Nota misbruik en oneigenlijk gebruik

1.1, Het doel van de nota

Deze nota is gericht aan de provinciale staten van de provincie Drenthe en heeft als doel het introduceren van het M&O-beleid binnen de provinciale organisatie. Daarnaast heeft deze nota als doel, kaders te stellen voor de beleidsvelden waar dit beleid toegepast moet worden. In deze nota wordt onder andere beschreven wat er onder "misbruik en oneigenlijk gebruik" verstaan wordt en waar dit zoal een rol kan spelen. Tevens wordt het integrale M&O-beleid van de provincie Drenthe, bestaande uit vijf elementen, weergegeven en toegelicht. Tot slot is ten behoeve van de concrete vertaling van dit integrale M&O-beleid naar de te verrichten handelingen, een werkinstructie misbruik en oneigenlijk gebruik opgesteld. 

1.2, Wat wordt verstaan onder "misbruik en oneigenlijk gebruik" (M&O)?

In het algemeen worden de volgende definities binnen het M&O-beleid gehanteerd.

-     Misbruik

Het bewerkstelligen van geen of te geringe betaling van verplichte bijdragen aan de overheid en van het verkrijgen of genieten van een (te hoge) uitkering door bewust niet, niet tijdig, niet juist of niet volledig verstrekken van gegevens en inlichtingen.

-     Oneigenlijk gebruik

Het volgens de regels van de wet maar in strijd met de bedoelingen van de wettelijk bepalingen geheel of ten dele ontgaan van een verplichte bijdrage aan de overheid en verkrijgen of genieten van een (te hoge) uitkering. Deze definities betreffen M&O door externen, anderen dan de provincie of haar bestuur en medewerkers zelf.

Van M&O-gevoeligheid is sprake als de provincie Drenthe afhankelijk is van derdengegevens. Derdengegevens kunnen gedefinieerd worden als gegevens afkomstig van natuurlijke of rechtspersonen buiten de provinciale organisatie. Onder een M&O-gevoelige regeling wordt een regeling verstaan waarbij de aanspraak op een uitkering, de verplichting om een heffing te betalen en/of de hoogte van de heffing of uitkering, afhankelijk is van gegevens die door de belanghebbende zelf worden verstrekt. Hieruit valt af te leiden dat M&O gevoeligheden met name betrekking hebben op financiële aanspraken en/of lasten.

1.3, Waar speelt Misbruik en Oneigenlijk Gebruik?

Misbruik en oneigenlijk gebruik speelt met name bij die activiteiten waarbij de informatie van derden/belanghebbende van groot belang is voor het verlenen c.q. vaststellen van subsidies, heffingen, belastingen en vergunningen. Binnen de provincie Drenthe worden een aantal processen onderkend waar M&O specifiek van belang is. Het gaat hierbij om de volgende processen.

Subsidies

Hierbij gaat het om subsidies die de provincie Drenthe ontvangt van de Europese Unie (EU), het Rijk, andere derden, provinciale subsidies en bijdragen die vervolgens door de provinciale organisatie worden verstrekt aan derden. Bij het proces subsidies kan van M&O sprake zijn als een subsidieaanvrager aanvragen indient bij verschillende teams binnen de provinciale organisatie of bij meerdere instellingen (bijvoorbeeld twee provincies). Het verstrekken van een dubbele subsidie is in het kader van de meeste verordeningen niet toegestaan en derhalve onrechtmatig. Een ander voorbeeld is het verstrekken van een subsidie aan een instelling voor het verrichten van bepaalde activiteiten, terwijl de instelling de verkregen subsidie voor andere doeleinden gaat gebruiken.

Provinciale belastingen

Ook in het proces provinciale belastingen kan sprake zijn van M&O. Wanneer bijvoorbeeld een heffing in verband met een grondwateronttrekking niet correct ¿ i.c. te laag ¿ opgelegd wordt.

Provinciaal inkoop en aanbestedingenbeleid

Binnen het proces inkoop en aanbestedingenbeleid kan sprake zijn van M&O als bijvoorbeeld inkopen worden gedaan terwijl deze niet voor de provinciale organisatie nodig worden geacht. Hierbij kan gedacht worden aan de inkoop van kantoorartikelen die niet binnen de provincie Drenthe, maar privé gebruikt gaan worden.

Personeelsvoorzieningen

Tot slot kan er binnen het proces personeelsvoorzieningen ook sprake zijn van M&O. Hierbij valt te denken aan het verkrijgen van een vergoeding voor gemaakte studiekosten terwijl deze kosten door een persoon niet juist opgegeven worden of er de juiste grond voor ontbreekt.

2.1, De algemene gedragslijn M&O van de provincie Drenthe

Binnen de provincie Drenthe is het uitgangspunt dat M&O-gevoeligheden zoveel mogelijk moeten worden vermeden.

2.2, Integrale M&O-beleid

Het integrale M&O-beleid van de provincie Drenthe bestaat uit vijf elementen, te

weten beleidsvoorbereiding en regelgeving, voorlichting, controlebeleid, sanctiebeleid en evaluatie. Een M&O-gevoelige regeling doorloopt een beleidscyclus waarbij deze aspecten aan de orde moeten komen. Onderstaand staan de vijf elementen van het integrale M&O beleid van de provincie Drenthe.

1, Beleidsvoorbereiding en regelgeving

Bij de fasen voorbereiding en beleidsbepaling is het van belang dat integraal aandacht wordt besteed aan de M&O-gevoelige aspecten van de voorgenomen regelgeving.

De staf- en productgroepen zijn verantwoordelijk voor het zoveel mogelijk vermijden van M&O-gevoeligheid in nieuwe regelgeving. Dit kan bijvoorbeeld door heldere definities, vermindering van de afhankelijkheid van gegevens afkomstig van derden, een nauwkeurige omschrijving van doel en doelgroep en een slagvaardige reparatiewetgeving wanneer effectiviteit- of beleidsdoelmatigheidsonderzoek hebben uitgewezen dat niet tot de doelgroep behorende belanghebbenden gebruikmaken van de regeling of dat de middelen aan een ander doel worden besteed. In de regelgeving dienen sancties op misbruik te zijn opgenomen.

Wanneer een expliciete M&O-gevoelige component in de regeling om bestuurlijke of andere redenen toch wordt gehandhaafd, dan dient een expliciet commitment van gedeputeerde staten of provinciale staten verkregen worden. Indien bij een toereikend M&O-beleid dat in voldoen mate zou worden uitgevoerd toch een belangrijke (materiële) onzekerheid ¿ die inherent is aan de regeling ¿ blijft bestaan met betrekking tot de rechtmatigheid van de uitgaven of ontvangsten en deze niet verder kan worden gereduceerd, dient deze onzekerheid in de toelichting bij de jaarrekening adequaat te worden weergegeven. Per beleidsgroep dient een overzicht te worden opgesteld van dit restant-M&O.

2. Voorlichting

Via voorlichting moeten belanghebbenden en derden op de hoogte worden gebracht van het bestaan en de inhoud en toepassing door het bestuur van de wet- en regelgeving. Bij de voorlichting wordt aangegeven dat misbruik en oneigenlijk gebruik en fraude bestuurlijke gevolgen zullen hebben, dan wel worden bestraft.

Het geven van voorlichting is met name bedoeld om de acceptatiegraad van de regeling te verhogen. Wanneer een regeling niet geaccepteerd wordt zal de neiging tot niet-naleving van de regeling hoger zijn dan wanneer de regeling wel wordt geaccepteerd. In het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik is voorlichting daarom een belangrijk middel.

3. Controlebeleid

Door middel van controle kan gesignaleerd worden of er sprake is van misbruik en oneigenlijk gebruik. De provincie Drenthe definieert het controlebeleid als het beleid dat zich richt op de toetsing van gegevens die door derden/belanghebbenden zijn verstrekt. De staf- en productgroepen zijn verantwoordelijk voor het invullen en uitvoeren van het controlebeleid. De uitvoerende product- en stafgroepen dienen te kunnen beoordelen of en in hoeverre door derden verstrekte gegevens voldoende betrouwbaar zijn.

Om het misbruik zo spoedig mogelijk te beëindigen dienen controles snel en adequaat afgewerkt te worden. Tevens kan de effectiviteit van de controle onder meer vergroot worden door een selectie te maken van risicovolle instellingen of personen. Het is overigens niet mogelijk alle M&O-onregelmatigheden te ontdekken en te corrigeren, daar er aan de controle grenzen zijn gesteld van maatschappelijke, economische en vaktechnische aard. Het streven moet erop gericht zijn de meeste aandacht te geven daar waar de risico's het grootste zijn. Voor een goede bedrijfsvoering is een risicoanalyse onontbeerlijk en deze moet daarom deel uitmaken van het controlebeleid.

Controles moeten in eerste instantie deel uitmaken van de werkprocessen. De uitkomsten van het controlebeleid dienen de staf- en productgroepen te verwerken in de managementrapportages die worden opgesteld. Hierin dient aangegeven te worden welke signalen ontvangen zijn en welke maatregelen zijn genomen ter voorkoming van M&O.

4. Sanctiebeleid

Misbruik en oneigenlijk gebruik moet worden geredresseerd (hersteld in de rechtmatige situatie), dan wel in geval van fraude worden bestraft. Om te kunnen reageren op geconstateerd misbruik is een adequaat provinciaal sanctiebeleid vereist. Dit beleid is hoofdzakelijk neergelegd in de voor het desbetreffende beleidsinstrument (subsidies, provinciale belastingen, inkoop en aanbesteding en personeelsvoorzieningen) geldende regelgeving (Algemene wet bestuursrecht (Awb), Burgerlijk Wetboek etc.). Opgelegde sancties kunnen een leereffect hebben, daarnaast heeft het ten uitvoer leggen ook een preventieve werking.

Sanctionering dient te voldoen aan de redelijk- en billijkheidsnorm (provincie als contracts-partner) en aan evenredigheidsbeginsel (provincie als verstrekker van subsidies, provinciale

belastingen). De opgelegde sanctie mag niet disproportioneel/te hoog zijn in relatie tot het vergrijp, dit is neergelegd in 3:4 lid Awb. Het college heeft, behalve ingeval van een EU-subsidie, een discretionaire (eigen) bevoegdheid om de hoogte van de sanctie bij besluit zelf vast te stellen. Het uitgangspunt, de algemene norm, voor de toepassing van het sanctiebeleid, is dat tenminste het behaalde voordeel wordt weggenomen, dat wil zeggen dat teveel betaalde bedragen worden teruggevorderd of te onrechte gederfde ontvangsten worden nageheven. In geval van fraude (misdrijf) wordt in beginsel aangifte gedaan bij het Openbaar Ministerie.

Het belang dat regering en parlement hechten aan het tegengaan van illegaal handelen blijkt uit het in werkingtreden op 1 juni 2003 van de Wet bevordering integriteitbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet BIBOB). De provincie Drenthe zal, wanneer onregelmatigheden geconstateerd worden, de zaak nader onderzoeken. Daarbij worden, als het gaat om subsidie, een bestuursrechtelijk traject en een strafrechtelijk traject onderscheiden. Het bestuursrechtelijke traject is het traject dat de provincie Drenthe, of een ander orgaan namens deze, uitvoert (gehele uitvoering van aanvraag, beoordeling tot aan beschikking, bezwaar- en beroepsprocedures, alsmede beheer tot en met vaststelling). Als wordt geconstateerd dat een aanvrager niet datgene doet wat in de aanvraag staat, kan dat gevolgen hebben voor de subsidieverlening of de subsidievaststelling. De subsidieverlening of de subsidievaststelling kan lager worden vastgesteld of zelfs op nihil worden gesteld. Is reeds (een deel) uitbetaald, dan kan dit tot gevolg hebben dat wordt teruggevorderd. Zelfs als de subsidie reeds is vastgesteld en is uitbetaald, kunnen bepaalde onregelmatigheden geconstateerd worden. Ook dan kan eventueel worden teruggevorderd.

Bij het vermoeden van fraude worden door de provincie Drenthe maatregelen genomen. Er zal aangifte gedaan worden, zodat de zaak strafrechtelijk kan worden onderzocht en vervolgd. Zo nodig zullen afgegeven beschikkingen en onterechte betalingen worden teruggedraaid.

Bij privaatrechtelijke programma's, waarbij bijvoorbeeld projecten worden aanbesteed, zal overeenkomstig het voorgaande worden gehandeld.

Voorts biedt de Wet BIBOB de mogelijkheid aan bestuursorganen om vergunningen en subsidies te weigeren of in te trekken en om overheidsopdrachten niet te gunnen, dan wel opdrachten in te trekken, als een relatie met (dreigend) strafbaar gedrag (van private partijen) aannemelijk is of de eisen van betrouwbaarheid van marktpartijen/opdrachtnemers in het gedrang komen.

5. Evaluatie

Voor het uitvoeren van de beleidsevaluaties zijn de staf- en productgroepen verantwoordelijk. Wanneer in de fase van beleidsevaluatie expliciet aandacht wordt besteed aan misbruik en oneigenlijk gebruik kunnen gebreken worden ontdekt en hersteld. Evaluatieprocedures zijn nodig voor zowel bestaande als nieuwe regelgeving.

Naar aanleiding van de evaluaties kan wellicht een indicatie worden gegeven van de effectiviteit van de genomen maatregelen om M&O te voorkomen. Tevens kan inzicht verkregen worden in de toereikendheid van de controlemogelijkheden. M&O-gevoelige regelingen dienen minimaal eenmaal per vijf jaren te worden geëvalueerd. Jaarlijks wordt in het jaarverslag en/of de toelichting van de jaarrekening gerapporteerd of de periodieke evaluatie heeft plaat gevonden en wat de resultaten hiervan zijn.