwet.

Dat leidt tot aanbeveling 3:

8.5 Gedogen

Onder gedogen wordt verstaan het niet optreden door de overheid tegen overtredingen van wettelijke voorschriften, terwijl zij daarvan op de hoogte is of redelijkerwijs geacht kan worden te zijn. Gedogen is naar zijn aard in strijd met de bedoeling van de wet. Gelet op het uitzonderlijke karakter van gedogen, moet derhalve als uitgangspunt gelden dat met gedogen zeer terughoudend moet worden omgegaan.

Gedogen is alleen toegestaan bij overgangs- en overmachtsituaties. Tevens is het mogelijk bij:

• overtredingen van incidentele of voorbijgaande aard;

• overtredingen waarbij concreet uitzicht op legalisering bestaat;

• geringe overtredingen in combinatie met bijzondere omstandigheden;

• overtredingen waarbij handhaven in strijd is met het vertrouwens-, rechtszekerheids- of gelijkheidsbeginsel.

Voorgesteld wordt deze lijn ook in de gemeente Westerveld te hanteren. Er wordt niet gedoogd, tenzij één of meer van de genoemde omstandigheden zich voordoen. In dat geval dient een gedoogbesluit te worden genomen waarin een zorgvuldige belangenafweging wordt gemaakt en waarbij eventuele derden in de gelegenheid worden gesteld hun belangen naar voren te brengen. Dit betekent dat in principe alles gehandhaafd wordt. Dit geldt ook voor zaken uit het verleden. Deze hebben echter in het kader van een nadere afweging een lagere prioriteit. Nieuwe handhavingsacties hebben derhalve voorrang. Uitzondering op dit uitgangspunt zijn de oude overtredingen die:

• vallen onder de categorie ‘algehele voorrang’ of verzoeken van derden;

• behoren tot de prioriteit 1;

• reeds zijn aangeschreven.

Gelet op het bestaande handhavingsbeleid op het gebied van het bouwen, hebben illegale bouwwerken van voor 1 april 1999 een lage prioriteit.

Het voorgaande leidt tot aanbeveling 4:

8.6 Toezicht en Inspectie

8.6.1 Oog- en oorfunctie

Belangrijk onderdeel van handhaving is de inspectie, het toezicht en de controle. Overtredingen moeten worden gesignaleerd en worden doorgegeven aan de daarvoor in aanmerking komende personen. Dit kan gebeuren door de inspecteurs en toezichthouders van de afdelingen en clusters waarop de overtreding betrekking heeft. Daar hoeft het echter niet toe beperkt te blijven.

Er kan onderscheid worden gemaakt tussen een oog- en oorfunctie en een aanspreekfunctie voor bepaalde activiteiten. De oog- en oorfunctie kan in feite door alle medewerkers van de gemeente worden vervuld. Datgene wat men tegenkomt dient gemeld te worden aan clustercoördinator en aan de handhavingcoördinator.

Indien een medewerker van een afdeling of cluster met een duidelijke handhavingstaak een constatering doet van een mogelijke overtreding wordt van hem / haar of een directe collega ook verwacht dat de mogelijke overtreder / eigenaar hierop wordt aangesproken en wordt gewezen op de overtreding.

De betreffende medewerkers moet wel de juiste bevoegdheden hebben om acties te ondernemen. Het is gewenst dat het handhavingsteam een overzicht opstelt van taken en bevoegdheden van de betrokken medewerkers.

Eventuele gaten of onvolkomenheden in taken en/of bevoegdheden dienen op korte termijn te worden gedicht

Indien een overtreding geconstateerd is, zullen de relevante gegevens verwerkt moeten worden in een rapportage. Het dient voor de betreffende medewerker duidelijk te zijn waaraan de rapportage moet voldoen. Hierbij valt te denken aan basismateriaal als foto’s, kaarten, verslagen etc.

Dit leidt tot onderstaande aanbeveling 5:

8.6.2 Inspectie

Hiervoor is aangegeven dat de algemene oog- en oorfunctie verbeterd dient te worden en dat elke medewerkers daarvan doordrongen moet zijn. Daarnaast vinden er natuurlijk gerichte inspecties plaats. Zo staan de wijze en de frequentie van de inspecties ten aanzien van het beleidsveld milieu beschreven in het milieuprogramma. De brandveiligheid is geregeld in het Prevap.

De overige afdelingen/secties kennen momenteel weinig of geen vastgelegde afspraken. In de afdelingsplannen dient hieraan nader aandacht te worden besteed. Overleg hierover in het handhavingsteam is gewenst.

Ten aanzien van het beleidsveld ruimtelijke ordening en bouw- en woningtoezicht kan worden gesteld dat het wenselijk is eens per half jaar het gehele grondgebied van de gemeente vanaf de openbare weg en/of het water te inspecteren op illegale bouw-, aanleg-, sloop- en gebruiksactiviteiten. Daarnaast dient op deze zaken gelet te worden tijdens de rit van en naar bouwplaatsen.

In dit kader is het gewenst om de routes van en naar de bouwplaatsen zo veel mogelijk te variëren.

De beschermde dorpsgezichten moeten eens per kwartaal worden gecheckt. Het houden van toezicht op de bouwplaats dient ten opzichte van de huidige situatie verbeterd te worden. Het gaat in het kader van dit handhavingsprogramma te ver om daarover concrete uitspraken te doen. Dit kan beter geschieden in een afzonderlijk op te stellen notitie waarin nader wordt ingegaan op de wijze waarop bouw- en woningtoezicht vorm en inhoud geeft aan de technische toets van bouwaanvragen en het toezicht daarop op de bouwplaats. Het streven dient erop gericht te zijn dat op de bouwplaats in ieder geval dat wordt gecontroleerd waarop ook in het kader van de vergunningverlening expliciet is getoetst. De landelijke en provinciale ontwikkelingen ten aanzien van permanente bewoning van recreatiewoningen ten slotte dienen nauwgezet te worden gevolgd.

Naast de vorenstaande algemene inspecties kan het gewenst zijn om specifieke inspecties te houden, zoals bijvoorbeeld die in het kader van de handhavingsweken.

Deze dienen in het handhavingsteam te worden afgesproken.

De specifieke controles kunnen betrekking hebben op een bepaald gebied (bv bedrijventerreinen, beschermde dorpsgezichten) maar ook op een bepaald onderwerp (bv reclames, inritten, illegaal gebruik, horeca, veiligheid etc.).

Bij het opstellen van bestemmingsplannen of andere beleidsplannen, dan wel regelgeving, dient inzicht te worden gegeven in de wijze waarop de inspectie of de controle plaatsvindt. Indien een meer intensieve controle nodig is dan hiervoor is aangegeven, dient dit te worden vermeld. Bij een bestemmingsplan kan dit bijvoorbeeld gebeuren in een toegesneden handhavingsparagraaf in de plantoelichting.

Dit leidt tot aanbeveling 6:

8.7 Registratie en dossiervorming

Daadwerkelijke handhaving begint met de constatering van een illegale situatie, hetzij naar aanleiding van een klacht van derden, hetzij bij de uitoefening van reguliere controle. Ongeacht de wijze van constatering dienen alle overtredingen helder en overzichtelijk te worden gerapporteerd aan de hand van het daarvoor bestemde standaardformulier en, zo mogelijk, met foto’s geregistreerd. De geregistreerde overtredingen worden in het handhavingsteam gebracht. De overtreders ontvangen een informatieve brief met het verzoek de overtreding ongedaan te maken en worden in de gelegenheid gesteld de ontstane situatie toe te lichten.

Van de overtredingen die worden geconstateerd worden aparte

dossiers/bestanden gevormd. Deze worden gedurende het handhavingstraject centraal bewaard. De dossiers zijn toegankelijk (op adres, naam en woonplaats), compleet (kopie registratieformulier, briefwisselingen, controle- en gespreksverslagen etc.) en overzichtelijk. Het beheer van de dossiers/bestanden ligt in handen van de handhavingcoördinator. Deze kan hierover afspraken maken met medewerkers van het archief.

Om de data die in de (voor)aanschrijvingen zijn gesteld niet ongemerkt te laten verstrijken, wordt een aparte (geautomatiseerd volgsysteem) agenda bijgehouden. Daarin worden opgenomen de data waarop aan de (voor)aan- schrijvingen moet zijn voldaan c.q. de data waarop de controles daarop moeten plaatsvinden.

De bovenomschreven werkwijze heeft als voordeel dat het werk inzichtelijk is en gemakkelijk overdraagbaar. Bovendien zijn de resultaten meetbaar en kunnen deze worden verwerkt in een jaarlijks verslag aan het college van burgemeester en wethouders en de raad. Dit verslag kan ook een evaluatie bevatten en aanbevelingen/aanpassingen in het beleid voor het volgende jaar. Op deze manier kan het gemeentebestuur greep houden op het handhavingsbeleid.

Aldus wordt het voorgaande in aanbeveling 7 geformuleerd:

8.8 Communicatie

Wanneer er structureel aandacht is voor toezicht en handhaving, dan moet

dat ook worden ‘verkocht’. Er zal dus communicatie met de burgers plaats

moeten hebben. Het is van belang om burgers duidelijk te maken dat er

aandacht is voor handhaving en dat toezicht en controle een normale gang

van zaken is.

Communicatie biedt een goede gelegenheid om burgers uit te leggen op

welke wijze de gemeente het toezicht en de controle gaat organiseren, wie

aanspreekpunten zijn of bij welk organisatieonderdeel die kunnen worden

gevonden, hoe handhaving wordt aangepakt en wat het belang van handhaving is. Er moet ook duidelijk worden aangegeven dat een lage handhavingsprioriteit van bepaalde taakvelden niet betekent dat er op het betreffende taakveld geen handhavingsactiviteiten plaatsvinden of dat overtredingen gedoogd zullen worden.

Daarnaast verdient het aanbeveling zo dikwijls als dat nodig is in de plaatselijke dag- en/of nieuwsbladen en op de gemeentelijke website aandacht te geven aan handhaving in het algemeen en aan specifieke onderdelen van handhaving (bijvoorbeeld het toezicht op de naleving van bepaalde voorwaarden van vergunningen, het toezicht op het bouwen zonder of in afwijking van een bouwvergunning e.d.). Uit de jurisprudentie blijkt overigens het belang van dergelijke communicatie. Meermalen is in uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak te lezen dat burgers door publicaties op de hoogte hadden kunnen (en dus moeten) zijn van het handhavingsbeleid van de gemeente.

De communicatie dient overigens niet alleen gericht te zijn op handhaving.

Ook over het te handhaven beleid moet gecommuniceerd worden. Communicatie dient steeds gericht te zijn op proactieve handhaving in die zin dat door acties vooraf de kans op succes in een concreet geval wordt vergroot, dat de afhandeling van een handhavingsactie efficiënt verloopt en dat er steeds minder gehandhaafd hoeft te worden.

Dit leidt tot aanbeveling 8:

8.9 De kosten en baten van handhaving

Een gemeente kan zelf uitmaken welk budget wordt besteed aan handhaving.

De handhavingstaak is een wettelijke kerntaak van de gemeente. In de algemene uitkering is daarvoor een factor opgenomen die meetelt voor de hoogte van de uitkering. Het gaat echter niet om ‘geoormerkte’ gelden, waardoor die gelden niet automatisch voor handhavingstaken ter beschikking komen.

De gelden die nodig zijn voor handhaving betreffen:

• formatie

• training en opleiding van toezichthouders

• juridische scholing

• automatisering/technische hulpmiddelen.

De gemeente kan geen handhavingsbelasting heffen, maar er is wel een mogelijkheid leges te heffen voor vergunningen, zoals voor de bouwvergunning.

Daarin kunnen waarschijnlijk ook een gedeelte van de toezichtskosten van Bouw- en Woningtoezicht worden doorberekend. Geadviseerd wordt na te gaan of er gelet op de huidige bouwleges een mogelijkheid tot vergroting van inkomsten bestaat. Ditzelfde kan voor gebruiksvergunningen of andere vergunningen, bijvoorbeeld gebaseerd op de APV, worden gedaan.

Dit leidt tot aanbeveling 9:

8.10 Evaluatie en actualisatie

Deze nota is met grote zorgvuldigheid tot stand gekomen. Tijdens het proces is echter gebleken dat de cijfermatige onderbouwing niet altijd voorhanden was. Om deze reden zijn voor een aantal taakvelden aannames gedaan. Het verdient aanbeveling de komende tijd te bezien of deze aannames juist zijn en de werkelijkheid weergeven. Monitoring van de nota is derhalve gewenst.

Ditzelfde geldt voor tijdschrijven.

De nota zelf kan over twee jaren worden geëvalueerd. Belangrijkste punten waarnaar gekeken moet worden zijn dan:

• de resultaten van de onderhavige nota;

• het functioneren van de handhavingcoördinator en van het handhavingsteam;

• de prioriteitstelling;

• de benodigde capaciteit (kwantitatief en kwalitatief);

• de handhavingcultuur.

De evaluatie over twee jaren laat natuurlijk onverlet dat constant de vinger aan de pols moet worden gehouden. Op het moment dat geconstateerd wordt dat een bijstelling gewenst of noodzakelijk is dient hiertoe te worden overgegaan. Dit kan met name gelden voor de prioriteitstelling. De input voor de evaluatie dient mede te komen uit de managementsrapportages en de afdelingsplannen.

Aanbeveling 10 luidt als volgt:

9.1 Inleiding

Zoals uit de voorgaande hoofdstukken mag blijken, dienen er binnen de gemeente Westerveld de nodige acties te worden genomen om handhaving op een hoger niveau te tillen. Voor het gemeentebestuur en het ambtelijk apparaat ligt er wat dat betreft een interessante uitdaging Voor de inzichtelijkheid en de helderheid is het gewenst de uit deze nota voortvloeiende acties in het kort te benoemen. Dit wordt in dit hoofdstuk gedaan. Daarbij is een driedeling gemaakt voor de fasering van de te ondernemen acties die op korte, middellange en langere termijn zouden moeten worden ondernomen.

9.2 Acties

Korte termijn (2003)

• 1.

  Vaststellen van de prioriteiten overeenkomstig het gestelde in paragraaf 5.2.

• 2.

  Benoemen van een handhavingscoördinator

• 3.

  Instellen van een handhavingsteam met als voorzitter de gemeentesecretaris

• 4.

  Bekendmaken van de onderhavige handhavingsnotitie.

• 5.

  Vergroten van de ambtelijke capaciteit voor handhaving, zoals besproken in hoofdstukken 6 en 7.

• 6.

  Opstellen van een overzicht van handhavingstaken en handhavingsbevoegdheden

Middellange termijn (2004)

• 7.

  Opstellen van een communicatieplan, zoals bedoeld in paragraaf 8.7.

• 8.

  Professionaliseren van registratie, dossiervorming en gegevensbeheer (zie paragraaf 8.6).

• 9.

  Uitvoeren van inspecties overeenkomstig de aanbeveling geformuleerd in paragraaf 8.5.

• 10.

  Bezien van de mogelijkheden van een eventuele legesverhoging

• 11.

  Opstellen van het jaarverslag 2004.

Lange termijn (2005)

• 12.

  Vergroten van de ambtelijke capaciteit voor handhaving, zoals besproken in hoofdstukken 6 en 7.

• 13.

  Evaluatie van het handhavingsbeleid binnen een periode van twee jaar, zoals bepleit in paragraaf 8.8.

• 14.

  Opstellen van het jaarverslag 2005.