De verordening op de uitgangspunten voor het financiële beleid, alsmede de regels voor het financieel beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie van de gemeente Zoeterwoude

Ondertekening

Toelichting op de Verordening 212

Artikel 2. Programmabegroting

Artikel 2 bevat een aantal bepalingen over de inrichting van de begroting waarin de kaderstellende functie van de raad tot uiting komt. De raad legt op basis van dit artikel een belangrijk deel van de infrastructuur van de begroting vast, evenals de kengetallen en prestatiegegevens waarop de raad wil sturen en controleren.

Het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten kent geen verplichte indeling van de begroting. Wel kent de BBV een verplicht programma “Algemene dekkingsmiddelen en onvoorzien”. De gemeente bepaalt zelf het aantal en de inhoud van de programma's van de begroting en kan de begrotingsopzet aanpassen aan de eigen politiek-bestuurlijke wensen. Omdat er een politiek-bestuurlijke keuze ten grondslag ligt aan de indeling van de programma’s, stelt de raad de indeling vast. Meestal zal die vaststelling voor enkele jaren gelden, bijvoorbeeld voor een hele raadsperiode. Indien daartoe aanleiding is, kan de raad de indeling wijzigen. Bij de programmabegroting en verantwoording behoort een overzicht van welke producten er bij de programma’s horen. Dit wordt geregeld in artikel 5 lid 1 van deze verordening. Het staat de gemeente vrij om voor het benoemen van de producten gebruik te maken van de verplicht voorgeschreven functies voor de “informatie voor derden (Iv3)”.

Een programma is gebaseerd op de drie w-vragen: wat willen we bereiken, wat gaan we daar voor doen en wat mag het kosten? Het antwoord op de eerste twee vragen kan worden vereenvoudigd door indicatoren te benoemen. Met indicatoren worden doelstellingen meer exact gemaakt en kan er een betere beoordeling plaatsvinden van de uitkomsten en resultaten. Indicatoren leveren een bijdrage aan de kaderstellende en de controlerende functie van de raad.

In het dualistisch bestel moet de raad de w-vragen zelf beantwoorden; hij kan dat niet overlaten aan het college en/of de ambtelijke organisatie.

Artikel 3. Planning en controlcyclus (P&C-cyclus)

Elk jaar wordt een planning van de controlcyclus gemaakt, die door de raad wordt goedgekeurd. In deze cyclus wordt het aantal en de tijdstippen van de rapportages vermeld. In artikel 8 van deze verordening en de toelichting daarop wordt een opsomming gegeven van de rapportages.

Deze planning zal moeten aansluiten op het vergaderschema van de raad.

Artikel 4. Kaders begroting

Artikel 4 gaat over het meerjarige budgettaire kader en vormt de grondslag voor de op te stellen begroting en het meerjarenperspectief. Het budgetrecht wordt uitgeoefend door de raad en stelt het budgettair kader vast.

In de perspectiefnota worden een aantal richtlijnen weergegeven, waarmee rekening wordt gehouden bij de samenstelling van de begroting. Deze begrotingsrichtlijnen betreffen het te hanteren rentepercentage, inwoneraantal, aantal woningen, de wijze waarop nieuw beleid ingepast moet worden in de begroting en andere uitgangspunten, die van belang zijn voor de samenstelling van de begroting en het meerjarenperspectief.

Per programma worden de (nieuwe) voornemens (wat willen we bereiken) met de bijbehorende (te verwachten) financiële consequenties voor het nieuwe begrotingsjaar en het meerjarenperspectief vermeld.

Er wordt een verwachting uitgesproken op welke wijze de gemeentelijke financiële huishouding zich de komende jaren zal gaan ontwikkelen. De ontwikkeling wordt per programma en paragraaf in beeld gebracht.

Tevens wordt in deze nota ter kennisname de raadsplanning betreffende de begrotings-behandeling opgenomen.

Artikel 5. Inrichting begroting en jaarstukken en Artikel 6. Uitvoering begroting

In de artikelen 5 en 6 legt de raad het college een aantal eisen op die voor een goede uitvoering van de begroting noodzakelijk zijn. Artikel 5 beschrijft het budgetrecht van de raad. Met betrekking tot de exploitatie beperkt zich het budgetrecht tot het totaal per programma en het totaal van de programma’s. Wijzigingen als gevolg van afwijkingen van de budgetten (overschrijdingen van en schuiven met budgetten) binnen een programma is uitvoering c.q. beheer en is een bevoegdheid van het college, mits dit gebeurt binnen de kaders van het betreffende het programma (ter bevordering van de doelenrealisatie).

Artikel 5 lid 2 en 3 gaat in op de verstrekte en te verstrekken Investeringskredieten. De wijze waarop het is verwoord betekent, dat jaarlijks bij de behandeling van de jaarrekening de investeringsplanning geëvalueerd wordt.

In artikel 6 wordt bepaald dat het college de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de uitvoering dient te waarborgen. Hierbij is de “regeling budgethouders” van de gemeente Zoeterwoude een belangrijk instrument.

Artikel 7. Interne controle

De raad legt in dit artikel enkele basiscondities vast waaraan de interne controle moet voldoen.

Het derde en vierde lid regelt dat het college op grond van de uitkomsten van de onderzoeken bij tekortkomingen maatregelen tot herstel treft en dat de raad over de uitkomsten van de onderzoeken en de eventuele maatregelen tot herstel op de hoogte wordt gebracht.

Controleplan

Naast de in dit artikel omschreven rechtmatigheidtoets bestaan er nog een aantal toetsen, die onder verantwoordelijkheid van het college uitgevoerd moeten worden, zoals toetsen naar de volledigheid van de opbrengsten, verbandcontroles tussen lasten en baten en andere controles, die verband houden met de werking van de administratieve organisatie (AO). Verder zal het college op grond van artikel 213a van de gemeentewet en de hierbij behorende verordening, onderzoek moeten doen naar de doelmatigheid en doeltreffendheid . Het is gewenst om de uit te voeren controles en onderzoeken gestructureerd aan te pakken en hiervoor één controleplan samen te stellen. In dit controleplan wordt besproken:

• 1.

  de financiële controles (controles op de werking van de AO )

• 2.

  de rechtmatigheidtoets naar lid 1 van artikel 7 van deze verordening.

• 3.

  de voorgenomen doelmatigheid- en doeltreffendheidonderzoek(en) (213a onderzoek).

De gedachte hierachter is:

• a.

  dat rechtmatigheid (waar het in deze verordening om gaat) niet los te koppelen is van doelmatigheid. Als de uitvoering niet rechtmatig is, niet volgens de spelregels, mag er niet gesproken worden van doelmatigheid (misschien wel van doeltreffendheid).

• b.

  de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het interne controleplan, gericht op rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid kan neergelegd worden bij een door het college aangewezen controller. Deze controller heeft naar het college een eigen verantwoordelijkheid en kan rechtstreeks (zonder tussenkomst van het MT) rapporteren aan het college.

• c.

  dat de rapportage over de interne controle, de basis moet zijn, waarop de accountant zijn bevinding kan vaststellen.

Doelmatigheid en doeltreffendheid

Naast de jaarlijks terugkerende interne financiële controles zal voor elk jaar in het kader van deze verordening en de 213a verordening worden aangegeven welke bedrijfsonderdelen op juistheid, volledigheid en tijdigheid van de bestuurlijke informatievoorziening, de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van de beheershandelingen en op misbruik en oneigenlijk gebruik van de gemeentelijke regelingen nader worden onderzocht. De verordening 213a gaat er vanuit, dat de gehele organisatie op doelmatigheid en doeltreffendheid in een periode van acht jaar wordt doorgelicht (twee raadsperioden). Daarom zal het controleplan opgesteld moeten worden voor meerdere jaren. Een jaarlijkse evaluatie van het controleplan is gewenst.

Artikel 8. Rapportage en informatie

Artikel 8 regelt op welke wijze de raad tussentijds over de stand van zaken van de lopende begroting geïnformeerd moet worden. De informatie, die het college aan de raad verstrekt, dient afgestemd te zijn op de programmabegroting.

In artikel 3 is geregeld, dat elk jaar een planning van de P&C-cyclus wordt gemaakt. In deze cyclus wordt het aantal en de tijdstippen van de rapportages vermeld.

Artikel 8, tweede tot en met vierde lid, regelt de wijze waarop verantwoording afgelegd wordt. Op basis van de informatie uit de rapportage wordt het de raad mogelijk gemaakt de uitvoering van de begroting te volgen en besluiten te nemen indien aanpassingen of bijsturingen noodzakelijk worden geacht. Het betreffen hier de Voorjaarsnota en de Najaarsnota. Ter voorbereiding hierop kan het college gebruik maken van de marap, waarin het college door het management geïnformeerd wordt.

In het derde lid van het artikel geeft de raad kaders voor de inrichting van de tussenrapportages.

In het vierde lid geeft de raad aan waarover hij in elk geval in de tussenrapportages wil worden geïnformeerd met voor de W-vragen. Voor de duidelijkheid moet voorkomen worden, dat de rapportages te uitgebreid zijn.

Het vijfde lid gaat in op de informatieplicht van het college voor nieuwe, niet in de begroting opgenomen activiteiten. Met het vaststellen van de begroting autoriseert de raad het uit te voeren beleid op hoofdlijnen en belast het college met de realisatie hiervan. Hiermee worden alle afzonderlijke verplichtingen die in de programma's besloten liggen in materiële zin oftewel financieel geaccordeerd. Bij de uitvoering van de begroting geldt voor het college de informatieplicht uit het vierde lid artikel 169 Gemeentewet. Bij het aangaan van verplichtingen of het uitoefenen van bevoegdheden door het college met ingrijpende gevolgen voor de gemeente moet het college eerst het gevoelen van de raad inwinnen. De raad schrijft in dit artikel voor wanneer nieuwe, in de begroting of een begrotingswijziging niet benoemde, maar wel passend binnen de verleende budgetten, verplichtingen aangegaan worden, deze vooraf aan de raad gemeld moeten worden. De limiet is gesteld op 1% van de totale structurele lasten van de begroting. Voor de gemeente Zoeterwoude komt dit neer op ongeveer € 160.000. Bij de te verrichten rechtshandelingen boven deze limieten wordt het college verplicht vooraf het gevoelen van de raad in te winnen. Beneden deze limiet blijft de informatieplicht voor het college gelden, zoals neergelegd in artikel 169, vierde lid, Gemeentewet, dat wil zeggen dat het college gehouden is de raad te informeren over het gebruik van collegebevoegdheden indien er om welke reden dan ook ingrijpende gevolgen zijn te verwachten.

Artikel 9. Waardering & afschrijving vaste activa

De verordening moet volgens artikel 212 lid 2 onder a van de gemeentewet in ieder geval bevatten de “regels voor waardering en afschrijving activa”. De regels voor wat betreft waardering zijn goeddeels vastgelegd in wettelijke kaders zoals het BBV. In de nota wordt vastgelegd de waardering en activering, de wijze van bepaling van een afschrijvingstermijn en de wijze van afschrijving. De nota wordt opgesteld met inachtneming van de artikelen 59 tot en met 65 van het BBV.

Lid 2 van dit artikel geeft aan, dat deze nota deel uitmaakt van deze verordening. Deze bepaling is opgenomen om te voorkomen, dat de verordening aangepast moet worden bij een wijziging van het waarderings- en afschrijvingsbeleid. Een wijziging of een vernieuwing van de nota maakt automatisch deel uit van deze verordening.

Artikel 10. Reserves en voorzieningen

Een belangrijk beleidsmatig aspect betreft de omvang van het eigen vermogen van een gemeente. Het eigen vermogen van een gemeente bestaat uit de algemene reserves en bestemmingsreserves. Artikel 10 geeft aan dat de raad egels vaststelt met betrekking tot reserves en voorzieningen. Er is niet expliciet vermeld dat dit via een aparte nota moet gebeuren. Dit kan ook via een in de begroting en jaarrekening en opgenomen paragraaf Reserves en Voorzieningen.

Bij het reservebeleid moet rekening gehouden worden met de artikelen 41 tot en met 46 van het BBV.

Artikel 11. Waardering oninbare vorderingen

Artikel 11 geeft regels voor de bepaling van de hoogte van de voorziening voor oninbare vorderingen voor zowel vorderingen uit belastingen of rechten als overige vorderingen. De hoogte van de voorziening is gebaseerd op de ouderdom van de openstaande vorderingen, waarbij hogere ouderdom een zwaarder gewicht heeft.

De laatste volzin in het artikel geeft de mogelijkheid hier in individuele gevallen gefundeerd van af te wijken, bijvoorbeeld indien op het moment van opboeking van de vordering al getwijfeld wordt aan de invorderbaarheid.

Artikel 14. Kostprijsberekening

In artikel 14 is de grondslag voor de bepaling van heffingen en tarieven neergelegd, zoals dat door artikel 212, lid 2, let b Gemeentewet wordt geëist. De grondslag voor de hoogte van heffingen en tarieven is namelijk politieke besluitvorming door de raad op basis van de geraamde hoeveelheden en de geraamde kostprijzen. Kostprijzen laten zich op vele manieren berekenen. In dit artikel worden uitgangspunten voor de bepaling van de kostprijzen gegeven.

Artikel 14, lid 1 bepaalt, dat naast de direct aan een product toe te rekenen kosten ook de indirecte kosten die rechtstreeks samenhangen met de vervaardiging van het product, worden meegenomen voor de kostprijsbepaling. De salariskosten van de burgemeester hoeven niet worden meegenomen voor de kostprijsberekening van de rioolrechten. Het toe te rekenen deel van de overhead van de gemeentelijke dienst waaronder het rioolbeheer valt zal wel worden meegenomen in de kostprijsberekening.

Titel 3. Paragrafen

De BBV schrijft in artikel 9 voor, dat de volgende zeven paragrafen verplicht in de begroting worden opgenomen. In afzonderlijke artikelen wordt vervolgens opgenomen, wat in ieder geval opgenomen moet worden in deze paragrafen. Hieronder volgt een opsomming van de verplichte paragrafen, met een verwijzing naar het artikel van de BBV, waarin is opgenomen, waar de paragraaf aan moet voldoen. Bij elke paragraaf in de begroting of jaarverslag zal worden aangegeven op welke wijze inhoud wordt gegeven aan de voorgeschreven voorwaarden, waaraan een paragraaf moet voldoen:

Paragraaf Artikelnummer BBV

• a.

  lokale heffingen 10

• b.

  weerstandsvermogen 11

• c.

  onderhoud kapitaalgoederen 12

• d.

  financiering 13

• e.

  bedrijfsvoering 14

• f.

  verbonden partijen 15

• g.

  grondbeleid 16

In deze verordening wordt een extra paragraaf door de raad voorgeschreven, namelijk Reserves en voorzieningen. Alleen deze wordt in de volgende artikelen nader uitgewerkt.

Artikel 15. Paragraaf Reserves en voorzieningen

Een belangrijk beleidsmatig aspect betreft de omvang van het eigen vermogen van een gemeente. Het eigen vermogen van een gemeente bestaat uit de algemene reserves en bestemmingsreserves.

Artikel 15 bepaalt, dat er een paragraaf reserves en voorzieningen in het leven is geroepen, waarin het reserveringsbeleid wordt verantwoord.

Artikel 16. Administratie

In artikel 16 worden de kaders gegeven voor de inrichting van administraties van de gemeente. In hoofdlijnen wordt opgedragen welke gegevens moeten worden vastgelegd en aan welke eisen de vastgelegde gegevens moeten voldoen. Deze verordening regelt niet -inherent aan het dualisme- de regels en activiteiten die daarvoor in de uitvoering nodig zijn. Dat is een taak van het college. Een en ander geldt ook voor de artikelen 17 en 18.

Artikel 17. Financiële administratie

Een belangrijk onderdeel van de administratie is de financiële administratie. Bij algemene maatregel van bestuur stelt het Rijk eisen aan de verantwoordingsinformatie van gemeenten. In het Besluit begroting en verantwoording zijn onder andere waarderingsgrondslagen, balansindeling en verplicht op te leveren financiële gegevens vastgelegd. Vanuit de financiële administratie moeten gegevens worden aangeleverd voor de financiële verantwoordingsinformatie aan de raad, maar ook aan gedeputeerde staten, in hun rol als toezichthouder, het rijk, de Europese Unie etc. Het gaat bij dit artikel over de “Informatie voor derden (Iv3)”.

Artikel 18. Financiële organisatie

In dit artikel worden uitgangspunten voor de inrichting van de financiële organisatie gegeven, waaraan het college bij het stellen van regels voor de ambtelijke organisatie invulling moet geven. De uitgangspunten vormen kaders voor het college, waaraan het zich moet houden.

In de onderdelen a en b worden eisen gesteld aan de toedeling van taken aan organisatieonderdelen van de gemeente en de toewijzing van functies aan functionarissen. Dit is geregeld in het organisatiebesluit. In de onderdelen c t/m e worden eisen gesteld aan de budgettoedeling en de verantwoording daarover. Hiervoor geldt de Regeling Budgethouders.

Artikel 19. Aanbesteding en inkoop

De inkoop van goederen en diensten en de aanbesteding van werken zijn belangrijke en kwetsbare activiteiten die een groot budgettair effect kunnen hebben. Het hanteren van een protocol is naast de desbetreffende administratieve aspecten tevens te zien als een vorm van risicobeheersing. De aansprakelijkheid kan worden beperkt en er wordt jegens derden rechtszekerheid gecreëerd. Artikel 19 legt aan het college de zorg op om regels op te stellen voor de aanbesteding van werken en inkoop van goederen en diensten. De regelgeving van de Europese Unie dient daarbij nageleefd te worden. Doordat de regels worden vastgelegd kan de accountant bij zijn controle van de jaarstukken nagaan of de interne regels (en de Europese regelgeving) zijn nageleefd, het is een onderdeel van de rechtmatigheidstoets. De accountant beoordeelt hiervoor eveneens het systeem van interne regels.

Artikel 20. Subsidieverstrekking en steunverlening

Een ander kwetsbare activiteit van gemeenten is de steunverlening aan ondernemingen en de subsidie-verlening. Hiervoor is het hanteren van een protocol te zien als een vorm van risicobeheersing. Daarnaast is op delen van deze activiteit de Europese regelgeving inzake staatssteun van toepassing.

Artikel 21 en 22 Inwerkingtreding en intrekking

Deze verordening komt in de plaats van de verordening, vastgesteld in de raadsvergadering van 6 november 2004.