Kaderstellende beleidsnotitie vergunningverlening en handhaving

Bijlage 1: Kwaliteitshandvest

Kwaliteitshandvesten staan volop in de belangstelling. Inwoners van Wijchen hebben recht op een optimale service van ons. Wij doen er dan ook alles aan om onze dienstverlening zo goed mogelijk te laten verlopen. Dat begint vaak al bij het eerste contact. Hoe wordt bijvoorbeeld de telefoon opgenomen? Snel en accuraat of moet de beller lang wachten? En houdt de gemeente zich wel aan wettelijke termijnen, bijvoorbeeld bij het verstrekken van bouwvergunningen? Schrijven wij wel begrijpelijk Nederlands? Het doel van dat handvest is om onszelf scherp te houden. Dat we onze dienstverlening op niveau houden en zo mogelijk verder verbeteren. En de inwoners mogen ons daaraan houden!

Het Kwaliteitshandvest is een instrument dat de rijksoverheid voor gemeenten in het leven gaat roepen. Straks moet elke gemeente in Nederland werken met zo'n handvest. De gemeente Wijchen wil daar niet op wachten en heeft al een handvest gemaakt. De invulling van het Kwaliteitshandvest mogen alle gemeenten zelf bepalen. Eigenlijk doen we het meeste al zoals in onderstaande afspraken staat. Voor velen is het dan ook "nogal wiedes". In een Kwaliteitshandvest wordt het abstracte begrip "kwaliteit" plotsklaps veel concreter voor zowel de inwoners van onze gemeente als medewerkers. De eerste weet wat hij kan verwachten, de laatste weet wat hij moet doen. Een Kwaliteitshandvest is een belangrijke stap richting hogere klantgerichtheid. Wij werken met ons Kwaliteitshandvest waarin wij de volgende afspraken hebben gemaakt:

• 1.

  De inwoners van Wijchen mogen van ons verwachten dat wij, tijdens de openingstijden van het gemeentekantoor, binnen 20 seconden de telefoon opnemen. Wij gaan dit gemeentebreed monitoren en komen waar nodig met verbetervoorstellen.

• 2.

  De inwoners van Wijchen mogen van ons verwachten dat wij hun brief of e-mail binnen een week afhandelen. Als dit niet haalbaar is, ontvangt men van ons een bericht met de reden daarvan en de termijn die wél haalbaar is. Het monitoren hiervan gebeurt al enige tijd door Interne Zaken.

• 3.

  De inwoners van Wijchen mogen van ons verwachten dat wij zowel in een gesprek als in onze brieven in begrijpelijke taal met ze communiceren. Wij streven daarbij naar uniformiteit en één duidelijk gezicht naar buiten toe. We gaan veel aandacht besteden aan de verbetering daarvan. Managers laten nu al onder andere hun standaardbrieven screenen op onder meer taalgebruik, juridische gebreken en andere onjuistheden.

• 4.

  Wij streven er naar dat de inwoners van Wijchen gegevens slechts eenmalig hoeven door te geven. Wij vragen ze alleen noodzakelijke gegevens. Zij helpen ons door aan te geven dat ze hun gegevens al een keer hebben doorgegeven. Waar nodig wordt hier aandacht aan besteed bij de werkprocessen. Nog niet in alle gevallen is dit nu mogelijk maar gaandeweg proberen we dit te verbeteren.

• 5.

  De inwoners van Wijchen mogen van ons verwachten dat eenvoudige informatievragen via telefoon of aan de balie ter plekke of binnen één werkdag door ons worden beantwoord.

• 6.

  De inwoners van Wijchen mogen van ons verwachten dat wij eenvoudige meldingen of klachten over de openbare ruimte binnen twee werkdagen afhandelen. Als dit niet haalbaar is wordt de reden uitgelegd en zal hun vraag/verzoek uiterlijk binnen een week worden beantwoord. Deze werkwijze wordt al geruime tijd door wijkbeheer met succes gehanteerd.

De inwoners van Wijchen mogen van ons verwachten dat wij al hun verzoeken binnen de wettelijke termijnen afhandelen. Als zij ons na die termijn een herinnering sturen en de gemeente heeft binnen twee weken nog geen beslissing genomen terwijl wij niet op derden hoeven te wachten dan zal de gemeente ze een vergoeding betalen van minimaal € 20 per werkdag oplopend tot maximaal € 1.260,00. De termijn van twee weken gaat in als de brief van de burger ontvangen is en niet als de wettelijke termijn verlopen is. De verordening wordt vastgesteld in de raadsvergadering van 1 november aanstaande.

Bijlage 2: Afwegingsmodel Ministerie van Justitie

Het stellen van prioriteiten met het risico-afwegingsmodel van Ministerie van Justitie. De werkwijze gaat er van uit dat de prioriteit van een bepaalde taak (ten opzichte van een andere taak) wordt bepaald door de negatieve effecten die optreden indien deze taak niet of onvoldoende wordt uitgevoerd. Hoe groter het negatieve effect des te hoger de betreffende taak op de prioriteitenlijst komt te staan.

Voor het vaststellen van het negatieve effect wordt uitgegaan van de vraag: “Wat gaat er mis indien de betreffende taak niet of onvoldoende wordt uitgevoerd, rekening houdende met het naleefgedrag van burgers en ondernemers?”. Voor het beantwoorden van deze vraag is een methode gebaseerd op een zogenaamd “Maximaal Calamiteiten Model” ontwikkeld. Deze methode kent de volgende stappen:

• -

  Bepaal welke taken (“het handhaven van de voorschriften die betrekking hebben op …..”) meegenomen moeten worden in de afweging;

• -

  Stel vast welke negatieve effecten kunnen optreden en definieer de invullingen behorende bij het model.

Deze beide eerste stappen zijn in principe éénmalig. De taken en definities zijn in het computerprogramma vastgelegd en kunnen daar door de gebruikers op ieder moment worden bekeken (en eventueel aangepast). Voor iedere taak moeten vervolgens de volgende stappen worden doorlopen, waarbij de variabelen “Frequentie”, “Impact” en “Omvang” (zie een toelichting verderop) worden bepaald:

• -

  Wat is de kenmerkende maximale verstoring (“calamiteit”) die kan optreden. Ga hierbij uit van de doorsnee bedrijfsvoering die in een branche plaatsvindt en welke verstoringen hierbij kunnen plaatsvinden. Een voorbeeld is ontploffing van brandstof bij een tankstation. De verstoring wordt in het programma vastgelegd en dient als uitgangspunt bij de verdere beoordeling;

• -

  Bepaal de frequentie van de verstoring: hoe vaak komt de aanleiding voor de in de afweging mee te nemen verstoring. In het hierboven beschreven voorbeeld zou dat zijn het vullen van de tanks bij een tankstation. De frequentie is dus “wekelijks”.

• -

  Bepaal de impact van de verstoring. Met impact wordt hier bedoeld de grootte van het negatieve effect naar aard en omvang. De impact varieert dus per beoordelingsaspect.

• -

  De omvang van de verstoring. De omvang van de verstoring hangt af van de mate van verspreiding van het negatieve effect binnen de gemeente (lokaal (wijk of straat), in één op twee dorpen / steden of in de gehele gemeente). In veel gevallen zal het aandeel van “omvang” in de score zal voor veel beoordelingscriteria gelijk zijn.

Hieronder worden de verschillende termen toegelicht.

Afwegingscriteria

Bij de afweging wordt voor de volgende criteria bepaald wat het negatieve effect van een bepaalde verstoring is:

• -

  Fysieke veiligheid

• -

  Milieu

• -

  Maatschappelijk welbevinden

• -

  Financieel economische schade

• -

  Bestuurlijk imago

Met het beoordelen van de risico’s op bovenstaande criteria geven we in feite aan, dat een negatief effect van een verstoring betrekking kan hebben op een aantal verschillende facetten en wordt het mogelijk de handhavingstaken als het ware onderling te vergelijken.

De criteria zijn als volgt gedefinieerd:

Fysieke veiligheid:

De te verwachten optredende schade in de vorm van lichamelijk letsel als gevolg van het optreden van een verstoring VOLGEND uit het niet en/of onvoldoende realiseren van de desbetreffende provinciale taak. Het gaat hier zowel om direct lichamelijk letsel als om letsel op de wat langere termijn. Voorbeelden zijn: lichamelijk letsel (gewond raken), ademhalingsmoeilijkheden, vergiftiging, asbestbeschadiging, straling, rug / wervelbeschadigingen ed.

Milieu:

De te verwachten optredende afbreuk en schade aan het mileu (vervuiling van milieu, natuur, landschap, water etc.) als gevolg van het optreden van een verstoring VOLGEND uit het niet en/of onvoldoende realiseren van de desbetreffende taak. Voorbeelden zijn: vervuiling van bodem, lucht of water, stank, zicht etc (zintuiglijke overlast).

Maatschappelijk welbevinden:

De te verwachten optredende afbreuk en schade aan de beleving van de leefomgeving door de burger als gevolg van het optreden van een verstoring VOLGEND uit het niet en/of onvoldoende realiseren van de desbetreffende provinciale taak. Voorbeelden: toename gevoel van onveiligheid, geen gehoor vinden bij klachten, etc.

Financieel – economische schade:

De te verwachten directe financiële schade voor burgers, bedrijven en de economie als gevolg van het optreden van een verstoring VOLGEND uit het niet en/of onvoldoende realiseren van de desbetreffende provinciale taak. Voorbeelden zijn directe schade, verlies van productie, etc.

Bestuurlijk imago:

De te verwachten optredende afbreuk en/of schade aan het imago, beeld, geloofwaardigheid en vertrouwen van de burger in het bestuurlijk apparaat en haar besluitvorming als gevolg van het optreden van een verstoring VOLGEND uit het niet en/of onvoldoende realiseren van de desbetreffende taak. Voorbeelden: (al dan niet georganiseerde) protesten, media campagnes, open brieven ed. met als gevolg gezichtsverlies, gevoel van zaakjes wel of niet op ordecriterium leefomgeving: verduidelijken dat het niet alleen om het grijze kleurspoor gaat, maar ook andere kleursporen zoals natuur en landschap.

Definities modelvariabelen

Ten behoeve van het programma zijn definities en schaalverdelingen vastgesteld voor de variabelen frequentie, impact en omvang. Voor ieder van de variabelen is gekozen voor een 5 puntsschaal. Hieronder zijn de definities opgenomen, waarbij telkens een algemene beschrijving is gegeven en een meer exacte getalsmatige kwalificatie (indien mogelijk). De voor de definitie kenmerkende termen zijn telkens cursief weergegeven. Voor de variabelen “frequentie” en “omvang” wordt voor ieder afwegingscriterium dezelfde definitie aangehouden.

Frequentie: het aantal keer dat de aanleiding voor een mogelijke verstoring voorkomt in de tijd

• 1.

  De aanleiding voor de verstoring komt niet of nauwelijks voor (één maal per jaar of minder)

• 2.

  De aanleiding voor de verstoring komt enkele malen per jaar voor (tot maximaal 10 maal per jaar)

• 3.

  De aanleiding voor de verstoring komt maandelijks voor (10 tot 25 keer per jaar)

• 4.

  De aanleiding voor de verstoring komt 1 à 2 keer per week voor (25 tot 100 keer per jaar)

• 5.

  De aanleiding voor de verstoring komt (vrijwel) dagelijks voor (meer dan 100 keer per jaar)

Omvang: Gebied waarbinnen het te beschouwen negatieve effect van een verstoring merkbaar is. Hierbij gelden twee aspecten: de omvang van de verstoring zelf en de het gebied waarbinnen het negatieve effect merkbaar is. Bij het bepalen van de waarde dient de omvang van de verstoring als minimale waarde aangehouden te worden.

• 1.

  Het negatieve effect is niet of nauwelijks merkbaar

• 2.

  Het negatieve effect is alleen merkbaar ter plaatse van de locatie van de verstoring (en er is sprake van een beperkte grootte van deze locatie).

• 3.

  Het negatieve effect is merkbaar in de directe omgeving van de verstoring (enkele straten, op wijkniveau)

• 4.

  Het negatieve effect is merkbaar in een ruim gebied rondom de bron van de verstoring (enkele dorpen, stedelijk niveau)

• 5.

  Het negatieve effect is merkbaar in het gehele gebied dat wordt beschouwd (de gehele gemeente)

Impact: De grootte van het negatief effect van een verstoring naar aard en omvang. Voor ieder afwegingscriterium wordt een andere schaalverdeling gebruikt. In de definities wordt onderscheid gemaakt tussen een negatief effect dat slechts optreedt gedurende het optreden van de verstoring en negatieve effecten die ook na het herstellen van de verstoring een blijvende “schade” veroorzaken (scores 4 en 5).

Fysieke veiligheid

• 1.

  De verstoring leidt niet tot enige persoonlijk letsel

• 2.

  Pijn of gering letsel bij één of meerdere personen. Denk hierbij aan één of meerdere lichtgewonden.

• 3.

  Zwaar letsel bij één of meerdere personen. Denk hierbij aan één of meerdere zwaargewonden.

• 4.

  Één of meerdere dodelijke slachtoffers. Zodra de inschatting is dat de verstoring dodelijke slachtoffers tot gevolg kan hebben moet minimaal een 4 worden aangehouden.

• 5.

  Zwaar letsel bij meerdere personen en meerdere dodelijke slachtoffers over een groot gebied. Denk hierbij aan meerdere doden verspreidt over bijvoorbeeld een wijk of stad.

Milieu

• 1.

  De verstoring leidt niet tot achteruitgang van het milieu / de leefomgeving

• 2.

  De te verwachten afbreuk is gering. Hierbij valt te denken aan beperkte milieuschade als gevolg van (geringe) illegale stort, lozing of emissie van stoffen die slechts tijdelijk schade veroorzaken. Veelal betreft het kleine milieuovertredingen door particulieren of kleine bedrijven.

• 3.

  Er is sprake van een duidelijke aantasting van het milieu, doch deze is omkeerbaar en zal geen effecten op de lange termijn hebben.

• 4.

  De te verwachten milieuaantasting is evident en zal permanente gevolgen hebben. Hierbij valt te denken aan illegale lozing, stort of emissie van sterk vervuilende / giftige stoffen.

• 5.

  De te verwachten milieuaantasting is evident en zal permanente gevolgen hebben. Hierbij valt te denken aan illegale lozing, stort of emissie van sterk vervuilende / giftige stoffen in een kwetsbare omgeving.

Maatschappelijk welbevinden

• 1.

  Er is geen sprake van een negatief effect op het maatschappelijk welbevinden of het effect is verwaarloosbaar klein

• 2.

  De te verwachten afbreuk is minimaal / verwaarloosbaar. Hierbij valt te denken aan beperkte overlast in de vorm van stank, geluid of trillingen (zintuiglijke waarneming). De (beleving van) de veiligheid in de directe woonomgeving is niet in het geding.

• 3.

  De te verwachten afbreuk zal gevolgen hebben die niet ernstig en / of van korte duur zullen zijn. Hierbij valt te denken aan een geringe afname van (het gevoel van) veiligheid of een tijdelijke niet ernstige overlast in de vorm van stank, geluid of hinder die de kwaliteit van het leven beïnvloeden.

• 4.

  De te verwachten afbreuk zal ernstig gevolgen hebben die echter niet permanent zullen zijn. Hierbij valt te denken aan een afname van (het gevoel van) veiligheid of een tijdelijke ernstige overlast in de vorm van stank, geluid of hinder die de kwaliteit van het leven erg sterk beïnvloeden.

• 5.

  De te verwachten afbreuk is evident en zal permanente grote gevolgen hebben. Hierbij valt te denken aan een sterke afname van (het gevoel van) veiligheid in de directe omgeving en / of ernstige overlast in de vorm van stank, geluid of hinder die de kwaliteit van het leven erg sterk beïnvloeden, blijvende gezondheidsklachten veroorzaken, etc.

Financieel – economisch schade

• 1.

  Er is geen sprake van enige financieel – economische schade

• 2.

  De directe financieel – economische schade is gering (tot maximaal ca. €100.000).

• 3.

  De financieel – economische is aanzienlijk, doch schade staat in verhouding tot de inspanning om dit te voorkomen (tot ca. €1.000.000)

• 4.

  De financieel – economische schade is hoog (tot maximaal €10.000.000)

• 5.

  De financieel – economische schade is zeer hoog (meer dan €10.000.000)

Bestuurlijk imago

• 1.

  Er is geen sprake van afbreuk aan het bestuurlijk imago

• 2.

  De te verwachten afbreuk is minimaal. Denk hierbij aan enkele brieven aan de gemeente, ingezonden brieven in de krant en / of een enkele klacht. Het algemene vertrouwen in het bestuur wordt niet geschaad. Het idee dat het bestuur haar zaken niet op orde heeft zal niet aan de orde zijn.

• 3.

  De te verwachten afbreuk zal gevolgen hebben die niet ernstig en / of van korte duur zullen zijn. Denk hierbij aan een tijdelijke stroom klachten, georganiseerde buurtprotesten, enkele juridische procedures richting bestuur en een brede negatieve aandacht in de media. Algemeen ontstaat het beeld dat het bestuur niet alles op orde heeft.

• 4.

  De te verwachten afbreuk is evident en zal grote permanente gevolgen hebben. Denk hierbij aan voortdurende klachten over het onderwerp, brede maatschappelijke protesten en onrust, georganiseerde mediacampagnes, zware juridische procedures (nalatigheid, etc) en algeheel gezichtsverlies van het bestuur. De positie van bestuurders is in het geding (moties van wantrouwen) en het bestuur wordt door de burgers algeheel als incompetent beschouwd.

• 5.

  De afbreuk van het bestuurlijk imago is dermate groot dat de positie van het bestuur als geheel vanuit de burgerij gezien per direct onhoudbaar is.

Naleefgedrag

Op basis van de hierboven beschreven en gedefinieerde variabelen wordt een score voor het maximale negatieve berekend (de “risicoscore”). Deze score zal optreden indien geen van de betrokken personen zich houdt aan de regels die ten behoeve van het voorkomen van verstoring zijn opgesteld. Indien het naleefgedrag 0% (of zeer laag) is dan is de risicoscore gelijk aan het uiteindelijke risico. In het risico-afwegingsmodel worden de risicoscores gecorrigeerd voor naleefgedrag.

In het programma is een 5-punts schaalverdeling gekoppeld aan het naleefgedrag:

• 1.

  het naleefgedrag is zeer laag (minder dan 10%)

• 2.

  het naleefgedrag is laag (10 – 25%)

• 3.

  het naleefgedrag is gemiddeld (25 – 50%)

• 4.

  het naleefgedrag is hoog (50 – 75%)

• 5.

  het naleefgedrag is zeer hoog (hoger dan 75%)

Afhankelijk van de score wordt de risicoscore gecorrigeerd met een getal tussen de 0 en 1, zodat een gecorrigeerde prioriteitenlijst ontstaat. De op dit moment in het model aanwezige correctiefactoren kunnen door de gebruiker worden aangepast aan specifieke omstandigheden.

Bijlage 3 Handreiking bestuurlijke sanctiemiddelen

13 oktober 2008

INLEIDING

Op basis van het criterium 2.3 van de Kwaliteitscriteria Professionalisering van de Handhaving dient elke handhavingorganisatie een sanctiestrategie te hebben opgesteld. In Wijchen streven we zoveel mogelijk uniformiteit na in werkwijzen en uitvoeringsdocumenten. Zo ook de sanctiestrategie. De sanctiestrategie bestaat uit diverse onderdelen, waaronder een op elkaar afgestemd bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden tegen een overtreding van de norm en een strategie gericht om op te treden tegen voortdurende overtredingen.

Dit deel van de sanctiestrategie, de handreiking bestuurlijke sanctiemiddelen, is opgesteld om gericht op te treden tegen voortdurende overtredingen. Opgemerkt wordt dat onderhavig document slechts een handreiking betreft met daarin opgenomen richtinggevende voorbeelden. De aangetroffen omstandigheden blijven altijd bepalend voor het vaststellen van de wijze van optreden.

BESTUURLIJKE SANCTIEMIDDELEN

Met betrekking tot het optreden tegen overtredingen van regels bestaat de mogelijkheid gebruik te maken van een drietal bestuurlijke sanctiemiddelen:

• 1.

  Het toepassen van bestuursdwang;

• 2.

  Het geheel of gedeeltelijk intrekken van een vergunning;

• 3.

  Het opleggen van een last onder dwangsom.

Het toepassen van bestuursdwang

Onder bestuursdwang wordt verstaan het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is gedaan, gehouden of nagelaten. Bestuursdwang wordt (preventief) toegepast nadat de overtreder door het bevoegd gezag in de gelegenheid is gesteld om de gevolgen van de overtreding ongedaan te maken. Indien dit door de overtreder wordt geweigerd dan wordt op kosten van de overtreder door het bevoegd gezag feitelijk de overtreding beëindigd, tenzij de kosten redelijkerwijze niet of geheel te zijnen laste behoren te komen.

Bestuursdwang kan bij uitstek worden toegepast in de volgende situaties:

• •

  Er is sprake van een overtreding waardoor een acuut milieubedreigende situatie is ontstaan. Het voortduren van een overtreding kan onherstelbare schade aan het milieu tot gevolg hebben.

• (bijvoorbeeld: het constateren van een uitbreidende olieverontreiniging op het oppervlaktewater);

• •

  Er dreigt acuut milieugevaar te ontstaan, er is echter nog geen sprake van een overtreding. In dat geval kan preventieve bestuursdwang worden toegepast;

• •

  Bij acuut dreigende calamiteiten. Met name indien de overtreder in dergelijke situaties niet bereikbaar is (bijvoorbeeld bij XTC-afval of kadavers in of langs het water);

• •

  Indien de overtreder niet genegen of (financieel) niet in staat is om de overtreding ongedaan te maken, kan bestuursdwang een adequaat instrument zijn;

• •

  Het opleggen van dwangsom heeft niet het gewenste effect gehad of legalisering is niet mogelijk (bijvoorbeeld bij een dreigend faillissement van de overtreder).

• NB: de dwangsom moet in dat geval eerst worden ingetrokken voordat bestuursdwang kan worden toegepast (artikel 5:31 Awb).

Het intrekken van een vergunning

Het ten aanzien van een vergunning bevoegde gezag kan de vergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, indien niet overeenkomstig die vergunning is of wordt gehandeld, dan wel indien aan de vergunning verbonden voorschriften of regels niet worden nageleefd. Het bevoegd gezag mag pas tot intrekking overgaan nadat het de betrokkene de gelegenheid heeft geboden binnen een daartoe te bepalen termijn zijn handelen alsnog in overeenstemming te brengen met de vergunning. Als zelfstandig sanctiemiddel lijkt de intrekking weinig effectief. Je ontneemt hiermee immers iemands rechten maar je dwingt hiermee nog niet om iets te doen of na te laten. Het feit dat je de vergunninghouder een recht ontneemt geeft echter wel aan dat het een zware sanctie is.

Het opleggen van een last onder dwangsom

Een dwangsom is de sanctie waarbij de overtreder per tijdseenheid, per overtreding of ineens een geldbedrag verbeurt indien of zolang de overtreding voortduurt. Met het opleggen van een last onder dwangsom wordt, naast de plicht zich conform de voorschriften te gedragen, een voorwaardelijke plicht toegevoegd, namelijk die tot het betalen van een bedrag wanneer de dwangsom wordt verbeurd. De beschikking bevat een last om de overtreding te beëindigen c.q. ongedaan te maken en voortzetting en herhaling te voorkomen. Veelal zal daartoe een zogenaamde begunstigingstermijn worden gegeven. Een begunstigingstermijn is niet noodzakelijk indien de overtreder onmiddellijk tot naleving van de voor hem geldende verplichtingen in staat is. Volgens 5:24 lid 5 Awb behoeft geen termijn te worden gegund, indien de vereiste spoed zich daartegen verzet.

5:32 Awb, lid 2: Het toepassen van bestuursdwang of het geheel of gedeeltelijk intrekken van een vergunning als bestuurlijk sanctiemiddel is zeer specifiek. In het algemeen kan geconcludeerd worden dat, in het merendeel van de gevallen waarin gebruik moet worden gemaakt van een bestuurlijk sanctiemiddel, wordt gekozen voor een last onder dwangsom. Om deze redenen wordt in de handreiking niet nader ingegaan op het toepassen van bestuursdwang of het geheel of gedeeltelijk intrekken van een vergunning als bestuurlijk sanctiemiddel (Noot: misschien toch korte uitleg gewenst)..

WAAROM EEN DWANGSOM

Algemeen

Ingevolge de artikelen 122 van de Provinciewet of 125 van de Gemeentewet of 61 van de Waterschapswet en 5:21 en volgende van de Algemene wet bestuursrecht zijn de betreffende colleges bevoegd met bestuursrechtelijke handhavinginstrumenten op te treden tegen overtreding van regels welke die specifieke bevoegde gezagen uitvoeren.

Handhavend optreden bestaat uit het toepassen van bestuursdwang. Deze bestuursdwangbevoegdheid impliceert tevens de dwangsombevoegdheid, wat inhoudt dat het bestuur aan de overtreder een last onder dwangsom kan opleggen. Deze strekt ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling daarvan te voorkomen (zie ook 2.3).

Het bestuursorgaan kan voor een last onder dwangsom kiezen indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen niet verzet. Kortom: de dwangsom mag NIET worden gekozen als niet het risico mag worden gelopen dat de overtreding ondanks de last onder dwangsom nog zou worden voortgezet of herhaald. Gelijktijdige toepassing van bestuursdwang en een last onder dwangsom ter zake van één en dezelfde overtreding is niet mogelijk. Uitzondering “bouwstop” (stillegging→bestuursdwang; verder doorbouwen→last onder dwangsom).

Aan wie richten

De last onder dwangsom kan alleen worden opgelegd aan de overtreder. Voorwaarde is dat deze het in zijn macht heeft de last uit te voeren of na te komen. Wie de overtreder is, is afhankelijk van de reactie van de wettelijke bepaling die wordt overtreden. Zo kan de eigenaar naast de huurder overtreder zijn indien een voorschrift ook het laten gebruiken verbiedt. In het milieurecht daarentegen geldt in principe dat de houder van de vergunning in beginsel mag worden beschouwd als drijver van de inrichting. De vergunningvoorschriften zijn in elk geval tot hem gericht. Meerdere personen kunnen tegelijkertijd als drijvers van een inrichting worden beschouwd.

Door de inwerkingtreding van de gewijzigde Woningwet per 1 april 2007 is de zaaksgebonden werking van bestuursrechtelijke handhavingsbesluiten geïntroduceerd. In artikel 100e Woningwet is bepaald dat bestuursrechtelijke handhavingsbesluiten gericht op de naleving van de hoofdstukken I t/m IV van de Woningwet, mede gelden jegens de rechtsopvolger van diegene aan wie het handhavingsbesluit is gericht en dat het handhavingsbesluit ook jegens hem of haar ten uitvoer kan worden gelegd. Op deze wijze wordt voorkomen dat door (opeenvolgende) eigendomsoverdracht aan een ingezette bestuursrechtelijke handhavingsactie wordt ontkomen. Ook het kostenverhaal bij bestuursdwang en het innen van dwangsommen kan jegens de rechtsopvolger plaatsvinden. Ten einde de kenbaarheid van een eventueel aan de rechtsvoorganger gericht bestuursrechtelijk handhavingsbesluit te waarborgen, bepaalt artikel 100e, lid 2, dat van een zaaksgebonden werking alleen sprake is indien het betreffende handhavingsbesluit is ingeschreven in de openbare registers als bedoeld in artikel 3:16 van het Burgerlijk Wetboek.

Bepaling dwangsomhoogte

(Het opleggen van een dwangsom heeft dus tot doel overtredingen ongedaan te maken en eventuele vervolgovertredingen te voorkomen.) Het bevoegde bestuursorgaan stelt een dwangsom vast alsmede een maximum waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. De hoogte van een dwangsom is afhankelijk van de aard van de overtreding en staat in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang. Daarnaast is de beoogde werking van de dwangsomoplegging van belang.

Hoe de hoogte van een dwangsom zich dus exact laat berekenen, kan niet worden vastgelegd. Duidelijk is dat de hoogte van een dwangsom afhankelijk is van:

• 1.

  de (geschatte) kosten die de overtreder moet maken om de overtreding op te heffen of met andere woorden de dwangsom moet hoger zijn dan het (geschatte) financiële voordeel;

• 2.

  de dwangsom moet voldoende dwang tot gevolg hebben om de overtreding op te heffen c.q. te beëindigen;

• 3.

  voorkoming van herhaling, beperking van schade en herstel in de oorspronkelijke toestand;

• 4.

  het wegnemen van ongerechtvaardigd voordeel dat de overtreder heeft genoten;

• 5.

  de bevestiging van normen gesteld in het belang van het milieu, ruimtelijke ordening, natuur en landschap of de volksgezondheid; de geloofwaardigheid van de (normerende) overheid; de mogelijkheid tot overheidscontrole (meetvoorschriften c.a.); eerlijke concurrentieverhoudingen en rechtsgelijkheid.

• 6.

  de financiële draagkracht van de overtreder.

Invordering dwangsom

Indien de gemaakte kosten voor de verbeurde dwangsommen niet vrijwillig worden betaald door de overtreder, kunnen deze via een dwangbevel worden ingevorderd. Artikel 5:35, eerste lid Awb bepaalt dat de bevoegdheid tot invordering van verbeurde bedragen verjaart door verloop van zes maanden na de dag waarop zij zijn verbeurd. Indien de dwangsombeschikking een jaar lang van kracht is zonder het verbeuren van een dwangsom, kan deze op verzoek van de overtreder worden ingetrokken (5:34 Awb). Wordt een zodanig verzoek niet gedaan, dan verdient het uit een oogpunt van zorgvuldigheid en rechtszekerheid aanbeveling de dwangsom ambtshalve in te trekken. Een brief waarin het bevoegd gezag bericht dat niet tot invordering van een verbeurde dwangsom wordt overgegaan is geen besluit, maar een mededeling van feitelijke aard (AB RvST 10-1-1995, AB 1995, 516). De invordering van kosten gemaakt voor bestuursdwang en verbeurde dwangsommen wordt feitelijk uitgevoerd door de afdeling Financiën.

DIVERSITEIT DWANGSOMMEN

Dwangsommen kunnen op drie manieren worden vastgelegd, te weten op een bedrag ineens, op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd of op een bedrag voor iedere overtreding van de last.

Bedrag ineens

Een bedrag ineens komt in aanmerking indien de overtreder éénmaal voor een bepaalde datum een bepaalde handeling moet verrichten.

Dwangsom per overtreding

Indien regelmatig voorschriften worden overtreden ligt het voor de hand om de dwangsom te bepalen per overtreding. Worden meerdere voorschriften overtreden dan kan per overtreden voorschrift een dwangsom worden opgelegd. Als het gaat om overtredingen die een continu karakter hebben, en dus niet op zichzelf staande overtredingen, dan kan uit het oogpunt van rechtszekerheid geen dwangsom worden opgelegd per overtreding.

Dwangsom per tijdseenheid

Een dwangsom per tijdseenheid komt aan de orde als er sprake is van een continue overtreding van voorschriften. Deze vorm is aan te bevelen als het gaat om overtredingen die niet afzonderlijk zijn te constateren, omdat de overtreder constant in overtreding is. In dit soort situaties kan geen dwangsom per overtreding worden opgelegd.

Vaststelling maximum bedrag

De wet vereist voorts dat in de beschikking een maximum te verbeuren eindbedrag wordt genoemd. Aan dit vereiste wordt in de rechtspraak strikt de hand gehouden. Dit geldt uiteraard alleen voor de dwangsom per overtreding en de dwangsom per tijdseenheid. Als de dwangsom op één bedrag ineens wordt bepaald, dan is daarmee impliciet het maximum vastgesteld. Verbeurde bedragen komen toe aan het bevoegd gezag of de Staat. Na intrekking van de eerste dwangsombeschikking kan een nieuwe dwangsombeschikking worden genomen met een hoger bedrag. Dit kan nodig zijn indien blijkt dat van het eerdere opgelegde dwangsombedrag onvoldoende dreiging uitgaat om de overtreding te beëindigen.

Indien een dwangsom per tijdseenheid of per overtreding van de last wordt opgelegd dient het bestuursorgaan een bedrag te noemen waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. De hoogte van een dwangsom wordt vastgesteld aan de hand van diverse input waarbij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur als uitgangspunt gelden. Er is geen wettelijk maximum aan het op te leggen bedrag gesteld. In de wet is slechts bepaald dat het vastgestelde bedrag in redelijke verhouding moet staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van het opleggen van de dwangsom. Algemene richtlijnen ter uitwerking van deze criteria zijn niet te geven. De hoogte van gestelde dwangsommen worden door de rechter terughoudend getoetst.

TOETSING VAN EEN DWANGSOM

Niet stelselmatig vindt een toetsing van de hoogte van een dwangsom door de rechtbank of de Raad van State plaats. Er zijn wel voorbeelden bekend dat de hoogte van een dwangsom onderwerp van gesprek en advies is geweest tijdens de behandeling en advisering van een commissie bezwaar- en beroepschriften. De aard van de dwangsomactie houdt in dat de rechterlijke toetsing van de hoogte van de dwangsom aan de evenredigheidsmaatstaf (artikel 3:4, lid 2, Awb) niet op een indringende wijze dient te geschieden. Ook de vraag of terecht is gekozen voor het middel dwangsom, is geen vraag die indringend door de rechter wordt getoetst.

Concluderend wordt gesteld dat er geen duidelijke regels zijn om de hoogte van dwangsommen alsmede de eventueel daaraan verbonden maxima vast te stellen. Belangrijk is dat de vaststelling gemotiveerd plaatsvindt. Dan lijkt de jurisprudentie (in elk geval op dit moment) in het voordeel van de overheid te werken. De rechter zal dan van een opgelegde dwangsom niet snel zeggen dat de dwangsom te hoog is. Overigens behoudt de rechtbank bv. bij een inningprocedure altijd de bevoegdheid om de maximale dwangsom te matigen. Er zijn enkele uitspraken bekend dat de hoogte van de maximaal te verbeuren dwangsom daarbij is gereduceerd.

VERBAND HANDREIKING EN DE HANDHAVINGSTRATEGIE

Ingevolge de handhavingstrategie worden alle overtredingen verdeeld in drie categorieën, te weten acuut gevaar, categorie I en categorie II overtreding.

Bij acuut gevaar wordt in principe geen gebruik gemaakt van de toepassing van een dwangsom. Normaliter wordt hiervoor het middel van spoedshalve bestuursdwang toegepast. Bij categorie I en categorie II overtredingen is duidelijk sprake van verschil in handhavend optreden. Deze verschillen in handhavend optreden tussen overtredingen categorie I en overtredingen categorie II moeten ook resulteren in hogere en lagere opgelegde bedragen in dwangsommen . De in paragraaf 3.3 van deze handreiking genoemde algemene criteria om de hoogte van een dwangsom vast te stellen blijven daarbij van kracht, maar als de keuze wordt gemaakt tot vaststelling van een categorie van overtreding dient dit ook invloed te hebben op de hoogte van de dwangsom.

Termijn voor beëindiging

De toepassing en het verbeuren van de dwangsom kan slechts plaatshebben nadat de overtreder de gelegenheid heeft gehad zelf de geëigende maatregelen te treffen om de overtreding ongedaan te maken. Een uitzondering op dit voorschrift is alleen de spoedshalve bestuursdwang.

De termijn moet zo worden gekozen dat de overtreder voldoende tijd heeft om de overtreding ongedaan te maken of ongedaan te laten maken. Van geval tot geval moet dit beoordeeld worden.

Om tot een onderscheid in de te bieden termijnen te komen is voor de verschillende situaties in de eerder gememoreerde handhavingstrategie een tabel opgenomen. Daarbij gelden de termijnen als richtlijnen, waarbij afwijkingen gemotiveerd moeten worden. Veelal zijn deze termijnen niet toepasbaar bij het opleggen van een dwangsom. De keuze voor de lengte van een begunstigingstermijn zoals gesteld in de Algemene wet bestuursrecht die van toepassing is op het bestuursrechtelijk handhaven, moet ook een weloverwogen beslissing zijn. Veel besturen hanteren een termijn die nagenoeg overeenkomt met de termijn om een voorlopige voorziening aan te vragen en/of een bezwaarschrift in te dienen (6 weken). Dit is geenszins standaard of een verplichting. Het indienen van een bezwaarschrift schorst namelijk de werking van het besluit niet (overigens ook het verzoek om een voorlopige voorziening heeft geen schorsende werking). In de geest van de wetgeving dient de begunstigingstermijn zo kort mogelijk te zijn. Dit betekent dat de begunstigingstermijn overeen dient te komen met de termijn waarbinnen het voor de overtreder mogelijk is de strijdigheid ongedaan te maken. Een begunstigingstermijn is niet noodzakelijk indien de overtreder onmiddellijk tot naleving van de voor hem geldende verplichtingen in staat is.

LEGALISATIEMOGELIJKHEID

In het licht van waarom een dwangsom wordt opgesteld is extra aandacht nodig voor de mogelijkheid tot legalisatie van een overtreding. Lange tijd leek jurisprudentie voeding te geven aan de theorie dat niet zou kunnen worden opgetreden tegen bijvoorbeeld het zonder vergunning in werking hebben van een inrichting, indien voor die inrichting zonder problemen alsnog een vergunning zou kunnen worden verleend. Het standpunt van de Raad van State dat dus in redelijkheid niet kan worden opgetreden als legalisering mogelijk is, is inmiddels iets gunstiger geworden. Er moet uitzicht zijn op legalisatie op korte termijn. In dat kader lijkt het dus gerechtvaardigd te stellen dat zonder ontvankelijke aanvraag er geen concreet uitzicht op legalisering op korte termijn is en niets handhaving in de weg lijkt te staan.

Overigens kunnen ook verstoringen van concurrentieverhoudingen of het geweld aandoen van het algemeen normbesef e.d. worden meegewogen. Indien er, ondanks legalisatiemogelijkheid, zulke nalevingsdoelen zijn geschaad dan is er ook legitimatie voor handhavend optreden. Naar de aard van de gezochte sanctie ligt in zo’n geval de inzet van het strafrecht – in dit geval dus op instigatie van het bestuur - het meest voor de hand, maar het is denkbaar dat het bestuur redenen ziet om toch (ook) bestuursrechtelijk op te treden. De betreffende overwegingen moeten dan natuurlijk wel in de handhavingsbeschikking worden benoemd.

RICHTING DWANGSOMHOOGTEN

In bijgaande tabel zijn voor bijbehorende overtredingen zowel de dwangsomrichtingen als de aan de dwangsommen verbonden maxima vermeld. Het zijn bedragen afkomstig uit eerder genomen dwangsombeschikkingen. Hierbij dient te worden opgemerkt dat het slechts richtinggevende voorbeelden zijn. In elke situatie moet, zoals eerder gesteld, de hoogte van de bedragen gemotiveerd worden vastgesteld. De aangetroffen omstandigheden blijven derhalve bepalend voor het vaststellen van de hoogten en de maximaal te verbeuren dwangsommen. De individuele vaststelling van de dwangsomhoogten is dermate belangrijk, dat de lijst in geen enkel geval mag leiden tot calculerend gedrag van bedrijven of personen. Heel duidelijk moet het zijn dat aan de lijst geen rechten kunnen worden ontleend.

BESTUURSRECHTELIJKE HANDHAVING “RODE KLEURSPOOR”

De bestuursrechtelijke handhavingsmogelijkheden met betrekking tot bouwen en ruimtelijke ordening zijn in principe gelijk aan de hiervoor beschreven mogelijkheden. De wijze van toepassing op zich is vaak wel wezenlijk anders. Daarnaast is een afweging te maken in gradaties van overtredingen. Om die reden is in deze Handreiking een afzonderlijke tabel opgenomen met overtredingen en wijzen van handhavend optreden. Cumulatie wordt als zodanig niet meer in de handreiking opgenomen. Daarvoor wordt geadviseerd de overtredingen te splitsen in de onderdelen die elk met een afzonderlijke dwangsom worden gehandhaafd.