Sanctiestrategie fysieke leefomgeving

Artikel 2.1 Bouw- en slooptoezicht (Rode kleurspoor)

Bouw- en slooptoezicht vindt plaats op bouwwerken waarvoor vergunning is verleend, waar verzoeken om toezicht worden ontvangen en bij het opsporen van illegale bouw- en sloopwerken. Om zeker te stellen dat ook wordt gecontroleerd wanneer de startmelding(en) niet worden ontvangen is er een jaarlijkse controle ingevoerd. Hierbij wordt de volledige voorraad vergunningen in een kort tijdbestek gecontroleerd. Dit gebeurt zeer grofmazig maar geeft een goede indruk over de staat van uitvoering. Binnen de methodiek van het “Toezichtprotocol, bouwen en wonen” is op basis van een risico-analyse bepaald op welke momenten er moet worden gecontroleerd bij de bouw- uitvoering en wat de diepgang bij die controles is.

Wanneer een overtreding wordt geconstateerd wordt vanuit het proces van het “Toezichtprotocol, bouwen en wonen” rechtstreeks naar het voorliggende beleidstuk “Sanctiestrategie Fysieke leefomgeving” verwezen. Hiermee is een vaste werkwijze gegarandeerd. Voordat corrigerend wordt opgetreden wordt eerst de legalisatie-mogelijkheid onderzocht volgens onderstaand proces. Zo is verwijzing naar het juiste sanctiemiddel daarmee zeker gesteld.

Op de volgende pagina is figuur 2.1 opgenomen waarin de aansturing van het proces bij afwijkingen ten opzichte van de wet- en regelgeving is opgenomen. Dit betreft de “pre-sanctiestrategie”. Deze strategie stelt zeker dat voorafgaand aan het inzetten van een sanctiemiddel met voldoende zorgvuldig wordt gehandeld. Hierbij wordt ook het legalisatieonderzoek aangestuurd.

Op de daaropvolgende pagina is figuur 2.2 opgenomen waarin de aansturing van het toezicht op het bouwen is opgenomen. In het schema is het begrip “jaarlijkse controle” opgenomen. Dit betreft een controleronde die elk jaar wordt uitgevoerd. Bij deze snelle ronde wordt niet zozeer inhoudelijk gecontroleerd of de vergunning juist wordt uitgevoerd maar wordt vooral nagegaan of de status van de vergunning overeenkomt met onze gegevens. Zo wordt zeker gesteld dat wanneer niet aan de verplichting wordt voldaan om de aanvang van de werkzaamheden te melden of te melden dat er beton gestort gaat worden er toch toezicht plaatsvindt.

Daaropvolgend is figuur 2.3 opgenomen waarin de aansturing van het toezicht op slopen is opgenomen.

Artikel 2.2 Ruimtelijke ordening (Rode kleurspoor)

Het toezicht op de ruimtelijke ordening is aangestuurd vanuit het handhaafprogramma 2008 van de gemeente Bronckhorst. Het toezicht vindt plaats op basis van thema’s (ondermeer permanente bewoning), klachten, verzoeken om handhaving en eigen constateringen. De systematiek van het toezicht komt overeen met die van bouw. Door patrouille wordt ter plaatse geconstateerd of er een overtreding is begaan. Het proces komt overeen met figuur 2.1 Pre-sanctiestrategie. Bij het legalisatieonderzoek wordt gekeken of er vrijstelling van het bestemmingsplan kan worden verleend of het bestemmingsplan zelfs kan worden gewijzigd voor de gewenste activiteit. Als dat kan wordt op die wijze de overtreding beëindigd. Kan dat niet dan wordt handhavend opgetreden.

Artikel 2.3 Brandveilig gebruik (Rode kleurspoor)

Het toezicht op het brandveilig gebruik vindt plaats aan de hand van uitvoeringsprogramma’s. Het toezicht is cyclisch. Bij overtredingen wordt het proces van de pre-sanctiestrategie gevolgd. 

Artikel 2.4 Milieutoezicht (Grijs, blauw en groen kleurspoor)

Het toezicht op de milieuwetgeving is vastgelegd in de uitvoeringsprogramma’s milieu. De professionaliseringsnota milieuhandhaving van de gemeente Bronckhorst stuurt de handhaving aan. De sanctiestrategie voor milieu is in het laatstgenoemde document opgenomen en kan hier als herhaald worden beschouwd. Deze algehele sanctiestrategie Fysieke omgeving voegt daar wel een urgentie- of prioriteitstelling aan toe.

Artikel 4.1 Opbouw en uitgangspunten sanctiestrategie

De basis van de sanctiestrategie wordt gevormd door een processchema. Dit is een soort stappenplan. Op basis van een aantal stappen wordt hierin bepaald welke sanctie wordt toegepast en welke vervolgstappen er worden genomen als deze sanctie niet tot het gewenste resultaat leidt.

In dit proces is het begrip “kernbepalingen” belangrijk. Op basis hiervan wordt bepaald wat een passende reactie is op een overtreding. Uitgegaan wordt van een zogenoemde “Tafel van drie”. Dit is een lijst die van de veelvuldig binnen Nederland toegepaste “tafel van elf” is afgeleid. Laatstgenoemde is onder de “Professionaliseringsnota milieu” geformuleerd.

Hierbij gelden de volgende uitgangspunten:

• de sanctiestrategie is een beslissingsondersteunend model. Dit betekent dat de sanctiestrategie de handhaver ondersteunt in het proces om te komen tot een besluit over de wijze waarop een overtreding afgehandeld kan/ moet worden. Door iedere handhaver dezelfde stappen te laten volgen wordt eenheid in de uiteindelijke besluitvorming bevorderd;Dat betekent niet dat er volledige uniformiteit ontstaat, gemotiveerd afwijken kan altijd, wel moet dit schriftelijk worden vastgelegd. Hierdoor is de afweging reproduceerbaar en is duidelijk dat er geen willekeur ontstaat.

• Een beslissing van de handhaver en het bestuur is niet vrijblijvend. In het bestuursrecht en/of het strafrecht zal een sanctiestrategie derdenwerking hebben. Dat betekent dat de overtreder zich kan beroepen op de strategie. Goed onderbouwen en beslissen met de strategie als uitgangspunt is noodzakelijk. Onafhankelijk van de vraag of de strategie wordt gevolgd of dat het een afwijking hiervan betreft.• Bij strafrechtelijke handhaving betekent dit niet automatisch dat de bestuurlijke participatie is beëindigd. De effectiviteit op beide sporen wordt juist optimaal door afstemming tussen beide hierin.• Overtreding van kernbepalingen leidt niet direct tot een proces-verbaal. Dit gebeurt pas na overweging van de argumenten uit de “ruit” waaronder het doelbewust overtreden en geen kennelijk incident of geringe omvang. De uiteindelijke beslissing ligt bij de opsporingsambtenaar en niet bij de toezichthouder.

Artikel 4.2 Definitie kernbepalingen

Als definitie voor het begrip “kernbepalingen” wordt gehanteerd:

Bepalingen die binnen de regeling of vergunning waarvan zij deel uitmaken, de kern vormen van de bescherming van de belangen waartoe die regeling of vergunning strekt.

Dat houdt in dat een kernbepaling rechtstreeks te herleiden moet zijn tot het belang waarvoor de regel of vergunning gesteld is. Als vangnet voor de handhaver is dit voldoende bruikbaar. Het gevolg is dat de toezichthouder bij een zware overtreding die niet rechtstreeks als kernbepaling is aangemerkt gemotiveerd kan afwijken op basis van de begripsomschrijving zodat alsnog de sanctie van een kernbepaling kan worden gehanteerd. Hierbij gaat het om uitzonderingen.

Voor het verkrijgen van eenheid en duidelijkheid is het van belang kernbepalingen te benoemen. In onderstaande tabel staat een overzicht van de kernbepalingen voor bouw en sloop die zijn afgeleid van het milieumodel “Professionaliseringsnota milieu” ofwel “Tafel van drie”. De professionaliseringsnota milieuhandhaving bevat de kernbepalingen voor milieu en dient hier als herhaald te worden beschouwd.

Kernbepalingen “Tafel van drie”

1.Bouwen, slopen of gebruiken van een bouwwerk of grond in afwijking of zonder vergunning2.Onjuiste registratie van verwijdering of verdere verwijdering van gevaarlijke afvalstoffen en asbest3.Opslag van gevaarlijke afvalstoffen en asbest afwijkend van de voorschriften 

In AMvB’s, zoals het Bouwbesluit en Besluit bouwvergunningvrije en licht bouw-vergunningplichtige bouwwerken, vergunningen waaronder bouw- en sloopvergunningen, wetten en regelingen is het mogelijk kernbepalingen te benoemen. Dit is de meest bruikbare vorm van benoemen, omdat het voor iedere handhaver duidelijk is of het om een kernbepaling gaat of niet. Tegelijkertijd laat het weinig ruimte voor interpretatie. Een lijst met kernbepalingen is opgenomen in bijlage 1. 

Artikel 4.3 Processchema en stappenplan

Door een uniforme werkwijze op basis van een processchema en stappenplan wordt eenduidigheid verzekerd. De in het eerste hoofdstuk onder de punten 1 tot en met 3 genoemde elementen komen binnen het stappenplan aan bod.

De eerste vraag die de toezichthouder zich moet stellen is of er sprake is van een overtreding met acuut gevaar. Bijvoorbeeld op grond van brandveiligheid of instortingsgevaar. Indien dat het geval is dan is onmiddellijk optreden vereist. Dat betekent dat onmiddellijk een handhavingbeschikking, meestal bestuursdwang, wordt genomen en veelal een procesverbaal wordt opgemaakt. (Blok 1)

Indien geen sprake is van acuut gevaar dient na te worden gegaan of er sprake is van een overtreding van een kernbepaling.

1.is het voorschrift of artikel als kernbepaling aangewezen?2.wordt tenminste één van de “Tafel van drie” genoemde overtredingen begaan?3.gaat het om een bepaling die binnen de regeling of vergunning waar zij deel van uitmaakt, de kern vormt van de belangen waartoe die regeling of vergunning strekt? Indien een vraag met “ja”is beantwoord is sprake van een kernbepaling. De kernbepaling is ondermeer van belang bij het bepalen of tegen een overtreding ook strafrechtelijk optreden gewenst is. In principe is dat het geval, tenzij sprake is van een eerste, geringe overtreding en van een kennelijk incident en een overigens goed nalevende overtreder die onverwijld maatregelen heeft getroffen en geen sprake is van verwijtbaarheid. In dat geval wordt volstaan na een eerste bezoek met een handhavingwaarschuwing met hierin opgenomen een hersteltermijn. Indien de overtreding na de hersteltermijn voortduurt volgt een handhavingbeschikking en mogelijk een proces-verbaal. (BLOK 3)

Er volgt een strenger optreden Indien sprake is van een kernbepaling,

• waarbij het gaat om een overtreding die vaker voor is gekomen;• die geen kennelijk incident is;• die niet gering van omvang is;• van een niet goed nalevende overtreder;• van een overtreder die niet onverwijld maatregelen wil treffen;• of waarbij er sprake is van verwijtbaarheid, In dat geval volgt een handhavingwaarschuwing met een zeer korte hersteltermijn van 1 week met mogelijk een proces-verbaal. Na het tweede bezoek volgt dan onmiddellijk een handhavingbeschikking. (BLOK 2) Het verschil in stap 2 en stap 4 is het respectievelijk toepassen van bestuursdwang of last onder dwangsom.

Indien geen sprake is van een kernbepaling dient de handhaver zich de volgende vragen te stellen, om te bepalen of de overtreding afgedaan moet worden met een proces-verbaal en een handhavingaankondiging of- waarschuwing. Deze overtredingen vallen binnen een soort vangnetconstructie. Veelal gaat het hier om gedragingen van de overtreder. De volgende overwegingen zijn hier aan de orde:

• 1.

  Is sprake van een directe aantasting, bijvoorbeeld bij open erf of terrein;

• 2.

  is sprake van onomkeerbaarheid;

• 3.

  is sprake van prioritaire nalevingdoelen;

• 4.

  is sprake van opzettelijkheid, verwijtbaarheid, berekening of aantasting van het algemeen normbesef waaronder precedentwerking;

• 5.

  is sprake van belemmering/ aantasting van de toezichtmogelijkheid;

• 6.

  bestaat geen vaste toezichtrelatie.

Indien een vraag met “ja” beantwoord moet worden, dan volgt een handhavingaankondiging met hierin opgenomen de hersteltermijn en mogelijk een proces-verbaal. Na een tweede bezoek volgt, bij niet naleven, een handhavingbeschikking (BLOK 4)

Indien geen van de vragen met “ja” moet worden beantwoord dan volgt de lichtste variant uit de strategie, namelijk een bezoekrapport met brief en hersteltermijn. Na een tweede bezoek waarbij geen naleving heeft plaatsgevonden, volgt een handhaafaankondiging. Pas na het derde bezoek volgt een handhaafbeschikking met mogelijk proces-verbaal.

De genoemde hersteltermijnen zijn opgenomen in hoofdstuk 4. Ook hier gaat het om een handreiking. De handhaver kan onderbouwd afwijken van de hersteltermijn.

Op de volgende pagina is het hiervoor omschreven proces schematisch weergegeven. Het opgenomen stappenplan is een verdere uitwerking die overeenkomt met het landelijke stappenplan voor milieu.

Artikel 5.1 Positie strafrechtelijk- bestuursrechtelijk optreden in algemeen perspectief

Wet en regelgeving is één van de middelen om beleidsdoelstellingen te verwezenlijken. Het doen naleven van deze regelgeving is de rechtshandhaving. Onder dit begrip kan worden verstaan in ruime zin:

• de op naleving gerichte voorlichting (preventieve handhaving);• de op naleving gerichte samenwerking tussen organisaties;• uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden als toezicht, opsporing, sancties en maatregelen (repressieve handhaving) door het bestuur en justitie;• de handhaving door particuliere actoren, zoals bijvoorbeeld bij verkoop van onroerende zaken waarbij aanschrijvingen in de openbare registers zijn vermeld die door de notaris worden beschouwd;

Artikel 5.2 Noodzaak afstemming en samenwerking tussen bestuur en justitie

Door overleg met andere handhavende partijen kan de kwaliteit en effectiviteit van de handhaving positief worden beïnvloed. Afstemming tussen bestuur en justitie zijn onontbeerlijk. Zonder samenwerking kan het voorkomen dat verschillende handhavende partners elkaar voor de voeten gaan lopen in plaats van dat zij een versterkend effect hebben. Enerzijds kan een bestuursrechtelijke kleine overtreding een grote strafzaak frustreren terwijl dit ook andersom mogelijk is. Afstemming en overleg vinden plaats in het “lokale handhavingoverleg” .

Artikel 5.3 Taakverdeling tussen bestuur en justitie

Afstemming tussen bestuursrechtelijk en strafrechtelijk handhaven is onontbeerlijk. Sommige zaken lenen zich beter voor één van voornoemde handhaafgronden, soms is gecombineerde handhaving gewenst. Hierbij versterkt de een het handhaven van de ander.

Duidelijk mag worden verondersteld dat het van groot belang is dat het bestuurlijke bevoegde gezag, de politie en het Openbaar Ministerie betrouwbare partners zijn voor elkaar. Een betrouwbare partner betekent bijvoorbeeld dat afspraken die in samenwerkingsverband zijn gemaakt ook daadwerkelijk worden nagekomen en dat dwangsommen ook worden geïnd. Daarnaast is er eigen interne verantwoordelijkheid voor geplande activiteiten die al dan niet gehaald worden. 

Artikel 5.4 Handhaving van eigen bedrijfsvoering

Handhaving van een andere overheid of een onderdeel van de eigen overheid geldende voorschriften is niet anders dan bij derden. Hier gelden, nog meer dan bij particulieren, nalevingdoeleinden in de sfeer van algemeen normbesef en geloofwaardigheid van de normerende overheid. Er kunnen praktische of juridische complicaties optreden bij het optreden tegen de eigen overheid. Democratische controle is in die gevallen het meest krachtige instrument om de zuiverheid hieromtrent te bewaken. Dit wordt mede versterkt als gevolg van transparantie.

Op overtredingen van overheden geldt inhoudelijk dezelfde reactie als op overtredingen van burgers en bedrijven. In de procedure ligt de nadruk op transparantie en openbaarheid.

Andere overheden of publieke ondernemingen die overtredingen blijken te plegen worden hetzelfde behandeld. Strafrechtelijke vervolging van een rijksinstelling blijft achterwege indien er een onhaalbare casus ontstaat als gevolg van ondermeer het Pikmeerarrest en/of het Pikmeerarrest II. Opgemerkt wordt dat dit uitgangspunt onlangs wel is genuanceerd.

Artikel 5.5 Leidraad dwangsombedragen en begunstigingstermijnen

De hoogte van de dwangsom kan en moet doelgericht op de ernst van de overtreding worden afgestemd (evenredigheidsbeginsel) en tot doel hebben de overtreding ongedaan te maken of te voorkomen (effectiviteit). Om handhavers houvast te geven is deze leidraad opgesteld. De leidraad is geen uitputtende lijst. Wellicht ten overvloede wordt vermeld dat altijd een deugdelijke motivering moet worden opgenomen.

Artikel 5.6 Richtlijn last onder dwangsom

Als beleidsuitgangspunt geldt dat alle verbeurde dwangsommen altijd volledig worden geïnd. Hier kan alleen goed gemotiveerd van af worden geweken.