Toeslagenverordening Wet werk en bijstand

Ondertekening

TOELICHTING TOESLAGENVERORDENING WET WERK EN BIJSTAND

Algemene toelichting

1. Norm, toeslag en verlaging

Hoofdstuk 3 van de Wet werk en bijstand (WWB) kent voor de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan een systeem van basisnormen en toeslagen en verlagingen.

Dit systeem is grotendeels overgenomen uit de Algemene bijstandswet. De bijstandsnormen zijn geregeld in paragraaf 3.2, in de artikelen 20 tot en met 24 WWB.

Daarnaast voorziet paragraaf 3.3. in verhogingen en verlagingen in de artikelen 25 tot en met 29 WWB. Het bestuur is verplicht om in voorkomende gevallen de norm te verhogen met een toeslag. Van de mogelijkheid om een verlaging toe te passen hoeft geen gebruik gemaakt te worden.

Norm

Voor personen van 21 jaar tot 65 jaar bestaan er een drietal basisnormen (artikel 21 WWB), te weten:

• -

  gezinsnorm: 100% van het wettelijke minimumloon (= de gezinsnorm)

• -

  alleenstaande ouders: 70% van de gezinsnorm

• -

  alleenstaanden: 50% van de gezinsnorm

Toeslagen

Een toeslag kan worden verstrekt aan een alleenstaande of alleenstaande ouder indien de algemeen noodzakelijke bestaanskosten niet of niet geheel gedeeld kunnen worden. De mogelijkheid tot het delen van kosten wordt aanwezig geacht als naast betreffende belanghebbende nog één of meer anderen hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning. Dan kunnen zaken als huur, gas, water en licht, maar ook krant etc. gedeeld worden.

De toeslag bedraagt ten hoogste 20% van de gezinsnorm, zodat de uitkering maximaal bedraagt voor:

• -

  alleenstaande ouders: 90% van de gezinsnorm.

• -

  alleenstaanden: 70% van de gezinsnorm.

De toeslag kan worden vastgesteld op het maximum van 10% of 20% van de gezinsnorm. Het bestuur is namelijk niet verplicht om bij de verlening van een toeslag rekening te houden met lagere bestaanskosten. Het bestuur heeft de mogelijkheid om alle alleenstaanden en alleenstaande ouders, zonder nader onderscheid, de maximale toeslag te verstrekken.

Verlagingen

De WWB noemt de volgende verlagingen:

• -

  verlaging in verband met het geheel of gedeeltelijk kunnen delen met een ander van algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan bij een gezin (artikel 26 WWB);

• -

  verlaging in verband met de woonsituatie (artikel 27 WWB);

• -

  verlaging in verband met het recentelijk beëindigen van een studie (artikel 28 WWB);

• -

  verlaging in verband met de leeftijd van 21 of 22 jaar bij alleenstaanden (artikel 29 WWB).

De verlagingen zijn uitgewerkt in de artikelen 5 en 6 van de verordening.

2. De Toeslagenverordening

In artikel 8 eerste lid onder c juncto artikel 30 WWB is geregeld dat de gemeenteraad bij verordening dient vast te stellen voor welke categorieën de bijstandsnorm verhoogd of verlaagd wordt en op grond van welke criteria de hoogte van die verhoging of verlaging wordt bepaald.

Het door het bestuur voorgestane beleid ten aanzien van de toeslagen moet dus worden vastgelegd in de Toeslagenverordening door de gemeenteraad, opdat het bestuur het beleid kan uitvoeren.

Categorieën

Artikel 30 WWB bepaalt dat de Toeslagenverordening een categoriaal karakter moet hebben. Bij het afbakenen van categorieën is steeds getracht te komen tot in de praktijk eenvoudig te hanteren criteria. Daarom is er gekozen voor een forfaitaire benadering.

In deze Toeslagenverordening wordt, naast de toeslagen, invulling gegeven aan alle verlagingen die de WWB mogelijk maakt.

3. Berekening toepasselijke bijstandsnorm

In de WWB is - in tegenstelling tot de Algemene bijstandswet - niet voorgeschreven, dat in gevallen waarin zowel de toeslag als de norm verlaagd kunnen worden, de verlaging met voorrang op de toeslag dient plaats te vinden.

De reden van het vervallen van het voorschrift is gelegen in de financieringsstructuur van de WWB, waarbij het niet uitmaakt of de norm of de toeslag verlaagd wordt. Voor de toepassing van de leeftijdsverlaging maakt dit echter wel uit. Omdat noch uit de wettekst noch uit de Memorie van toelichting kan worden opgemaakt dat de wetgever heeft beoogd de leeftijdsverlaging een zwaarder gewicht te geven, blijft het bij voorrang toepassen van de verlaging op de toeslag de aangewezen volgorde. In de praktijk leidt dit overigens alleen bij de combinatie verlaging wegens woonsituatie en leeftijdsverlaging (een andere verlaging is niet mogelijk in combinatie met de leeftijdsverlaging) tot verschillende uitkomsten.

Rekening houdend met het voorgaande, kan de hoogte van de uitkering algemene bijstand voor personen van 21 tot 65 jaar als volgt worden berekend:

• 1.

  Basisnorm;

• 2a.

  Optellen toeslag (alleen bij alleenstaanden en alleenstaande ouders)

• of

• 2b.

  Korten met verlaging wegens het delen van een woning met anderen (alleen bij een gezin);

• 3.

  Korten met verlaging wegens woonsituatie;

• 4.

  Korten met verlaging voor 21- en 22 jarige alleenstaanden.

De uitkomst van deze berekening laat een eventueel aan de orde zijnde afstemming van de bijstand bij wijze van individualisering onverlet.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1

Er is voor gekozen om begrippen die al zijn omschreven in de Wet werk en bijstand (WWB) of de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet afzonderlijk te definiëren in deze verordening. Dit voorkomt dat in geval van wijziging van betreffende definities in de WWB of Awb ook de verordening moet worden gewijzigd.

Voor het gebruik van het begrip gezinsnorm is gekozen, omdat de hoogte van deze norm in de WWB zelf wordt gegeven in artikel 21, eerste lid onder c.

Om een persoon als verzorgingsbehoevende in de zin van de Toeslagenverordening aan te kunnen merken, moet belanghebbende aannemelijk maken, dat deze door hem verzorgde persoon anders zou zijn aangewezen op permanente verzorging of verpleging in een AWBZ - inrichting. Er moet een duidelijk indicatieadvies aanwezig zijn van het Centraal Indicatiestelling Zorg (het CIZ) of de behandelend medisch specialist op grond waarvan de verzorgingsbehoevendheid kan worden aangenomen.

Volledigheidshalve wordt hierbij opgemerkt dat deze definitie ruimer is dan de definitie van zorgbehoevende die is gehanteerd in artikel 4, vijfde lid onder a, van de wet. Deze laatste definitie vormt een criterium op basis waarvan besloten kan worden een verzorgingsbehoevend gezinslid niet tot het gezin te laten behoren. Het doortrekken van deze definitie naar de toeslagensystematiek zou kunnen leiden tot een verlaging van de uitkering in situaties waar het uit maatschappelijk oogpunt juist niet wenselijk is om de verzorging van een verzorgingsbehoevende buiten een verpleeg- of verzorgingstehuis te ontmoedigen.

Artikel 2

Hoewel de tekst van de artikelen 26, 27 en 28 WWB ook categoriale verlagingen mogelijk maakt voor belanghebbenden van 18, 19 of 20 jaar, moet dit niet opportuun geacht worden. De normen van artikel 20 WWB zijn laag vastgesteld, vanwege de onderhoudsplicht van de ouders van belanghebbenden. Betreffende ouders kunnen bijvoorbeeld voldoen aan hun onderhoudsplicht door hun kind bij hen in te laten wonen of de huur voor hem te betalen. In dergelijke gevallen zou als het ware “dubbel gekort” worden als hierdoor ook nog krachtens de Toeslagenverordening de uitkering verlaagd zou worden. Bovendien zou de toepassing van de categoriale verlagingen op belanghebbenden van 18, 19 of 20 jaar de uitvoering van de Toeslagenverordening nodeloos ingewikkeld maken.

Artikel 3

De hoogte van de toeslag van 20% van de gezinsnorm als hoogte van de toeslag voor de alleenstaande of alleenstaande ouder in wiens woning geen ander zijn hoofdverblijf heeft, is verplicht op grond van artikel 30 tweede lid onder a WWB.

Ingeval in de woning een ander zijn hoofdverblijf heeft, wordt verondersteld dat de alleenstaande of alleenstaande ouderde noodzakelijke kosten van het bestaan kan delen (bijvoorbeeld huur en stookkosten). Daarbij is de mate waarin de kosten ook daadwerkelijk gedeeld worden niet van belang. Dat is een verantwoordelijkheid van belanghebbende zelf.

Zolang er geen sprake is van een gezamenlijke huishouding moet er van worden uitgegaan dat niet alle kosten gedeeld kunnen worden. Een toeslag is dan op zijn plaats. In de Toeslagenverordening is daarom gekozen voor een toeslag van 10% van de gezinsnorm in het geval één of meer anderen in dezelfde woning zijn hoofdverblijf hebben.

In het derde lid staat aangegeven welke inwonenden niet worden gezien als personen die hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben. In onderdeel a is geregeld dat inwonende studerende kinderen niet meetellen. Het is niet wenselijk dat meerderjarige studerende kinderen die op basis van artikel 4, tweede lid van de wet niet tot het gezin gerekend worden, aangemerkt worden als een ander waarmee de kosten gedeeld kunnen worden. Ook wanneer het studerend kind meer verdient dan het in artikel 4, tweede lid van de wet genoemde bedrag, ligt het niet voor de hand een verlaging wegens kostendeling toe te passen. Immers, het studerend kind wordt dan gezien als niet-rechthebbend gezinslid waarvan het inkomen boven dit bedrag wordt meegenomen bij het bepalen van het recht op bijstand van de overige gezinsleden.

In onderdeel c van het derde lid wordt geregeld dat zorgbehoevenden eveneens niet worden meegeteld als personen die in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben. Uitgangspunt hierbij is dat het niet wenselijk is om belanghebbende vanwege deze verzorgingstaken te confronteren met een lagere toeslag. Omgekeerd kan hier uiteraard ook sprake van zijn, ook de verzorgingsbehoeftige hoofdbewoner met een  verzorgende medebewoner moet een toeslag van 20% krijgen.

Artikel 4

Artikel 29 WWB geeft het bestuur de bevoegdheid om een afwijkende toeslag toe te passen indien het van oordeel is, dat gezien de hoogte van het minimum jeugdloon er een drempel zou kunnen zijn om werk te aanvaarden. Aangezien het minimum jeugdloon voor een 21-jarige lager is dan dat voor een 22-jarige ligt het voor de hand om voor een 21-jarige een lagere afwijkende toeslag toe te passen dan voor een 22-jarige. In overeenstemming met het bepaalde in artikel 29 WWB – de afwijkende toeslag voor een 22-jarige kan maximaal 10% bedragen – is de toeslag voor een 21-jarige op 0 gesteld en de toeslag voor een 22-jarige op 10%. De prikkel tot werkaanvaarding is zo maximaal.

Het is niet mogelijk om naast deze afwijkende toeslag de ‘schoolverlatersverlaging’, zoals bedoeld in artikel 6a, toe te passen bij 21- en 22 jarigen (zie artikel 30, tweede lid, onderdeel b van deze wet).

Artikel 5

In de gezinsnormis al rekening gehouden met het feit dat de gezinsleden de kosten van hun huishouden volledig kunnen delen met elkaar. Indien in de woning nog een ander (niet zijnde een gezinslid zoals bedoeld in artikel 4, eerste lid onderdeel c) zijn hoofdverblijf heeft, kunnen de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan nog verder gedeeld worden. Daarbij is de mate waarin de kosten ook daadwerkelijk gedeeld worden niet van belang. Dat is een verantwoordelijkheid van belanghebbenden zelf.

Gekozen is voor een verlaging van 10% van de gezinsnorm, ongeacht het aantal andere bewoners dat in de woning zijn hoofdverblijf heeft.

In het tweede lid staat aangegeven welke inwonenden niet worden gezien als personen die hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben. In onderdeel a is geregeld dat inwonende studerende kinderen niet meetellen. Het is niet wenselijk dat meerderjarige studerende kinderen die op basis van artikel 4, tweede lid van de wet niet tot het gezin gerekend worden, aangemerkt worden als een ander waarmee de kosten gedeeld kunnen worden. Ook wanneer het studerend kind meer verdient dan het in artikel 4, tweede lid van de wet genoemde bedrag, ligt het niet voor de hand een verlaging wegens kostendeling toe te passen. Immers, het studerend kind wordt dan gezien als niet-rechthebbend gezinslid waarvan het inkomen boven dit bedrag wordt meegenomen bij het bepalen van het recht op bijstand van de overige gezinsleden.

In onderdeel b van het derde lid wordt geregeld dat zorgbehoevenden eveneens niet worden meegeteld als personen die in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben. Uitgangspunt hierbij is dat het niet wenselijk is om belanghebbende vanwege deze verzorgingstaken te confronteren met een verlaging op de norm.

Artikel 6 Verlaging woonsituatie

Artikel 27 WWB geeft het bestuur de mogelijkheid de norm of de toeslag te verlagen in zoverre belanghebbende lagere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan heeft ten gevolge van zijn woonsituatie. Artikel 27 WWB is aanvullend bedoeld op de artikelen 25 en 26 WWB.

Ten opzichte van artikel 35 eerste lid Abw is artikel 27 WWB ruimer. Artikel 35 eerste lid Abw voorzag enkel in een verlaging in het geval aan de door belanghebbende bewoonde woning geen woonkosten verbonden waren. Zoals blijkt uit de toelichting op 27 WWB is de verruiming bedoeld om ook ingeval er helemaal geen woning wordt bewoond, een verlaging te kunnen te kunnen toepassen.

In dit artikel is onder a een verlaging van 10% opgenomen voor de situatie dat aan de woning voor belanghebbende geen woonkosten zijn verbonden. Het wordt nodeloos ingewikkeld geacht om hier ook nog onderscheid te maken naar de mate waarin woonkosten ontbreken.

Indien een belanghebbende uitzonderlijk lage aantoonbare woonkosten heeft, kan dat uiteraard wel aanleiding zijn om met toepassing van artikel 18 eerste lid WWB de bijstand lager vast te stellen.

In onderdeel b wordt de verlaging ingeval er door belanghebbende in het geheel geen woning bewoond vastgesteld op 10% van de gezinsnorm. Dit is in overeenstemming met de toelichting op artikel 27 WWB. Een belanghebbende die geen woning bewoond wordt geacht lagere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan te hebben vanwege het ontbreken van woonkosten. Niettemin zijn de kosten van het bestaan niet zoveel lager als voor een belanghebbende die kosteloos woont in een woning. Een dakloze wordt immers geconfronteerd met de hogere kosten van het op straat leven, zoals de kosten van nachtopvang.

De hoogte van een verlaging krachtens dit artikel heeft geen invloed op de wijze waarop de bijstand verleend moet worden. Indien bijstand verleend wordt aan daklozen, kan het bestuur gebruik maken van zijn bevoegdheid om een budgetteringsplicht op te leggen of de bijstand in natura (in de vorm van opvang) te verlenen.

Overigens geschiedt de verlening van bijstand aan belanghebbenden zonder adres als bedoeld in artikel 1 van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens op grond van artikel 40 eerste en tweede lid WWB door bij AMvB (Bijstandsbesluit adreslozen) aan te wijzen centrumgemeenten. Maar niet elke belanghebbende zonder woning is een adresloze in de zin van aangehaalde wet. Belanghebbende kan immers ook de beschikking hebben over een postadres bij familie of een instantie.

Artikel 6a

De schoolverlatersverlaging van artikel 28 van de wet is bedoeld om de schoolverlater gedurende het eerste half jaar niet in een veel betere financiële positie te brengen als toen hij nog aangewezen was op studiefinanciering of een tegemoetkoming krachtens WTOS. Er wordt daarbij geen onderscheid gemaakt gemaakt tussen (voormalig) uit- of thuiswonend student. Opmerking verdient nog dat bij gehuwden tezamen (zoals bedoeld in artikel 4, eerste lid, onderdeel c, 1e definitie) die beiden schoolverlater zijn, de verlaging niet verdubbeld wordt. Deze blijft 20%. Wel is denkbaar, dat de periode waarover de verlaging wordt toegepast, verlengd wordt, als beide partners na elkaar schoolverlater worden.

Artikel 7

Evenals de uitvoering van de WWB ligt de uitvoering van de Toeslagenverordening bij het dagelijks bestuur van het Plein.

Artikel 8

De citeertitel is Toeslagenverordening WWB. Dit is in afwijking van de terminologie die de wetgever gebruikt in de toelichting bij artikel 3 Invoeringswet WWB. Uit oogpunt van gebruikersgemak en klantvriendelijke dienstverlening is gekozen voor de bondige benaming.