Nota Reserves en Voorzieningen 2018

Met voorliggende nota wordt invulling gegeven aan artikel 10 van de conform artikel 212 van de Gemeentewet opgestelde financiële verordening. In artikel van de financiële verordening is opgenomen:

‘Het college biedt de raad periodiek een nota Reserves en Voorzieningen aan. De raad stelt de nota vast. De nota behandelt de vorming en besteding van de reserves en verwerking van rente over de reserves’.

Sinds de vorige nota Reserves en Voorzieningen zijn er aanpassingen geweest in diverse planning en control documenten. Deze nota biedt een actuele en transparante weergave van de bestaande gemeentelijke reserves en waartoe deze zijn ingesteld. Tevens zijn de beleidswijzigingen op het gebied van het weerstandsvermogen, zoals vastgesteld bij de Voorjaarsnota 2017, verwerkt in deze nota.

Het reservebeleid is gericht op het beperkt houden van het aantal reserves en een bestendige gedragslijn aan te houden om deze efficiënt en effectief aan te wenden.

Ten aanzien van het beleid omtrent reserves en voorzieningen zijn een aantal regels en kaders vastgelegd in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). Binnen de kaders is het aan de raad om te bepalen hoe zij invulling wil geven aan het beleid.

2.1 Reserves

In artikel 43, lid 1 van het BBV worden onderscheidt gemaakt tussen twee typen reserves:

• 1)

  de algemene reserve. De algemene reserve vormt het vrij besteedbare eigen vermogen van de gemeente. De belangrijkste functie van deze reserve is het vormen van een buffer voor financiële tegenvallers en onvoorziene risico’s, en is dan ook een belangrijk onderdeel van het weerstandsvermogen. Daarnaast kan de algemene reserve ingezet worden om de gemeentelijke financiën stabiel te houden, door schommelingen op te vangen.

• 2)

  de bestemmingsreserves. In artikel 43, lid 2 van het BBV wordt een bestemmingsreserve gedefinieerd als een reserve, waaraan de raad een bepaalde bestemming heeft gegeven. Een bestemmingsreserve is te besteden aan het doel waarvoor deze door de raad is ingesteld. De bestemming kan door de raad worden aangepast.

Het voordeel van het inzetten van een reserve is dat er geen noodzaak is tot het aantrekken van vreemd vermogen en de daarmee gemoeide extra kosten.

2.2 Voorzieningen

Voorzieningen behoren tot het vreemd vermogen. Er liggen verplichtingen voor de toekomst aan ten grondslag (verplichte bestedingsrichting). Om die reden is een voorziening niet vrij besteedbaar. Een voorziening is een apart gezet bedrag voor voorzienbare lasten in verband met risico’s en verplichtingen waarvan het tijdstip van optreden en/of de omvang per balansdatum niet exact bekend zijn. De uitgave zal in de toekomst plaatsvinden maar hangt dus wel samen met de periode voorafgaande aan de balansdatum. In specifieke gevallen is het vormen van een voorziening verplicht (2.2.1), in andere is het een keuze (2.2.2) en onder bepaalde condities is het verboden een voorziening te vormen (2.2.3).

2.2.1 Verplichte vorming voorziening

Er is een aantal gevallen sprake van een verplichte vorming van een voorziening in een jaar:

• 1.

  Voorzieningen voor verplichtingen, verliezen en risico’s (artikel 44 lid 1a en 1b BBV); Hier gaat het om min of meer onzekere verplichtingen die te zijner tijd tot schulden kunnen leiden, zoals juridische claims in afwachting van een uitspraak van de rechter (artikel 44 lid 1a BBV), of om voorzieningen die een (beste) schatting betreffen van de lasten voortvloeiend uit risico’s die samenhangen met de bedrijfsvoering, zoals rechtsgedingen of reorganisaties (artikel 44 lid 1b BBV).

• 2.

  Voorzieningen voor bijdragen aan toekomstige vervangingsinvesteringen, waarvoor een heffing wordt geheven als bedoeld in artikel 35 eerste lid, onder b. (artikel 44 lid 1d BBV);

• 3.

  Voorzieningen voor middelen van derden waarvan de bestemming is gebonden (artikel 44 lid 2 BBV). Dit zijn bijvoorbeeld schenkingen van derden met een specifieke bestedingsverplichting, de van derden (niet-overheidslichamen) verkregen voorschotbedragen voor specifieke uitkeringen die dienen ter dekking van lasten van volgende begrotingsjaren en de tariefegalisatie inzake heffingen van tarieven van derden met een restitutieplicht.

2.2.2 Niet verplichte vorming voorziening

Verder is er nog sprake van een niet verplichte, dus facultatieve, voorziening. Dit betreft de voorziening ter egalisatie van kosten (artikel 44 lid ic BBV).

Aan het vormen van deze voorziening zijn twee eisen gesteld, te weten:

• 1.

  Er moet sprake zijn van kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, maar waarvan de oorsprong wel (mede) ligt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar;

• 2.

  De voorziening moet strekken tot gelijkmatige verdeling van de lasten over een aantal begrotingsjaren. Het gaat hierbij om lasten waar de gemeente niet ‘onderuit’ kan. Hierbij valt vooral te denken aan het cyclisch (terugkerend) onderhoud van kapitaalgoederen zoals wegen, waterwegen, riolering en gebouwen. Het vormen van een voorziening is in dit geval niet verplicht; er kan ook voor gekozen worden de ongelijkmatig gespreide lasten in de komende begrotingsjaren voor de te verwachten bedragen in de meerjarenraming op te nemen.

Voorzieningen die worden gevormd om de (groot) onderhoudslasten van een kapitaalgoed over een aantal jaren te egaliseren kunnen alleen worden ingesteld en gevoed op basis van een beheerplan van het desbetreffende kapitaalgoed. Dit beheerplan dient periodiek te worden geactualiseerd en financieel te zijn getoetst.

2.2.3 Niet toegestane voorzieningen

Het is niet toegestaan om voorzieningen te vormen voor:

• 1.

  De gevolgen van toekomstige gebeurtenissen, die niet in causaal verband staan met de gemeentelijke bedrijfsvoering in het huidige jaar;

• 2.

  Jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van een vergelijkbaar volume (denk aan vakantiegeld van de medewerkers).

2.3 Wettelijke regels voor bestemmingsreserves

De belangrijkste spelregels voor het omgaan met bestemmingsreserves zijn al door de wetgever bepaald door het vaststellen van het BBV, hieronder een overzicht van de relevante regels:

• 1.

  Bestemmingsreserves mogen geen negatief saldo hebben.

• 2.

  Voor alle stortingen en onttrekkingen is een voor 31 december van het verslagjaar genomen raadsbesluit nodig.

• 3.

  De gemeenteraad kan te allen tijde het doel of de bestemming wijzigen. Voor een dergelijke wijziging is dus altijd een raadsbesluit nodig.

• 4.

  Instellen/ opheffen van een bestemmingsreserve worden altijd ingesteld door de raad.

• 5.

  Wanneer het doel op basis waarvan een bestemmingsreserve is gevormd op enig moment vervalt, dan dient de reserve door middel van een raadsbesluit te worden opgeheven. De vrijkomende middelen worden ten gunste van de algemene reserve gebracht of ten gunste van de exploitatie.

• 6.

  Jaarlijks wordt per reserve in een overzicht inzicht geboden in de huidige stand van zaken.

2.4 Wettelijke regels voor voorzieningen

De belangrijkste spelregels voor het omgaan met voorzieningen zijn al door de wetgever bepaald door het vaststellen van het BBV, hieronder een overzicht van de relevante regels:

• 1.

  De hoogte van de voorziening een directe relatie met het risico en/of met de toekomstige verplichting.

• 2.

  Omdat voorzieningen een verplichtend karakter hebben, heeft de raad niets te kiezen (allocatiefunctie) bij het al dan niet instellen. Formeel dient de raad de betreffende lasten echter wel te autoriseren. Daarvoor gelden de normale budgetregels. Als het geautoriseerde lastenbedrag van het programma lopende het jaar wordt overschreden door een ontoereikende omvang van een voorziening, is daarvoor een door de raad vast te stellen begrotingswijziging nodig. Als het lastenbedrag van het programma niet wordt overschreden omdat er meevallers zijn op andere onderdelen van het programma, is er geen begrotingswijziging nodig tenzij er sprake is van een belangrijke beleidswijziging die politiek gevoelig wordt geacht.

• 3.

  De best mogelijke schatting wordt gebruikt bij het vormen van de voorziening. Als geen meest waarschijnlijke variant kan worden aangegeven, maar slechts een reeks van mogelijke uitkomsten dan wordt de voorziening gesteld worden op het gemiddelde van de reeks van mogelijke uitkomsten.

• 4.

  Voorzieningen dienen dekkend te zijn voor de achterliggende verplichtingen en risico’s. Ze mogen daarom niet groter of kleiner zijn dan de verplichtingen of risico’s waarvoor ze zijn gevormd. Als blijkt dat het noodzakelijk niveau anders wordt, wordt de omvang van de voorziening daarop afgestemd. Andere onttrekkingen dan voor het doel waarvoor de voorziening is ingesteld, zijn niet toegestaan.

• 5.

  Toevoegingen (stortingen) aan voorzieningen of het vormen van een nieuwe voorziening worden, conform de vastgestelde (meerjaren)begroting als last bij de producten c.q. programma’s opgenomen en door vaststelling van de programma’s geautoriseerd.

• 6.

  Middels interne controle worden voorzieningen getoetst aan de vastgestelde criteria en beoordeeld op hun omvang. Ze moeten dekkend zijn voor de achterliggende verplichtingen en risico’s.

• 7.

  Een voorziening wordt opgeheven als een verplichting of een risico waarvoor een voorziening is ingesteld, is weggevallen. Voor het opheffen van de voorziening geen raadsbesluit nodig. Voor voorzieningen ter egalisatie van kosten geldt dat deze na besluitvorming door de gemeenteraad worden opgeheven. Het saldo van een op te heffen voorziening komt ten gunste van de exploitatie (algemene middelen).

• 8.

  Het verloop van een voorziening wordt beschreven in de begroting en de jaarstukken.

In dit hoofdstuk worden de beleidsuitgangspunten geformuleerd die betrekking hebben op de reserves en voorzieningen van de gemeente Zandvoort

Het beleid ten aanzien van de reserves en voorzieningen vormt geen op zichzelf staand beleid maar sluit aan op de financiële verordening (ex artikel 212 van de Gemeentewet) en maakt onderdeel uit van het algemeen financieel beleid van de gemeente.

De algemene beleidsdoelen met betrekking tot reserves zijn:

Transparantie: door goed inzicht in de reserves en voorzieningen wordt de vrije beleidsruimte beter zichtbaar. Door te streven naar een minimaal aantal reserves, waar nodig voorzien van een plafond, worden zo min mogelijk middelen in hun besteding geblokkeerd. Er blijven meer middelen breed inzetbaar.

Grip: de spelregels zijn erop toegesneden het budgetrecht van de raad maximaal tot zijn recht te laten komen. Dat betekent dat de gemeenteraad bepaalt hoe reserves worden ingezet. Leidend principe voor de beoordeling van benodigde middelen in een reserve of voorziening is de aanwezigheid van een door het bestuur vastgesteld plan dan wel het bestaan van een achterliggende verplichting die qua omvang onzeker is maar wel in te schatten is.

In het voorgaande hoofdstuk is de wetgeving weergegeven, zoals vermeld laat die ruimte voor eigen invulling van gegeven kaders, couleur locale zo u wilt. De gemeente Zandvoort neemt de volgende regels in acht:

• a)

  De weerstandscapaciteit wordt gevormd door de algemene reserve, de bestemmingsreserves en de onbenutte belastingcapaciteit. De weerstandscapaciteit dient voldoende te zijn om de aanwezige risico’s te dekken.

• b)

  De maximumbuffer van de algemene reserve wordt ingaande 2018 vastgesteld op € 6.000.000. Indien de Algemene reserve onder dit niveau is, dient de Algemene reserve binnen 4 jaar op niveau te worden gebracht.

• c)

  Het reserve- en voorzieningenbeleid van de gemeente Zandvoort is in principe gericht op de volgende zaken:

  • I.

    Een beperkt aantal met een reële omvang;

  • II.

    Bestendige gedragslijn voor de efficiënte en effectieve aanwending van de middelen.

• d)

  Het beleid ten aanzien van reserves is dat alleen de raad hiervan de bestemming kan wijzigen. Vanwege de aard van een voorziening kan de bestemming van een voorziening niet worden gewijzigd. Voor de reserves en voorzieningen zal gelden dat elk jaar de raad de omvang vaststelt bij de programbegroting waarin bij de financiële positie uitgebreid aandacht besteed wordt aan de omvang van de reserves en voorzieningen. Mocht een voorziening gedurende het jaar verplicht moeten worden ingesteld, dan zal deze, vooruitlopend op de goedkeuring van de raad, worden ingesteld. De verantwoording over zo’n voorziening zal plaatsvinden bij een tussenrapportage of bij de jaarrekening.

• e)

  Aan reserves en voorzieningen wordt geen rente toegevoegd.

• f)

  Teneinde een gezonde financiële positie van de gemeente Zandvoort te bereiken c.q. in stand te houden is een reëel sluitende begroting een voorwaarde en een positief saldo meerjarenraming wenselijk. Onder een reëel sluitende begroting wordt verstaan een begroting die sluitend is zonder extra onttrekkingen aan de reserves naast de reguliere / beleidsmatige onttrekkingen. Onder een positief saldo meerjarenraming wordt verstaan de vier saldi van de jaarschijven in de meerjarenbegroting bij elkaar opgeteld met minimaal een positief saldo (groter dan 0).

• g)

  In geval van een negatief meerjarenperspectief is het uitgangspunt dat bestaand beleid een sluitende begroting en een positief meerjarenperspectief dient op te leveren, eventueel middels (extra) bezuinigingen. Lasten voor nieuw beleid dienen gedekt te worden door het schrappen van structurele lasten van oud beleid (nieuw voor oud), dan wel het zoeken naar reële nieuwe structurele dekkingsmogelijkheden, tenzij de oorzaak hiervan zijn oorsprong in een later jaar dan het dienstjaar vindt. In het laatste geval is geen actie noodzakelijk om dekkingsmiddelen te zoeken.

• h)

  Nieuwe voornemens met extra lasten dienen vergezeld te gaan van bijbehorende dekkingsmiddelen. Hierbij dient tevens aangegeven te worden wat de eventuele gevolgen voor de exploitatie zijn. Voor elk nieuw beleidsvoornemen zal een risicoprofiel worden opgesteld en zullen de gevolgen voor de benodigde weerstandscapaciteit inzichtelijk gemaakt moeten worden.

• i)

  Tussentijdse winstneming uit grond- en gebouwenexploitaties is toegestaan mits alle kosten reeds zijn gedekt ofwel als bijna alle kosten zijn gemaakt en de nog te maken kosten geheel te dekken zijn uit de gerealiseerde inkomsten. (financiële verordening 2018, art. 17 en art. 18). De winstneming wordt gestort in de reserve Strategische Investeringsagenda, mits de algemene reserve op peil is.

• j)

  Het saldo van grond- en gebouwenexploitaties wordt verrekend met de reserve Strategische Investeringsagenda.

3.1 Relatie algemene reserve en weerstandsvermogen

Het weerstandsvermogen is bedoeld om financiële tegenvallers op te vangen zodra risico’s werkelijkheid worden. Hoe groter het weerstandsvermogen, hoe groter, logischerwijs, het vormogen om risico’s af te dekken. Het is van belang een balans te bepalen tussen het enerzijds zoveel mogelijk afdekken van risico’s en anderzijds niet onnodig publieke middelen vast zetten.

Het weerstandsvermogen is in artikel 11 van het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en gemeenten (BBV) als volgt gedefinieerd:

‘Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen:

a. de weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijkheden waarover de provincie onderscheidenlijk gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken;

b. alle risico's waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie.’

Bij de berekening van het weerstandsvermogen worden de saldi van (1) de algemene reserve, (2) de post onvoorzien en (3) de onbenutte belastingcapaciteit meegerekend. De onbenutte belastingcapaciteit is het verschil tussen het door de gemeente gehanteerde gemiddelde OZB-tarief en het tarief dat een gemeente dient te hanteren wanneer deze zal vallen onder het artikel 12 regime. De saldi van de stille reserves en de bestemmingsreserves worden niet meegenomen. Deze methode is in vergelijking strenger dan die andere gemeenten aanhouden, waardoor de in de BBV verplichte vergelijking van weerstandsratio tot op zekere hoogte krom loopt. Er is desalniettemin een waarderingstabel opgesteld waar je de weerstandsratio naast kunt leggen om te zien in welke mate risico’s worden afgedekt, zie hieronder.

De ratio wordt bepaald door het beschikbare weerstandsvermogen te delen door de gekwantificeerde risico’s. Let wel, de waardering in deze tabel geeft aan hoe goed het beschikbare weerstandsvermogen de bekende risico’s afdekt, maar zegt daarmee niet of het financiële beleid goed is. De keuze voor een ratio is politiek van aard, in die zin dat een hogere ratio betekend dat er minder middelen beschikbaar zijn voor ander beleid. De benodigde weerstandscapaciteit wordt periodiek bepaald.

De gemeente Zandvoort streeft een weerstandsratio van 1,5 na. De hoogte van de algemene reserve is hieraan sterk verbonden. De raad heeft daarom een boven en een ondergrens vastgesteld. Wanneer de ondergrens overschreden wordt zullen extra stortingen ten lasten van de exploitatie worden gebracht, wanneer de bovengrens wordt overschreden zal er een bedrag naar de Strategische Investeringsagenda vloeien.

Hieronder een meer jarig overzicht van de reserves zoals die bestaan in Zandvoort.

De cijfers zijn gebaseerd op de Najaarsnota 2017 (concept).

4.1 Toelichting reserves

Algemene reserve:

Bestemmingsreserves:

Hieronder volgt per bestemmingsreserve een nadere toelichting op basis van de gegevens die bij de instelling van de reserve worden gehanteerd (zie 3.1)

Zowel in de begroting als in de jaarstukken is een opsomming van de voorzieningen vermeld, inclusief de toevoegingen en onttrekkingen. In de jaarrekening is aangegeven waar de voorziening voor is bedoeld. Hieronder volgt een overzicht van de in Zandvoort bestaande voorzieningen.

De cijfers zijn gebaseerd op de Najaarsnota 2017 (concept).

5.1 Toelichting voorzieningen