Beleidsregel van de gemeenteraad van de gemeente Zoetermeer houdende regels omtrent het huishoudelijk afval

Ondertekening

Toelichting

Probleemstelling en kader

In 2016 produceerde een inwoner van Zoetermeer gemiddeld 229 kilo huishoudelijk restafval per jaar. Hiermee scoort de gemeente Zoetermeer onder het gemiddelde van de gemeenten binnen dezelfde hoogbouwklasse 1 . Dit gemiddelde lag in 2016 op 1902 kilo. Uit een recente sorteeranalyse van het Zoetermeers afval blijkt dat zo’n 65% van het restafval gerecycled had kunnen worden. In de bijlage treft u een samenvatting van de sorteeranalyse. Hieruit blijkt dat met name GFT, oud papier en PBD flink meer gescheiden kan worden ingezameld.

In het Najaarsdebat van 2014 is de motie 1411-22 ‘Scheidingspercentage huishoudelijk afval’ aangenomen. In deze motie wordt opgeroepen om het scheidingspercentage huishoudelijk afval in deze collegeperiode significant te verhogen zonder dat dit leidt tot een verhoging van het lastenniveau. Ook is er vanuit het Rijk de doelstelling3 geformuleerd dat de hoeveelheid restafval in 2020 nog maar 100 kg per persoon per jaar mag zijn.

Er zijn ingrijpende maatregelen nodig om in 2020 tot 100 kilo restafval per inwoner per jaar te komen.

Een aanpassing van de inzamelstructuur, communicatietrajecten en kleinschalige beleidsinterventies zoals bijvoorbeeld een subsidieacties zorgen voor de grootste reductie van het aantal kilo’s restafval.

Via een samenspraaktraject is onderzocht welke inzamelstructuur het meest geschikt is voor Zoetermeer om deze doelstelling te bereiken. In de bijlage van dit raadsvoorstel treft u het rapport ‘Resultaten samenspraak afvalscheiding’ aan. Dit rapport geeft een beschrijving van het samenspraaktraject rondom de keuze voor een nieuw inzamelsysteem voor Zoetermeer. Uit het samenspraaktraject zijn drie mogelijke varianten naar voren gekomen die geschikt zouden zijn voor Zoetermeer.

• -

  Optie 1, Vergroten gemak (Extra service op de inzameling van recyclebare stromen)

• -

  Optie 2, Belonen van goed gedrag (financiële prikkel)

• -

  Optie 3, Afval scheiden makkelijker maken en restafval moeilijker. (omgekeerd inzamelen4 )

De belangrijkste aanbeveling uit dit rapport is om in te zetten op het Vergroten van het gemak. Uit de samenspraakprocedure blijkt namelijk dat een ruime meerderheid van de respondenten de inzameling van Plastic, Blik en Drankenkartons (PBD) aan huis als beste wijziging in de inzamelmethodiek ziet ten behoeve van verbetering van het afvalscheidingspercentage.

Diftar5 en Nascheiding6 zijn tijdens de workshops ook genoemd als mogelijke inzamelmethoden. Deze inzamelmethoden zijn toentertijd echter niet meegenomen in het verdere samenspraak traject.

De reden om de optie Diftar niet verder uit te werken is gelegen in het besluit van de raad op 25 november 2002 om Diftar niet in te voeren. Vooralsnog is er nu geen aanleiding om anders te doen besluiten. Wel is een andere optie waarbij een financiële prikkel een rol speelt opgenomen in de opties die voorgelegd zijn aan de inwoners van Zoetermeer, namelijk de optie ‘ Belonen van goed gedrag’. Deze optie bleek onder de deelnemers van het samenspraaktraject niet de voorkeur te verdienen.

De optie Nascheiding is niet opgenomen in het samenspraaktraject omdat in 2014 al onderzoek is gedaan naar de mogelijkheden hiervan. Het was toen niet haalbaar voor Zoetermeer om over te stappen op een dergelijk systeem. De raad heeft hier op 3 maart 2014 een memo over ontvangen.

Pilots

Op basis van bovengenoemd samenspraaktraject heeft de gemeente Zoetermeer de afgelopen periode onderzocht hoe de voorkeursvariant uit het samenspraaktraject het beste toegepast kan worden in Zoetermeer.

Er zijn vier pilots uitgevoerd voor de inzameling van PBD dicht bij huis. Dit wel zeggen dat inwoners voor PBD óf een minicontainer kregen, of een ondergrondse container dichtbij huis. PBD hoefde dus niet meer te worden weggebracht naar een milieu-eiland. Ook is geëxperimenteerd met het verminderen van de inzamelfrequentie van restafval.

Hoewel de resultaten van het meeste van deze pilots qua klanttevredenheid goed waren en er een restafvalreductie van 66 kilo per persoon per jaar is gerealiseerd, bleek het niet mogelijk een dergelijke inzameling kostenneutraal door te voeren. De investering van €1,6 miljoen wordt niet terugverdiend met het ingezamelde plastic verpakkingsmateriaal.

Daarnaast vraagt het invoeren van een dergelijk inzamelsysteem een commitment van tenminste 15 jaar wegens de afschrijvingstermijn van de investering die gedaan moet worden. Met het oog op huidige onzekere marktontwikkelingen lijkt het onverstandig een dergelijk besluit op dit moment te nemen.

De marktpartijen voor sortering, vermarkting en verwerking van PBD investeren op dit moment nauwelijks vanwege de korte resterende looptijd van de huidige overeenkomst die met de verpakkende industrie is gesloten over vergoedingen voor het ingezamelde en vermarkte plastic. Daarbij neemt de hoeveelheid ingezamelde plastic verpakkingen in Nederland toe en is het moeilijk om bepaalde kunststofstromen af te zetten omdat het voor producenten goedkoper is om nieuw kunststof te gebruiken dan gerecycled materiaal te gebruiken. Dit maakt dat de kosten voor sortering en vermarkting dit jaar bijna is verdubbeld.

Voorstel/keuzemogelijkheden/risico’s

Nader onderzoek inzamelmethodiek

Het bovenstaande in ogenschouw nemend is het ondanks de mooie resultaten van de pilots ongewenst overhaaste beslissingen op het gebied van inzamelmethodiek te nemen. Beter is om de looptijd van het huidige contract voor de verwerking van PBD te benutten om te bezien hoe de vergoedingen voor plastic verpakkingen door het verpakkende bedrijfsleven zich ontwikkelen, de markt de kans te geven aan te trekken of tenminste te stabiliseren en nader onderzoek te doen naar alternatieve vormen van afvalinzameling. Zo zijn de ontwikkelingen op het gebied van nascheiding erg interessant.

Deze ontwikkelingen zijn dermate interessant dat een mogelijke overstap niet uitgesloten is. Nascheiding betekent dat PBD niet meer gescheiden van het restafval ingezameld hoeft te worden maar dat het scheiden van deze afvalstroom na inzameling machinaal gebeurt. Dit is een logisch alternatief voor de inzameling van PBD dichtbij huis omdat dit bijdraagt aan het vergroten van het gemakt voor de inwoners van Zoetermeer.

Optimalisatie huidige afvalbeleid

Om tot verbetering van het afvalscheidingspercentage te komen en daarmee ook een reductie van het restafval te realiseren, kunnen diverse instrumenten (via drie prikkels) toegepast worden. Deze prikkels dragen weliswaar bij aan de reductie van de hoeveelheid restafval, maar niet zodanig dat de doelstelling van 100 kilo restafval per inwoner per jaar in 2020 gehaald gaat worden:

• 1.

  Gebruiksgemak

• Gebruiksgemak betreft de mate van moeite die mensen moeten doen om hun afval gescheiden aan te bieden of de hoeveelheid ergernis of plezier dat het afval scheiden met zich mee brengt. Het vergroten van het gemak vermindert mogelijke barrières die mensen ondervinden om tot afvalscheiding over te gaan. Een belangrijke factor is de manier waarop afval ingezameld wordt, of hoe mensen hun afval kunnen aanbieden.

• 2.

  Bewustwording

• Het wegnemen van barrières is op zich niet voldoende om meer afval gescheiden in te zamelen. Zolang men zich niet bewust is van de milieu- en kostenaspecten van afvalverwerking en recycling en ook niet weet hoe men op een juiste manier aan afvalscheiding kan doen, zal de energie die gestopt wordt in het vergemakkelijken van het proces voor een groot deel verloren gaan. Daarom is het van groot belang om inwoners goed te informeren en stimuleren.

• 3.

  Financiële prikkel

• Het geven van financiële prikkels kan ook stimulerend werken om mensen tot afvalscheiding aan te zetten. Betalen per kilo restafval in plaats van per huishouden is een voorbeeld van een negatieve prikkel. Een vergoeding uitkeren per kilo gerecycled afval is een positieve prikkel voor mensen.

Deze drie prikkels kunnen naast elkaar worden ingezet, maar ook los van elkaar toegepast worden. Om te bepalen wat voor Zoetermeer de juiste combinatie van prikkels is, is een onderzoek uitgevoerd onder de inwoners van Zoetermeer. Uit het onderzoek ‘Samenspraak verbeteren afvalscheiding’ dat in bijlage 2 is opgenomen, komt naar voren dat het sturen op gebruiksgemak in combinatie met bewustwording op dit moment de beste aanpak is om het afvalscheidingsgedrag in Zoetermeer te verbeteren.

Bij de optimalisatie van de huidige afvalinzameling worden in de volgende categorieën diverse maatregelen en acties voorgesteld,:

• A.

  intensiveren en optimaliseren van de inzameling van PBD;

• B.

  beschikbaar stellen van minicontainers voor oud papier en karton;

• C.

  beschikbaar stellen van verschillende formaten inzamelmiddelen;

• D.

  inzetten van diverse positieve gebieds- en doelgroepgebonden acties, campagnes en projecten op het gebied van papier, glas, textiel en GFT;

• E.

  Het gescheiden inzamelen van PBD in alle wijken, winkelcentra en recreatiegebieden indien de pilots succesvol zijn.

a) Intensivering en optimalisatie van de PBD inzameling

PBD wordt momenteel op 65 locaties in Zoetermeer ingezameld. Ondanks dat de drukste locaties al dagelijks én in het weekend soms wel drie keer geleegd worden, blijkt nog 30% van de containers vaak overvol te zijn. Een volle container kan een negatief effect hebben op afvalscheidingsgedrag. Om dit te voorkomen worden de containers voortaan nog vaker geleegd en worden voor de meest drukke locaties vier perscontainers aangeschaft waarvan de capaciteit tien maar groter is dan van een ondergrondse container. Ook zal het aantal locaties waar PBD wordt ingezameld uitgebreid worden door containers om te bouwen naar een PBD container.

b) Oud papier en karton

De inzameling van oud papier en karton wordt uitgebreid. Vooralsnog is het mogelijk oud papier te brengen naar de milieu-eilanden of aan te bieden voor de inzameling door verenigingen, scholen en kerken. Deze organisaties ontvangen hiervoor een subsidie van de gemeente. Door het aanvragen van een minicontainer voor oud papier en karton hoeven inwoners het papier voortaan niet meer weg te brengen. Het aanvragen van een minicontainer is geheel vrijwillig en de opbrengsten van dit ingezamelde oud papier blijven ten goede komen aan een, door de inwoner zelf gekozen, organisatie. Deze mogelijkheid bestaat niet alleen voor inwoners die al beschikken over minicontainers voor restafval en GFT, maar ook voor de huishoudens die aangewezen zijn op ondergrondse containers.

c) Meer keuzemogelijkheid in inzamelmiddelen

Ongeveer de helft van de Zoetermeerse huishoudens beschikt over minicontainers voor restafval en GFT. Standaard is dit een groene container van 140 liter voor het GFT en een grijze container van 240 liter voor het restafval. Huishoudens die beschikken over een grote tuin, hebben vaak niet voldoende aan de huidige 140 liter minicontainer voor GFT. Kleine huishoudens hebben vaak een grote 240 liter container voor restafval niet nodig, terwijl zij soms maar weinig ruimte beschikbaar hebben om de container in de tuin te stallen. Daarom is het voortaan mogelijk voor inwoners om kosteloos een grotere container aan te vragen voor GFT. Ook is het mogelijk een kleinere container (140 liter) aan te vragen voor restafval. Het is ook mogelijk een tweede container voor GFT of restafval aan te vragen. Een tweede GFT-container kan kosteloos worden aangevraagd. Voor restafval is dit niet het geval. Aan het aanvragen van een tweede restafvalcontainer zijn kosten verbonden. De aanschaf van een tweede restafvalcontainer bedraagt €117 euro per jaar. Op dit moment wordt eenmalig €101,25 gerekend voor een tweede container. Indien de container wordt aangevraagd voor medisch afval kan ontheffing worden verleend.

d) Communicatie en stimuleringsprojecten

Het makkelijker maken van afvalscheiding alleen is niet voldoende. Mensen moeten de noodzaak van afval scheiden weten en hoe ze dit het beste kunnen doen. Voorlichting is daarom van groot belang. Een uitgebreid communicatieprogramma die specifieke afvalstromen, zoals glas en textiel, onder de aandacht brengt, kan hieraan bijdragen.

Naast algemene voorlichting worden via een campagne per soort huishouden ook specifieke projecten en acties georganiseerd. Denk hierbij aan projecten gericht op hoogbouwlocaties of maaiveldwoningen. Ook projecten specifiek gericht op jongeren en kinderen moet de bewustwording vergroten. Waar mogelijk wordt aangehaakt bij landelijke acties of initiatieven uit de samenleving.

e) Tegengaan excessief gebruik van ondergrondse containers en minicontainers.

Huishoudens die gebruik maken van een ondergrondse container kunnen op dit moment onbeperkt restafval weggooien, in tegenstelling tot huishoudens die gebruik maken van een minicontainer. Onderzoek heeft aangetoond dat 28% van de gebruikers van ondergrondse restafvalcontainers meer restafval hebben dan de gebruikers van minicontainers. 4% gooit zelfs meer dan 10 keer per week restafval weg. Gemiddeld gooit een inwoner die aangesloten is op een ondergrondse container 60 kilo meer restafval weg per jaar dan een inwoner van Zoetermeer die beschikt over een minicontainer.

Wie deze excessieve gebruikers precies zijn is op adresniveau te achterhalen. Of dit een specifieke doelgroep betreft is nog niet duidelijk. Wel bestaat het vermoeden dat een deel van de excessieve gebruikers de ondergrondse restafvalcontainer benutten voor het (illegaal) weggooien van bedrijfsmatig afval. Zij omzeilen hiermee de kosten voor een bedrijfscontract. Daarnaast zal deze groep mogelijk voor een deel bestaan uit huishoudens die, vanwege het ontbreken van een beperkende prikkel, nauwelijks afval scheiden.

In 2018 zullen de excessieve gebruikers én huishoudens die momenteel twee of meer minicontainers voor restafval hebben worden bezocht of worden aangeschreven. Met hen wordt bekeken hoe zij het excessief gebruik kunnen terugdringen. Daarnaast zal uiteraard gehandhaafd worden op het illegaal aanbieden van bedrijfsafval.

Afhankelijk van de resultaten van deze acties én de informatie die verkregen wordt over deze excessieve gebruikers, kunnen in de toekomst nadere maatregelen genomen worden om overmatig gebruik en misbruik van de ondergrondse containers tegen te gaan. Eventuele besluitvorming hierover zal separaat van dit actieplan aan de raad worden voorgelegd.

f) Gescheiden inzameling in alle wijken, winkelcentra en recreatiegebieden.

Afvalscheiding moet een gewoonte zijn. Het mag niet uitmaken via welk inzamelsysteem afval weggegooid wordt, als het maar gescheiden wordt. Een integrale benadering is daarvan van groot belang. Alleen focussen verbetering van afvalscheiding bij het huishoudelijk afval is te beperkt. In 2016 zijn daarom pilots gestart met de gescheiden inzameling van PBD in het openbaar gebied en bij sportverenigingen. De eerste resultaten van deze pilot zijn veel belovend. Indien deze proeven succesvol blijken, wordt deze manier van gescheiden inzameling in alle wijken, winkelcentra en recreatiegebieden toegepast.

Risico’s

met de inzamelmethode met minicontainers voor PBD, zoals getest in de pilots, en bovenstaand voorstel halen we niet de landelijke doelstelling van 100 kilo restafval per persoon in 2020. Het niet behalen van deze doelstelling heeft op dit moment geen directe consequenties. Het waarschijnlijk dat het Rijk op termijn een extra financiële prikkel invoert (door een verdere verhoging van de verbrandingsbelasting) om de reductie van restafval te stimuleren. Het niet terugdringen van de hoeveelheid restafval zorgt daarmee op termijn voor een stijging van de afvalstoffenheffing. Ook andere, meer dwingende maatregelen, van het Rijk zijn niet uit te sluiten.

Conclusie

Intensivering van de huidige inzameling van PBD, in combinatie met de andere genoemde maatregelen voor GFT, textiel, glas en papier, zorgen voor een reductie van de hoeveelheid restafval van 10 kilo per persoon in twee jaar. Daarmee komt de hoeveelheid restafval uit op 219 kilo per persoon per jaar.

Met deze optimalisatie van de huidige inzameling wordt de landelijke ambitie van maximaal 100 kilo restafval per persoon per jaar in 2020 niet bereikt. Een wijziging van de inzamelmethode lijkt noodzakelijk om de gewenste afname van de hoeveelheid restafval te realiseren.

Het invoeren van een inzamelsysteem met minicontainers voor PBD en daarbij het verlagen van de inzamelfrequentie van restafval draagt op korte termijn meer bij aan reductie van het restafval dan de voorgestelde aanpak. Dit komt omdat er meer PBD gescheiden ingezameld zal worden. In combinatie met de voorgestelde maatregelen zorgt een dergelijke aanpassing van de inzameling vermoedelijk voor een daling van de hoeveelheid restafval van 66 kilo per persoon in vier jaar tijd.

Echter, zoals eerder aangegeven, blijkt het op dit moment niet mogelijk om een inzamelsysteem met minicontainers voor PBD kostenneutraal door te voeren en zorgt de huidige marktsituatie ervoor dat een grote investering in een specifiek type inzamelsysteem op dit moment niet wenselijk is. Een optimalisatie van de huidige inzameling verdiend op dit moment de voorkeur. Op de langere termijn kan de overstap naar nascheiding of een andere wijziging van inzamelmethode naar alle waarschijnlijkheid zorgen voor een impact vergelijkbaar met de optie waarbij wordt gekozen voor de inzameling van PBD aan huis.

Financiën

De verwachte opbrengsten van bovenstaand voorstel bedragen € 58.000 in 2018 tot € 115.000 in 2021. De kapitaallasten, de verhoogde projectkosten en de extra inzamelkosten voor PBD zorgen per saldo voor hogere lasten van € 97.000 in 2018 tot € 56.000 in 2021. Het resultaat bedraagt in 2018 nadelig € 39.000 tot € 59.000 positief in 2021. Het resultaat van € 39.000 nadelig in 2018 zal eenmalig worden gedekt uit de bestaande middelen. Het structurele positieve effect wordt verwerkt in het tarief voor de afvalstoffenheffing. Nog afgezien van een mogelijke prijsstijging door eventuele, door het Rijk opgelegde verbrandingsbelasting. Voor de aanschaf van vier perscontainers PBD moet een investering worden gedaan van € 120.000.

Figuur 1, Financiële weergave nieuw beleid

In de Programmabegroting 2017 is (via Perspectiefnota van juni 2016) een begrotingswijziging doorgevoerd en twee kredieten toegekend voor de aanschaf van minicontainers voor de inzameling voor PBD aan huis en uitbreiding van het aantal ondergrondse PBD containers. Omdat met dit beleidsplan andere beleidskeuzes gemaakt zijn, hoeft geen gebruik gemaakt te worden van de in de begroting opgenomen kredieten van €1,6 miljoen en de daaruit voortvloeiende baten en lasten, zoals openomen in de Programmabegroting en zoals weergegeven in onderstaande tabel.

Dat houdt in dat de volgende lasten, opbrengsten en kredieten uit de begroting kunnen worden gehaald:

Figuur 2, Perspectiefnota juni 2016

Het gevolg is dat de voordelen voor de afvalstoffenheffing op de korte termijn lager zijn dan in een eerder stadium via het voorstel van de Perspectiefnota in juni 2016 aangegeven.

De voor- of nadelen op de langere termijn zijn afhankelijk van de mogelijke overstap naar nascheiding of een andere wijziging van inzamelmethode.

Samenspraak en Communicatie

Dit afvalbeleidsplan is tot stand gekomen middels een uitgebreid samenspraaktraject (zie bijlage twee). Aanpassingen van beleid worden uitgebreid gecommuniceerd. Tevens is voorlichting over afvalscheiding en recycling een essentieel onderdeel van het voorgestelde beleid.

Duurzaamheid

De reductie van restafval en het stimuleren van afvalscheiding zorgt voor een afname van de C02-uitstoot en verspilling van grondstoffen. Het geeft daarmee invulling aan de duurzaamheidsambities die de raad, het Rijk, Europa en de VN hebben vastgesteld in de Sustainable Development Goals / Globals Goals.

Toegankelijkheid en bruikbaarheid voor gehandicapten

Waar nodig wordt maatwerk toegepast.

Rapportage en evaluatie

Via de jaarrekening wordt de raad geïnformeerd over de resultaten op het gebied van afvalreductie, afvalscheiding, klanttevredenheid en de hoogte van de afvalstoffenheffing. Dit gebeurt op basis van een jaarlijkse evaluatie van het afvalbeleid. Met het aflopen van de huidige afvalcontracten, op basis van de reeds behaalde resultaten en ontwikkelingen in de markt, kan tussentijdse sturing plaatsvinden.

Begrotingswijziging

De uit dit voorstel voortvloeiende begrotingswijziging is bijgevoegd.