Coördinatieverordening Tholen

Ondertekening

Toelichting op de Coördinatieverordening gemeente Tholen

1. - Inleiding

Afdeling 3.6 Wet ruimtelijke ordening (Wro) bevat verschillende coördinatieregelingen voor Rijk, provincie en gemeente. In de coördinatieregeling voor de gemeente (artikel 3.30 e.v. Wro) is het mogelijk gemaakt het verlenen van een omgevingsvergunning (en eventueel andere vergunningen) te coördineren met de vaststelling van een (herziening van een) bestemmingsplan, een uitwerkingsplan of een wijzigingsplan. De omgevingsvergunning volgt dan de procedure van de herziening van een bestemmingsplan. Dit geldt ook voor de rechtsbescherming.

2. - Wettelijk kader

Artikel 3.30, lid 1, Wro, luidt: “Bij besluit van de gemeenteraad kunnen gevallen of categorieën van gevallen worden aangewezen waarin de verwezenlijking van een onderdeel van het gemeentelijk ruimtelijk beleid het wenselijk maakt dat:

• 1.

  a.         de voorbereiding en bekendmaking van nader aan te duiden, op aanvraag of ambtshalve te nemen besluit worden gecoördineerd, of

• 2.

  b.         de voorbereiding en bekendmaking van een bestemmingsplan, een wijziging of uitwerking van een bestemmingsplan, of een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12 eerste lid, sub a, onder 3, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, wordt gecoördineerd met de voorbereiding en bekendmaking van besluiten als bedoeld onder a."

De wet stelt grenzen aan het toepassen van de coördinatieregeling, omdat het besluit om de regeling toe te passen grote gevolgen heeft voor de procedures van de te coördineren besluiten. Het in artikel 3.30 Wro neergelegde kader bevat twee eisen:

• 1.

  het moet gaan om de verwezenlijking van “gemeentelijk ruimtelijk beleid” en

• 2.

  het moet wenselijk zijn om de gecoördineerde besluitvorming in te zetten voor de verwezenlijking van dat beleid.

Om te voldoen aan deze eisen staat de coördinatieverordening alleen coördinatie toe wanneer een bestemmingsplan (of een equivalent als een uitwerkingsplan of wijzigingsplan) en een omgevingsvergunning deel uitmaken van de te coördineren besluiten. Het bestemmingsplan is vereist om te waarborgen dat het om de uitvoering van gemeentelijk beleid gaat; het bestemmingsplan is immers – naast de structuurvisie – de planfiguur waarin de gemeente haar ruimtelijk beleid kenbaar maakt. Als er op de uitvoering gerichte elementen in het bestemmingsplan voorkomen, is het wenselijk om in één procedure zowel de planologische wijziging – het bestemmingsplan – als de concrete uitwerking in de vorm van een bouwplan te regelen, waar mogelijk met alle andere benodigde vergunningen. Daarmee is de samenhang tussen de te nemen besluiten maximaal zichtbaar en wordt de door de wet beoogde vereenvoudiging van procedures bewerkstelligd, zodat de dienstverlening aan de vergunningaanvrager geoptimaliseerd kan worden. De efficiënte procedure van de coördinatieregeling zorgt ook voor lagere procedurekosten en minder bestuurlijke last.

3. - Wat houdt de coördinatieregeling in?

Met het coördineren bedoelt de wetgever dat besluiten die met elkaar samenhangen, bijvoorbeeld één bouwplan, waarvoor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk, het slopen van een bouwwerk en het wijzigen van een monument, alsmede een bestemmingsplan nodig zijn, in één procedure worden voorbereid. De procedures voor de vergunningen en voor het bestemmingsplan worden dus gecombineerd tot één procedure.

Het vaststellingsbesluit over een bestemmingsplan mag namelijk één van de te coördineren besluiten zijn. Als dat zo is, dan is de bestemmingsplanprocedure (ontwerp 6 weken ter inzage, mogelijkheid om zienswijzen in te dienen, rechtstreeks beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State) ook van toepassing op de besluiten die met het bestemmingsplan gecoördineerd worden voorbereid.

Tegen de besluiten die na die gecoördineerde voorbereidingsprocedure worden genomen kan beroep ingesteld worden, maar, anders dan bij het separaat afgeven van de vergunningen, gebeurt de afhandeling van beroepen tegen onderdelen van het bundeltje besluiten in één keer.

Daarnaast heeft de wetgever bepaald dat de omgevingsvergunning voor een bouwplan dat met een bestemmingsplan is voorbereid, verleend kan worden voordat het bestemmingsplan in werking treedt. Als de coördinatieregeling niet wordt toegepast kan een omgevingsvergunning pas verleend worden als het bestemmingsplan in werking is getreden.

Een tweede belangrijke voordeel van de gecoördineerd voorbereide besluiten is dat de samenhang tussen de te nemen besluiten voor iedereen duidelijk is.

Het vervallen van de mogelijkheden om bezwaar te maken en beroep bij de rechtbank in te stellen kan risico's met zich meebrengen, omdat een negatieve uitspraak over een van de besluiten gevolg kan hebben voor daarmee samenhangende besluiten. In het geval van een negatieve uitspraak over het bestemmingsplan zal bijvoorbeeld ook het besluit om een omgevingsvergunning te verlenen vernietigd worden.

Samenvattend: vergunningverlening via de coördinatieregeling is gunstig, want sneller door het eenvoudige beroep en met duidelijkheid over de samenhang tussen de genomen besluiten.

4. - Welke gevallen lenen zich voor coördinatie?

Het is niet goed denkbaar dat hele grote projecten gecoördineerd zullen worden. De wet geeft echter geen beperkingen aan de omvang van bouwprojecten. De coördinatieverordening kan wel beperkingen bevatten, maar dat hoeft niet. Een aanvrager zal bij grote projecten vaak zekerheid willen hebben over de planologische inpassing in een bestemmingsplan, voordat er kosten gemaakt worden om bouwtekeningen te maken. Omdat de coördinatieverordening de met waarborgen omklede bestemmingsplanprocedure verplicht stelt en omdat de omvang van de via de coördinatieverordening te realiseren projecten op natuurlijke wijze beperkt wordt, is er voor gekozen om in deze verordening geen beperkingen aan de omvang te stellen.

De wet staat een ruime coördinatie toe. De coördinatieverordening beperkt zich echter tot die gevallen waarin naast een omgevingsvergunning ook de wijziging van een bestemmingsplan nodig is. Dat is niet alleen om te voldoen aan het wettelijke kader (zie onder 3), maar ook omdat het goed is om aan de hand van de dagelijkse praktijk routine op te doen en de behoefte in beeld te brengen. Mocht het werken met de coördinatieregeling goed bevallen, dan kan het aantal gevallen uitgebreid worden, bijvoorbeeld door ook toe te staan dat er gecoördineerd mag worden zonder een aanvraag om omgevingsvergunning. De aanvrager kan dan de bestemmingsplanprocedure en bijvoorbeeld een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu coördineren om vervolgens na het in werking treden van het bestemmingsplan de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen aan te vragen.

Om de uitvoering van de coördinatieregeling niet te ingewikkeld te maken, bepaalt de verordening dat de voorbereiding niet gecoördineerd mag worden als er complicerende factoren een rol spelen. Er worden alleen besluiten gecoördineerd die door de gemeentelijke overheid worden genomen), waarvoor geen milieueffectrapport nodig is en waarover financieel overeenstemming is tussen de gemeente en de aanvrager.

5. - De gevolgen voor het gemeentebestuur

Het valt op dat de gemeenteraad de facto besluit over de vergunningverlening voor plannen die niet in de geldende bestemmingsplannen passen. Dat heeft de wetgever zo gewild. Het bovenstaande is overigens ook het geval bij een niet-gecoördineerde vergunningverlening, omdat de gemeenteraad dan ook een bestemmingsplan moet vaststellen voordat de omgevingsvergunning kan worden afgegeven, dan wel een verklaring van geen bedenkingen moet afgeven bij een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, lid 1, sub a, onder 3 Wabo. In de gemeente Tholen heeft de gemeenteraad afgezien van het geven van een verklaring van geen bedenkingen bij afwijkingen van het bestemmingsplan (voorheen projectbesluit).

Enigszins vreemd is dit wel, want de bevoegdheid tot het nemen van uitvoeringsbesluiten zou volgens het duale stelsel bij het uitvoerende bestuursorgaan, het college, horen te liggen. Met het vaststellen van de verordening wordt voorkomen dat de gemeenteraad belast wordt met besluiten over de toepassing van de coördinatieregeling. De verordening verhindert niet dat de gemeenteraad een afzonderlijk besluit neemt om de coördinatieregeling toe te passen in een geval dat niet onder de reikwijdte van de verordening valt.

6. - De gevolgen voor de aanvrager

De snelle, overzichtelijke besluitvorming is handig voor de burger, zowel voor de bouwende burger als voor een eventuele tegenstander van de bouw. De samenhang tussen de besluiten is goed zichtbaar en men weet snel waar men aan toe is.

Hoewel de ervaring dat nog moet uitwijzen, mag verwacht worden dat de kosten in geval van gecoördineerde besluiten lager zijn, doordat er minder bestuursadviezen nodig zijn en minder bezwaar- en beroepsprocedures.

De gemeente moet, voordat de coördinatieregeling wordt toegepast, met de aanvrager bespreken of coördinatie gunstig is. De aanvrager is in geen geval verplicht tot coördinatie.

7. - De noodzaak om een coördinatieverordening vast te stellen

De coördinatieregeling mag alleen toegepast worden als de gemeenteraad daartoe besloten heeft óf als de gemeenteraad (in een verordening) heeft vastgesteld in welke gevallen het wenselijk is om de coördinatieregeling te gebruiken.

Zonder coördinatieverordening kan de coördinatieregeling dus alleen gebruikt worden als de gemeenteraad daar per geval een besluit over neemt. Dat is natuurlijk mogelijk, maar dat zou kunnen betekenen dat de gemeenteraad extra belast wordt en dat de procedure met enige maanden vertraging start. En dat terwijl de coördinatieregeling onder meer bedoeld is om tempo te kunnen maken.

8. - Relatie met de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de Algemene Wet bestuursrecht (Awb)

Met ingang van 1 oktober 2010 is de Wabo in werking getreden. Binnen deze wet worden veel vergunningen gezamenlijk afgehandeld. De Wabo biedt echter geen mogelijkheden tot het coördineren van een vergunningsbesluit met het wijzigen van een bestemmingsplan. De coördinatieregeling is dus een aanvulling op de Wabo. Dat is ook een reden geweest om de coördinatieverordening toe te spitsen op die aanvulling. Op deze wijze bevat de coördinatieverordening geen elementen die in de Wabo geregeld zijn.

Met ingang van 1 juli 2008 is de Wet samenhangende besluiten Awb zijnde een aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht in werking getreden. Daarin zijn, onder meer, procedureregels opgenomen die in acht kunnen worden genomen als besluiten gecoördineerd worden. Over het doel van de wet zegt de Memorie van Toelichting onder meer:

“Het is dus van belang een algemene wettelijke mogelijkheid te creëren om samenhang te brengen in verschillende procedures, die kan worden toegepast wanneer de situatie daarom vraagt.

Dit wetsvoorstel geeft hieraan gestalte, door in de Awb een «coördinatieregeling» aan te bieden die door de bijzondere wetgever of het bestuur van toepassing kan worden verklaard. Deze regeling zorgt voor een stroomlijning van de procedures bij het voorbereiden en nemen van samenhangende besluiten en van de rechtsbescherming daartegen.”)

De coördinatieverordening maakt dankbaar gebruik van de geboden wettelijke mogelijkheid (zie ook hieronder: artikelsgewijze toelichting over artikel 6).

9. - Relatie met milieuwetgeving

De gecoördineerde voorbereiding van besluiten bevat altijd een bestemmingsplanprocedure (zie ook hieronder: artikelsgewijze toelichting over artikel 2). Daarmee is gegarandeerd dat de nodige milieuwetten worden nageleefd. Het bestemmingsplan moet immers onderbouwd worden met de uitkomsten van onderzoeken naar bijvoorbeeld de luchtkwaliteit, de externe veiligheid, de ecologische (hoofd-)structuur, het geluid, etc.

II - Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1

In artikel 1 worden de belangrijkste begrippen beschreven.

Artikel 2

Artikel 2 benadrukt dat de coördinatieregeling alleen ziet op het coördineren van de omgevingsvergunning met de procedure van een bestemmingsplan, uitwerkingsplan of wijzigingsplan. Daarbij kunnen vergunningen of uitvoeringsbesluit die een relatie hebben met de omgevingsvergunning en het bestemmingsplan ook betrokken worden bij de coördinatie.

Artikel 3

Artikel 3 geeft een opsomming van de vergunningen en ontheffingen die in combinatie met de bestemmingsplanherziening/het uitwerkingsplan/het wijzigingsplan en de omgevingsvergunning gecoördineerd kunnen worden voorbereid.

Artikel 4

In artikel 4 wordt aangegeven in welke gevallen het wenselijk is om de coördinatieregeling toe te passen. Elk lid wordt afgesloten met het woordje “en” om duidelijk te maken dat de coördinatieregeling alleen toegepast mag worden als aan alle voorwaarden is voldaan.

Lid a vormt de basis van de coördinatieverordening: coördinatie op grond van de coördinatieverordening is alleen mogelijk als tenminste het besluit over een bestemmingsplan, een uitwerkingsplan of een wijzigingsplan en het besluit over een omgevingsvergunning tot de te coördineren besluiten behoren. De omgevingsvergunning moet een plan betreffen dat op het moment van indienen op grond van artikel 2.10 lid 1 sub c of 2.11 lid 1 van de Wabo geweigerd zou moeten worden en die slechts op grond van artikel 2.12 lid 1 sub a onder 3 van de Wabo kan worden verleend (strijd met het bestemmingsplan). Het bestemmingsplan dat de coördinatieregeling volgt, moet de strijdigheid opheffen, zodat op grond van artikel 3.30 lid 3 Wro de vergunning verleend kan worden. Voor alle duidelijkheid: de coördinatieregeling mag op grond van deze verordening dus niet toegepast worden als de aanvraag past in het geldende bestemmingsplan. In dat geval zou coördinatie met alleen een nieuw bestemmingsplan neerkomen op het omzeilen van de gewone vergunningprocedure. Dat kan anders zijn als naast de omgevingsvergunning ook nog andere vergunningen nodig zijn om het project te realiseren. Als het wenselijk is om in dat geval – er zijn meer vergunningen nodig – de besluiten met de coördinatieregeling voor te bereiden, dan moet de gemeenteraad daartoe apart besluiten.

Lid b houdt in dat, als aan de voorwaarde van lid a voldaan is, er meer besluiten in de gecoördineerde voorbereiding mogen meedoen. Die besluiten moeten dan wel genoemd zijn in lid 3 van de verordening. Zie ook de toelichting aldaar. Het college van burgemeester en wethouders is het coördinerende orgaan dat controleert of aan de wettelijke voorwaarden en de voorwaarden van de verordening is voldaan.

Lid c moet ruim geïnterpreteerd worden. Het gaat hier niet alleen om de vaststelling dat aan de eisen van lid 4 is voldaan, maar het college ziet ook of aan de procedure-eisen voldaan is. Het college kan ook afzien van coördinatie, bijvoorbeeld wanneer het college constateert dat de gemeente geen bestemmingswijziging wil. Uit artikel 3.31 Wro blijkt dat het college niet verplicht is om de coördinatieregeling toe te passen. De wet stelt dat het college coördinatie “bevordert”. Uitgangspunt is dus dat het college, waar dat op grond van deze verordening mogelijk is, een gecoördineerde besluitvorming voorstaat. Een ruime uitleg van lid c kan er niet toe leiden dat het college gevallen coördineert die niet onder de verordening vallen en waartoe de raad niet expliciet heeft besloten. De wet staat delegatie van de raadsbevoegdheid om te besluiten dat gecoördineerde besluitvorming wenselijk is, niet toe.

Op grond van lid d stelt het college van burgemeester en wethouders vast of artikel 5 geen belemmering is voor het toepassen van de coördinatieverordening. Dit lid d moet beperkt uitgelegd worden: àls er een belemmering is, dan is een gecoördineerde besluitvorming niet mogelijk.

Uit lid e blijkt dat de aanvrager en de gemeente samen de coördinatieregeling moeten willen toepassen. Een aanvrager kan niet gedwongen worden om mee te werken aan een gecoördineerde besluitvorming. Dat zou namelijk inhouden dat de aanvrager gedwongen zou kunnen worden om een vergunning aan te vragen. De aanvrager kan natuurlijk goede redenen hebben om af te zien van coördinatie. Het kan bijvoorbeeld zijn dat de aanvrager eerst zeker wil weten dat de bestemmingsplanwijziging doorgevoerd is, voordat hij kosten wil maken voor het maken van een bouwtekening.

Artikel 5

In dit artikel staat in welke gevallen coördinatie niet mogelijk is. De leden a en b sluiten uit dat besluiten gecoördineerd worden voorbereid, terwijl de uitkomst van de voorbereiding nog onzeker is.

Zolang geen MER is opgesteld, is ook niet duidelijk welke locatievariant of welke inrichtingsvariant de voorkeur heeft.

Ook de noodzaak tot het opstellen van een exploitatieplan maakt de procedure ingewikkelder. Het feit dat een exploitatieplan nodig is, betekent dat er met partijen geen overeenstemming is over de financiering, wat geen goede basis is voor een gecoördineerde voorbereiding. Er is tijd nodig om in zo’n geval te proberen om alsnog met partijen overeenkomsten te sluiten, wat niet past bij de voortvarendheid waarmee via de coördinatieregeling uitvoering kan worden voorbereid.

De gemeente kan vooraf een planschaderisico-analyse vragen. In te sluiten overeenkomsten tot aanpassing van een bestemmingsplan c.a. zal in ieder geval moeten worden opgenomen dat de aanvrager zich bereid verklaard de kosten voor planschade voor zijn rekening te willen nemen. Als de aanvrager dat niet wil, dan zou het financiële risico van het vaststellen van het bestemmingsplan bij de gemeente liggen. De gemeente is in beginsel niet bereid tot een dergelijk risico. Gecoördineerde besluitvorming is in zo’n geval dan ook niet wenselijk.

Artikel 6

De wet geeft geen aanwijzingen over de manier waarop de coördinatieregeling uitgevoerd moet worden. Het is wel wenselijk dat de gemeente duidelijkheid geeft over de uitvoering. Daarom draagt de gemeenteraad het college in dit artikel op om een procedureregeling vast te stellen. Daarin kan bijvoorbeeld worden aangegeven hoeveel tijd de aanvrager heeft om de te coördineren vergunningen aan te vragen.

In onderdeel 8 van algemene toelichting is al uitgelegd dat de wetgever hulp heeft geboden met de Wet samenhangende besluiten Awb die een coördinatieprocedure toevoegt aan de Algemene wet bestuursrecht. Dit nieuwe onderdeel van de Awb (met name: § 3.5.3) werkt pas als een wet of een gemeentelijke verordening de procedure van toepassing verklaart. Zolang het college nog geen procedureregeling heeft vastgesteld is op grond van lid 3 de procedure van de Awb van toepassing (met uitzondering van de artikelen 3.28 en 3.29 over administratief beroep. Deze artikelen zijn overbodig, omdat de Wro dit aspect regelt). Dat is handig, omdat de regeling van het college nog niet klaar is en het overigens ook aan te bevelen is om die regeling pas op te stellen nadat ervaring is opgedaan met het toepassen van de coördinatieregeling.

Als het college een procedureregeling vaststelt en bekend maakt, blijft lid c buiten toepassing.

De Wet samenhangende besluiten Awb verplicht het college van burgemeester en wethouders om een aanvrager in kennis te stellen van alle vergunningen die de aanvrager voor zijn project nodig heeft. Lid 2 geeft aan dat het wenselijk is dat het college in de procedureregeling aangeeft hoe aan die verplichting vorm wordt gegeven.

Lid 4 is opgenomen voor alle duidelijkheid. Dat het college het “coördinerend orgaan” is, blijkt ook al uit artikel 3.31, eerste lid Wro, dus feitelijk is dit lid overbodig.

De procedureregeling moet uiteraard ook gelden als de raad in een bepaald geval dat niet onder de coördinatieverordening valt heeft besloten tot coördinatie. Lid 5 ziet hierop.

Artikel 7

De aanvrager kan verzoeken de aanvraag van een bepaald besluit uit de gecoördineerde behandeling te onttrekken. Het college kan binnen een termijn een besluit nemen over de onttrekking. Deze termijn is in de modelverordening opengelaten. Na onttrekking uit de coördinatie herleven de ‘eigen’ wettelijke procedures en voorschriften voor het betreffende besluit, zoals de ‘eigen’ beslistermijnen.

Artikel 8

Het college kan het noodzakelijk vinden dat de gecoördineerde behandeling van een bepaald besluit wordt beëindigd, bijvoorbeeld als uitvoerig nader onderzoek is vereist. Het resultaat afwachten kan de gehele voortgang van de coördinatie verstoren. Het college kan in dat geval besluiten dat de aanvraag voor dat besluit buiten de coördinatie wordt geplaatst. De ‘eigen’ procedures en voorschriften voor het bestreffende besluit zullen gelden op het moment dat het besluit buiten de coördinatie valt.

Artikel 9

Als het college ambtshalve of op verzoek beslist dat een aanvraag voor een besluit uit de coördinatie wordt gehaald, dan zou dit grote onduidelijkheid kunnen opleveren over de juridische status van de besluitvormingsprocedure van deze aanvraag. Voor besluiten die uit de coördinatie worden gehaald geldt de hoofdregel dat de ‘eigen’ procedures en voorschriften herleven. De vraag is echter in welke fase van besluitvorming met de ‘eigen’ procedures en voorschriften moet worden verdergegaan. Dit artikel geeft een algemene terugvalregeling voor gevallen waarin de aanvraag voor een besluit uit de coördinatie wordt gehaald: het tijdstip waarop wordt beslist dat de aanvraag voor het besluit uit de coördinatie wordt gehaald, wordt geacht het tijdstip te zijn waarop de aanvraag is ingediend. Anders gezegd, de gebruikelijke wettelijke voorschriften en termijnen voor deze aanvraag vangen aan op het tijdstip dat het college beslist de aanvraag uit de coördinatie te halen; dit moment wordt immers geacht het moment van indiening van de aanvraag te zijn.

Artikel 10

Dit artikel bevat onder meer de bepaling dat procedures, waarvoor de raad al een coördinatiebesluit heeft genomen doch op het moment van inwerkingtreding van deze verordening nog niet zijn gestart, worden gestart met inachtname van het bepaalde in artikel 6 van deze verordening. Procedures die al wel zijn gestart worden voortgezet met inachtname van hetgeen in het betreffende coördinatiebesluit is bepaald. Met betrekking tot de beantwoording van de vraag of een procedure al dan niet is gestart is bepalend of de ontwerp-besluiten inmiddels al dan niet ter inzage zijn gelegd.

Artikel 11

Dit artikel spreekt voor zich.