Algemene subsidieverordening

Toelichting algemeen

Inleiding

Met de inwerkingtreding van titel 4.2 (Subsidies) van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) per 1 januari 1998 is het verlenen van subsidies door bestuursorganen wettelijk geregeld. De Algemene subsidieverordening is een aanvulling op die wettelijke bepalingen in de Awb. Deze verordening biedt het aanvullende algemene kader waarbinnen de gemeentelijke subsidieverstrekking zich afspeelt.

Enkele bepalingen van titel 4.2 van de Awb verwijzen naar een wettelijk voorschrift waarin onderwerpen geregeld kunnen of moeten worden. Dat wettelijk voorschrift wordt dan gegeven door deze Algemene subsidieverordening of een gemeentelijke bijzondere subsidieverordening, waarin criteria die betrekking hebben op de inhoud van beleid, de wijze van berekening van subsidies en dergelijke zijn opgenomen.

Daarnaast kan de gemeente beleidsregels opstellen. Deze regels met een algemene strekking kunnen zowel aanvullend zijn op een verordening als op zich zelf staan.

Bij het vaststellen van de bepalingen van deze Algemene subsidieverordening is ernaar gestreefd een zo goed mogelijk evenwicht tot stand te brengen tussen enerzijds voldoende waarborgen voor de aanvrager van een subsidie voor wat betreft een zorgvuldige behandeling van zijn aanvraag en anderzijds het behoud van voldoende beleidsvrijheid voor het gemeentebestuur bij de verdeling van subsidiegelden en de financiële beheersbaarheid van subsidies.

Het voldoen aan de bepalingen van de Algemene subsidieverordening alleen geeft geen recht op subsidie. Vanzelfsprekend moet de gemeenteraad gelden op de begroting beschikbaar hebben gesteld en moet een eventueel geldend subsidieplafond niet worden overschreden. Maar ook zal in de meeste gevallen moeten zijn voldaan aan inhoudelijke criteria van de afzonderlijke bijzondere subsidieverordening of beleidsregels die op de aanvraag van toepassing zijn.

Het karakter van de bepalingen in de subsidietitel Algemene wet bestuursrecht

De Awb kent dwingende, gangbare, aanvullende en facultatieve regels. Van de dwingende regels mag de decentrale wetgever, in ons geval de gemeenteraad, niet afwijken. De gangbare regels geven voor de normale gevallen de beste regeling. De bepalingen maken een afwijkende regeling uitdrukkelijk mogelijk door aan de gangbare regeling (in de wet) de clausule te verbinden “tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald”. Dit betekent dat de gemeenteraad in de Algemene subsidieverordening kan afwijken van de gangbare regeling in de wet en daarvoor in de plaats een eigen regeling kan opnemen. Van aanvullende regels kan het bestuursorgaan rechtstreeks op grond van de wet gebruik maken. De achterliggende gedachte van deze regels is dat er niet voor alle gevallen een geschikte regeling in de Awb kon worden geformuleerd. Het is dus afhankelijk van het zich voordoende individuele geval of het bestuursorgaan het nodig acht van (een) bepaalde aanvullende regel(s) gebruik te maken. Facultatieve regels gelden niet uit zichzelf, maar moeten in een verordening of ander besluit van het bestuursorgaan van toepassing worden verklaard. Zij zijn, als ze van toepassing worden verklaard, wel toepasbaar op alle daaronder ressorterende gevallen. In die zin verschillen zij dus van aanvullende regels.

Subsidieproces

De wetgever onderscheidt bij het proces van subsidieverstrekking drie belangrijke momenten, te weten de subsidieverlening, de subsidievaststelling en de betaling. Voor de aanvrager ontstaat er door de verlening een voorwaardelijke aanspraak op subsidie. De voorwaarde bestaat uit het uitvoeren van de activiteiten waarvoor de subsidie is toegekend. Zodra de voorwaarde is vervuld, is het bestuursorgaan gehouden de aangegane financiële verplichting te honoreren. De subsidievaststelling geeft de gesubsidieerde een definitief recht op de financiële middelen en verplicht het bestuursorgaan tot uitbetaling. Ten behoeve van de subsidievaststelling moet duidelijk zijn dat de activiteiten zijn uitgevoerd en dat verplichtingen zijn nagekomen. In de subsidievaststelling wordt door het bestuursorgaan derhalve definitief het bedrag van de subsidie bepaald. Afhankelijk van de te subsidiëren activiteit is het mogelijk dat de verleningsfase wordt overgeslagen. In die gevallen wordt onmiddellijk de subsidie vastgesteld.

De betaling vindt op de gebruikelijke manier plaats door overboeking op de bankrekening van de gesubsidieerde. Als er voorschotten zijn verstrekt, dan worden die verrekend met het uit te betalen bedrag van de vastgestelde subsidie. De verlening, de vaststelling en de betaling worden in de Awb nader ingekaderd. Naast het vereiste van de wettelijke grondslag voor de subsidieverstrekking en de begripsomschrijving van subsidie geeft de Awb voorschriften over het subsidieplafond, over de verdeelregels en over het begrotingsvoorbehoud. Hiermee beoogt de wetgever duidelijkheid te geven over de methoden die bestuursorganen kunnen gebruiken om subsidiëring van activiteiten binnen kenbare kaders te houden en daarmee te beheersen.

Grondslag van de subsidie

Subsidiebesluiten van bestuursorganen moeten op grond van het bestuursrecht voldoen aan een aantal geschreven en ongeschreven normen. In de eerste tranche van de Awb is het algemene kader van het bestuursrecht geschapen. De eerste tranche van de Awb regelt het verkeer tussen burgers en bestuursorganen, geeft bepalingen over besluiten en beschikkingen, en regelt het bezwaar en beroep tegen besluiten en beschikkingen. Het procesrechtelijke deel van de wet bevat bepalingen over het beroep tegen besluiten en beschikkingen bij de rechtbank. Door de uitbreiding van de Awb gelden voor subsidies niet alleen de algemene bepalingen over besluiten en beschikkingen uit de eerste tranche van de Awb, maar ook de specifieke bepalingen van de subsidietitel in de derde tranche van de Awb. Verder geeft de derde tranche een bestuursrechtelijke inkadering van de subsidiebeschikking door het voorschrift dat de subsidie in beginsel slechts mogelijk is op grond van een wettelijk voorschrift, in ons geval een gemeentelijke verordening, dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt. De hoofdregel van de subsidietitel van de Awb, dat subsidies gebaseerd moeten zijn op een wettelijk voorschrift, komt voort uit de wens de rechtszekerheid van de subsidieaanvrager en de subsidieontvanger te verbeteren. Tevens streeft de wetgever verbetering van de doelmatigheid van de overheidsuitgaven na. Onzorgvuldig of willekeurig handelen is beter te toetsen aan de hand van een subsidieverordening dan aan de hand van een op zichzelf staand besluit van het college van burgemeester en wethouders of van een gemandateerde medewerker.

Op de hoofdregel zijn uitzonderingen mogelijk. Voor de gemeente bevat de Awb drie uitzonderingen op de hoofdregel: subsidieverstrekking op grond van een begrotingspost, de incidentele subsidieverstrekking en het verstrekken van subsidie in afwachting van de totstandkoming van een verordening, kortweg de spoedshalve subsidie genoemd. Dat de Awb deze als uitzonderingen ziet geeft aan dat een gemeente niet alleen met verordeningen een subsidiebeleid kan voeren. Echter, ook de uitzonderingen op de hoofdregel zijn zodanig geregeld dat aan de eisen van rechtszekerheid en de wens tot doelmatigheid wordt voldaan. Voor de gemeente betekent de wettelijke verplichting van de Awb (de hoofdregel) dat subsidiëring in het algemeen gebaseerd moet zijn op een verordening (artikel 4:23, lid 1).

De Awb bevat een paar artikelen die dwingend aangeven welke onderwerpen in de verordening moeten staan. Het gaat daarbij om het noemen van de te subsidiëren activiteiten, welke verplichtingen voor de subsidieontvanger aan de subsidieverstrekking te verbinden zijn en de bevoegdheid voor het vaststellen van een subsidieplafond en de daaraan verbonden verplichting met betrekking tot de verdeling. De Awb maakt een einde aan subsidieverlening door de gemeente die uitsluitend is gebaseerd op de algemene bestuursbevoegdheid uit de Gemeentewet (artikel 108). Subsidieverlening met alleen een beleidsnota als grondslag is uitgesloten.

Het is mogelijk dat via een wet in formele zin, dat wil zeggen een wet die door regering en parlement is vastgesteld, aan een gemeentelijk bestuursorgaan rechtstreeks de bevoegdheid wordt toegekend of de verplichting wordt opgelegd voor een activiteit subsidie te verlenen. Als de betreffende wet niet tot het vaststellen van een verordening verplicht, is de regeling in de wet in formele zin als de grondslag voor de subsidieverstrekking te beschouwen.

TOELICHTING ARTIKELGEWIJS

Artikel 1 Begripsbepalingen

Waar in deze verordening het gemeentebestuur wordt genoemd, zullen dat in de praktijk voor de subsidieaanvrager en –ontvanger meestal burgemeester en wethouders zijn omdat zij op grond van de Gemeentewet belast zijn met de uitvoering van deze verordening.

De afbakening tussen subsidies en andere financiële bijdragen is niet altijd eenvoudig vast te stellen. Van belang is vooral of de activiteiten van de aanvrager voldoende bepaalbaar zijn en dat het niet gaat om een betaling voor geleverde goederen, diensten of andere reële economische tegenprestaties. In beginsel moeten subsidies op een wettelijk voorschrift, in casu een verordening, berusten.

Structurele subsidies beperken zich niet tot de wettelijke subsidies. Ook een op een begrotingspost gebaseerde subsidie kan “per boekjaar” structureel worden verstrekt. Zelfs incidenteel verstrekte subsidies zijn na vier jaren van verstrekking tot structurele geworden.De term incidentele subsidie wordt als tegenhanger van de structurele subsidie gebruikt voor een project of activiteit die het karakter heeft van een eenmalig evenement, een nieuwe opzet of een nieuwe werkwijze (experiment).

Artikel 2 Reikwijdte

In beginsel gelden deze bepalingen voor alle gemeentelijke subsidies, al dan niet gebaseerd op een verordening. Maar het is niet mogelijk om alle bepalingen van deze verordening altijd van toepassing te laten zijn op alle subsidies.

Artikel 3 Bijzondere subsidieverordeningen

Met dit artikel is beoogd de gemeentelijke subsidieregelgeving samenhang en een zekere mate van uniformiteit te geven. De in het eerste lid genoemde onderdelen zijn zonder meer wettelijk verplicht in een bijzondere subsidieverordening. De in het tweede lid genoemde onderdelen moeten worden opgenomen indien het gemeentebestuur daar gebruik van wil maken. Dit artikel is deels (eerste lid) een vertaling van het voorschrift van artikel 4:23, eerste lid, Awb naar gemeentelijke termen, hetgeen betekent dat subsidies slechts worden verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift. Het tweede lid is deels een uitwerking van de bepalingen van de Awb die voorschrijven dat indien de subsidie op een wettelijk voorschrift berust, een aantal onderwerpen moet worden bepaald bij wettelijk voorschrift of krachtens wettelijk voorschrift bij de subsidieverlening.

Artikel 4 Subsidieverslag

Het maken van een subsidieverslag heeft alleen zin indien dit in concrete gevallen in een duidelijke behoefte voorziet. Voorkomen moet worden dat het gemeentelijke apparaat wordt belast met onnodige activiteiten.

Artikel 5 Medesubsidiënt

Wanneer naast het gemeentebestuur ook een of meer andere overheden of derden subsidiëren, kan een subsidieontvanger te maken krijgen met niet op elkaar afgestemde subsidievoorschriften.

Elke subsidiënt heeft immers vaak zijn eigen specifieke voorschriften. Wanneer bepalingen van deze verordening ertoe zouden leiden dat een door het gemeentebestuur gesubsidieerde activiteit daardoor niet of niet volledig kan worden uitgevoerd, kunnen burgemeester en wethouders die ongewenste situatie zoveel mogelijk voorkomen door in maatwerk van één of meerdere bepalingen van deze verordening of een bijzondere subsidieverordening af te wijken.

Artikel 6 Termijn indiening aanvraag subsidieverlening

In afwijking van de wettelijke aanvraagtermijn van 13 weken voor aanvang van het jaar waarvoor subsidie wordt aangevraagd, wordt een aanvraagtermijn gesteld op uiterlijk 1 augustus, zodat mogelijk eventueel spoedeisende zaken kunnen worden meegenomen in de gemeentelijke (begrotings)procedures. De mogelijkheid is opengelaten om, wanneer daar aanleiding toe is, op specifieke deelterreinen bij een bijzondere subsidieverordening of bij een ander besluit van het gemeentebestuur, een andere termijn te stellen. De uiterlijke indieningsdatum van 1 augustus betreft de structurele subsidies.

Artikel 7 Indiening aanvraagbescheiden

Dit is een achtervangbepaling, specifiek bedoeld voor subsidies die niet berusten een wettelijk voorschrift (artikel 4:23, derde lid, onder a, c en d van de Awb). Het gaat om de volgende subsidies:

• a.

  in afwachting van de totstandkoming van een wettelijk voorschrift gedurende ten hoogste een jaar of totdat een binnen dat jaar bij de Staten-Generaal ingediend wetsvoorstel is verworpen of tot wet is verheven en in werking is getreden;

• b.

  indien de begroting de subsidieontvanger en het bedrag waarop de subsidie ten hoogste kan worden vastgesteld, vermeldt;

• c.

  in incidentele gevallen, mits de subsidie voor ten hoogste vier jaren wordt verstrekt.

In deze gevallen moet de subsidieaanvrager in ieder geval een activiteitenplan, een begroting, een financieel verslag en een afschrift van de oprichtingsakte dan wel van de statuten zoals die het laatst zijn gewijzigd, meesturen (voor zover de aanvrager een rechtspersoon is).

Voor de structurele (per boekjaar verstrekte) subsidies is een algemene regeling getroffen in afdeling 4.2.8. van de Awb.

Artikel 8 Termijn indiening aanvraag subsidievaststelling

Artikel 4:44 Awb geeft aan dat of bij wettelijk voorschrift een termijn kan worden vastgesteld waarbinnen de aanvraag tot subsidievaststelling moet zijn ingediend, of dat dit moet gebeuren binnen een bij de subsidieverlening te bepalen termijn. Ter bevordering van de uniformiteit wordt gekozen voor termijnbepaling in de Algemene subsidieverordening. De datum van 1 april geeft die aanvragers, die een jaarrekening moeten opstellen en indienen, de ruimte dit te kunnen doen.

De mogelijkheid is opengelaten om, wanneer daar aanleiding toe is, op specifieke deelterreinen bij een bijzondere subsidieverordening of bij een ander besluit van het gemeentebestuur, een andere termijn te stellen.

Artikel 9 Weigeringsgronden

Naast de verplichte weigeringsgrond van artikel 4:25 Awb (weigering voor zover door verstrekking van de subsidie het vastgestelde subsidieplafond wordt overschreden, indien een subsidieplafond is ingesteld) en de weigeringsgronden van artikel 4:35 Awb (de reguliere algemene weigeringsgronden), bestaat behoefte aan algemene weigeringsgronden specifiek op gemeentelijk terrein.

Artikel 10 Rijksgelden

Het spreekt voor zich dat als rijksgelden verminderen of wegvallen, de hierop gebaseerde subsidie eveneens dienovereenkomstig wordt aangepast dan wel stopgezet.

Artikel 12 Verzekeringen

Deze verplichting is opgenomen om risico-aansprakelijkheid van de gemeente uit te sluiten.

Artikel 13 Niet-doelgerichte verplichtingen

Niet-doelgerichte verplichtingen zijn verplichtingen die niet direct een relatie hebben met de activiteit waarvoor subsidie wordt verleend, maar die het gemeentebestuur wel van belang acht. Te denken valt bijvoorbeeld aan milieubeleid in het kader waarvan het gemeentebestuur het niet wenselijk vindt dat een organisatie plastic bekers gebruikt maar in plaats daarvan porseleinen kopjes zou moeten nemen.

Artikel 14 Vergoeding vermogenswaarden

Bij deze vorm van vermogensvorming kan worden gedacht aan bijvoorbeeld de waardevermeerdering van een onroerende zaak waarvan de afschrijvingskosten zijn gesubsidieerd door de gemeente. Wanneer vervolgens de subsidieontvanger die onroerende zaak verkoopt en op die wijze een boekwinst behaalt, dan hebben burgemeester en wethouders de mogelijkheid om een gedeelte of de gehele boekwinst terug te vorderen. Artikel 4:41 Awb noemt overigens ook –limitatief- andere situaties. Doelstelling is steeds om deze boekwinst ten goede te laten komen aan de gemeenschapsmiddelen waaruit ze is ontstaan.

Artikel 15 Accountantscontrole

Ontvangers van een subsidie tot € 75.000,= zijn in principe vrijgesteld van de verplichting voor de vaststelling van de subsidie een accountantscontrole te laten uitvoeren. De grens van € 75.000,= is gekozen aan de hand van de subsidielijst Welzijn 2004 van de afdeling Inwoners. Deze lijst laat zien dat de grotere instellingen subsidie ontvangen van € 75.000,= of meer. Het tweede lid maakt het mogelijk dat in bijzondere gevallen, met name wanneer er twijfels zijn gerezen over de juistheid van het ingediende financiële verslag, ook beneden de grens van € 75.000,= aan begrote lasten toch een accountantsverklaring kan worden gevraagd.

Artikel 16 Betaling

Bij betaling in gedeelten wordt in de bijzondere subsidieverordening of bij de subsidieverlening aangegeven in welke termijnen er wordt betaald (bijvoorbeeld per kwartaal, of per maand). Tevens wordt het voorschotpercentage bepaald, waarbij het restant bij de subsidievaststelling wordt verrekend (bijvoorbeeld 75% wordt voor 1 maart betaald).

Artikel 17 Terugbetaling voorschotten

Het tweede lid biedt de mogelijkheid om rekening te houden met een aanzienlijke omvang van het terug te betalen bedrag en andere bijzondere omstandigheden.

Het derde lid is vooral praktisch van aard: het voorkomt dat terug te betalen bedragen van de ene subsidie en nog te betalen voorschotten op een andere subsidie aan dezelfde subsidieontvanger elkaar kruisen. Of verrekening plaats zal vinden zal per geval onder meer afhangen van de omvang van het terug te betalen bedrag en de aard van de subsidie (bijvoorbeeld of er sprake is van budgetsubsidie).

Artikel 18 Afdeling 4.2.8 wet

Afdeling 4.2.8 van de Awb is weliswaar in zijn geheel facultatief, maar is bij deze bij besluit van het gemeentebestuur van toepassing verklaard.

Artikel 19 Budgetsubsidie

Bij deze vorm van subsidiëring worden met de subsidieontvanger afspraken gemaakt over onder meer uit te voeren activiteiten, te leveren prestaties en te bereiken resultaten. In overeenstemming met de mogelijkheid die de wet biedt worden deze afspraken vastgelegd in een door beide partijen (gemeente en subsidieontvanger) ondertekende overeenkomst. Deze overeenkomst is ter aanvulling op de altijd noodzakelijke subsidiebeschikking.

Het subsidietijdvak is één jaar in verband met de jaarlijkse vaststelling van de begroting.

Een budgetperiode bestaat uit één of meerdere subsidietijdvakken, zo mogelijk afgestemd op de 4-jarige zittingsduur van de gemeenteraad. Alleen de in afdeling 4.2.6 van de Awb genoemde redenen kunnen er nog toe leiden dat een budgetsubsidie binnen een budgetperiode wordt gewijzigd, ingetrokken of geweigerd, zoals bijvoorbeeld veranderde omstandigheden of beleidswijzigingen. In zo’n geval gelden de bepalingen omtrent wijziging, intrekking of weigering van subsidies, waaronder ook valt een redelijke termijn voor aanpassing aan de veranderde omvang van budgetsubsidie.

Artikel 20 Toestemming handelingen

In artikel 4:71 Awb wordt de mogelijkheid gegeven een aantal beslissingen van de subsidieontvanger aan toestemming van het bestuursorgaan te onderwerpen. Het is niet persé nodig om van alle mogelijkheden die het artikel biedt gebruik te maken, dus om dit in de Algemene subsidieverordening te regelen. In voorkomende gevallen kan altijd nog toestemming voor andere handelingen op grond van het wetsartikel bij de subsidieverlening worden bepaald.

De beslissingen onder a,b,e,f,g,h,i en j zijn opgenomen. Deze hebben respectievelijk betrekking op: het oprichten van of deelnemen in een rechtspersoon; het wijzigen van statuten; het aangaan van kredietovereenkomsten en overeenkomsten van geldleningen; zekerheidsstelling met inbegrip van zekerheidsstelling voor schulden van derden of als de subsidieontvanger zich als borg of hoofdelijk medeschuldenaar verbindt of zich voor een derde sterk maakt; het vormen van fondsen en reserveringen; het vaststellen of wijzigen van tarieven voor door de subsidieontvanger in de gewone uitoefening van zijn gesubsidieerde activiteiten te verrichten prestaties; het ontbinden van de rechtspersoon; het doen van aangifte tot faillissement of het aanvragen van surséance van betaling.

Artikel 21 Egalisatiereserve

In artikel 4:72 Awb is het vormen van een egalisatiereserve door de subsidieontvanger een facultatieve bepaling. Dit betekent dat dit bij wettelijk voorschrift (in de Algemene subsidieverordening dan wel de bijzondere subsidieverordening) of bij de subsidieverlening moet worden bepaald.

Daarom is hier opgenomen dat het gemeentebestuur kán bepalen (hoeft dus niet) dat een subsidieontvanger een egalisatiereserve vormt. In de bijzondere subsidieverordening wordt vervolgens eventueel opgenomen dat de subsidieontvanger een egalisatiereserve vormt. Dit betekent dat als het gemeentebestuur dit van toepassing verklaart, het vormen van een egalisatiereserve toepasbaar is op álle onder deze bijzondere subsidieverordening ressorterende gevallen. Is dit niet de bedoeling dan kan het gemeentebestuur nog altijd bij de subsidieverlening bepalen dat voor die ene bepaalde subsidieontvanger een egalisatiereserve wordt gevormd.

Artikel 22 Financieel verslag

In artikel 4:77 Awb is het opstellen van een financieel verslag een facultatieve bepaling voor zover meer dan 50% van de inkomsten uit de subsidiegelden zijn verkregen. Dit betekent dat bij wettelijk voorschrift (in de Algemene subsidieverordening dan wel de bijzondere subsidieverordening) of bij de subsidieverlening moet worden bepaald dat artikel 4:76 Awb van overeenkomstige toepassing is.

Daarom is hier opgenomen dat het gemeentebestuur kán bepalen (hoeft dus niet) dat artikel 4:76 Awb van toepassing is, dus dat een subsidieontvanger een financieel verslag moet opstellen indien meer dan 50% van de inkomsten uit de subsidiegelden zijn verkregen. Dit is van belang voor gevallen waarin het gemeentebestuur ten behoeve van de subsidievaststelling toch inzicht wil hebben in de gehele financiële gang van zaken bij de subsidieontvanger.In de bijzondere subsidieverordening wordt vervolgens eventueel opgenomen dat artikel 4:76 Awb van toepassing is. Dit betekent dat als het gemeentebestuur dit van toepassing verklaart, artikel 4:76 toepasbaar is op álle onder deze bijzondere subsidieverordening ressorterende gevallen.

Is dit niet de bedoeling dan kan het gemeentebestuur nog altijd bij de subsidieverlening bepalen dat voor die ene bepaalde subsidieontvanger artikel 4:76 Awb van toepassing is.

Artikel 24 Overgangsbepalingen

Subsidies die ten behoeve van het jaar 2004 onder de oude verordeningen zijn verleend en waarvoor de vaststelling (“afrekening”) begin 2005 nog moet plaatsvinden, vallen níet onder het nieuwe rechtsregime. Deze worden afgehandeld op basis van de oude verordeningen. Subsidies die in 2004 zijn aangevraagd dan wel (“voorlopig”) zijn verleend ten behoeve van het jaar 2005, vóórdat het nieuwe rechtsregime van kracht is geworden, vallen wél onder het nieuwe rechtsregime.

Subsidies die worden aangevraagd nádat het nieuwe rechtsregime van kracht is geworden, vallen automatisch onder het nieuwe rechtsregime.