Afstemmingsverordening IOAW en IOAZ Gemeente Zwolle 2013

TOELICHTING AFSTEMMINGSVERORDENING IOAW EN IOAZ GEMEENTE ZWOLLE 2013

Waarom een afstemmingsverordening IOAW en IOAZ?

Op 15 december 2009 heeft de Eerste Kamer ingestemd met het Wetsvoorstel bundeling van uitkeringen inkomensvoorziening aan gemeenten (Wet Buig). Hierdoor krijgt de gemeente vanaf 1 januari 2010 een grotere beleidsmatige rol en financiële verantwoordelijkheid rond de uitvoering van de IOAW, IOAZ, WWIK en Bbz2004. Met de Wet Buig worden de financiële middelen van de ‘kleine inkomensregelingen’ gebundeld in het volledig gebudgetteerde I-deel dat de gemeente ontvangt voor de bijstandsverstrekking op grond van de WWB.

Uit de Wet Buig vloeit voort dat de centrale regels over het opleggen van maatregelen per 1 juli 2010 komen te vervallen. De gemeenteraad moet via verordeningen regels opstellen voor de weigering en verlaging van de uitkering.

Evenals in de Wet werk en bijstand (WWB) geldt binnen de IOAW en IOAZ een stelsel van rechten en plichten. Worden deze verplichtingen geschonden, dan kan de uitkering geweigerd of verlaagd worden. De verlaging wordt aangeduid als maatregel. Het is op grond van de IOAW en IOAZ mogelijk de uitkering tijdelijk of blijvend te weigeren naar de mate waarin iemand inkomen uit of in verband met arbeid zou kunnen verwerven. Bij een weigering van de uitkering kan iemand eventueel nog een beroep op de WWB doen. In deze verordening wordt aangegeven in welke situaties de inkomensvoorziening wordt geweigerd of verlaagd, wat de duur en mate van de weigering is en wat de hoogte van de verlaging en de duur van de verlaging is.

De bepalingen van de IOAW en IOAZ zijn in grote mate hetzelfde. Er is gekozen om het gemeentelijk afstemmingsbeleid van beide wetten in één verordening vast te leggen. In deze tweede versie worden de bepalingen over schending van de inlichtingenplicht verwijderd vanwege de invoering van boetes door de wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid die inwerking treedt op 1 januari 2013.

Een waarschuwing in plaats van het verlagen van de uitkering?

De gemeente heeft de mogelijkheid eerst een waarschuwing te gegeven voordat een maatregel wordt opgelegd. Net als bij de WWB is hiervoor niet gekozen. Hiervoor zijn twee redenen. De eerste reden is dat een waarschuwing er van uit gaat dat iemand (nogmaals) op de hoogte gesteld moeten worden van zijn verplichtingen. De gemeente informeert uitkeringsgerechtigden zo goed mogelijk over de verplichtingen die aan de IOAW en IOAZ verbonden zijn. Deze werkwijze maakt deel uit van hoogwaardig handhaven, waarbij handhaven in de bedrijfsvoering is geïntegreerd. Hierdoor zal ook de naleving van de verplichtingen groter worden en maatregelen die worden opgelegd beter worden geaccepteerd. Een waarschuwing richting klanten kan bij zo'n beleid achterwege blijven.De tweede reden om niet te kiezen voor een waarschuwing heeft te maken met het feit dat een waarschuwing er van uit gaat dat herstel van de oude situatie mogelijk is. Dat is echter niet per definitie het geval. Alle verwijtbare gedragingen hebben in meer of mindere mate gevolgen (gehad) voor de arbeidsinschakeling of de uitkering.

Wanneer kan de gemeente de uitkering verlagen?

Aan de uitkering worden verplichtingen verbonden, die betrekking hebben op:

• ·

  vervallen

• ·

  De algemene medewerkingsverplichting;

• ·

  Het ter inzage verstrekken van een geldig legitimatiebewijs;

• ·

  Naar vermogen trachten algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen;

• ·

  Het inschrijven en ingeschreven blijven staan bij het UWV;

• ·

  Gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, waaronder sociale activering, als mede mee te werken aan een onderzoek naar de mogelijkheid tot arbeidsinschakeling;

• ·

  Het nalaten van datgene dat inschakeling in de arbeid belemmert.

De in artikel 13 van de IOAW of IOAZ genoemde verplichtingen hebben onder andere betrekking op de medewerkings- en identificatieplicht. Artikel 37 van de IOAW of IOAZ omschrijft gedetailleerd de verplichtingen die betrekking hebben op de arbeidsinschakeling. Deze verplichtingen gelden vanaf het moment dat de aanvraag voor een uitkering wordt ingediend.

Schending van één van deze verplichtingen leidt in beginsel tot verlaging van de eventuele inkomensvoorziening. De hoogte en de duur van de maatregel zijn uitgewerkt in deze verordening. De gedragingen zijn in categorieën onderverdeeld. Hoe ernstiger de gedraging of de mate van verwijtbaarheid, hoe zwaarder de maatregel. Hierbij is aansluiting gezocht bij de afstemmingsverordening WWB.

Het komt voor dat iemand zich ernstig misdraagt. Als dit misdragen direct verband houdt met de uitvoering van de IOAW of IOAZ kan de gemeente de uitkering eveneens verlagen. In de toelichting op artikel 16 wordt hier nader op ingegaan.

Wanneer kan de gemeente de uitkering tijdelijk of blijvend weigeren?

Het komt voor dat iemand voorafgaand aan de uitkering of tijdens de uitkering inkomen uit of in verband met arbeid ontving en deze inkomsten verliest. Als hiervan sprake is kan de gemeente de uitkering tijdelijk of blijvend weigeren indien:

• ·

  aan de beëindiging van zijn diensbetrekking een dringende reden ten grondslag ligt in de zin van artikel 678 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek; dan wel

• ·

  de dienstbetrekking is beëindigd door of op verzoek van de belanghebbende zonder dat aan de voortzetting ervan zodanige bezwaren waren verbonden, dat deze voortzetting redelijkerwijs niet van hem zou kunnen worden gevergd;

Het niet voeren van verweer door de belanghebbende tegen of het instemmen van de belanghebbende met een beëindiging van de dienstbetrekking door of op verzoek van de werkgever leidt niet tot het weigeren van de uitkering op grond van het eerste lid.

De gemeente kan eveneens de uitkering blijvend of tijdelijk weigeren indien iemand:

• ·

  weigert hem aangeboden algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden;

• ·

  onvoldoende medewerkt en er naar het oordeel van het college sprake is van het door eigen toedoen niet verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid. In een dergelijke situatie wordt het weigeren van de uitkering als uiterste middel gezien. Veelal zal eerst via het opleggen van een maatregel getracht worden de medewerking van iemand te verkrijgen.

De IOAW en IOAZ bieden de mogelijkheid om de uitkering blijvend te weigeren. Hoewel het bij weigering van de IOAW en IOAZ uitkering mogelijk is een beroep te doen op de Wet werk en bijstand, wordt in deze verordening in beginsel voor een tijdelijke weigering gekozen. Gezien de verschillen tussen de IOAW en IOAZ en de WWB kan het voor een uitkeringsgerechtigde van belang zijn dat iemand een beroep op de IOAW of IOAZ kan doen (bijvoorbeeld door de andere vermogensbepalingen). Slechts bij recidive wordt de uitkering blijvend geweigerd.

Het opleggen van sancties is maatwerk

Hoewel deze verordening regels stelt over het opleggen van sancties is het opleggen van sancties een vorm van maatwerk. In deze verordening zijn de gedragingen die een schending van de verplichtingen opleveren genormeerd. Die normering is echter niet absoluut. Net als binnen de WWB, dient de sanctie afgestemd te worden op de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de omstandigheden van de belanghebbende. Deze afstemming kan leiden tot afwijking van de standaardsanctie. Ontbreekt elke vorm van verwijtbaarheid, dan is de gemeente verplicht van het opleggen van een sanctie af te zien.Daarnaast dient beoordeeld te worden of er sprake is van zeer dringende redenen, die tot het afzien van de sanctie of tot het matigen van de sanctie kunnen leiden.Vanwege het karakter van de uitkering als minimuminkomen is tevens bepaald dat binnen drie maanden heroverweging van de verlaging van de uitkering plaatsvindt. Daarmee wordt gewaarborgd dat de verlaging ook afgestemd blijft op de omstandigheden van de uitkeringsgerechtigde en deze niet onaanvaardbaar lang over een te laag inkomen blijft beschikken. Als besloten wordt tot het weigeren van de uitkering vindt geen heroverweging plaats. In een dergelijke situatie blijft een beroep op de Wet werk en bijstand mogelijk.

Berekeningsgrondslag en duur van de sanctie

De sanctie wordt uitgedrukt in een percentage van de grondslag. In tegenstelling tot de WWB kennen de IOAW en de IOAZ een bruto grondslag, die netto vrijwel gelijk is aan de netto norm in de WWB. Vanuit praktische overwegingen wordt in deze verordening gekozen voor het verlagen van de grondslag. In de praktijk betekent dit dat de uitkering met een “brutobedrag” wordt verlaagd. Bij de verlaging van de grondslag wordt gekozen voor dezelfde percentages die bij de uitvoering van de WWB worden gehanteerd. De verlaging van de grondslag leidt op het oog tot een hogere verlaging, maar netto zijn de bedragen vrijwel gelijk.

Voor de uitvoering is het hanteren van vaste bedragen wellicht handiger. Het hanteren van vaste bedragen kan tot rechtsongelijkheid en disproportionaliteit leiden. Bovendien roept het verlagen van de uitkering met een vast bedrag ook het beeld op van een boete. Mede om die redenen is de sanctie in deze verordening uitgedrukt in een percentage van de toepasselijke grondslag.

Relatie met Verordening Re-integratie Wet werk en bijstand

De voorzieningen die de gemeente in het kader van de re-integratie kan aanbieden zijn geregeld in de Verordening re-integratie Wet werk en bijstand. Deze verordening is ook van toepassing op de IOAW en IOAZ. Anderzijds is de uitkeringsgerechtigde verplicht het aanbod te aanvaarden en de verplichtingen die aan de voorzieningen zijn gekoppeld na te leven. Komt de uitkeringsgerechtigde die verplichtingen niet na, dan vormt deze Afstemmingsverordening het kader voor verlaging en of weigering van de uitkering.

ARTIKELGEWIJZE TOELICHTING

Artikel 1 Begripsomschrijving

Er is voor gekozen om begrippen die reeds zijn omschreven in de IOAW en IOAZ niet afzonderlijk te definiëren in deze verordening. Dit voorkomt dat bij wijziging van de definities in de IOAW of IOAZ ook de verordening aangepast moet worden.

Artikel 2 en 3 Het opleggen van een sanctie

In de IOAW en IOAZ wordt aangegeven wanneer de gemeente de uitkering kan verlagen of weigeren. Voor de duidelijkheid zijn deze situaties in deze verordening nogmaals opgenomen.

Als hoofdregel is neergelegd dat een op te leggen sanctie afgestemd wordt op de individuele omstandigheden van de uitkeringsgerechtigde en de mate van verwijtbaarheid. Deze bepaling brengt met zich mee dat bij elke op te leggen sanctie nagaan moet worden of gelet op de individuele omstandigheden van de belanghebbende afwijking van de hoogte en de duur van de voorgeschreven standaardsanctie geboden is. Afwijking van de standaardsanctie kan zowel een verzwaring als een matiging betekenen en kan zowel zijn gebaseerd op de ernst van de gedraging als de mate van verwijtbaarheid of de omstandigheden van de belanghebbende afzonderlijk.

Dit betekent dat bij de beoordeling of een sanctie moet worden opgelegd, en zo ja welke, telkens de volgende stappen doorlopen moeten worden:

• ·

  zijn er zeer dringende aanwezig;

• ·

  vaststellen van de ernst van de gedraging;

• ·

  vaststellen van de verwijtbaarheid;

• ·

  vaststellen van de omstandigheden van de belanghebbende.

De ernst van de gedraging komt tot uitdrukking in het standaardpercentage waarmee de uitkering wordt verlaagd of de duur van de weigering.

Matiging van de opgelegde maatregel wegens persoonlijke omstandigheden kan bijvoorbeeld aan de orde zijn bij:

• ·

  bijzondere financiële omstandigheden zoals bijvoorbeeld hoge woonlasten of andere vaste lasten of uitgaven van bijzondere aard waarvoor geen financiële tegemoetkoming mogelijk is;

• ·

  sociale omstandigheden, gezinnen met kinderen bijvoorbeeld;

• ·

  een opeenstapeling van maatregelen: de zwaarte van het geheel van de sancties is niet evenredig aan de ernst van de gedraging en de mate van verwijtbaarheid.

Schending van de inlichtingenplicht leidt vanaf 1 januari 2013 tot een boete.

Artikel 4 De berekeningsgrondslag

In dit artikel is het uitgangspunt vastgelegd dat een maatregel wordt opgelegd over de toepasselijke grondslag. Zie ook de algemene toelichting.

Artikel 5 Het besluit tot opleggen van een sanctie

Het verlagen van de uitkering omdat een maatregel wordt opgelegd of het weigeren van de uitkering, vindt plaats door middel van een besluit. In dit artikel wordt aangegeven wat in het besluit in ieder geval moet worden vermeld. Deze eisen vloeien rechtstreeks voort uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en met name uit het motiveringsbeginsel. Het motiveringsbeginsel houdt onder andere in dat een besluit aan betrokkene kenbaar is gemaakt en deugdelijk is gemotiveerd (afdeling 3.7 Awb ).

Artikel 6 Horen van belanghebbende

Op grond van afdeling 4.1.2. van de Awb is in een aantal gevallen het horen van de belanghebbende verplicht bij de voorbereiding van beschikkingen. Deze hoorplicht geldt echter niet bij de voorbereiding van beschikkingen die betrekking hebben op een financiële aanspraak (artikel 4:12), behalve bij subsidies.In dit artikel wordt het horen van de belanghebbende voordat een sanctie wordt opgelegd in beginsel voorgeschreven. Het tweede lid bevat een aantal uitzonderingen op deze hoorplicht. De onderdelen a en b. staan ook genoemd in artikel 4:11 van de Algemene wet bestuursrecht.

Artikel 7 Afzien van het opleggen van een maatregel

Naast de redenen genoemd in dit artikel waarin afgezien kan worden van het opleggen van een sanctie wordt verwezen naar artikel 20 lid 3 van de IOAW en IOAZ waarin is vastgelegd dat van een sanctie wordt afgezien als iedere vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. In individuele omstandigheden kan wegens zeer dringende redenen worden afgezien van het opleggen van een sanctie. Van dringende redenen is sprake als de gevolgen van het opleggen van een sanctie onaanvaardbaar zijn. Dat vergt een beoordeling van de situatie van de belanghebbende maar van dringende redenen zal niet snel sprake zijn. Het doen van een schriftelijke mededeling dat afgezien wordt van het opleggen van een sanctie wegens dringende redenen is van belang in verband met eventuele recidive.

Artikel 8 Ingangsdatum sanctie

Het opleggen van een maatregel vindt plaats door het verlagen van de grondslag. Verlaging van de grondslag of het weigeren van de uitkering kan in beginsel op twee manieren:

met terugwerkende kracht, door middel van een herziening van de uitkering; of door middel van verlaging van de grondslag of het weigeren in de eerstvolgende maand(en).

Het verlagen van de grondslag of het weigeren van de uitkering die in de nabije toekomst wordt verstrekt, is de gemakkelijkste methode. Gemeenten hoeven in dat geval niet over te gaan tot herziening en het terugvorderen van te veel betaalde bedrag aan uitkering. Om die reden is in lid 1 van dit artikel vastgelegd dat een maatregel wordt opgelegd met ingang van de eerstvolgende kalendermaand, waarbij wordt uitgegaan van de voor die maand geldende grondslag of dat de uitkering met ingang van de volgende maand wordt geweigerd.

Is toepassing van lid 1 niet aan de orde, omdat de uitkering reeds beëindigd is, dan biedt lid 2 de mogelijkheid dat met terugwerkende kracht een maatregel wordt opgelegd.Wanneer een uitkeringsbedrag nog niet (volledig) is uitbetaald, is het praktisch om de maatregel te verrekenen met het bedrag dat nog moet worden uitbetaald. In dat geval moet de uitkering wel worden herzien en teruggevorderd. Dat is ook nog mogelijk indien de uitkering reeds is uitbetaald. Uit de jurisprudentie blijkt dat de uiterste begrenzing van de terugwerkende kracht, ligt op het moment waarop de gedraging plaatsgevonden heeft.

Artikel 10 Samenloop

De regeling voor de samenloop heeft betrekking op de schending van de verplichtingen genoemd in de wet. Indien sprake is van één gedraging die als een schending van meerdere verplichtingen kan worden aangemerkt, dan wordt voor het toepassen van de sanctie uitgegaan van de verplichting waarop de zwaarste sanctie (maatregel of weigering van de uitkering) van toepassing is. Is er sprake van verschillende gedragingen (meerdaadse samenloop) dan wordt voor iedere gedraging afzonderlijk het maatregelpercentage berekend en worden de sancties (maatregel en of weigering van de uitkering) gelijktijdig opgelegd, tenzij dit niet verantwoord is.

Artikel 11 Gedraging van de Eerste categorie

Deze categorie richt zich op bijvoorbeeld de verplichting tot het ter inzage verstrekken van een legitimatiebewijs.

Artikel 12 Gedragingen van de Tweede categorie

De tweede categorie richt zich op de (algemene) medewerkingsverplichting voor de uitvoering van de wet. Zo kan van een uitkeringsgerechtigde verlangd worden,

• §

  dat hij aan oproep voldoet om op bepaalde tijd of een bepaalde plek te verschijnen,

• §

  mee te werken aan medisch onderzoek of een ander onderzoek naar de mogelijkheden tot arbeidsinschakeling;

• §

  mee te werken aan het opstellen van een plan gericht op arbeidsinschakeling

Ook hier gaat het om situaties die zonder directe gevolgen voor de arbeidsinschakeling en of de uitkering hersteld kunnen worden.

Artikel 13 Gedragingen van de Derde categorie

Deze categorie richt zich op situaties waarbij iemand niet meewerkt aan het behoud of bevorderen van de arbeidsbekwaamheid. Hierdoor kan iemand bijvoorbeeld langer dan noodzakelijk is, gebruik moeten maken van een voorziening en of de uitkering.

Artikel 14 Gedragingen van de Vierde categorie

De vierde categorie richt zich op iemand die door zijn gedrag de arbeidsinschakeling en of de uitvoering van een voorziening bemoeilijkt. Het kan hierbij bijvoorbeeld gaan om het niet of niet voldoende meewerken en of de opgedragen taken niet naar behoren uitvoeren.

Artikel 15 Gedragingen van de Vijfde categorie

verrvallen

Artikel 16 Gedragingen van de Zesde categorie

Deze categorie richt op het zich ernstig misdragen.

Onder de term 'zeer ernstige misdragingen' kunnen diverse vormen van agressie worden verstaan, zij het dat er sprake moet zijn van verwijtbaarheid en van gedrag dat in het normale menselijke verkeer in alle gevallen als onacceptabel wordt beschouwd. De gemeenten kan een maatregel opleggen indien er een verband bestaat tussen de ernstige misdraging en (mogelijke) belemmeringen voor de gemeente bij het vaststellen van het recht op uitkering en of het mee werken aan een voorziening. Vandaar dat in dit artikel wordt bepaald dat de zeer ernstige misdragingen moeten hebben plaatsgevonden onder omstandigheden die rechtstreeks verband houden met de uitvoering van de IOAW of IOAZ. Onder zeer ernstige misdragingen kan verstaan worden:

• a.

  verbaal geweld (schelden);

• b.

  discriminatie;

• c.

  intimidatie (uitoefenen van psychische druk);

• d.

  zaakgericht fysiek geweld (vernielingen);

• e.

  mensgericht fysiek geweld;

• f.

  combinatie van agressievormen.

Voor het bepalen van verwijtbaarheid van de misdraging zal gekeken moeten worden naar de omstandigheden waaronder de misdraging heeft plaatsgehad. In dit verband is het relevant een onderscheid te maken tussen instrumenteel geweld en frustratiegeweld. Van instrumenteel geweld is sprake als iemand het toepassen van geweld bewust gebruikt om een bepaald doel te bereiken (bijvoorbeeld het verkrijgen van een uitkering). Agressie die ontstaat door onmacht, ontevredenheid, onduidelijkheid en dergelijke kan worden aangeduid met frustratieagressie. Het zal duidelijk zijn dat de mate van verwijtbaarheid bij instrumenteel geweld in beginsel groter is dan bij frustratiegeweld.

Het komt voor dat het zich ernstig misdragen buiten de kantoorlocaties van de gemeente plaatsvindt. Ook in een dergelijke situaties wordt het gedrag als maatregelwaardig gezien.

Het opleggen van een maatregel staat geheel los van het doen van aangifte bij de politie. Het college legt een maatregel op, terwijl de functionaris tegen wie de agressie zich richtte aangifte doet bij de politie.

Artikel 17 en 18 Gedragingen van de Zevende en Achtste categorie

Deze situaties richten zich op het niet aanvaarden van aangeboden werk, het door eigen toedoen verliezen van inkomen uit of in verband met arbeid en het zich zodanig gedragen dat er sprake is van het door eigen toedoen niet verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid. In een dergelijke situatie wordt de uitkering tijdelijk geweigerd naar de mate iemand inkomen uit of in verband met arbeid zou kunnen verwerven. Bij recidive wordt de uitkering blijvend geweigerd.