Mandaatbesluit commissaris van de Koningin 2011

Inleiding

Bijna dagelijks worden er allerlei beslissingen door de Commissaris van de Koningin (hierna te noemen: CvdK) genomen. Het zou niet werkbaar zijn als de CvdK al die beslissingen steeds zelf moet nemen en afdoen. Daarom bestaat al sinds jaar en dag de mogelijkheid dat de CvdK aan een ander de bevoegdheid toekent om dit namens hem te doen. Er is dus sprake van vertegenwoordiging van het bestuursorgaan (lees: de CvdK). Er zijn verschillende vormen van vertegenwoordiging (mandaat, machtiging en volmacht). Hieronder wordt uitleg gegeven over het onderscheid tussen de begrippen mandaat, machtiging en volmacht.

Mandaat

In de Algemene wet bestuursrecht is een algemene regeling opgenomen over mandaat, en wel in afdeling 10.1.1. In artikel 10.1 van deze Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder mandaat verstaan: de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan (de CvdK) besluiten te nemen. Met andere woorden: degene aan wie mandaat wordt verleend (= de gemandateerde) krijgt de bevoegdheid om een besluit te nemen dat geldt als een besluit van het bestuursorgaan dat het mandaat heeft verleend. Het door de gemandateerde genomen besluit geldt dan ook als een besluit van het bestuursorgaan en heeft dezelfde juridische gevolgen als een door het bestuursorgaan zelf genomen besluit.

Mandaat heeft alleen betrekking op het nemen van besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. In deze wet wordt onder besluit verstaan “een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling”. Het gaat hier om typische overheidsbeslissingen, zoals bijvoorbeeld het verlenen van ontheffing aan een burgemeester op grond van artikel 69 van de Gemeentewet. Het bestuursorgaan dat mandaat heeft verleend (= de mandaatgever) blijft volledig verantwoordelijk voor het besluit dat in mandaat is genomen.

Machtiging

Van machtiging is sprake bij het verrichten van feitelijke handelingen. Feitelijke handelingen zijn geen privaatrechtelijke handelingen of besluiten als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb.

Feitelijke handelingen zijn bijvoorbeeld het geven van informatie of het voeren van het woord in een juridische procedure. De schakelbepaling van artikel 10:12 van de Awb bepaalt dat de bepalingen in de Awb die betrekking hebben op mandaat (afdeling 10.1.1) tevens van toepassing zijn indien het bestuursorgaan aan een ander, werkzaam onder zijn verantwoordelijkheid, machtiging verleent tot het verrichten van handelingen die noch een besluit,noch een privaatrechtelijke rechtshandeling zijn. Soms wordt het begrip machtiging ook wel gebruikt als verzamelbegrip voor de verschillende vormen van vertegenwoordiging.

Volmacht

Volgens het Burgerlijk wetboek wordt onder volmacht verstaan: de bevoegdheid die een volmachtgever verleent aan een ander, de gevolmachtigde, om in zijn naam rechtshandelingen te verrichten (artikel 3:60 lid 1 Burgerlijk wetboek). Een door de gevolmachtigde "binnen de grenzen van zijn bevoegdheid in naam van de volmachtgever verrichte rechtshandeling treft in haar gevolgen de volmachtgever" (artikel 3:61 lid 1 Burgerlijk wetboek). Volmacht heeft altijd betrekking op privaatrechtelijke rechtshandelingen, zoals bijvoorbeeld het ondertekenen van een overeenkomst of convenant. Evenals bij machtiging geldt dat de mandaatsregeling van afdeling 10.1.1 van de Awb van overeenkomstige toepassing is wanneer een bestuursorgaan volmacht verleent.

Het aangaan van een overeenkomstHet aangaan van een overeenkomst is een privaatrechtelijke rechtshandeling waarbij in de regel de provincie partij is. Het gaat daarbij om de provincie als privaatrechtelijke rechtspersoon en niet om GS of de Cvdk als bestuursorganen. Omdat de provincie als bestuurorgaan niet bestaat, zijn GS op grond van de Provinciewet bevoegd om te besluiten tot privaatrechtelijke rechtshandelingen (artikel 158, eerste lid sub e). GS zullen dus moeten besluiten om een bepaalde overeenkomst aan te willen gaan. Vervolgens is bepaald dat de CvdK de provincie in en buiten rechte vertegenwoordigt (artikel 176 Provinciewet). Dit houdt zowel formele procesvertegenwoordiging (in rechte) als vertegenwoordiging bij het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen (buiten rechte). De CvdK is daarom degene die de overeenkomst namens de provincie ondertekent.

Voor het aangaan van een overeenkomst is dus zowel een mandaat nodig van GS (voor het beslissen om een overeenkomst aan te gaan) als een volmacht van de CvdK om de overeenkomst te ondertekenen. Het mandaat van GS is geregeld in het mandaatbesluit GS en de volmacht van de CvdK is te vinden in het onderhavige besluit.

Budgethoudersregeling

Om het mandaatbesluit en -register zo volledig mogelijk te maken is ook de zgn. 'budgethoudersregeling' hierin opgenomen. Ter toelichting dient het volgende.

In de hoedanigheid van budgethouder kunnen GS beschikken over budgetten voor bepaalde activiteiten en/of projecten. In die hoedanigheid kunnen zij, mits passend binnen de doeleinden waarvoor het budget is toegewezen en voor zover het budget toereikend is, ingevolge artikel 158, eerste lid sub e Provinciewet besluiten inzake het aangaan van privaatrechtelijke overeenkomsten. Voor deze budgethoudersregeling was in het verleden reeds separaat mandaat verleend aan ambtelijke functionarissen tot het beschikken over bepaalde budgetten en voorts in het kader daarvan tot het besluiten inzake het aangaan van privaatrechtelijke overeenkomsten. Het betreft dus overeenkomsten die worden aangegaan ter uitvoering van een bepaalde functie waarvoor een budget is vastgesteld. Bijvoorbeeld: in het kader van het budget bodemsanering kan de budgethouder besluiten tot het aangaan van een overeenkomst inzake de uitvoering van bodemsanering. De bevoegdheid tot het aangaan van die overeenkomsten is geregeld in het mandaatbesluit GS en de daaropvolgende ondertekening ervan is in het onderhavige mandaatbesluit en –register van de CvdK neergelegd. De bevoegdheid tot ondertekening van privaatrechtelijke overeenkomsten komt immers, zoals hiervóór reeds vermeld in het algemene deel van de toelichting, toe aan de CvdK, die op zijn beurt toestemming heeft verleend aan één of meerdere ambtelijke functionaris(sen) om dit namens hem te doen. Dit laatste is mogelijk op grond van artikel 176, tweede lid Provinciewet. Juridisch gezien is dit geen mandatering maar verleent de CvdK volmacht aan een functionaris.

Het is vanuit praktisch oogpunt belangrijk dat in één register kenbaar is wie namens de CvdK overeenkomsten mag ondertekenen waartoe hij als budgethouder door GS is gemandateerd tot het aangaan daarvan voor de provincie. Soms kan er een overlap zijn met algemene volmachten die in het mandaatregister zijn opgenomen inzake het ondertekenen van overeenkomsten (bijvoorbeeld: de ondertekening van overeenkomsten door een afdelingshoofd inzake de huur-, in gebruikname- en /of aankoop van roerende zaken). Voor het ondertekenen van overeenkomsten die niet onder de budgethoudersregeling vallen maar waarvan het gewenst is dat dit namens de CvdK gebeurt, zijn afzonderlijke volmachten in het mandaatregister opgenomen. Voorbeelden:

• -

  Het ondertekenen van een overeenkomst inzake de aankoop van onroerende zaken waarvoor een krediet is vastgesteld door Provinciale Staten; (gemandateerd aan de directeur E&M, alsmede aan het afdelingshoofd Beheer);

• -

  Besluiten tot het aangaan van een overeenkomst inzake de ruil of verkoop van provinciale eigendommen; (gemandateerd aan de directeur E&M, alsmede aan het afdelingshoofd Beheer);

Uitgangspunten bij het opstellen van het mandaatbesluit

Bij het opstellen van het besluit moet een goede balans worden gevonden tussen rechtszekerheid en doelmatigheid. Uit een oogpunt van rechtszekerheid is het van belang dat zo scherp mogelijk omschreven wordt welke bevoegdheden namens de CvdK mogen worden uitgeoefend. Het dient bijvoorbeeld duidelijk te zijn wie binnen de provincie bevoegd is om overeenkomsten te sluiten. Doelmatigheid is echter juist meer gediend met een ruimere en algemene formulering, zodat je je niet voortdurend hoeft af te vragen of een bepaalde bevoegdheidsuitoefening nu juist wel of juist niet onder het ‘mandaat’ valt. In het onderhavige besluit is getracht deze balans te vinden door hierin een algemeen kader aan te geven waarbinnen kan worden beoordeeld of een bevoegdheid namens de CvdK kan worden uitgeoefend. In de bij dit besluit behorende bijlage (register CvdK) wordt concreet aangegeven om welke bevoegdheden het gaat. Of deze besluiten c.q. (rechts)handelingen inderdaad 'in mandaat' kunnen worden afgedaan, kan worden beoordeeld aan de hand van de in artikel 3 genoemde criteria. De in artikel 3 genoemde beperkingen leiden er in feite toe dat alleen routinematige besluiten c.q. (rechts)handelingen waarvan onomstotelijk vaststaat dat die passen binnen het vastgestelde beleid namens de CvdK kunnen worden genomen of uitgevoerd.

Er wordt in het besluit en register geen onderscheid gemaakt tussen mandaten, volmachten

en machtigingen, omdat dit voor de werkwijze geen consequenties heeft. Als verzamelnaam hanteren we het begrip 'mandaat' maar wanneer wordt gesproken over mandaat zou het dus best kunnen zijn dat het in feite een volmacht (b.v. tot het onderteken van een overeenkomst) of machtiging (b.v. tot het verstrekken van informatie) betreft.

Artikel 2. Verlenen mandaat

Dit artikel regelt de verlening van mandaat aan functionarissen die genoemd zijn in de bij dit besluit behorende bijlage. De systematiek is dat meervoudig mandaat wordt verleend. Dit betekent dat de bevoegdheid aan twee functionarissen toekomt. De eerste functionaris is de betreffende directeur en de tweede is de functionaris in de organisatie die daadwerkelijk in de dagelijkse praktijk van die bevoegdheid gebruik maakt (dus afdelingshoofd, regiohoofd, clustercoördinator enz). Ondermandaat is niet toegestaan, dan wel in heel uitzonderlijke gevallen.

Het tweede lid regelt de vervanging. In geval van afwezigheid van de ambtelijk functionaris aan wie mandaat is verleend, deze bevoegdheid wordt uitgeoefend door diens formele plaatsvervanger.

Artikel 3. Beperking

In dit artikel wordt de begrenzing van het verleende mandaat aangegeven. Het betreft immers een bevoegdheid. Naast de wettelijke begrenzing die artikel 10:3 van de Algemene wet bestuursrecht aangeeft somt dit artikel criteria op waardoor het voor de gemandateerde mogelijk wordt om te beoordelen of hij een bevoegdheid c.q. beslissing in mandaat kan uitoefenen en/of nemen.

Mandaat kan enkel worden verleend indien het gevallen betreft die routinematig administratief, procedureel of formeel van aard zijn. Onder ‘routinematig’ wordt verstaan die gevallen waarvan onomstotelijk vaststaat dat zij passen binnen het vastgestelde beleid. Bij twijfel overlegt de gemandateerde met de portefeuillehouder(s).

Artikel 4. Inlichtingen en verantwoording

Omdat de CvdK, ook al heeft deze mandaat verleend, verantwoordelijk blijft voor de 'in mandaat' genomen beslissing of handeling is het van belang dat hij op de hoogte wordt gesteld van die beslissingen of handelingen waarvan kennisneming van belang is.

Artikel 5. Ondertekening

In dit artikel wordt concreet aangeven hoe de ondertekening plaats dient te vinden. In het onderhavige mandaatbesluit en –register wordt er wanneer mandaat aan een ambtelijk functionaris wordt verleend, vanuit gegaan dat die zowel het besluit neemt als ondertekent. Het besluit en register gaan derhalve uit van zgn. 'afdoeningsmandaten'. Kenbaarheid speelt hierbij een rol, dat wil zeggen dat naar buiten toe duidelijk is wie de beslissing of (rechts)handeling 'in mandaat' heeft genomen of verricht.

Ter toelichting dient het volgende.

Het GS-register kent voor het afdoen van GS-besluiten een algemeen ondertekeningsmandaat aan ambtelijk functionarissen, zijnde afdelingshoofden, voor correspondentie inzake het bekendmaken van (C) GS-besluiten. (Voor de directie RMW geldt: de directeur tekent en bij zijn afwezigheid één van de afdelingshoofden). Hiervoor wordt verwezen naar het algemeen deel van het GS-mandaatregister, waarin het mandaat is opgenomen.

Om één en ander te kunnen realiseren is het gelet op artikel 59a, tweede lid van de Provinciewet vereist dat de CvdK ondertekeningsmandaat verleent.

In artikel 59a, tweede lid is het volgende bepaald:

"De stukken die van gedeputeerde staten uitgaan, worden door de commissaris van de koningin ondertekend. Gedeputeerde staten kunnen haar toestaan de ondertekening op te dragen aan een ander lid van gedeputeerde staten, aan de commissaris of aan een of meer andere provinciale ambtenaren".

Wil de CvdK de ondertekening opdragen aan één of meer functionarissen, dan heeft deze hiervoor toestemming nodig van GS. Deze toestemming is te vinden in het algemeen deel van het mandaatregister van GS. Wil een 'in mandaat' genomen beslissing inderdaad ook door de gemandateerde ondertekend kunnen worden, dan verleent de CvdK daartoe ondertekeningsmandaat. Deze bevoegdheid is neergelegd in het onderhavige 'mandaatbesluit CvdK' met bijbehorend register.

Tot slot: het ondertekeningsmandaat kan worden aangemerkt als een bijzondere vorm van machtiging.