Verordening correctief raadgevend referendum gemeente Deventer

Ondertekening

TOELICHTING OP DE VERORDENING CORRECTIEF RAADGEVEND REFERENDUM GEMEENTE DEVENTER

TOELICHTING ALGEMEEN

Totdat in de Grondwet bepalingen worden opgenomen over het correctief referendum, staat het gemeenten in Nederland vrij zelf regelingen te treffen voor referenda. De bevoegdheid van de raad om een referendumverordening vast te stellen vloeit voort uit de artikelen 147 en 149 van de Gemeentewet. Deze artikelen geven de raad een algemene verordende bevoegdheid.

De Deventer verordening maakt een correctief raadgevend referendum mogelijk. Met raadgevend wordt hier bedoeld dat het initiatief voor het houden van een referendum uitsluitend bij de inwoners van de gemeente ligt. Bij een raadgevend referendum heeft de raad dus geen invloed op de vraag wanneer er een verzoek om een referendum te houden wordt ingediend. De raad kan wel door vaststelling van de verordening invloed uitoefenen op de inhoud van de procedure en de onderwerpen waarover een referendum kan worden aangevraagd.

Het referendum is correctief. Daar wordt in deze verordening mee bedoeld dat het referendum een door de raad genomen besluit als onderwerp heeft. Het gaat daarbij dus nadrukkelijk niet om een voorgenomen, of een ontwerpraadsbesluit. Door middel van een referendum krijgt de bevolking de mogelijkheid bij wijze van laatste redmiddel de raad te ‘corrigeren’ nadat de democratische besluitvorming over een bepaald onderwerp heeft plaatsgevonden.

Het referendum fungeert dus in feite als een laatste middel, als een ‘noodrem’ voor de Deventer bevolking om de raad tot een heroverweging van een reeds genomen besluit te bewegen. De gedachte is dat het kan voorkomen dat de raad, ondanks brede participatie, inspraak en het mogelijk inzetten van vernieuwende instrumenten in het voortraject, een besluit neemt dat op weerstand stuit bij de bevolking. Voor die situaties kan een correctief raadgevend referendum, een volksraadpleging onder kiesgerechtigde inwoners over een genomen besluit van de gemeenteraad, een belangrijke functie vervullen.

Bij een raadgevend referendum moet eerst binnen een bepaalde termijn nadat het raadsbesluit is genomen een zogeheten inleidend verzoek bij de raad worden ingediend. Een inleidend verzoek moet worden ondersteund door een in de verordening vast te leggen aantal kiesgerechtigde inwoners van de gemeente. Als het inleidend verzoek door voldoende personen wordt ondersteund, aan alle vereisten voldoet en de raad met dit verzoek instemt, moet er vervolgens binnen en bepaalde termijn een definitief verzoek worden ingediend, wederom ondersteund door een in de verordening vast te leggen aantal kiesgerechtigde inwoners van de gemeente. Als aan alle vereisten voor het indienen van een definitief verzoek is voldaan, besluit de raad het referendum te houden.

De raad is bij een referendum volledig vrij in de verordening te bepalen welke besluiten referendabel zijn en wat de verschillende drempels zijn bij het houden van een referendum. Dat wil zeggen de drempel voor het inleidend verzoek, voor het definitief verzoek, voor het opkomstpercentage en voor de geldigheid van de uitslag. De verordening kan echter niet bepalen dat de uitslag van het referendum bindend is. Dat is in strijd met de Grondwet. Artikel 129 lid 6 van de Grondwet bepaalt namelijk dat raadsleden stemmen zonder last. Een raadsfractie of een raadslid mag zich wel ‘politiek’ verbinden aan de uitslag, maar de raad en individuele raadsleden moeten altijd de vrijheid hebben de uitslag niet te volgen. Er is dus in juridische zin geen sprake van binding, maar hooguit in politieke zin van zelfbinding. De verordening mag geen bepalingen omtrent deze zelfbinding bevatten. De uitslag van het referendum geldt als advies aan de raad.

Hierna wordt de Verordening correctief raadgevend referendum gemeente Deventer voor zover nodig artikelsgewijs toegelicht.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel 1. Begripsbepalingen

In dit artikel wordt een aantal voor de toepassing van de verordening belangrijke begrippen gedefinieerd.

Het correctief referendum heeft zoals in het algemeen deel van deze toelichting is toegelicht een genomen besluit van de gemeenteraad als onderwerp. Het begrip raadsbesluit in de verordening is ruimer gedefinieerd dan het begrip besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht. Dat betekent dat ook beslissingen van de raad die niet op publiekrechtelijk rechtsgevolg zijn gericht als bedoeld in genoemd wetsartikel in beginsel referendabel zijn.

Wat betreft het begrip kiesgerechtigden is aangesloten bij degenen die gerechtigd zijn deel te nemen aan de raadsverkiezingen. Dit is geregeld in artikel B3 en artikel J1 van de Kieswet. Een referendum is alleen mogelijk binnen het grondgebied van de eigen gemeente.

Artikel 2. Referendabele besluiten

Uitgangspunt is dat alle raadsbesluiten referendabel zijn. Daaronder vallen zoals in de toelichting op artikel 1 is vermeld ook beslissingen van de raad die niet vallen onder de definitie van besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht. Een aantal onderwerpen waarover de raad een besluit kan nemen, leent zich echter minder goed voor een referendum. Daarom is in artikel 2 een beperkt aantal raadsbesluiten vermeld waarover geen referendum kan worden gehouden. Enerzijds moet voorkomen worden dat de verordening een leeg instrument wordt, waarbij het praktisch onmogelijk wordt een referendum te organiseren. Anderzijds is het voor de burger belangrijk dat duidelijk is over welke besluiten geen referendum kan worden gehouden.

Een raadsbesluit dat in de verordening is uitgezonderd van het referendum en in deze toelichting enige verduidelijking behoeft is het onder i vermelde besluit: een besluit over zaken die naar het oordeel van de raad hun grondslag vinden in een eerder genomen besluit waarover een referendum is gehouden of kon worden gehouden. Met deze uitzondering wordt beoogd te voorkomen dat wanneer een besluit als gevolg van een referendum wordt ingetrokken het ook eerdere daarvoor genomen besluiten ‘in zijn val meeneemt’, waardoor het referendum feitelijk meerdere besluiten raakt, terwijl er al eerder voor de bevolking gelegenheid is geweest over dat eerdere besluit een referendum aan te vragen.

Bij grote projecten moet de raad vaak verschillende (deel)besluiten nemen die allen referendabel kunnen zijn. Hierbij kan worden gedacht aan een groot infrastructureel project, waarbij gelden moeten worden vrijgemaakt voor onderzoek of het project zelf, bestemmingsplannen moeten worden vastgesteld of gewijzigd, een verordening moet worden vastgesteld etc. Om te voorkomen dat bij grote projecten over elk afzonderlijk deelbesluit een referendum wordt gehouden bestaat de mogelijkheid dat de raad een referendabele startnotitie vaststelt.

Artikel 3. Referendumcommissie

Wanneer er een referendum wordt gehouden is het raadzaam dat er een referendumcommissie wordt ingesteld. Het onderwerp waarover het referendum wordt gehouden ligt vaak politiek gevoelig. Burgers zijn van mening dat de raad gecorrigeerd moet worden, maar het is wel de gemeente die het referendum en de voorlichting organiseert. Een ‘pettenprobleem’ komt in de praktijk bij referenda dan ook vaak voor. Een onafhankelijke referendumcommissie kan dan de neutrale derde partij zijn die toeziet op de organisatie en uitvoering van het referendum.

In deze verordening is gekozen voor een permanente referendumcommissie bestaande uit drie door de raad te benoemen onafhankelijke leden, waaronder de voorzitter. De leden worden benoemd voor een periode van vier jaren. Aftredende leden kunnen worden herbenoemd.

Artikel 4. Taken referendumcommissie

De referendumcommissie heeft een aantal belangrijke taken. In de eerste plaats adviseert de commissie de raad over de toepassing van artikel 2 (Referendabele besluiten). Daarnaast houdt ze toezicht op de uitvoering van de verordening en de organisatie van het referendum, op de objectiviteit van de door de gemeente te verstrekken voorlichting en is ze belast met het afhandelen van bezwaren over de organisatie en het verloop van het referendum.

Artikel 5. Besluit tot het houden van een referendum

In dit artikel wordt benadrukt dat het aan de raad is om te besluiten of er een referendum wordt gehouden. Daarbij geldt, dat wanneer het definitief verzoek aan alle gestelde eisen voldoet de raad verplicht is te besluiten dat er een referendum wordt gehouden.

Artikel 6. Inleidend verzoek

Er wordt bij het referendum onderscheid gemaakt tussen een inleidend en een definitief verzoek. Het doel van het inleidend verzoek is tweeledig. De raad moet op korte termijn beslissen of een onderwerp referendabel is en dus niet valt onder de in artikel 2 van de verordening vermelde uitzonderingen. Daarnaast moet blijken dat een onderwerp niet alleen maar leeft bij enkele mensen maar op enig draagvlak in de gemeente kan steunen. Hiertoe moeten een van tevoren in de verordening bepaald aantal handtekeningen worden overgelegd. Op korte termijn is het voor burgers dan duidelijk of het zin heeft om handtekeningen te verzamelen ter ondersteuning van het definitief verzoek waarvoor substantieel meer handtekeningen nodig zijn. Het is niet altijd direct duidelijk of een raadsbesluit kan worden onderworpen aan een referendum. Sommige van de in de verordening genoemde uitzonderingen kunnen voor interpretatie (door de raad) vatbaar zijn. Daarom moet de raad daar eerst een expliciet besluit over nemen, alvorens burgers met veel inspanning en kosten daarmee aan de slag kunnen. De drempel voor het inleidend verzoek kan worden bepaald aan de hand van een bepaald percentage van het aantal kiesgerechtigden, of aan de hand van een concreet in de verordening vast te leggen aantal handtekeningen. Dat laatste heeft het voordeel van de duidelijkheid. Vanwege deze duidelijkheid is de drempel voor het inleidend verzoek in de verordening bepaald op 2000 handtekeningen. Dit aantal komt overeen met ongeveer 2,7% van het aantal kiesgerechtigden bij de laatste gemeenteraadsverkiezingen (2014), voorafgaande aan het jaar waarin de verordening in werking treedt.

Voor het verzamelen van de handtekeningen dienen de kiesgerechtigden hun handtekening te plaatsen op een door het college vastgesteld formulier dat ter ondertekening op het stadhuis en eventueel andere door het college aangewezen plaatsen ligt. Op die wijze kan direct de identiteit (kies-gerechtigdheid) van de ondertekenaar gecontroleerd worden. Om de controle op de kiesgerechtigheid zo makkelijk mogelijk te maken is een legitimatieplicht opgenomen. Het is uiteraard mogelijk om ook op andere plaatsen dan het stadhuis handtekeningen te laten zetten. Bij het controleren van de handtekeningen moet beoordeeld worden of diegenen die de ondersteuningsverklaring indient op dat moment kiesgerechtigd is voor de raadsverkiezingen. Immers bij het zetten van de handtekening is nog niet bekend of en zo ja wanneer het referendum gehouden wordt en kan dus niet gewerkt worden met een apart bestand van kiesgerechtigden voor het referendum.

Bij een referendum rijst de vraag of de uitvoering of inwerkingtreding van het raadsbesluit waarover volgens de verordening een referendum kan worden verzocht moet worden uitgesteld, teneinde af te wachten of er ook daadwerkelijk een verzoek om een referendum te houden wordt ingediend. Daarbij moet bedacht worden dat de uitvoering of inwerkingtreding van het besluit in kwestie nog verder kan worden uitgesteld, indien een dergelijk verzoek door de raad wordt gehonoreerd. Dit “lot” treft elk raadsbesluit dat niet in de verordening van het referendum is uitgesloten. Dit kan een behoorlijke rem zetten op de uitvoering en inwerkingtreding van raadbesluiten. Daar staat tegenover dat de praktijk laat zien dat niet vaak om een referendum wordt verzocht en het ook niet vaak daadwerkelijk tot een referendum zal komen.

Om te voorkomen dat elk referendabel raadsbesluit wat betreft de uitvoering of inwerkingtreding eerst na vaststelling door de raad gedurende een aantal weken “in de wacht moet worden gezet”, bepaalt de verordening dat de uitvoering of inwerkingtreding pas wordt opgeschort, indien en nadat een inleidend verzoek tot het houden van een referendum door de raad is ingewilligd, tenzij dat op zwaarwegende gronden niet wenselijk is. Zo kan het bijvoorbeeld zijn dat een inmiddels in werking getreden verordening rechten en aanspraken voor burgers vestigt, hetgeen niet zomaar kan worden opgeschort. In dat geval moet de inmiddels in werking getreden verordening van kracht blijven. Indien de uitslag van een referendum daartoe aanleiding geeft, kan de raad wel besluiten de betreffende verordening of een onderdeel daarvan in te trekken. Op dat moment moet worden bezien welke (juridische) gevolgen dat heeft.

In de praktijk zal een verzoek tot het houden van een referendum meestal niet als een verrassing komen. Over het raadsbesluit in kwestie zal in de periode voorafgaand aan het moment van vaststelling waarschijnlijk al veel te doen zijn geweest in de politiek en/of de media, zodat een dergelijk verzoek te verwachten is. In dat geval kan de raad ook zelf direct besluiten de uitvoering of inwerkingtreding van het betreffende besluit uit te stellen in afwachting van wat verder komen gaat.

Artikel 7. Definitief verzoek

Als de raad van mening is dat het onderwerp referendabel is, dan zijn de initiatiefnemers weer aan bod. Zij moeten binnen zes weken na de dag dat de raad heeft besloten het inleidend verzoek in te willigen een definitief verzoek bij de raad indienen om een referendum te houden en moeten daarbij wederom voldoende ondersteunende handtekeningen verzamelen.

De procedure is in grote lijnen gelijk aan die bij het inleidend verzoek (zie daarvoor de toelichting op artikel 6). Het definitief verzoek moeten worden ondersteund door ten minste 5.000 handtekeningen van kiesgerechtigden. Dit aantal komt overeen met ongeveer 6,6% van het aantal kiesgerechtigden bij de laatste gemeenteraadsverkiezingen (2014), voorafgaande aan het jaar waarin de verordening in werking treedt. Er wordt vervolgens gecontroleerd of er voldoende (geldige) handtekeningen zijn verzameld. De toelaatbaarheid van het onderwerp is al eerder in de procedure, bij het inleidend verzoek, getoetst. Een voldoende aantal handtekeningen zal dan ook een positief besluit tot het houden van het referendum tot gevolg hebben. In dat geval kan de raad dus niet anders besluiten.

In de toelichting op artikel 6 is ingegaan op de opschorting van de uitvoering of inwerkingtreding van het raadsbesluit waarover een referendum is verzocht. Daar is vermeld dat van opschorting pas sprake is indien en nadat een inleidend verzoek tot het houden van een referendum door de raad is ingewilligd, tenzij dat op zwaarwegende gronden niet wenselijk is. Het zevende lid van artikel 7 bepaalt, dat indien de uitvoering of inwerkingtreding van het raadsbesluit op grond van artikel 6 (vijfde lid) is opgeschort en een definitief verzoek niet voldoet aan de gestelde eisen, de opschorting automatisch is beëindigd. Daar is dus geen afzonderlijk raadbesluit voor vereist.

Artikel 8. Datum van het referendum

Het vaststellen van de datum waarop het referendum zal worden gehouden is voorbehouden aan de raad. Van belang is dat er voldoende tijd is om het referendum te organiseren (stemlokalen huren, bemensing stembureaus, drukwerk etc.) en dat er enige ruimte is om vakantieperioden (juli/augustus, december/januari) te overbruggen omdat deze niet geschikt zijn voor het houden van een referendum. De datum kan vallen op een dag waarop tevens andere verkiezingen worden gehouden, maar dat hoeft niet het geval te zijn. Het combineren van verkiezingen is praktisch omdat de kiesgerechtigden dan niet twee maal naar de stembus hoeven te komen. Ook zorgt een combinatie doorgaans voor een hogere opkomst en voor een reductie in de kosten van een referendum. Uiteraard kunnen er ook meerdere referenda op dezelfde dag plaatsvinden.

Artikel 9. Vraagstelling

De vraag die bij het referendum aan de bevolking wordt voorgelegd moet helder zijn. Daarom bepaalt de verordening dat bij het referendum aan de kiesgerechtigden de vraag wordt voorgelegd of zij vóór of tegen het raadsbesluit zijn.

Artikel 10. Budget

Er kan jaarlijks een vast bedrag op de begroting worden opgenomen voor het organiseren van referenda of er kan per referendum een budget worden vastgesteld. Hier is gekozen voor het laatste, waarbij het maximale budget gesteld is op € 250.000,-.

Artikel 11. Uitvoering

Het feit dat het college is belast met de organisatie en uitvoering van het referendum, volgt uit de Gemeentewet (artikel 160, eerste lid onder b). Tot de organisatie behoren diverse taken, zowel de voorlichting over het onderwerp waarop het referendum ziet, als de inrichting en bemensing van de stemlokalen en het drukken van de stembiljetten en oproepkaarten/stempassen.

Artikel 12. Procedure stemming

Het ligt voor de hand om voor de procedures rond de stemming aan te sluiten bij de gang van zaken bij de raadsverkiezingen en dit niet allemaal opnieuw per verordening te regelen. Vandaar dat de Kieswet en het Kiesbesluit van overeenkomstige toepassing zijn. Dit omvat het hele proces van de termijn waarop bij de kiesgerechtigden de oproepkaart/stempas voor het referendum bezorgd dient te zijn als de werkwijze in het stembureau en de vaststelling en bekendmaking van de uitslag.

Artikel 13. Geldigheid van de uitslag

Voor de geldigheid van de uitslag van het referendum hanteert de verordening een opkomstdrempel. Het referendum is geldig, indien het aantal geldig uitgebrachte stemmen vóór het raadsbesluit of het aantal geldig uitgebrachte stemmen tégen het raadsbesluit meer bedraagt dan 25% van het aantal kiesgerechtigden. De uitslag van het referendum wordt berekend op basis van de gewone meerderheid van het totale aantal uitgebrachte stemmen

Artikel 14. Strafbepalingen

Op grond van artikel 154 van de Gemeentewet kan de raad op overtreding van een verordening straf stellen. Voor het bepalen van wat strafbaar is, is in de verordening aangesloten bij de Kieswet, hoofdstuk Z.

Artikel 15. Inwerkingtreding

Dit artikel behoeft geen toelichting.

Artikel 16. Citeertitel

Dit artikel behoeft geen toelichting.