Volkshuisvestelijk afwegingskader woningbouw Winterswijk

1.1 Totstandkoming volkshuisvestelijk afwegingskader

Overleg multidisciplinaire projectgroep gemeente Winterswijk

Ter voorbereiding op het opstellen van het afwegingskader is tot drie maal toe gesproken met een brede interne projectgroep vanuit de gemeente Winterswijk, waarin medewerkers vanuit meerdere disciplines zijn vertegenwoordigd. Gezamenlijk is verkend hoe het afwegingskader er uit dient te zien (vorm en opzet) en welke criteria hierin opgenomen worden. In de oorspronkelijke aanpak zetten we in op het ontwikkelen van een integraal afwegingskader, ingestoken op een brede ruimtelijke afweging. In de opzet leidde dit tot een afwegingskader dat al richting een brede visie ging en te uitgebreid bleek om bouwplannen gericht te kunnen toetsen. Gedurende het proces hebben we er om die reden voor gekozen het afwegingskader te laten afslanken tot een kader met een puur volkshuisvestelijke insteek. Het afwegingskader richt zich primair op de volkshuisvestelijke kwaliteit van plannen, waarbinnen het de beleidsuitgangspunten vanuit andere disciplines respecteert. De toetsing van nieuwe bouwplannen aan het afwegingskader wordt primair uitgevoerd door de medewerkers volkshuisvesting.

Werksessies marktpartijen

Ook de markt heeft haar input voor het afwegingskader geleverd. Tijdens de twee werksessies met makelaars, ontwikkelaars, aannemers en woningcorporatie De Woonplaats, is gesproken over de opzet en inhoud van het kader. Uit de beide sessies kwam vooral naar voren dat het afwegingskader idealiter bestaat uit een beperkte set van criteria en helder is in haar conclusies. Daarnaast geven marktpartijen aan dat ook nadrukkelijk de koppeling moet worden gelegd met de bestaande voorraad, daar doet zich immers de grootste kwalitatieve opgave voor. In de opzet van het afwegingskader sluiten we als gemeente aan bij dit soort uitgangspunten. Desondanks blijven er verschillen van inzicht bestaan tussen markt en overheid, bijvoorbeeld als het gaat over het creëren van voorzienbaarheid die leidt tot het al dan niet intrekken van de bouwtitel na een vastgestelde periode. Op deze punten wijkt het volkshuisvestelijk afwegingskader af van de visie van de markt. Desondanks blijft de gemeente in gesprek met de markt over hoe om te gaan met toekomstige nieuwe woningbouwontwikkelingen.

Gesprek met bewonersvertegenwoordigingen

Onder een brede groep van bewonersvertegenwoordigingen in Winterswijk is de uitnodiging uitgezet om tijdens een avondsessie door te praten over het volkshuisvestelijk afwegingskader. Hoewel niet alle genodigden gehoor hebben gegeven aan de uitnodiging, is een positief gesprek gevoerd met de Huurdersvereniging Winterswijk, Seniorenraad Winterswijk en de Werkgroep Cultuurhistorie. Tijdens dit gesprek is de opzet en werking van het afwegingskader toegelicht en is doorgepraat over de verhouding van het kader met het regionale woonbeleid in de Achterhoek.

Presentatie-avond gemeenteraad

Tijdens de presentatie-avond op 1 maart 2018, is de gemeenteraad op de hoogte gebracht van het proces rond het opstellen van het volkshuisvestelijk afwegingskader.

1.2 Uitgangspunten volkshuisvestelijk afwegingskader

Vanuit de verschillende bijeenkomsten en het bestaande beleid zijn een aantal centrale uitgangspunten voor het afwegingskader te herleiden. Het gaan dan om de volgende uitgangspunten:

• •

  Focus op kwaliteit, minder op kwantiteit; hoewel het jaarlijks maximaal aantal gewenste woningen en de afspraken die daarover in regionaal verband gemaakt zijn, niet los gezien kan worden van de beoordeling van bouwplannen, ligt de focus van het afwegingskader primair op het kwaliteitsaspect van nieuwe bouwplannen. Kwantiteit maakt onderdeel uit van het kader, maar speelt in eerste instantie een ondergeschikte rol.

• •

  Beperkte set volkshuisvestelijke afwegingscriteria op prioritaire thema’s; het afwegingskader richt zich primair op een beperkt aantal prioritaire volkshuisvestelijke thema’s. De toetsing wordt uitgevoerd door de medewerkers volkshuisvesting en is onderdeel van een breder beoordelingstraject. Onder paragraaf 2.1 is dit nader uitgewerkt.

• •

  Onderscheid tussen de ‘Kern Winterswijk’ en ‘Kerkdorp Meddo, de buurtschappen en overig buitengebied’; de opgaven tussen de kern Winterswijk en het kerkdorp Meddo, de buurtschappen en het buitengebied verschillen. In de beoordeling van bouwplannen houdt het afwegingskader rekening met gebiedsspecifieke knelpunten. Dit komt met name terug bij de beoordeling of plannen binnen of buiten bestaand bebouwd gebied vallen (zie paragraaf 2.3, criterium 5). Daarnaast geldt voor de kern Winterswijk dat leegstand van winkelruimtes in de aanloopstraten een aandachtspunt zijn. Dit betrekken we bij de beoordeling van de eventuele bijdrage van plannen bij het hergebruik van leegstaand vastgoed (paragraaf 2.3, criterium 4).

• •

  Koppeling met bestaande voorraad; in toenemende mate liggen de opgaven in de bestaande woningvoorraad. Er zijn een aantal kwetsbare segmenten aan te wijzen waar op termijn vraaguitval optreedt. Nieuwe bouwplannen kunnen bijdragen aan het oplossen van knelpunten in de bestaande voorraad, bijvoorbeeld doordat zij bijdragen aan het onttrekken van incourant vastgoed. Dat laatste kan overigens ook de onttrekking van incourant maatschappelijk vastgoed en/of zakelijk vastgoed betreffen.

• •

  Heldere conclusies, ruimte voor dialoog; het afwegingskader moet helder zijn in haar conclusies: wanneer wordt een plan in volkshuisvestelijke zin als kansrijk beschouwd en wanneer niet? De beoordeling mag daarbij niet alleen afhangen van de volkshuisvestelijke waardering. De gemeente wenst flexibiliteit aan te brengen, door ruimte te houden voor dialoog en inhoudelijke interpretatie. Zowel intern via intercollegiaal overleg, als extern in de communicatie met initiatiefnemers. Daarmee willen we ruimte bieden aan maatwerk. Als plannen een beperkte score hebben op de genoemde kwantitatieve en kwalitatieve criteria, maar wel op andere thema’s van toegevoegde waarde voor het woonmilieu van de gemeente Winterswijk zijn (bijvoorbeeld op sociale aspecten, zoals het leefbaar en vitaal houden van kleine kernen of het stimuleren van een gezonde woon- en leefomgeving), dan kunnen deze punten via intern en extern overleg mogelijk alsnog tot een positieve grondhouding van de gemeente ten opzichte van het plan leiden. Daarnaast moet bij elk getoetst plan duidelijk zijn welke vervolgstappen er genomen worden nadat een plan is goedgekeurd of juist geen doorgang vindt.

2.1 Stroomschema afwegingskader

Voor de volkshuisvestelijke toetsing van nieuwe woningbouwplannen aan het afwegingskader kan het onderstaande stroomschema doorlopen worden. In de paragrafen 2.2 tot en met 2.4 worden de verschillende stappen nader toegelicht. Nadat de gemeente, ook vanuit de bredere ruimtelijke afweging, medewerking verleent aan bouwplannen, geldt een periode van voorzienbaarheid voor de realisatie van plannen. Hoofdstuk 3 gaat nader in op deze voorzienbaarheid.

2.2 Stap 1 - Basisprincipes

Voordat de beleidsmedewerkers volkshuisvesting een woningbouwplan toetsen aan het volkshuisvestelijk afwegingskader, beoordelen zij of het plan voldoet aan een aantal vastgestelde basisprincipes. Het gaat hierbij om de volgende principes:

Basisprincipe 1: Vrijstelling voor kleine plannen

De prognose (AWLO) voorziet in de komende jaren een toename van het aantal huishoudens in Winterswijk. Bovendien is er op dit moment sprake van een sterke behoefte aan extra woningen in onze gemeente. Dit is mede het gevolg van een inhaalbeweging na jaren van crisis op de woningmarkt. Hierdoor willen veel huishoudens met een lange tijd uitgestelde verhuiswens, alsnog verhuizen. Een groot gedeelte van de huidige woningbouwinitiatieven bestaat uit plannen voor de toevoeging van één of twee woningen. Het ruimtebeslag is hierbij beperkt en wij gaan er van uit dat zeker de eerst komende jaren de ontwikkeling van dergelijke kleine bouwprojecten nauwelijks negatieve effecten zal hebben op de druk op de woningmarkt en de kwaliteit van de omgeving. Daarom worden initiatieven met een per saldo totale maximale toevoeging van twee woningen vrijgesteld van toetsing aan het volkshuisvestelijk afwegingskader. Indien (deel)plannen van maximaal twee woningen een directe relatie hebben tot een groter plan, worden ze als onderdeel van het totale plan getoetst. Dit ter voorkoming van het opknippen van plannen. Bij plannen voor maximaal 2 woningen vindt wel de brede ruimtelijke afweging plaats. Dat betreft in elk geval het parkeren, goed woon- en leefklimaat, milieu, groene inpassing, cultuurhistorie, etc. Met de omgevingswet in aantocht zal in de Omgevingsvisie de integrale toets ook bestaan uit duurzaamheid en levensloopbestendigheid.

Wel geldt dat veel kleine initiatieven bij elkaar alsnog een grote woningtoevoeging kunnen betekenen. Daarom monitoren we de effecten van het vrijstellen van kleine plannen jaarlijks op basis van realisatie, door eventuele bijstelling van de kwantitatieve ruimte en het leegstandspercentage in de bestaande woningvoorraad in enerzijds de kern Winterswijk en anderzijds het kerkdorp Meddo, de buurtschappen en het overige buitengebied. We streven daarbij naar een netto leegstandpercentage van maximaal 2%, conform de uitgangspunten van de woonvisie. Het betreft in dit geval leegstand die van invloed is op de woningmarkt en bijvoorbeeld geen frictieleegstand. Een substantiële toename van het leegstandspercentage zal betekenen dat de vrijstelling van kleine projecten komt te vervallen, of dat hieraan een maximum gesteld wordt.

Basisprincipe 2: Moment van toetsing

Nieuwe bouwplannen worden getoetst op het moment dat er sprake is van een principeverzoek. We gaan hierbij uit van het meest zuivere en faire principe; ‘wie het eerst komt, wie het eerst maalt’. Dit betekent dat woningbouwinitiatieven worden beoordeeld op volgorde van binnenkomst. Sluit een woningbouwinitiatief in voldoende mate aan op de volkshuisvestelijke kwalitatieve- en kwantitatieve criteria, dan betekent dat er voor eventuele volgende plannen in hetzelfde jaar minder kwantitatieve ruimte overblijft om tot de selectie van goedgekeurde plannen te behoren.

Herijking nog niet ontwikkelde, goedgekeurde plannen

De praktijk wijst uit dat niet alle goedgekeurde plannen ook direct tot ontwikkeling komen. Is het plan binnen drie jaar na 1 januari van het aansluitende jaar nadat het plan onherroepelijk planologisch mogelijk is gemaakt, niet gerealiseerd, dan wordt de geldige bouwtitel ingetrokken. De initiatiefnemer krijgt dan nog één jaar tijd om de woonbestemming alsnog te realiseren.

2.3 Stap 2 - Kwalitatieve toets

De volgende stap bij de volkshuisvestelijke afweging is dat bij elk woningbouwinitiatief wordt getoetst in hoeverre het plan voldoet aan een aantal kwalitatieve criteria. Dat gebeurt allereerst door middel van een score op diverse kwalitatieve criteria, beoordeeld door de beleidsmedewerkers volkshuisvesting.

Score op basis van kwalitatieve criteria

De beleidsmedewerkers volkshuisvesting scoren afzonderlijk van elkaar elk binnengekomen woningbouwinitiatief (zoals gezegd op volgorde van binnenkomst). Per criterium beoordeelt de medewerker of het betreffende initiatief:...

• •

  Sterk

• •

  Gemiddeld

• •

  Zwak

...beantwoordt aan het betreffende criterium. Het gaat hierbij om de volgende zes criteria:

1. Invulling geven aan kwalitatieve woningbehoefte

Een woningbouwinitiatief dient invulling te geven aan de verwachte kwalitatieve woningbehoefte in de gemeente Winterswijk. Hiervoor dient het AWLO als uitganspunt. Hierin is voor de komende tien jaar aangegeven hoe groot de verwachte vraag per marktsegment zal zijn.

Figuur.1 Gemeente Winterswijk. Potentiële tekorten en overschotten in de woningvraag, in aantallen woningen, in de periodes 2018-2028.

Naast het AWLO zijn er ook andere onderzoeken die een basis bieden voor het beoordelen van de mate waarin een bouwplan invulling geeft aan de kwalitatieve woningbehoefte. Voorbeelden hiervan zijn het onderzoek dat is uitgevoerd naar de huisvestingsbehoefte van arbeidsmigranten of onderzoeken naar specifieke doelgroepen. Indien van toepassing worden deze onderzoeken bij de beoordeling betrokken.

2. Levensloopbestendige nieuwbouw voor meerdere doelgroepen

Het gaat hierbij om woningen die levensloopbestendig worden gebouwd of in de toekomst eenvoudig levensloopgeschikt gemaakt kunnen worden. Een woning kan als levensloopgeschikt gezien worden als:

• •

  De indeling van de woning het mogelijk maakt dat alle belangrijke functies op dezelfde bouwlaag gerealiseerd worden (of kunnen worden) of goed bereikbaar zijn door bijvoorbeeld een traplift. De functies zijn: een slaapkamer, woonkamer, keuken, badkamer en toilet.

• •

  De toegang van de woning kan worden betreden zonder traplopen.

Een plan scoort hoger zodra het ook scoort op aanvullende voorwaarden die een bijdrage kunnen leveren in het langer zelfstandig wonen van mensen met een zorgvraag (op voorwaarde dat de woning tevens aantrekkelijk is en blijft voor andere doelgroepen zonder acute zorgvraag), zoals een woningindeling die ervoor zorgt dat de woning rollator- en rolstoeltoe- en doorgankelijk wordt, een woning zich ertoe leent zo maximaal mogelijk levensloopbestendig gemaakt te kunnen worden (bijvoorbeeld door technische installaties die reeds zijn voorbereid op realisatie van alle belangrijke functies op dezelfde bouwlaag, installatie van domotica, etc.) en de nabijheid van zorg- en winkelvoorzieningen.

3. Verduurzaming bebouwde omgeving

We vinden het belangrijk dat te ontwikkelen woningen duurzaam en energiezuinig zijn. Bouwplannen beoordelen we op basis van de volgende kenmerken:

• •

  Woningen zijn niet langer aangesloten op het gasnetwerk / zijn voorbereid op ontkoppeling van het gasnetwerk.

• •

  Woningen zijn optimaal ontworpen en gesitueerd voor opwekking van energie door zonnepanelen.

• •

  Bij de bouw maakt men gebruik van duurzame (her te gebruiken) bouwmaterialen (cradle to cradle).

• •

  Bij het ontwerp van het plan houdt men rekening met voldoende klimaatadaptatie op de kavels en/of openbare ruimte.

Bij transformatie van bestaand vastgoed naar een woonfunctie wordt het initiatief getoetst aan een realistische duurzaamheidsambitie passend bij de mogelijkheden van de beoogde locatie.

4. Herbestemming of onttrekken leegstaand vastgoed

Plannen die een invulling geven aan leegstaand vastgoed, niet zijnde woningen, worden bij dit criterium positief beoordeeld.

• •

  Meest wenselijk hierin is dat leegstaand historisch / cultureel erfgoed van een woonfunctie wordt voorzien en daardoor behouden kan blijven.

• •

  Een andere ontwikkeling die positief wordt beoordeeld is het creëren van een woonfunctie in leegstaande panden in de aanloopstraten van het centrum van Winterswijk, zodat het centrum wordt versterkt. Daarentegen wordt geen medewerking verleent aan transformatie van leegstaande winkelpanden in de centrumstraten van de kern van Winterswijk. Deze panden behouden hun winkelbestemming.

• •

  Er zijn leegstaande panden waarbij behoud van het vastgoed geen nadrukkelijke wens of zelfs onwenselijk is, maar waarbij wel een behoefte bestaat voor een nieuwe invulling van de locatie. Bijvoorbeeld door het creëren van woonruimte. Op het moment dat hierbij de huidige leegstaande bebouwing wordt gesloopt en hiervoor in de plaats woonruimte wordt gerealiseerd, beoordeelt de gemeente dit met een positieve score. Het onttrekken van incourant maatschappelijk of zakelijk vastgoed wordt hier ook toe gerekend.

5. Ontwikkelingen binnen bestaand bebouwd gebied

Plannen die binnen bestaand bebouwd gebied worden gerealiseerd, krijgen de voorkeur boven plannen die tot een uitbreiding aan de randen van de bestaande bebouwing leiden. In de kern Winterswijk leggen wij de nadruk op het ontwikkelen binnen de bebouwde kom. In het kerkdorp Meddo, de buurtschappen en het overige buitengebied zijn woningbouwontwikkelingen alleen mogelijk op bestaande erven en/of binnen de reeds aanwezige bebouwde omgeving dan wel de direct daarop aansluitende lintbebouwing. Daarbij geldt dat we het eveneens belangrijk vinden dat er binnen onze kernen voldoende openbaar groen behouden blijft. Het uitgangspunt bij nieuwbouw is dat de kwaliteit van bestaande groenstructuren, zowel in de hoofdkern Winterswijk als daarbuiten, niet worden aangetast.

6. Relatie met het onttrekken van incourante woningen

Voor de komende jaren voorzien we een behoefte om extra woningen aan de woningvoorraad toe te voegen. Op de lange termijn voorzien we dat door de demografische trends (vergrijzing, bevolkingskrimp) de woningbehoefte zal stagneren. Deze stagnatie laat zich niet voelen in een verminderde vraag naar nieuwbouwwoningen. De kwaliteit van nieuwbouw zal zowel nu als in de toekomst woningzoekenden in Winterswijk aanspreken.

Wel zal de stagnerende woningbehoefte leiden tot een verminderde vraag naar kwetsbare marktsegmenten in de bestaande woningvoorraad. Het AWLO geeft daarover aan dat vooral kleine naoorlogse rij- en hoekwoningen en (in mindere mate) onderhoudsintensieve, ruime vrijstaande woningen op ruime kavels te maken kunnen krijgen met een verminderde vraag.

Voor dit laatste kwalitatieve criterium geldt dat elk plan dat een significante bijdrage levert aan het onttrekken van incourante woningen uit de bestaande woningvoorraad positief wordt beoordeeld. Des te meer een plan bijdraagt aan de onttrekking van incourante woningen, hoe positiever de beoordeling uitvalt. Voorbeelden van een significante bijdrage zijn:

• •

  Het onttrekken van een of meer woningen uit de bestaande woningvoorraad die behoren tot de mogelijke incourante woningmarktsegmenten (zie hierboven).

• •

  Indien woningen op de eigen kavel worden onttrokken, dient het beoogde aantal nieuwbouwwoningen in overeenstemming te zijn met het aantal te onttrekken woningen.

Conclusie: positieve beoordeling op volkshuisvestelijke kwaliteit

Voor een positieve beoordeling van het plan op haar volkshuisvestelijke kwaliteit geldt dat plannen in ieder geval op drie van de kwalitatieve criteria de kwalificatie ‘sterk’ moet hebben gescoord.

2.4 Stap 3 - Kwantitatieve toets

Op basis van de kwalitatieve toets zijn de plannen beoordeeld op hun volkshuisvestelijke kwaliteit. Als de kwaliteit van het plan positief beoordeeld wordt, zal onderzocht worden in hoeverre een plan passend is binnen de kwantitatieve woningbehoefte. In deze derde stap zetten we daarom de totale plancapaciteit per vijf jaar af tegen de verwachte kwantitatieve woningbehoefte. De kwantitatieve woningbehoefte uit het AWLO dient hiervoor als het uitgangspunt.

Verwachte woningbehoefte 2018-2028

Voor de eerstkomende vijf jaar (2018-2023) is de verwachte woningbehoefte ongeveer 415 woningen voor de gemeente Winterswijk (per jaar ongeveer 80 tot 85 woningen). Naar verwachting neemt de woningbehoefte voor de periode daarna (2023-2028) iets af; namelijk 305 woningen (ongeveer 60 tot 65 woningen).

Bijstelling van aantallen op basis van prognoses en andere indicatoren

De woningbehoefteprognose voor deze 2e vijfjaarsperiode is wat onzekerder dan de eerste vijf jaar. Daarom zal de ontwikkeling van de woningbehoefte continu worden gemonitord (op basis van de herijking van de prognose, ontwikkeling van het leegstandspercentage en andere indicatoren van de ontwikkeling van de woningmarkt) en zo nodig worden bijgesteld. We toetsen ook na afloop van elk jaar de daadwerkelijke realisatie (inclusief de realisatie van de woningen die zijn vrijgesteld van toetsing aan het volkshuisvestelijk afwegingskader) en bezien we in hoeverre dit tot aanpassing gaat leiden in de kwantitatieve woningbehoefte voor de komende jaren. Voor de komende tien jaar komen we daarmee uit op de volgende kwantitatieve richtlijnen:

Tabel 2.1: Gemeente Winterswijk. Verwachte jaarlijkse woningbehoefte 2018-2028.

Bron: AWLO 2018

Voor de kwantitatieve toets worden alle plannen gerangschikt naar jaar van ontwikkeling. Op basis daarvan wordt gekeken hoeveel woningen (en daarmee dus initiatieven) binnen de kwantitatieve ruimte voor de betreffende jaren van ontwikkeling vallen.

Goede score kwalitatieve toets, onvoldoende op kwantitatieve toets = faseren

Het kan zijn dat er binnen een bepaald jaar veel kwalitatief goede initiatieven worden aangedragen. Plannen die dan net iets minder hoog scoren, kunnen vanwege de kwantitatieve kaders alsnog buiten de boot vallen. De vervolgstap is dat gemeente in overleg met de initiatiefnemer kijkt naar een mogelijke fasering van het plan over meerdere jaren. Als daarover overeenstemming wordt bereikt, moet de langere realisatietermijn tevens worden vastgelegd in een overeenkomst, zodat daarmee de bouwtermijn van drie jaar kan worden aangepast.

Indien fasering niet mogelijk is en/of voor de initiatiefnemer ongewenst is, leidt dit tot bijstelling van de kwantitatieve ruimte voor het daaropvolgende jaar, of (als dit niet mogelijk is) tot een advies om niet mee te werken.

Lage score kwalitatieve toets, passend binnen kwantitatieve kaders = aanpassen plan

In dit voorbeeld is de kwantitatieve vraag groter dan het bestaande planaanbod. Omdat een plan onvoldoende tegemoet komt aan de kwalitatieve criteria is het vooralsnog niet wenselijk dat een plan tot ontwikkeling komt. In dat geval treden gemeente en initiatiefnemer met elkaar in overleg om te kijken op welke punten de beoogde plancapaciteit beter kan aansluiten op de kwalitatieve woningbehoefte.

Bijstelling van aantallen op basis van prognoses

Recente prognoses tonen aan dat de kwantitatieve woningbehoefte in de loop der jaren dikwijls wordt bijgesteld. De huidige inzichten over de kwantitatieve ruimte vormen voor het afwegingskader daarom geen strikte lijn. Belangrijk is vooral dat helder is dat de plannen met de beste kwaliteit doorgaan en plannen met onvoldoende kwaliteit (nog) geen medewerking krijgen.

Conclusie: kwantitatieve behoefte

Als blijkt dat plannen beschikken over een hoge volkshuisvestelijke kwaliteit en passen binnen de kwantitatieve aantallen, dan krijgt het plan een positief volkshuisvestelijk advies. Als blijkt dat plannen beschikken over een hoge volkshuisvestelijke kwaliteit, maar niet passend zijn binnen de kwantitatieve aantallen dan bespreken we met de initiatiefnemer de mogelijkheid tot eventuele fasering van de plannen. Indien fasering niet mogelijk is en/of voor de initiatiefnemer ongewenst is, leidt dit tot bijstelling van de kwantitatieve ruimte voor het daaropvolgende jaar, of (als dit niet mogelijk en gewenst is) tot een advies om niet mee te werken. Indien wel wordt meegewerkt, leidt dit tot een grotere kwantitatieve sloopopgave indien op de lange termijn daadwerkelijk sprake zal zijn van een afnemende woningbehoefte.