Subsidienota gemeente Nunspeet 2013-2016

Samenvatting

Op 28 juni 2012 heeft de gemeenteraad ingestemd met de Startnotitie subsidiebeleid gemeente Nunspeet 2012. Hiermee heeft hij ingestemd met een doorontwikkeling van de kaders voor subsidieverstrekking. De basis voor subsidieverstrekking ligt in de Algemene wet bestuursrecht (AWB). Hierop is de Algemene subsidieverordening gemeente Nunspeet 2011 gebaseerd. In de verordening zijn uitsluitend procedurele bepalingen opgenomen. De inhoudelijke kant van de subsidieverstrekking wordt formeel bepaald door de deelverordeningen die voor de verschillende beleidsterreinen zijn opgesteld. De deelverordeningen zijn het inhoudelijke toetsingskader voor een subsidieaanvraag en hiermee wordt gestuurd op de te behalen beleidsdoelen. Welke doelen behaald moeten worden en welke maatschappelijke effecten met subsidieverstrekking wordt nagestreefd, is beschreven in de beleidsnota’s die per beleidsterrein worden vastgesteld. Ieder beleidsterrein kent zijn eigen specifieke aanpak en omschrijving van te behalen doelen. Ook de wijze waarop de doelen worden behaald en effect van subsidiëring wordt gemeten, verschilt per beleidsterrein. Het is niet mogelijk om alle aspecten van ieder beleidsterrein in één overkoepelende nota op te nemen. Maar een aantal aspecten komt op ieder beleidsterrein aan de orde. Voor deze onderdelen is de voorliggende subsidienota opgesteld.

De subsidienota is deels beschrijvend van aard en deels richtinggevend, doordat op onderdelen specifieke beleidskeuzes worden gemaakt. De inhoud van de subsidienota wordt hieronder per hoofdstuk kort samengevat.

Hoofdstuk 1 – Juridische kaders

Dit hoofdstuk is vooral beschrijvend van aard en bevat een overzicht van alle wettelijke regelingen en definities die van toepassing zijn op iedere vorm van subsidieverstrekking. De AWB verplicht ons om eens per vijf jaar te evalueren of de wijze van subsidiëren in de praktijk doeltreffend en effectief is. Omdat de wijze van subsidiëren is vastgelegd in de Algemene subsidieverordening gemeente Nunspeet 2011, deelverordeningen en beleidsnota’s, moeten deze allemaal periodiek worden geëvalueerd en zo nodig worden bijgesteld. Een wijziging in de Algemene subsidieverordening werkt door in de hieraan gekoppelde deelverordeningen. Ook kan een wijziging in een beleidsnota leiden tot een aanpassing van de hiermee samenhangende deelverordening. Deze moeten daarom altijd in samenhang met elkaar worden geëvalueerd. Hier wordt op gestuurd door de looptijd van de beleidsnota’s en deelverordeningen op elkaar af te stemmen.

Schematisch wordt dit als volgt weergegeven:

Hoofdstuk 2 – Wijze van subsidiëren

In dit hoofdstuk komt het uitgangspunt ‘wie betaalt, bepaalt’ tot uitdrukking en is toegelicht dat de relatie met de subsidieontvangers vooral een zakelijke relatie is, gebaseerd op wederzijds vertrouwen. Van beide kanten wordt gewerkt vanuit een vertrouwensrelatie; dit uit zich bijvoorbeeld doordat de af te leggen verantwoording zo beperkt mogelijk wordt gehouden. Wij streven naar een zo laag mogelijke administratieve last, aan de kant van de subsidieontvanger en aan de kant van de subsidieverstrekker. De zakelijke relatie blijkt ook uit de wijze waarop de afspraken worden vormgegeven. Iedere subsidieontvanger krijgt een beschikking waarin helder en concreet is beschreven waaraan voldaan moet zijn om de subsidie te ontvangen en hoe op de behaalde resultaten wordt afgerekend. Voor de budgetsubsidies wordt daarnaast jaarlijks een uitvoeringsovereenkomst gesloten, waarin de wederzijdse verplichtingen nader zijn uitgewerkt. Om het de subsidieontvanger zo makkelijk mogelijk te maken, wordt in de loop van 2013 het gehele proces digitaal ingericht. Een aanvraag kan dan met DigiD of eHerkenning via het subsidieloket op de website worden ingediend en het eigen dossier kan digitaal worden gevolgd.

Hoofdstuk 3 – Financiële kaders

In dit hoofdstuk is een aantal uitgangspunten opgenomen die gelden voor alle vormen van subsidieverlening, dus los van het inhoudelijk beleidskader.

• 1.

  Subsidies die voor meerdere jaren ineens worden verstrekt, worden jaarlijks geïndexeerd volgens de begrotingsindex.

• 2.

  Aan subsidies waarvoor op voorhand niet vastgesteld kan worden hoeveel aanvragen in een jaar binnen komen en waarvoor een beperkt budget beschikbaar is, wordt een subsidieplafond gekoppeld. De hoogte van de subsidieplafonds wordt in de begroting vastgesteld, de wijze van verdelen ligt in de deelverordening vast.

• 3.

  Eenmalige subsidies tot een bedrag van € 25.000,-- worden bij wijze van voorschot ineens uitbetaald. Bij eenmalige subsidies hoger dan € 25.000,-- en bij jaarlijkse of budgetsubsidies kan op verzoek per kwartaal een voorschot worden uitbetaald. Voorheen werden verschillende termijnen voor bevoorschotting gehanteerd. Maar om de administratieve lasten zo beperkt mogelijk te houden, is nu bewust gekozen voor bevoorschotting per kwartaal.

• 4.

  In de jaarrekening moet worden verantwoord welke subsidies incidenteel, dus bij wijze van uitzondering zonder wettelijk kader, zijn verstrekt en in welke gevallen de hardheidsclausule is toegepast.

• 5.

  Bij subsidieverlening moet zorgvuldig worden afgewogen of geen sprake is van staatssteun en of de subsidieverstrekking mogelijk aanbesteed moet worden.

Hoofdstuk 4 – Budgetsubsidies

Grotere instellingen hebben vanuit oogpunt van bedrijfscontinuïteit en bedrijfszekerheid behoefte aan duidelijkheid over de hoogte van de subsidie waarop zij de komende jaren mogen rekenen. Voor deze instellingen bestaat de mogelijkheid om een budgetsubsidie toe te kennen. In een beschikking wordt dan voor meerdere jaren ineens subsidie toegezegd. De voorwaarden waaronder de subsidie wordt verstrekt, worden in de beschikking globaal beschreven. De gemeente gaat vervolgens in gesprek met de subsidieontvanger en zij komen gezamenlijk tot concrete afspraken over hoe de subsidie wordt ingezet en welke doelen ten minste behaald moeten worden. Deze afspraken worden jaarlijks in een (tweejaarlijkse) uitvoeringsovereenkomst vastgelegd. Door de subsidie voor meerdere jaren ineens toe te kennen, weten de instellingen waar ze financieel op kunnen rekenen. Door daarnaast jaarlijks een uitvoeringsovereenkomst te sluiten, houden wij grip op hoe de subsidiegelden zo efficiënt mogelijk worden ingezet.

Uitgangspunt is dat met de inzet van gemeenschapsgelden bepaalde maatschappelijke effecten worden bereikt. Het is dus niet de bedoeling om een instelling als zodanig in stand te houden. Daarom wordt ook niet alleen huisvesting en personeelslasten gesubsidieerd, maar werken wij met een integrale kostprijs. In de kostprijs ligt altijd een relatie met de uit te voeren activiteitengroep of te leveren producten. Dit maakt het mogelijk om af te rekenen op behaalde resultaten en zo grip te houden op het realiseren van de beoogde beleidsdoelen.

Om ook hier de administratieve lasten voor de subsidieontvanger en voor de gemeente zo laag mogelijk te houden, werken wij met een vast format voor integrale kostprijsberekening. Dit format is in overleg met de instellingen tot stand gekomen. Wij streven ernaar om ook in regioverband een uniforme kostprijsberekening te hanteren, zodat regionale instellingen niet langer met verschillende methoden voor kostprijsberekening geconfronteerd worden.

Enerzijds moeten de instellingen voor hun bedrijfscontinuïteit een buffer opbouwen om tegenvallende resultaten in de toekomst zelf op te kunnen vangen, anderzijds is het niet gewenst dat gemeenschapsgeld langdurig in een reserve wordt gehouden. Daarom is in de nota als uitgangspunt opgenomen dat van de ontvangen subsidiegelden in een boekjaar maximaal 10% mag worden gebruikt voor fondsvorming en reservering. Vermogen dat de instellingen op andere wijze hebben verkregen, valt hier buiten.

Het doel van subsidiëren is dat bepaalde maatschappelijk gewenste effecten worden behaald. Of deze effecten ook daadwerkelijk zijn behaald door de inzet van subsidiegelden, moet periodiek worden geëvalueerd. Dit gebeurt door in overleg met de instellingen bepaalde indicatoren te benoemen en de gewenste situatie te bepalen. Achteraf kan dan opnieuw worden gemeten en kan worden bepaald wat het effect van de subsidieverstrekking is geweest. Hierbij moet ook rekening worden gehouden met externe factoren die van invloed kunnen zijn geweest op de behaalde effecten. Achter in de nota is een model opgenomen dat gebruikt kan worden bij de effectmeting.

Inleiding

Subsidies zijn een terugkerend onderwerp van gesprek. Maatschappelijk gezien zijn subsidies van grote waarde. Zonder subsidies kunnen veel activiteiten niet of niet in dezelfde vorm worden aangeboden en moet een groter beroep op de samenleving worden gedaan. De gemeente heeft enerzijds een maatschappelijke en wettelijke verantwoordelijkheid om bepaalde basisvoorzieningen in stand te houden en anderzijds een bestuurlijke wens om bepaalde voorzieningen voor bepaalde doelgroepen toegankelijk te houden. Voor zover deze voorzieningen niet op eigen kracht door marktpartijen aangeboden kunnen worden, moet hier een gemeentelijke voorziening in de vorm van subsidie voor beschikbaar worden gesteld. De wijze waarop de gemeente invulling aan haar eigen beleidsdoelen geeft, wordt mede bepaald door het subsidiebeleid. Door het verstrekken van subsidie kan op bepaalde gewenste uitkomsten worden gestuurd. Deze nota is bedoeld om hier nadere invulling aan te geven.

De gemeente wordt verondersteld verantwoord om te gaan met het beschikbare gemeenschapsgeld. Dit betekent dat dus ook kritisch beoordeeld moet worden welke subsidieaanvragen worden gehonoreerd en wat de samenleving hiervoor terugkrijgt. De subsidieaanvragen moeten aansluiten bij de visie en doelstellingen die de gemeente wil uitdragen. Daarbij willen wij zo concreet mogelijk weten en kunnen meten wat de resultaten en effecten van de subsidie zijn. Als de vooraf bepaalde resultaten niet geheel zijn behaald, willen wij hierop naar evenredigheid kunnen afrekenen. Vanzelfsprekend blijven wij met de subsidieaanvragers in gesprek over hoe wij de te behalen resultaten zo concreet mogelijk kunnen omschrijven en hoe wij hierop kunnen sturen, zonder daarbij het onmogelijke te verlangen.

In 2011 is hier een begin mee gemaakt en is de Algemene subsidieverordening gewijzigd. In de oude Algemene subsidieverordening werd zowel het proces als de inhoud van de subsidieverstrekking beschreven. Met de invoering van de nieuwe subsidieverordening is het formele proces losgekoppeld van de inhoudelijke beoordeling. De Algemene subsidieverordening is nu geheel procedureel van opzet, de inhoudelijke uitwerking ligt vast in beleidsnota’s en deelverordeningen. In de deelverordeningen is per beleidsonderdeel concreet bepaald welke activiteiten voor subsidie in aanmerking komen. In deze subsidienota is een aantal algemene uitgangspunten benoemd die bij de subsidieverstrekking gelden en in acht genomen moeten worden.

Het eerste hoofdstuk van de nota beschrijft het juridisch kader, de wettelijke basis voor iedere subsidie. In het tweede hoofdstuk wordt dieper ingegaan op dewijze waarop subsidie wordt verleend. Het derde hoofdstuk beschrijft de financiële kaders en in het vierde hoofdstuk wordt nader ingegaan op de budgetsubsidies.

1. Juridische kaders

Begrippenkader

In het subsidiebeleid hanteren wij de volgende begrippen:

Maatschappelijk effect: een verandering in de maatschappelijke omgeving of bij de beoogde doelgroep, die de gemeente op langere termijn wil bereiken. Maatschappelijke effecten zijn zelden door één actor in het maatschappelijk veld te bereiken en worden ook beïnvloed door factoren waar een gemeente zelf geen invloed op heeft. Een verandering in de maatschappelijke omgeving kan ook inhouden een verandering ten opzichte van de situatie die er zou zijn als de gemeente op geen enkele wijze invloed uitoefent.

Beleidsdoelstelling: een beleidsvoornemen dat wordt beschreven op het niveau van concrete doelstellingen binnen een gedefinieerde tijdshorizon. Kenmerk van een beleidsdoelstelling is dat er vaak meerdere partijen nodig zijn om de doelstelling te realiseren.

Resultaat: de aanwijsbare verandering of de gerealiseerde baat die één of meerdere diensten of producten bij haar afnemers teweegbrengen en daarmee bijdragen aan de beleidsdoelstelling. Het geformuleerde resultaat is in principe te realiseren door één op zichzelf staande maatschappelijke organisatie.

Prestatie: het product of de dienst die de maatschappelijke organisatie aan haar afnemers verleent. De prestatie wordt meestal door één op zichzelf staande maatschappelijke organisatie gerealiseerd.

Activiteit: een activiteit is een serie handelingen met een bepaald doel. Het doel kan worden verwoord op het niveau van een prestatie, resultaat, doelstelling of effect.

Hieronder is dit in een voorbeeld verder uitgewerkt:

Maatschappelijk effect: ouderen voelen zich gezonder

Beleidsdoelstelling: het aantal ouderen dat lichamelijk of psychisch letsel oploopt ten gevolge van een valpartij vermindert (25% ten opzicht van 2012) (WMO-monitor).

Resultaat: honderd ouderen hebben geleerd hoe ze valpartijen kunnen voorkomen.

Prestatie: aanbieden van dertig preventietrainingen voor vijftig ouderen

Algemene wet bestuursrecht

In de AWB is een hoofdstuk opgenomen over subsidies. Hierin ligt de basis voor het gemeentebestuur om subsidies te kunnen verstrekken. In titel 4.2 van hoofdstuk 4 van de AWB is een definitie van het begrip ‘subsidie’ opgenomen. Iedere aanvraag om subsidie moet aan deze definitie voldoen om in behandeling genomen te kunnen worden.

Volgens artikel 4:21, lid 1 van de AWB is subsidie:

“De aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan gel e verde goederen of diensten.”

Het hoeft niet altijd te gaan om een aanspraak op geld; ook het verschaffen van krediet of een garantstelling door de gemeente kan een vorm van subsidie zijn. In deze nota beperken wij ons tot het beschikbaar stellen van een geldelijke bijdrage, omdat andere vormen van aanspraak op financiële middelen in de Nunspeetse praktijk niet vaak voorkomen.

De volgende voorwaarde die uit de definitie volgt, is dat de aanspraak op financiële middelen wordt verstrekt door de gemeenteraad of het college van burgemeester en wethouders, voor een levering van een dienst of goed aan een derde. De gemeente betaalt dus voor een product of een activiteit waar de gemeentelijke overheid zelf geen voordeel van ondervindt of waar zij niets voor terug ontvangt. Het maakt hierbij geen verschil of voor de levering van het product of voor de uitvoering van de activiteit nog aanvullende afspraken in een overeenkomst zijn vastgelegd.

Zodra het geld bestemd is voor producten of activiteiten waar de gemeente zelf geen nut of voordeel van ondervindt, is het een vorm van subsidie en gelden de bepalingen uit titel 4.2 van de AWB. Dit betekent dat ook de algemene bepalingen uit de AWB over het nemen van besluiten van toepassing zijn. Hierbij moet gedacht worden aan het zorgvuldig voorbereiden van een besluit, het binnen bepaalde termijnen afhandelen van een aanvraag, de verplicht voorgeschreven elementen die opgenomen moeten zijn in de subsidiebeschikking zoals het wettelijk kader, de betaaltermijn en de bezwaarclausule.

Algemene subsidieverordening gemeente Nunspeet 2011

In artikel 4:23 van de AWB is bepaald dat een bestuursorgaan alleen subsidie mag verstrekken op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt. Hierop zijn in artikel 4:23, lid 3 van de AWB vier uitzonderingen gemaakt:

• 1.

  Een wettelijk voorschrift is niet vereist in afwachting van de totstandkoming van een wettelijk voorschrift gedurende ten hoogste één jaar of totdat een binnen dat jaar bij de Staten-Generaal ingediend wetsvoorstel is verworpen of tot wet is verheven en in werking is getreden.

• 2.

  Een wettelijk voorschrift is niet vereist als de subsidie rechtstreeks op grond van een door de Raad van de Europese Unie, het Europees Parlement en de Europese Raad gezamenlijk of de Commissie van de Europese Gemeenschappen vastgesteld programma wordt verstrekt.

• 3.

  Een wettelijk voorschrift is niet vereist als de begroting de subsidieontvanger en het bedrag waarop de subsidie ten hoogste kan worden vastgesteld, vermeldt.

• 4.

  Een wettelijk voorschrift is niet vereist in incidentele gevallen, mits de subsidie voor ten hoogste vier jaren wordt verstrekt.

Omdat behalve volgens de uitzonderingen van artikel 4:23, lid 3 van de AWB pas subsidie verstrekt kan worden als hiervoor een wettelijk voorschrift bestaat, is op 29 september 2011 de Algemene subsidieverordening gemeente Nunspeet 2011 vastgesteld. In deze verordening zijn de beleidsterreinen opgenomen waarvoor subsidie verstrekt kan worden.

In de verordening is niets opgenomen over de activiteiten waarvoor subsidie kan worden aangevraagd; wel is beschreven aan welke formele vereisten een aanvraag moet voldoen. De verordening is daarmee een procedurele verordening, die in aanvulling op de AWB regelt waaraan een subsidieaanvraag moet voldoen voordat deze in behandeling genomen kan worden. Verder staat in de verordening onder meer beschreven op welke formele gronden een aanvraag kan worden geweigerd, hoe de subsidieontvanger moet verantwoorden wat hij met de ontvangen subsidie heeft gedaan en welke termijnen gelden voor het afhandelen van een aanvraag en indienen van de verantwoording.

Deelverordeningen

De AWB en de Algemene subsidieverordening gemeente Nunspeet 2011 zijn vooral procedureel van aard en zeggen nog niets over het soort activiteiten waarvoor subsidie kan worden aangevraagd. Daarom zijn in aanvulling op de AWB en de Algemene subsidieverordening diverse deelverordeningen opgesteld. De activiteiten waarvoor subsidie kan worden aangevraagd, zijn beschreven in de deelverordeningen.

Activiteiten kunnen worden geformuleerd op het niveau van effecten, doelstellingen, resultaten of prestaties. Voor de inhoudelijke beoordeling van een subsidieaanvraag moet dus niet alleen in de AWB worden gekeken, maar ook in de Algemene subsidieverordening gemeente Nunspeet 2011 en in de deelverordening die voor het specifieke beleidsterrein is vastgesteld.

De deelverordeningen zijn opgesteld per beleidsterrein of een aantal met elkaar samenhangende beleidsterreinen. De inhoud van de deelverordeningen is gebaseerd op de diverse vastgestelde beleidsnota’s. De bevoegdheid om deelverordeningen vast te stellen en te wijzigen is met de vaststelling van de Algemene subsidieverordening gedelegeerd aan het college. Het college is dus bevoegd de deelverordeningen vast te stellen of te wijzigen. Dit heeft tot voordeel dat kleine aanpassingen en beleidswijzigingen eenvoudig en snel in de desbetreffende deelverordening doorgevoerd kunnen worden.

Uiteindelijk vormt de deelverordening in combinatie met de Algemene subsidieverordening en de AWB de wettelijke basis voor de subsidieverlening. Als een activiteit niet is beschreven in de deelverordening en ook niet op grond van een van de uitzonderingen in artikel 4:23, lid 3 van de AWB voor subsidie in aanmerking komt, is er geen wettelijke basis voor het verlenen van de subsidie en moet de aanvraag worden afgewezen.

De deelverordeningen worden zo veel mogelijk volgens een vast format ingericht, zodat uniformiteit in de regelgeving wordt bereikt. Dit format is als bijlage achter in deze nota opgenomen.

Soorten subsidie

In artikel 1 van de Algemene subsidieverordening zijn definities opgenomen voor de verschillende soorten subsidie die aangevraagd kunnen worden. Daarnaast kent de wet nog de mogelijkheid om subsidie zonder wettelijke grondslag te verstrekken als wetgeving over dit onderwerp wordt voorbereid of voor incidentele gevallen.

Op grond van de Algemene subsidieverordening onderscheiden wij de volgende drie soorten subsidie:

1.Eenmalige subsidie: subsidie voor een bijzonder project of voor een activiteit die niet behoort tot de reguliere bezigheden van de aanvrager. Deze subsidie kan behalve aan rechtspersonen ook aan natuurlijk personen worden verstrekt, dit moet dan wel in de desbetreffende deelverordening zijn bepaald. Een specifieke vorm van een eenmalige subsidie is de waarderingssubsidie. Deze wordt namelijk niet verstrekt voor een specifiek project of voor een specifieke activiteit, maar ter gelegenheid van een jubileum of andere bijzondere aanleiding.

De aard van deze bijzondere eenmalige subsidie brengt met zich mee dat er geen verantwoording nodig is en dat direct kan worden overgegaan tot het vaststellen van de subsidie, ook als de gebeurtenis nog niet heeft plaatsgevonden.

• 2.

  Jaarlijkse subsidie: subsidie die per (boek)jaar aan een rechtspersoon wordt verstrekt voor het doorlopend uitvoeren van bepaalde projecten of activiteiten.

• 3.

  Budgetsubsidie: een specifieke vorm van jaarlijkse subsidie voor een periode van maximaal vier jaar, waarbij het budget wordt ingezet om vooraf bepaalde doelstellingen en resultaten te behalen. Het budget wordt voor vier jaar ineens vastgesteld, maar per jaar beschikbaar gesteld en ook de verantwoording en afrekening vindt per jaar plaats.

Naast deze vormen van subsidie die in de Algemene subsidieverordening zijn gedefinieerd, komt in de praktijk de volgende subsidievorm met enige regelmaat voor.

1.Incidentele subsidie: een subsidie die alleen kan worden verstrekt voor activiteiten of projecten waar (nog) geen beleid voor bestaat en waarvoor nog geen bestendige gedragslijn is ontstaan om subsidie te verstrekken. Het moet gaan om een uniek geval waarvoor nog niet eerder subsidie is verstrekt en waarvan ook niet is te verwachten dat meer aanvragen zullen volgen. Als van deze mogelijkheid om subsidie te verstrekken gebruik is gemaakt, wordt dit verantwoord in de jaarrekening.

Periodieke evaluatie van subsidieregelingen

De AWB schrijft in artikel 4:24 voor dat eenmaal in de vijf jaar een verslag wordt gepubliceerd over de doeltreffendheid en effecten van de subsidie in de praktijk. De gedachte hierachter is dat periodiek beoordeeld moet worden of de met de subsidie beoogde doelstellingen en resultaten daadwerkelijk worden gehaald of dat het beleid op bepaalde punten moet worden bijgesteld.

De Algemene subsidieverordening is in 2011 vastgesteld. Hierna zijn diverse deelverordeningen opgesteld en voor specifieke beleidsterreinen wordt nog aanvullend beleid vastgesteld. Dit is een nieuwe wijze van subsidiëren, meer resultaatgericht en minder gericht op het in stand houden van bepaalde instellingen. Wij evalueren over een aantal jaren of met deze wijze van subsidiëren inderdaad meer gestuurd wordt op bepaalde resultaten en doelstellingen. Het meest logisch is om de evaluatie van de Algemene subsidieverordening en van de deelverordeningen en beleidsnota’s gelijktijdig uit te voeren, omdat deze regelingen direct met elkaar samenhangen. Wijzigingen in de overkoepelende procedureregeling of in de inhoudelijke beleidsuitgangspunten werken in veel gevallen door in de met elkaar samenhangende subsidieregelingen en deze moeten dus op hetzelfde moment of kort na elkaar worden herzien. De looptijd van de deelverordeningen wordt zo veel mogelijk gekoppeld aan de looptijd van de desbetreffende inhoudelijke beleidsnota’s. Evaluatie van de deelverordening vindt vervolgens plaats kort nadat de beleidsnota is geëvalueerd en waar nodig is herzien.

2. Wijze van subsidiëren

De gemeente als regisseur

De subsidiepraktijk is een gegroeide praktijk waarin in veel gevallen een jarenlange relatie bestaat tussen de gemeente als subsidieverstrekker en de instellingen als subsidieontvangers. Men is over en weer goed bekend met elkaar en met de wensen en verwachtingen over en weer. Dit heeft voor de subsidieverstrekking tot gevolg dat het verstrekken en ontvangen van subsidie min of meer een vaste gewoonte is geworden. Instellingen ontvingen sinds jaar en dag subsidie en rekenden hier in hun begroting ook op. Het ontvangen van een subsidie gelijk aan de subsidie van voorgaande jaren was min of meer een vanzelfsprekendheid.

Wij willen ernaartoe dat de gemeente als regisseur meer grip krijgt op de resultaten en dat met de instellingen duidelijke afspraken worden gemaakt wat de gemeente voor de subsidie terug mag verwachten. De inzet van de publieke middelen moet uiteindelijk leiden tot bepaalde meetbare resultaten. Deze resultaten moeten bijdragen aan realisatie van de effecten en doelstellingen die de gemeente met haar beleid voor ogen heeft. De gemeente moet met een duidelijke visie en bijbehorend budget sturen op resultaten, beleidsdoelstellingen en effecten.

Uitgangspunt is dat wie betaalt, ook bepaalt. De gemeente voert meer dan voorheen de regie op de te behalen resultaten. Dit wil niet zeggen dat de gemeente eenzijdig oplegt waarvoor subsidie kan worden aangevraagd. Zoals eerder verwoord vormen de beleidsdocumenten de inhoudelijke basis voor de subsidie. Bij het opstellen van deze documenten is uitvoerig met het werkveld gesproken over de invulling. De gemeente is als regisseur verantwoordelijk voor een goed samenspel tussen de verschillende actoren. Een goede regisseur draagt dan ook zorg voor een versterking door verbinding. Op deze manier wordt het hoogste maatschappelijke rendement uit de beschikbare middelen gehaald.

Het uitvoeren van de regierol van de gemeente sluit aan bij Welzijn Nieuwe stijl. De gemeente is verantwoordelijk voor het bepalen van de ‘wat’-vraag en bewaakt de hoofdlijnen. De subsidieontvangers, de instellingen, zijn verantwoordelijk voor het bepalen van de ‘hoe’-vraag en voeren het gemeentelijke beleid uit. Vanzelfsprekend is er een wisselwerking tussen de ‘wat’- en de ‘hoe’-vraag.

Dat de gemeente regisseur is, houdt ook in dat er ruimte aanwezig is voor de professional. De gemeente bepaalt de ‘wat’-vraag op het niveau van resultaten. De instelling als professional is zelf verantwoordelijk voor het invullen van de ‘hoe’-vraag. De professional krijgt ook de ruimte om binnen de gestelde kaders in te spelen op ontwikkelingen in de samenleving en accenten te leggen binnen de werkzaamheden.

Een zakelijke relatie tussen gemeente en subsidieontvanger

In een zakelijke relatie geldt het principe ‘afspraak is afspraak’. Hierin klinkt ook het wederzijds vertrouwen in elkaar door, maar in bepaalde gevallen kan dit uitgangspunt tot een strengere houding van de gemeente leiden. Het principe van afspraak is afspraak werkt twee kanten op. Zowel de gemeente als de subsidieaanvrager moeten zich aan de procedurebepalingen uit de subsidieverordening houden. Hier geldt dan bijvoorbeeld dat te laat ingediende aanvragen of aanvragen die niet op het voorgeschreven formulier zijn ingediend, niet in behandeling worden genomen. Daarnaast moet de gemeente zich ook aan de beslistermijnen houden.

Vanuit de zakelijke relatie, gebaseerd op wederzijds vertrouwen en vanuit de gedachte ‘afspraak is afspraak’, wijzen wij onze subsidierelaties zo veel mogelijk op hun eigen verantwoordelijkheden en geven wij binnen de juridische kaders mogelijkheden om eventuele gebreken te herstellen.

In uitzonderlijke gevallen kan met een beroep op de hardheidsclausule uit de Algemene subsidieverordening of deelverordening van de procedurele hoofdregel worden afgeweken. Afwijkingen van de hoofdregel door toepassing van de hardheidsclausule worden periodiek verantwoord in de jaarrekening.

De subsidiebeschikking SMART formuleren

Het uitgangspunt om te sturen op bepaalde resultaten wordt ingevuld door, naast in de deelverordeningen en beleidsnota’s, ook in de subsidiebeschikking SMART vast te leggen welke activiteit wordt uitgevoerd, tegen welke kosten, in welke periode en wat het gevolg is als het beoogde doel niet of niet volledig worden behaald. SMART betekent in dit verband:

S – Specifiek: voor welke concrete prestaties, resultaten, doelstellingen of effecten wordt de subsidie verstrekt.

M – Meetbaar: hoe concreter de afspraken zijn, hoe beter hierop gestuurd kan worden. In de beschikking wordt een duidelijk meetbaar resultaat vastgelegd en wordt ook aangegeven hoe hierop wordt afgerekend als dit resultaat niet (geheel) wordt behaald.

A – Aanvaardbaar: de eisen die worden gesteld, moeten redelijkerwijs haalbaar zijn. Bij het opstellen van de subsidiebeschikking wordt daarbij ook gedacht vanuit het perspectief van de subsidieaanvrager. Welke eisen zijn logisch en helpen om te sturen op resultaten en welke eisen zijn overbodig of onevenredig belastend.

R – Realistisch: de eisen die gesteld worden aan de subsidieontvanger en aan de wijze waarop de gesubsidieerde activiteit wordt uitgevoerd en verantwoord moeten realistisch zijn. De lat moet hierbij niet te hoog worden gelegd, al moet er wel een zekere prikkel blijven bestaan om de gesubsidieerde activiteiten zo goed mogelijk uit te voeren.

T – Tijdgebonden: zowel aan het uitvoeren van de activiteit als aan het inleveren van de verantwoording en het uitbetalen van de subsidie wordt een duidelijke, concrete en meetbare termijn verbonden. De subsidieontvanger en de gemeente hebben beide een taak te vervullen, aan iedere taak wordt een concrete termijn verbonden. Dit geeft duidelijkheid en zekerheid voor beide partijen. Eenieder weet waar hij op mag rekenen en wanneer een volgende stap in het proces gezet moet worden.

De verschillende vormen van subsidies worden op andere niveaus bepaald. Voor de eenvoudige en eenmalige subsidies geldt dat deze op het niveau van activiteiten worden bepaald. Het gaat hier bijvoorbeeld om de subsidie voor zangkoren of sportactiviteiten. De jaarlijkse subsidies worden op het niveau van resultaten bepaald. De budgetsubsidies worden op het niveau van beleidsdoelstellingen bepaald. In het hoofdstuk over de budgetsubsidies is dit laatste nader uitgewerkt.

Uitvoeringsovereenkomsten sluiten

Niet in alle gevallen is het mogelijk om in de beschikking concreet meetbare resultaten op te nemen. Dit lukt bijvoorbeeld minder goed als het gaat om meerjarensubsidies. De beschikking spreekt dan over beleidsdoelstellingen die behaald moeten worden. Ook kan in de beschikking niet altijd een concreet resultaat worden benoemd als de deelverordening een ruime invulling mogelijk maakt. Sturen op resultaten kan in die gevallen door in de subsidiebeschikking globaal vast te leggen voor welke beleidsdoelstellingen de subsidie is bedoeld en daaraan de voorwaarde te verbinden dat subsidie alleen wordt verstrekt als vooraf een uitvoeringsovereenkomst wordt gesloten. De bevoegdheid om een uitvoeringsovereenkomst te sluiten volgt uit artikel 4:36 van de AWB. In de uitvoeringsovereenkomst wordt dan nauwkeurig beschreven welke resultaten de subsidieontvanger moet behalen om het gehele subsidiebedrag te ontvangen. Hierin kan ook worden bepaald hoe het subsidiebedrag wordt verlaagd als niet alle gestelde resultaten zijn behaald.

Proportionaliteit tussen subsidiebedragen en administratieve lasten

Subsidies worden verstrekt met gemeenschapsgeld. Vanzelfsprekend moet dit geld zo efficiënt en nuttig mogelijk worden ingezet. Dit moet achteraf ook gecontroleerd kunnen worden, onder andere door het meten van de vooraf benoemde resultaten. Vandaar dat de subsidieontvanger verplicht is om te verantwoorden hoe hij de ontvangen subsidiegelden heeft ingezet en welk resultaat daarbij is behaald. Als wordt bepaald hoe de verantwoording moet plaatsvinden, moet daarbij worden meegewogen welke inspanningen een subsidieaanvrager hiervoor moet leveren. Dit ziet zowel op de tijd en kosten die verband houden met het indienen van de subsidieaanvraag als op de tijd en kosten die verband houden met het indienen van de verantwoording achteraf. Er moet altijd worden gezocht naar een optimale verdeling van inspanningen en resultaten, ook als het gaat om indienen van de aanvraag en afleggen van verantwoording. Het is bijvoorbeeld niet logisch om van een organisator van een klein huiskamerorkest een dure accountantsverklaring te vragen als bewijs dat de activiteit is uitgevoerd.

Het hanteren van een gezonde balans tussen het subsidiebedrag en de administratieve lasten geldt niet alleen voor de inspanningen van de subsidieaanvrager, maar ook voor de inspanningen die de gemeente moet doen om een subsidieaanvraag te beoordelen en de hoogte van de subsidie vast te stellen. Het is bijvoorbeeld niet zinvol om veel ambtelijke tijd te besteden aan het beoordelen van de verantwoording van een geringe eenmalige subsidie voor een kleinschalige activiteit.

Het uitgangspunt bij de proportionalisering is dat de gemeente en de subsidieontvanger samenwerken en daarbij hetzelfde doel voor ogen hebben. Vanuit oogpunt van samenwerking en wederzijds vertrouwen is het niet nodig om te veel verantwoording af te laten leggen. De minimale maat zou in dit geval voldoende moeten zijn.

Subsidieloket en digitale aanvragen

Op de website www.nunspeet.nl is een subsidieloket ingericht. Hier zijn de Algemene subsidieverordening, de deelverordeningen en de Subsidienota terug te vinden. Ook is het in de toekomst mogelijk om digitaal subsidie aan te vragen. De aanvraagformulieren zijn al digitaal beschikbaar, maar moeten nu nog worden geprint, met pen ingevuld en per post teruggestuurd. In de toekomst is het mogelijk om een subsidieaanvraag met DigiD of eHerkenning te ondertekenen en digitaal in te dienen. De vragen op het aanvraagformulier zijn zo opgesteld dat alle noodzakelijke informatie wordt uitgevraagd, en de aanvrager wordt min of meer genoodzaakt om zijn activiteiten zo concreet mogelijk te beschrijven. Verder is een lijst opgenomen van mee te sturen bijlagen. Hierbij is geprobeerd dit zo eenvoudig mogelijk te houden en geen overbodige informatie en overbodige bijlagen op te vragen. Zo houden wij de administratieve lasten zo laag mogelijk.

Zaakgericht werken

In het verlengde van het digitaal indienen van een aanvraag ligt het zaakgericht werken. Dit houdt in dat het gehele subsidieproces, van aanvraag tot vaststellingsbeschikking, digitaal is en door de aanvrager kan worden gevolgd. In 2013 wordt het zaakgericht werken voor subsidieaanvragen mogelijk. Een aanvrager kan dan met DigiD of eHerkenning inloggen en zijn eigen dossier inzien. Dit dossier begint met het insturen van een digitale aanvraag, inclusief bijlagen. Ook de verantwoordingsdocumenten kunnen digitaal aan het dossier worden toegevoegd. De digitaal ingediende aanvraag wordt volgens een vast werkproces in behandeling genomen en leidt tot een toekenning of (gedeeltelijke) afwijzing van de aanvraag. Hiermee eindigt het digitale dossier. Dit gehele proces van subsidie verstrekken is te volgen door de aanvrager, dit past bij de transparante overheid die wij willen zijn.

3. Financiële kaders

Indexering van meerjarensubsidies

Subsidies die voor meerdere jaren ineens worden toegekend, de budgetsubsidies, worden jaarlijks geïndexeerd. In de kostprijs van de te subsidiëren activiteiten zijn diverse vaste kosten opgenomen die als gevolg van cao-onderhandelingen, stijging van pensioenpremies en sociale premies of andere prijsstijgingen gedurende het subsidietijdvak stijgen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan loonkosten of huurprijzen. Doel van de subsidie is om met de ingezette financiële middelen maximaal rendement te behalen en binnen het subsidietijdvak zo veel mogelijk activiteiten te laten uitvoeren.

Als de stijging van de vaste kosten gedurende een meerjarige periode niet wordt meegenomen in de subsidiering, gaat dit ten koste van het aantal activiteiten dat uitgevoerd kan worden. Om de subsidieontvanger in deze prijsstijgingen tegemoet te komen, wordt een subsidiebedrag dat voor meerdere jaren ineens is toegekend maar per jaar beschikbaar wordt gesteld, jaarlijks geïndexeerd met het percentage prijscompensatie dat voor het desbetreffende jaar geldt voor de gemeentebegroting.

Subsidieplafonds in de gemeentebegroting

In afdeling 4.2.2 van de AWB en in artikel 4 van de Algemene subsidieverordening is de mogelijkheid uitgewerkt om subsidieplafonds vast te stellen. Een subsidieplafond kan worden ingesteld voor een specifieke subsidiesoort op een bepaald beleidsterrein. De mogelijkheid om een subsidieplafond in te stellen, moet in de desbetreffende deelverordening zijn opgenomen. Voordeel van een subsidieplafond is dat van tevoren bekend is hoeveel geld er maximaal aan een bepaald soort subsidie kan worden uitgegeven. Dit is vooral nuttig als het aantal aanvragen voor een bepaalde subsidie vooraf niet goed is in te schatten. Als het plafond is bereikt, worden namelijk alle aanvragen voor deze activiteit die hierna nog worden ingediend, automatisch geweigerd.

Het toepassen van een subsidieplafond is wel aan een aantal spelregels gebonden. Zo moet bij de vaststelling van het plafond ook worden aangegeven op welke wijze het beschikbare bedrag wordt verdeeld. Voor subsidies die allemaal voor dezelfde datum moeten zijn aangevraagd, kan bijvoorbeeld een verdeling naar rato worden aangehouden. Voor subsidies die lopende het jaar aangevraagd kunnen worden, kan een verdeling op volgorde van binnenkomst van de aanvraag worden gehanteerd. De wijze van verdelen wordt in de deelverordening bepaald.

Een andere verplichting verbonden aan het instellen van subsidieplafonds is dat het subsidieplafond is bekendgemaakt voordat de periode waar het plafond betrekking op heeft, is gestart. In de Algemene subsidieverordening is bepaald dat de gemeenteraad bij de vaststelling van de begroting eind oktober ook de subsidieplafonds voor het komende jaar vaststelt.

Bevoorschotting

Voor eenmalige activiteiten van geringe financiële omvang is het geen probleem als de subsidie achteraf wordt uitbetaald. Dit is anders als het om grotere eenmalige activiteiten gaat of activiteiten die doorlopend worden uitgevoerd. De subsidieontvanger zou dan in liquiditeitsproblemen kunnen komen als de subsidie achteraf of eens per jaar wordt uitbetaald. Voor dergelijke gevallen bestaat de mogelijkheid om de subsidie geheel of gedeeltelijk bij wijze van voorschot uit te betalen.

Uitgangspunt is dat eenmalige subsidies tot een hoogte van € 25.000,-- ineens vooruit worden betaald. Nadat de verantwoording achteraf is ingediend, moet de exacte hoogte van de subsidie worden vastgesteld en het eventueel te veel betaalde door de subsidieontvanger worden terugbetaald.

Bij een eenmalige subsidie boven € 25.000,--, en bij een jaarlijkse subsidie of een budgetsubsidie geldt als uitgangspunt dat op verzoek van de aanvrager voorschotten worden verleend. Deze voorschotten worden per kwartaal in vier gelijke termijnen betaald. De betaling vindt steeds plaats in de eerste week van het desbetreffende kwartaal. Voorheen werden verschillende betaaltermijnen en verschillende berekeningswijzen gehanteerd, maar uit oogpunt van administratieve lastenverlichting voor de subsidieontvanger en de subsidieverstrekker is nu gekozen voor een lagere betaalfrequentie en eenduidigheid in de berekening van de termijnen.

Gevolgen voor de gemeentelijke begroting en jaarrekening

Voor de onderwerpen die hierna worden behandeld, geldt dat deze jaarlijks worden opgenomen in de gemeentebegroting. Daarnaast wordt in de jaarrekening verantwoord hoe met de budgetten is omgegaan.

Subsidieplafonds (artikel 4:25, lid 1 van de AWB )

In deelverordeningen kan worden bepaald dat voor een specifieke subsidie een subsidieplafond wordt ingesteld en hoe het beschikbare bedrag wordt verdeeld. De activiteit waarvoor subsidie wordt verleend, de hoogte van het subsidieplafond en de verdeelsystematiek worden in de begroting vastgesteld.

Maximale bedrag en naam subsidieontvanger (artikel 4:23 , lid 3 , sub c van de AWB )

De AWB maakt het mogelijk dat in de begroting een bedrag en naam van een subsidieontvanger wordt opgenomen. Hierdoor kan een organisatie of instelling worden gesubsidieerd zonder dat eisen kunnen worden gesteld aan de uit te voeren activiteiten. Dit past niet binnen het uitgangspunt van resultaatgericht subsidiëren en hier gaan wij dan ook zeer terughoudend mee om.

Verantwoording subsidies zonder wettelijk voorschrift (art ikel 4:23 , lid 3 , sub a en d van de AWB )

Op grond van artikel 4:23, lid 3, sub a en d van de AWB is het in incidentele gevallen en voor subsidies waarvoor een wettelijk voorschrift wordt voorbereid mogelijk zonder specifiek wettelijk voorschrift subsidie te verstrekken. Als het bestuursorgaan van deze mogelijkheid gebruik maakt, moet hiervan periodiek verslag worden gedaan. In dit verslag moet ten minste terugkomen voor welke activiteiten subsidie is verstrekt. Het is dus niet voldoende om te vermelden dat van de wettelijke mogelijkheid om op deze grond subsidie te verstrekken gebruik is gemaakt. Het verslag is openbaar en moet jaarlijks worden gepubliceerd. Wij nemen dit verslag als vaste paragraaf op in de jaarrekening.

Toepassen hardheidsclausule

De Algemene subsidieverordening laat het college ruimte om in bijzondere gevallen af te wijken van de hoofdregels wat betreft termijnen, vormvoorschriften, wijze van verantwoorden et cetera. Als gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om af te wijken van de hoofdregel, moet hiervan verslag worden gedaan aan de gemeenteraad. Dit gebeurt eveneens in een paragraaf in de jaarrekening.

Aanbesteding

De overheid is bij het verlenen van overheidsopdracht gebonden aan specifieke regels. Vanaf 1 april 2013 zijn deze regels vastgelegd in de Aanbestedingswet. Deze wet geldt voor de inkoop van goederen en de levering van diensten. Het is daarom van belang dat vooraf goed wordt beoordeeld of een aanvraag om subsidie inderdaad leidt tot subsidie als bedoeld in artikel 4:23 van de AWB, of dat sprake is van een overheidsopdracht waarvoor de aanbestedingsregels gelden. Dit onderscheid is niet altijd eenvoudig te maken. Om te beginnen doet het er niet toe hoe de overeenkomst of afspraak wordt genoemd. Bepalend is het karakter van de afspraken. Wie betaalt er en wie krijgt hier iets voor terug.

Het onderscheid tussen subsidie en opdracht is onder meer van belang voor de vraag welke rechter bevoegd is en of over de betaling btw verschuldigd is.

Als bijlage bij deze Subsidienota is een schema opgenomen waarin de belangrijkste verschillen zijn opgenomen tussen een overeenkomst naar burgerlijk recht en een subsidie. Wanneer sprake is van een overeenkomst of opdracht naar burgerlijk recht gelden de verplichtingen uit het Burgerlijk Wetboek en de Aanbestedingswet, anders gelden de bepalingen uit titel 4.2 van de AWB.

Staatssteun

In artikel 87 van het Verdrag van de Europese Unie is het verboden om bepaalde ondernemingen te bevoordelen ten opzichte van andere ondernemingen en zo de vrije marktwerking nadelig te beïnvloeden. Bij het verlenen van subsidie moet daarom altijd in gedachten worden gehouden dat de subsidie er niet toe mag leiden dat de concurrentiepositie van de subsidieontvanger hierdoor beter wordt dan zonder subsidie het geval zou zijn geweest. Subsidie die van invloed is op de vrije marktwerking, is een vorm van staatssteun. Het risico hiervan is dat de gemeente via een gerechtelijke procedure gedwongen kan worden om de verleende subsidie terug te vorderen van de subsidieontvanger. Er is sprake van verboden staatssteun als aan alle hierna genoemde voorwaarden is voldaan:

a.bekostiging met overheidsgeld

dit is bij subsidie altijd het geval, zie de definitie in artikel 4:23 van de AWB;

b.een selectieve groep van ondernemingen wordt bevoordeeld

hiervan kan sprake zijn als niet alle ondernemingen in een bepaalde branche een gelijkwaardige bijdrage (kunnen) ontvangen;

c.de ontvanger moet er voordeel bij hebben

hiervan is bij het verstrekken van subsidie altijd sprake;

d.de vrije marktwerking en onderlinge concurrentie en het handelsverkeer tussen landen wordt nadelig beïnvloed

hiervan kan sprake zijn als subsidie wordt verstrekt aan een geringe groep ondernemingen terwijl de kring van vergelijkbare ondernemingen groter is.

Er is in ieder geval geen sprake van staatssteun als subsidie aan natuurlijke personen wordt verstrekt. Ook is er geen sprake van staatssteun als de te subsidiëren activiteiten geen ondernemingsactiviteiten zijn.

Als subsidie wordt verstrekt aan één bepaalde onderneming, terwijl de subsidie niet beschikbaar is voor alle ondernemingen die dezelfde activiteit uitoefenen, en de vrije marktwerking tussen landen wordt hierdoor nadelig beïnvloed, is mogelijk sprake van verboden staatssteun, tenzij de gesubsidieerde activiteit is opgenomen in de vrijstellingsverordening die bij artikel 87 van het Verdrag van de Europese Unie hoort. Activiteiten die in de vrijstellingsverordening zijn opgenomen, kunnen zonder problemen worden gesubsidieerd. Ook als wel sprake is van staatssteun, zijn er onder bepaalde voorwaarden mogelijkheden om subsidie te verlenen.

In de praktijk leiden de meeste subsidies niet tot verboden staatssteun, maar het is altijd goed om hier vooraf even bij stil te staan. Bij twijfel kan de situatie worden voorgelegd aan Europa Decentraal, het kenniscentrum op het gebied van staatssteun en alles wat hiermee samenhangt.

4. Budgetsubsidies

Algemeen

Voor grotere instellingen is het belangrijk om te weten dat zij gedurende een langere periode kunnen rekenen op een bepaalde subsidie. Dit bevordert de bedrijfszekerheid en continuïteit van de instelling. In de Algemene subsidieverordening is een definitie opgenomen van budgetsubsidies. In de praktijk ontvangen vooral de grotere instellingen die maatschappelijk gezien van groot belang zijn budgetsubsidies. De subsidie wordt per jaar betaald, maar voor maximaal vier jaar ineens verleend. Doordat de subsidie voor maximaal vier jaar ineens wordt verleend, biedt dit de instellingen financiële zekerheid en dit is van belang voor de bedrijfscontinuïteit. Uiteraard geldt ook hier de voorwaarde dat de vooraf afgesproken resultaten worden behaald. Budgetsubsidies worden verstrekt op het niveau van beleidsdoelstellingen en resultaten.

Begrotingsvoorbehoud

Het budget moet worden ingezet om een vooraf bepaalde doelstelling te behalen. Van belang hierbij is dat de subsidie in een beschikking voor meerdere jaren ineens wordt verleend. Er ontstaat dus voor een lange periode een aanspraak op subsidie. Maar de subsidie wordt wel per jaar betaald; dit betekent dat met voorschotten moet worden gewerkt en dat achteraf wordt afgerekend. Omdat de subsidie voor meerdere jaren ineens wordt verleend, is het noodzakelijk om een begrotingsvoorbehoud te maken. Dit betekent dat de subsidie wordt toegekend op voorwaarde dat de benodigde middelen in de begroting beschikbaar worden gesteld.

Bevoorschotting, verantwoording en afrekening

Een beschikking waarin voor meerdere jaren ineens een aanspraak op subsidie wordt verleend, is een meerjarenbeschikking. In deze beschikking wordt in ieder geval vastgelegd aan wie de subsidie wordt verstrekt, voor welke periode en hoe wordt bevoorschot. Vaak is het nog niet mogelijk om de resultaten voor de gehele periode concreet te benoemen. Daarom kan volstaan worden met de verplichting om voor ieder jaar een uitgewerkt activiteitenplan in te leveren. In dit activiteitenplan moet dan worden beschreven welke (soort) activiteiten in dat jaar worden uitgevoerd, voor welke doelgroep, welk resultaat hiermee wordt bereikt en wat de kosten van de activiteit zijn.

Na afloop van ieder jaar moet een verantwoording worden ingeleverd. Hiermee wordt aangetoond dat de activiteiten uit het activiteitenplan zijn uitgevoerd en welke kosten daadwerkelijk zijn gemaakt. Als de gemaakte kosten lager zijn dan wat vooraf is ingeschat, of als er minder activiteiten zijn uitgevoerd dan waarvoor subsidie is verleend, kan dit een reden zijn om de subsidie over dat jaar lager vast te stellen. Als alle activiteiten zijn uitgevoerd en er nog budget over is, kan dit budget gebruikt worden voor het vormen van de noodzakelijke reserves of om het overschot te laten gebruiken voor extra activiteiten in het jaar daarop.

Beschikking en uitvoeringsovereenkomst

Omdat de subsidie voor meerdere jaren ineens wordt verleend en de te realiseren resultaten in een activiteitenplan per jaar worden beschreven, kan in de meerjarenbeschikking niet goed worden gestuurd op de activiteiten waarvoor de subsidie wordt ingezet. Daarom wordt in de beschikking de voorwaarde opgenomen dat jaarlijks een uitvoeringsovereenkomst wordt gesloten. In de uitvoeringsovereenkomst worden concrete resultaten afgesproken en wordt nader aangeduid hoe de subsidie wordt ingezet en hoe de verantwoording en afrekening plaatsvindt.

Integrale kostprijs

Als gemeente willen wij bepaalde resultaten gerealiseerd zien. Vanuit het uitgangspunt om resultaatgericht subsidies te verstrekken, moet in een aantal gevallen niet alleen de directe kosten van de activiteit worden gesubsidieerd, maar ook een deel van de vaste kosten als back-office, overhead en accommodatie. Deze kosten worden aan de activiteit of het product toegerekend, zodat een all-inprijs voor de activiteit ontstaat en in de subsidiebeschikking gerekend kan worden met een integrale kostprijs.

De integrale kostprijs is geen afrekenmodel maar een sturingsmodel. Dit wil zeggen dat het subsidiebedrag bepalend is en dat de integrale kostprijs inzichtelijk maakt hoe dit wordt ingezet. Wel kan aan de hand van de integrale kostprijs worden bepaald hoe hoog het terug te vorderen subsidiebedrag is als bepaalde activiteiten niet zijn uitgevoerd. Het uitgangspunt hierbij is om alleen de direct toe te rekenen kosten en de personeelskosten terug te vorderen. De indirect toe te rekenen kosten worden alleen in bijzondere gevallen teruggevorderd omdat de subsidieontvanger deze kosten altijd maakt, ongeacht het aantal uit te voeren activiteiten. Als deze kosten te snel worden teruggevorderd, kan dit nadelige gevolgen hebben voor de bedrijfscontinuïteit van de instelling. In de uitvoeringsovereenkomst wordt voor de budgetsubsidies vastgelegd op welke wijze de subsidie wordt vastgesteld.

Om de berekening van de integrale kostprijs overzichtelijk te houden en hoge administratieve lasten voor alle partijen te voorkomen wordt de integrale kostprijs niet bepaald per activiteit maar per activiteitengroep. Het gaat dan bijvoorbeeld niet om de integrale kostprijs voor ‘darten’ en ‘trefbal’ maar om de integrale kostprijs voor de activiteitengroep ‘sporten’.

De integrale kostprijs kan op verschillende manieren worden bepaald. Vanuit rechtszekerheid en rechtsgelijkheid is het wenselijk om voor diverse budgetsubsidies dezelfde methodiek te hanteren. Hierbij moet wel worden gekeken wat het voor de administratieve lasten voor de instellingen betekent om de kostprijs goed te kunnen verantwoorden. De administratieve lasten moeten in redelijke verhouding blijven met het te dienen doel. Hierbij wordt een standaard format gehanteerd dat door de aanvrager wordt ingevuld.

De integrale kostprijs bestaat uit drie componenten:

• a.

  direct aan de activiteitengroep toe te rekenen kosten;

• b.

  kosten van inzet personeel;

• c.

  overige indirecte kosten.

Voorbeelden van directe kosten zijn materialen, speciaal voor een bepaalde activiteit gehuurde ruimten, vervoer naar en van de activiteit en inhuur van gastdocenten. De kosten voor personeel zijn gebaseerd op de gemiddelde brutoloonkosten. Het gaat om alle personeelskosten, dus inclusief de organisatiekosten voor de activiteit, kosten voor de werkplek, verschuldigde belasting et cetera. De overige indirecte kosten zijn bijvoorbeeld huisvesting, organisatiekosten, accountantscontrole et cetera.

Door de kostprijs per activiteitengroep vast te stellen op basis van meetbare eenheden, kan hier achteraf op worden afgerekend. Hierbij kan gedacht worden aan het aantal uren dat de activiteit wordt uitgevoerd, het aantal deelnemers aan een activiteit of het aantal uren inzet van een beroepskracht voor een bepaalde activiteit.

Om te bepalen welke kosten voor subsidie in aanmerking komen is het nodig om op de totale kostprijs de inkomsten in mindering te brengen. Op deze wijze blijft er een netto kostprijs over.

Achter in deze nota is een format opgenomen voor de integrale kostprijsberekening. Dit format wordt gebruikt om de integrale kostprijs te bepalen.

Specifieke verplichtingen voor (grote) subsidieontvangers

Afdeling 4.2.8 van de AWB is speciaal geschreven voor subsidies die per boekjaar worden verstrekt aan rechtspersonen. Deze afdeling is alleen van toepassing als dit in een wettelijk voorschrift is vastgelegd of als het college hiervoor een apart besluit heeft genomen.

Als afdeling 4.2.8 van toepassing is verklaard, ligt in de AWB vast waaraan de aanvraag moet voldoen. Bij iedere aanvraag moet dan in ieder geval een activiteitenplan en begroting worden ingeleverd.

Welke eisen aan het activiteitenplan en aan de begroting worden gesteld, ligt ook al in de wet vast. Verder worden in deze afdeling diverse verplichtingen gesteld aan de subsidieontvanger, met name over de wijze waarop de administratie wordt gevoerd en in welke situaties toestemming van de subsidieverlener nodig is voordat bepaalde rechtshandelingen verricht mogen worden. In artikel 4:71 van de AWB is een concrete opsomming opgenomen van handelingen waarvoor toestemming vereist is. Dit artikel is als bijlage achter in deze subsidienota opgenomen.

Omdat de verplichtingen die aan een subsidieaanvraag en aan de subsidieontvanger worden gesteld nogal veelomvattend zijn, wordt afdeling 4.2.8 van de AWB niet te snel van toepassing verklaard. Ook hier wegen wij goed af wat de baten en de lasten zijn. Welk doel streven wij na en is het nodig om daarvoor zulke zware eisen op te leggen. Als voor een bepaalde subsidieontvanger de zwaardere indieningsvereisten gelden, wijzen wij deze instelling expliciet op de verplichtingen in artikel 4:71 van de AWB, bijvoorbeeld door deze opsomming als bijlage bij de (meerjaren)beschikking mee te sturen.

Eigen vermogen, fondsvorming en reserves

Subsidieverlening staat los van de vraag of een subsidieaanvrager over eigen vermogen beschikt. In principe heeft de gemeente hierover niets te zeggen en mag bij de beoordeling van de subsidieaanvraag niet worden meegewogen of de aanvrager de activiteiten ook zonder of met minder subsidie kan uitvoeren. Het gaat erom of de gemeente bepaalde activiteiten wil financieren en of de subsidieontvanger deze activiteiten vervolgens kostenbewust en doelmatig uitvoert. In een deelverordening kan wel worden bepaald dat een subsidie uitsluitend aanvullend van aard is en dat de subsidieaanvrager altijd een bepaald deel van de kosten zelf draagt.

Als afdeling 4.2.8 van de AWB van toepassing is verklaard, kan de gemeente eisen stellen aan de vermogensvorming. De subsidieontvanger heeft dan vooraf toestemming van de gemeente nodig om een fonds of reserve te vormen. Aan de ene kant is het niet de bedoeling dat de instelling met ontvangen subsidiegelden een grote spaarpot vormt, aan de andere kant moet een instelling wel de mogelijkheid krijgen om een buffer op te bouwen voor duurdere tijden om de continuïteit van de instelling te waarborgen. Hier moet een zekere balans in gevonden worden. Als norm houden wij daarom aan dat maximaal 10% van de ontvangen subsidiegelden in een boekjaar mag worden gebruikt om een algemene reserve te vormen. Daarnaast mag het deel van de algemene reserve dat door de jaren heen met subsidiegelden wordt opgebouwd nooit meer zijn dan 10% van de in enig boekjaar ontvangen subsidie. Over vermogen dat de instellingen op andere wijze hebben verkregen, kan vrij worden beschikt. De instellingen leggen in de jaarrekening verantwoording af over de opbouw van de algemene reserve en geven hierin aan welk deel met subsidiegelden is opgebouwd.

Regionale samenwerking

Een aantal grote instellingen die een budgetsubsidie van de gemeente ontvangen, werken regionaal. De subsidie aan deze instellingen moet daarom in regioverband worden afgestemd. Zonder afstemming kan een korting op de subsidie door de ene gemeente ertoe leiden dat prestatieafspraken met de andere gemeente(n) niet langer gehaald kunnen worden.

Regionale afspraken zijn ook nodig over de aard en omvang van de resultaten die de instellingen moeten leveren. Dit moet realistisch en haalbaar blijven, en iedere gemeente moet hier in gelijke mate aanspraak op kunnen maken. Dit betekent dat de beleidsdoelen en toekomstvisie voor een bepaald beleidsterrein in regionaal verband afgestemd moeten worden. Hoe meer uniformiteit de gemeenten hebben in hun beleid en toekomstvisie, hoe meer uniformiteit bereikt kan worden in de uitvoering door de gesubsidieerde instellingen en hoe efficiënter de subsidiegelden ingezet kunnen worden. De gemeenten houden uiteraard wel hun autonome bevoegdheden om het proces van subsidieverlening in te richten en kunnen bijvoorbeeld zelf bepalen welke termijnen daarbij worden gehanteerd of welke indexering van toepassing is. Het is daarom van belang om de gemeentelijke processen zo veel mogelijk op elkaar af te stemmen en te uniformeren, zonder dat dit nadelig mag zijn voor de individuele en autonome positie van de gemeente.

Resultaten meten

In de subsidiebeschikking voor een budgetsubsidie wordt vastgelegd welke beleidsdoelstellingen behaald moeten worden. In de uitvoeringsovereenkomst wordt opgenomen welke resultaten met de subsidie moeten worden behaald. Dit willen wij zo concreet en meetbaar mogelijk formuleren, zodat achteraf eenvoudig vastgesteld kan worden of de vooraf bepaalde resultaten zijn behaald. Bij het bepalen van de resultaten moet altijd het achterliggende beleidsdoel in gedachten worden gehouden. Voor ieder beleidsterrein is het mogelijk om een visie vast te stellen, waarin is vastgelegd welke maatschappelijke effecten worden nagestreefd. Dit vindt plaats in de verschillende beleidsdocumenten.

Om achteraf goed te kunnen evalueren of de beoogde resultaten zijn behaald, is in de eerste plaats vereist dat deze resultaten vooraf helder en inzichtelijk zijn. Vervolgens moeten aan deze resultaten meetbare indicatoren worden gekoppeld.

Een gevaar van sturen op resultaten met meetbare indicatoren is dat dit een te boekhoudkundige benadering oplevert. De gesubsidieerde instellingen zullen zich alleen vast willen leggen in prestatieafspraken waarvan ze vooraf kunnen inschatten dat ze deze zeker kunnen realiseren, uit angst om op tegenvallende resultaten te worden afgerekend. Ook ontbreekt een echte uitdaging om creatief en innovatief te werk te gaan. De gemeente moet daarom met de instellingen in gesprek blijven om de resultaten en beleidsdoelstellingen en verwachtingen goed in beeld te houden. De resultaten moeten ook zo veel mogelijk op hoofdlijnen worden geformuleerd. De instelling is als professional zelf verantwoordelijk voor de inhoudelijke invulling van de resultaten. Op deze wijze kan de subsidieontvanger ook flexibel inspelen op ontwikkelingen binnen de samenleving.

Effecten meten

De concrete doelstellingen waar in de subsidiebeschikking op wordt gestuurd en de prestatieafspraken in de uitvoeringsovereenkomsten, zijn een middel om de gewenste maatschappelijke effecten te bereiken. Welke maatschappelijke effecten wij als gemeente willen bereiken en welke instellingen wij daarbij nodig hebben, is per beleidsterrein verschillend. We willen door gebruik te maken van effectenarena’s de maatschappelijke effecten van het gevoerde subsidiebeleid bepalen.

Om achteraf met behulp van deze indicatoren de behaalde effecten te kunnen meten, is nodig vooraf de gewenste situatie te bepalen De uitkomst van de effectenmeting met indicatoren kan dan tegen deze nulmeting worden afgezet.

Bij een evaluatie van de effecten moet niet alleen naar de vooraf bepaalde indicatoren worden gekeken, maar moet ook worden bepaald welke overige factoren van invloed kunnen zijn geweest op het effect. Hoe groter de invloed van deze overige factoren is geweest, hoe geringer het resultaat blijkbaar is beïnvloed door de inzet van subsidiegelden. Voor de toekomst moet dan worden nagedacht of het ongewijzigd blijven subsidiëren van bepaalde activiteiten verstandig is of dat beter op andere wijze op het beoogde effect gestuurd kan worden.

Bij het verlenen van de subsidie moet dus bepaald worden welke effecten bij een bepaald resultaat horen. Bij het vaststellen van de subsidie kan worden gekeken in welke mate de beoogde effecten zijn gerealiseerd en in hoeverre dit aan de uitgevoerde activiteiten of aan externe factoren moet worden toegeschreven.

Een model voor effectmeting is als bijlage achter in de nota opgenomen.

Beleidsdoelstellingen en resultaten bereiken door te subsidiëren met aanbestedingen

Een andere manier om te sturen op resultaten is door de gewenste effecten te omschrijven in een aanbestedingsdocument en de instellingen zelf door middel van inschrijving een concreet plan van aanpak hiervoor te laten indienen. De inschrijver met het activiteitenplan dat het best tegemoetkomt aan de vooraf bepaalde resultaten en kwalitatieve eisen en wensen, krijgt vervolgens de financiële middelen in de vorm van subsidie toegekend om zijn activiteitenplan uit te voeren.

Met deze methode wordt aan de instellingen zelf overgelaten met welke activiteiten zij de beoogde effecten wensen te behalen. De instellingen beschikken over kennis van de doelgroepen en weten welk effect zij kunnen bereiken met hun activiteiten. Met de gekozen inschrijver moet natuurlijk nog wel een uitvoeringsovereenkomst worden gesloten om de prestatieafspraken en kwaliteitseisen vast te leggen en er moet een (meerjaren)beschikking worden afgegeven. Het ingediende activiteitenplan is hierbij leidend. Daarnaast zijn de regels uit de Aanbestedingswet en het gemeentelijk inkoopbeleid op deze wijze van subsidiëren van toepassing.

5. Bijlagen

Format deelverordening

Burgemeester en Wethouders van de gemeente Nunspeet;

overwegende dat het gewenst is activiteiten te stimuleren die bijdragen aan…..

gelet op artikel 2, lid 2, artikel 4, lid 3 en artikel 6, lid 2 van de Algemene subsidieverordening gemeente Nunspeet 2011

besluiten vast te stellen de volgende regeling: Subsidieregeling …….

Format integrale kostprijsberekening

Dit format moet gebruikt worden om de integrale kostprijs van een product of activiteit te bepalen en zo een deel van de vaste kosten in de subsidie mee te nemen.

De kolom kosten(totaal) bevat de totale lasten van de organisatie. De kolom activiteitentype Z is een van de hoofdkostenplaatsen waarover de kosten uit de eerste kolom verdeeld worden. Vervolgens worden per hoofdkostenplaats de kosten toegerekend aan de kostendragers.

De integrale kostprijs bestaat uit drie componenten:

• a.

  direct aan de activiteitengroep toe te rekenen kosten;

• b.

  kosten van inzet personeel;

• c.

  overige indirecte kosten.

De kosten voor personeel zijn gebaseerd op de gemiddelde brutoloonkosten. Als binnen de organisatie zeer uiteenlopende activiteiten worden verricht die resulteren in een te grote marge van de personeelskosten, is het mogelijk om met meerdere totaalbedragen van de personeelskosten te werken om zo de gemiddelde productieve uurprijs zuiver te houden.

Voorbeelden van directe kosten zijn materialen, speciaal voor een bepaalde activiteit gehuurde ruimten, vervoer naar en van de activiteit en inhuur van gastdocenten. Deze kosten moeten een directe relatie hebben met de activiteit.

Indirecte kosten zijn overhead, afschrijving, kosten voor de werkplek, huisvesting, organisatiekosten, accountantscontrole et cetera.

Per beleidsterrein geldt een andere indeling in categorieën. De integrale kostprijs moet per categorie worden bepaald.

Verschil overeenkomst – subsidie in verband met aanbestedingsplicht

Beoordeel per geval welke onderdelen het best bij de situatie passen, hoe meer onderdelen in dezelfde kolom hoe duidelijker het is wat voor soort afspraken je maakt en welk wettelijk kader hierbij past.

Verplichtingen van de subsidieontvanger in afdeling 4.2.8 van de AWB

De verplichtingen uit dit artikel gelden voor grote rechtspersonen als deze afdeling in de deelverordening van toepassing is verklaard. De verplichtingen moeten met terugkerende regelmaat bij de instellingen die het betreft onder de aandacht worden gebracht en hierop moet bij het indienen van de aanvraag en verantwoording ook op worden gecontroleerd.

Artikel 4:71 van de Algemene wet bestuursrecht:

• 1.

  Indien dit bij wettelijk voorschrift of bij de subsidieverlening is bepaald, behoeft de subsidieontvanger de toestemming van het bestuursorgaan voor:

  • a.

    het oprichten van dan wel deelnemen in een rechtspersoon;

  • b.

    het wijzigen van de statuten;

  • c.

    het in eigendom verwerven, het vervreemden of het bezwaren van registergoederen indien zij mede zijn verworven door middel van de subsidiegelden, dan wel de lasten daarvoor mede worden bekostigd uit de subsidiegelden;

  • d.

    het aangaan en beëindigen van overeenkomsten tot verkrijging, vervreemding of bezwaring van registergoederen of tot huur, verhuur of pacht daarvan indien deze goederen geheel of gedeeltelijk zijn verworven door middel van de subsidie dan wel de uitgaven daarvoor mede zijn bekostigd uit de subsidie;

  • e.

    het aangaan van kredietovereenkomsten en van overeenkomsten van geldlening;

  • f.

    het aangaan van overeenkomsten waarbij de subsidieontvanger zich verbindt tot zekerheidstelling met inbegrip van zekerheidstelling voor schulden van derden of waarbij hij zich als borg of hoofdelijk medeschuldenaar verbindt of zich voor een derde sterk maakt;

  • g.

    het vormen van fondsen en reserveringen;

  • h.

    het vaststellen of wijzigen van tarieven voor door de subsidieontvanger in de gewone uitoefening van zijn gesubsidieerde activiteiten te verrichten prestaties;

  • i.

    het ontbinden van de rechtspersoon;

  • j.

    het doen van aangifte tot zijn faillissement of het aanvragen van zijn surseance van

  • k.

    betaling.

• 2.

  Het bestuursorgaan beslist binnen vier weken omtrent de toestemming.

• 3.

  De beslissing kan eenmaal voor ten hoogste vier weken worden verdaagd.

• 4.

  Paragraaf 4.1.3.3 is van toepassing.

Model effectenarena

Voorzieningen

Onderwijs x

Sport

Winkels

Recreatie x

Cultuur x

Zorg

Vrije tijd x

Horeca

Welzijn x

Woonomgeving

Schoon, heel, veilig

Kindvriendelijk

Mooi

Kansrijke omgeving door inrichting

Wijkcultuur

Gemeenschapzin

Binding aan de wijk

Sociale cohesie

Samenstelling populatie wijk

Imago, reputatie, status

Integratie

Onderling vertrouwen

Sociaal kapitaal

Wijkondersteuning

Synergie, afstemming programma’s

Samenwerking frontlijn

Voor de samenleving

2 Effecten

Voor het individu

Gezond leven

Fysiek

Psychisch

Kwaliteit van leven

Economisch leven

Werken

Voldoende inkomen

Financieel zelfredzaamheid

Consumptiepatroon

Financiële zekerheid

Woonsituatie

Volgens eigen leefstijl

Veilig voelen

Woongenot, -gemak

Thuis voelen

Zelfstandig leven

Langer thuis wonen

Hulpbehoevendheid

Prettig leven

Comfortabel

Vrijetijdsbesteding

Mobiel leven

Persoonlijke ontwikkeling

Zelfrespect, zelfbewustzijn

Opleidingsniveau

Sociale stijging

Participatie, invloed

Sociaal kapitaal

Cultureel kapitaal

Sociale vaardigheden

Ontplooiing

In eerste instantie moeten bij 1 Interventie de activiteiten en beoogde resultaten worden ingevuld. De resultaten zijn SMART geformuleerd. Vervolgens wordt per interventie gekeken welke effecten worden beoogd. De effecten staan genoemd bij 2 Effecten en zijn ingedeeld naar effecten voor het individu of voor de samenleving. Dit kan door het trekken van lijnen tussen de interventie en het beoogde effect. Indien er veel interventies zijn kan voor de overzichtelijkheid de relatie tussen interventie en effecten in een aparte tabel worden opgenomen.