Algemene Handhavingstrategie Bebouwde omgeving en openbare ruimte Gemeente Utrecht 2017

Algemene Handhavingstrategie Bebouwde omgeving en openbare ruimte Gemeente Utrecht 2017

Het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht;

Gelet op Hoofdstuk 7 van het Besluit Omgevingsrecht (Bor);

Overwegende dat het nodig is om de bestuurlijke samenvatting Handhavingsstrategie openbare en

bebouwde ruimte te actualiseren;

Besluit vast te stellen de Algemene Handhavingstrategie Bebouwde omgeving en openbare ruimte gemeente Utrecht 2017.

Inhoudsopgave

1 Inleiding

• 1.

  1 Integraal handhavingsbeleid

• 1.

  2 Positionering handhaving in beleidscyclus: programmering, monitoring en evaluatie

• 1.

  3 Rollen en verantwoordelijkheden

• 1.

  4 Reikwijdte/afbakening

2 Omgevingsanalyse, doelen en prioriteiten

• 2.

  1 Omgevingsanalyse

• 2.

  2 Doelen

• 2.

  3 Prioriteiten

3 Toezichtstrategie

• 3.

  1 Vormen van toezicht

• 3.

  2 Toezicht houden voor en met elkaar

• 3.

  3 De Utrechtse handhavingsmix

4 Sanctiestrategie

• 4.

  1 Interventiematrix en sancties

• 4.

  2 Optreden tegen overtredingen door de eigen organisatie

• 4.

  3 Gedoogstrategie

  1 Inleiding

  Utrecht heeft de ambitie dat inwoners, ondernemers, maatschappelijke organisaties en de gemeente samenwerken aan een leefbaar, schoon, heel en veilig Utrecht. De gemeente zorgt voor een afgewogen balans waarbij levendigheid en bedrijvigheid hand in hand gaan met veiligheid, leefbaarheid en gezondheid. Betrokkenheid en eigen verantwoordelijkheid van inwoners is essentieel en stimuleren we zoveel mogelijk. We willen rechtsgelijkheid waarborgen. Zonder handhaving hebben overtreders een oneigenlijk voordeel ten opzichte van degenen die zich wel aan de regels houden. We willen slecht gedrag niet belonen, en daarmee de geloofwaardigheid van de wet- en regelgeving in stand houden en versterken.

  1.1 Integraal handhavingsbeleid

  De handhaving van regels voor de bebouwde en onbebouwde (leef)omgeving is gebaseerd op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Daarnaast heeft handhaving van de (leef)omgeving betrekking op een breed scala aan wet- en regelgeving: de Wet milieubeheer (Wm), de Wet bodembescherming (Wbb) (inclusief het Besluit bodemkwaliteit), de Wet ruimtelijke ordening, de Erfgoedwet, Natuurwet, de Woningwet (inclusief Bouwbesluit 2012, Welstandsnota), de Algemene Plaatselijke Verordening (APV), de Drank- en horecawet en de Wet op de Kansspelen, etc. Deze wetten hebben als doel de kwaliteit van de (leef)omgeving te beschermen en waar mogelijk te verbeteren. Vrij vertaald betekent handhaving: “het bevorderen of bewerkstelligen van de naleving van regels”.

  Volgens de Wabo moet de handhaving zo gecoördineerd mogelijk plaatsvinden. De Wabo stelt voorts kwaliteitseisen aan de organisatie en uitvoering. Deze eisen zijn verankerd in het Besluit omgevings-recht (Bor). Volgens het Bor moet er periodiek een handhavingsbeleid worden vastgesteld. Integraal handhavingsbeleid beschrijft, in z’n algemeenheid, de keuzes die een gemeente maakt. De keuzes over wat meer of minder aandacht verdient. Ook beschrijft het verschillende vormen van toezicht en instrumenten voor de handhaving.

  In Utrecht hebben we al sinds 2009 integraal handhavingsbeleid. Onderdeel hiervan zijn een algemene handhavingstrategie (een bestuurlijke samenvatting hiervan is in 2010 vastgesteld) en voor een aantal domeinen uitgewerkte handhavingstrategieën. Door voor alle handhavingsdomeinen dezelfde uitgangspunten te hanteren, wordt ervoor gezorgd dat de werkwijzen voor het toezicht en de handhaving op elkaar worden afgestemd. De concrete uitvoering, tot op detailniveau, beschrijven we in het handhavingsprogramma dat we jaarlijks met partners samen opstellen. Dit document betreft een evaluatie en aanpassing aan nieuwe ontwikkelingen van de algemene handhavingstrategie uit 2010.

  In 2014 verscheen de Landelijke Handhavingstrategie (LHS). Deze strategie heeft tot doel om landsbreed in de handhaving meer uniformiteit en afstemming te realiseren. In figuur 1 staat de positionering van de landelijke handhavingstrategie. Het doel van de LHS, uit het oogpunt van rechtsgelijkheid, is: ‘Uitvoering geven aan de beginselplicht tot handhaven, passend interveniëren bij iedere bevinding, in vergelijkbare situaties vergelijkbare keuzes maken en interventies op vergelijkbare wijze kiezen en toepassen, landsbreed’. De visie op handhaven volgens de LHS en de geïnstrumen-teerde aanpak, waarin de rol van het strafrecht meer expliciet is beschreven, zijn nu in deze algemene handhavingstrategie van de gemeente Utrecht geïmplementeerd (zie hoofdstuk 4: Sanctiestrategie).

  De komst van de Omgevingswet die volgens planning van kracht wordt in 2019 betekent dat er veel verandert. De wet vereenvoudigt het omgevingsrecht en bundelt bijvoorbeeld 26 bestaande wetten voor onder meer bouwen, milieu, water, ruimtelijke ordening en natuur. De wijze waarop we prioriteren, toezicht houden en sanctioneren lijkt niet te wijzigen. Wel zal de prioriteitstelling anders zijn en de behoefte aan toezicht en handhaving neemt naar verwachting toe.

  1.2 Positionering handhaving in beleidscyclus: programmering, monitoring en evaluatie

  Grondslag voor professionaliteit en kwaliteit binnen toezicht en handhaving op de Wabo is de dubbele regelkring: de Big Eight (zie figuur 2). Op hoofdlijnen moet er programmatisch en strategisch worden toezicht gehouden en gehandhaafd. De bovenste regelkring betreft beleidskeuzen, strategie, het opstellen van een programma en beleidsevaluatie. De onderste regelkring betreft het uitvoeringsprogramma en de professionele werkwijze, uitvoering en monitoring. Werken volgens de ‘Big Eight’ levert een strategische en operationele cyclus, en gezamenlijk een sluitende beleidscyclus op.

  Zoals al aangegeven geeft deze algemene strategie op hoofdlijnen weer hoe de gemeente handhavingstrategieën maakt. In de handhavingstrategieën wordt per domein vastgelegd hoe de handhaving wordt uitgevoerd. In een handhavingsprogramma, dat jaarlijks wordt opgesteld in samenspraak met een aantal gemeentelijke diensten/opdrachtgevers, wordt vervolgens aangegeven welke activiteiten in een bepaalde periode worden uitgevoerd. De handhavingscapaciteit wordt daarbij verdeeld over de verschillende geprioriteerde handhavingstaken. Hierbij wordt rekening gehouden met capaciteit voor overige taken zoals klachten, meldingen, calamiteiten e.d.

  De organisatie zorgt voor een goede vastlegging van alle gegevens met betrekking tot de handhaving.

  Het aantal handhavingszaken, de besteedde uren per handhavingstaak en de uitgevoerde projecten worden vastgelegd en vertaald naar rapportages.

  Figuur 2: ‘Big Eight’

  In de programmabegroting staan de kosten voor toezicht en handhaving, hierin staan ook de financiële middelen. In het handhavingsprogramma worden de beleidsdoelen voor toezicht en handhaving vertaald naar prestaties. Het gaat hierbij dan niet alleen over het aantal controles per handhavingstaak maar ook over het halen van targets op naleving en te behalen maatschappelijke effecten. Bij het doorlopen van de beleidscyclus is de monitoring van deze prestaties essentieel. Deze worden vastgelegd in een handhavingsverslag.

  Na afloop van een begrotingsjaar, met de jaarrekening, worden de behaalde prestaties en de werkelijke kosten geëvalueerd. De evaluatie laat zien wat er met de ureninzet voor toezicht en handhaving is bereikt. De monitoring maakt ook inzichtelijk in welke mate doelgroepen de regels naleven en welke knelpunten er zijn als het gaat om het naleefgedrag. De resultaten worden gebruikt om het naleefgedrag, daar waar noodzakelijk, positief te beïnvloeden. Bovendien bevat de monitoringsinformatie gegevens over de toezichttaken in relatie tot de beschikbare capaciteit. Door planning en realisatie met elkaar te vergelijk ontstaat inzicht in een meest doelmatige inzet van de beschikbare capaciteit.

  Door de evaluatie van de monitoringsinformatie is het mogelijk om het handhavingsbeleid en het handhavingsprogramma aan te passen op die punten waar dit noodzakelijk is.

  1.3 Rollen en verantwoordelijkheden

  B&W en Raad

  Het gemeentebestuur van Utrecht wil op een transparante en herkenbare manier de verantwoor-delijkheid nemen voor de uitvoering en verdere ontwikkeling van het handhavingsbeleid. Het gemeentebestuur stelt niet alleen het beleid vast maar stelt zich ook systematisch op de hoogte van de uitvoering en stuurt waar nodig bij.

  De Wabo verplicht het college het handhavingsbeleid uit te werken in een handhavingsprogramma waarin staat welke van de voorgenomen activiteiten er het komende jaar worden uitgevoerd. Jaarlijks wordt gekeken of de in het handhavingsprogramma opgenomen activiteiten zijn uitgevoerd en in hoeverre deze activiteiten hebben bijgedragen aan het bereiken van de in het handhavingsbeleid gestelde doelen. Het college van B&W informeert de gemeenteraad hierover. Uitvoering van de handhaving vindt plaats op basis van het mandaatbesluit. Er is hierbij getracht een goede balans te vinden tussen bestuurlijke betrokkenheid en de snelheid/voortvarendheid van optreden bij diverse situaties.

  Regionale Uitvoeringsdienst (RUD)

  Het Rijk heeft aan gemeenten de verplichting opgelegd om bepaalde taken op het gebied van

  milieutoezicht en -handhaving over te dragen naar een Omgevingsdienst. Doel is om door samenwerking de kwaliteit van uitvoer van deze taken te verbeteren en mogelijke kwetsbaarheid op te heffen. De gemeenten uit de regio Utrecht hebben in 2015 de gezamenlijk de RUD opgericht.

  Provincie

  De rol van de provincie is om toe te zien op een doelmatige handhaving. In het kader van de handhaving omgevingsrecht houdt de provincie interbestuurlijk toezicht (IBT). Zij controleert of de gemeente Utrecht doet wat zij moet doen. Hierbij wordt gekeken of de gemeente zich houdt aan wat zij zich in het vastgestelde handhavingsbeleid heeft voorgenomen. De provincie toetst hierbij het (vastgestelde) handhavingsprogramma, het jaarverslag en de uitvoering van de in het beleid vastgestelde handhavingstrategieën voor de Wabo.

  1.4 Reikwijdte/afbakening

  Deze algemene strategie vormt de basis voor de handhavingstrategieën voor de volgende domeinen:

  • Bedrijven en instellingen;

  • milieu-bodem;

  • bouwen en slopen;

  • bestaande bouw: woningkwaliteit;

  • brandveiligheid;

  • huisvesting;

  • illegale bouw en gebruik;

  • horeca, coffeeshops en kansspelen;

  • seksinrichtingen;

  • parkeren;

  • openbare ruimte;

  • veiligheid.

  Toezicht en handhaving worden als volgt omschreven:

  • Toezicht is het observeren en constateren van het wel of niet voldoen aan de regels. Toezicht houden is onderdeel van de handhaving.

  • Handhaving is elke handeling van de gemeente die erop gericht is om het naleven van de rechtsregels te bevorderen of een overtreding te beëindigen.

  Per domein wordt een omgevingsanalyse gemaakt, waarin antwoord wordt gegeven op de vragen wat er wordt gehandhaafd op grond van welke wet- en regelgeving en met welke uitgangspunten en bijzonderheden. Onderdeel van een omgevingsanalyse is een risicoanalyse, deze wordt gemaakt op grond van de rekensom ‘risico = (negatief) effect x kans’. Op basis van de risicoanalyse kunnen prioriteiten worden gesteld. Vervolgens worden doelen bepaald . Daarna worden per domein een hierop toegespitste toezicht-, sanctie- en gedoogstrategie weergegeven.

  2 Omgevingsanalyse, doelen en prioriteiten

  2.1 Omgevingsanalyse

  Een omgevingsanalyse biedt inzicht in problemen en risico’s die zich in en domein (kunnen) voordoen. Op basis van de analyse kunnen prioriteiten in het toezicht en de handhaving worden gesteld. Een omgevingsanalyse bestaat in ieder geval uit:

  • een schets van de te handhaven wet- en regelgeving voor een domein, de verschillende toezichtstaken en de aard en hoeveelheid van het aantal handhavingsobjecten en/of gebieden;

  • een risicoanalyse.

  Een doelgroepanalyse is onderdeel van een omgevingsanalyse. Redenen van niet naleven van een bepaalde doelgroep worden dan inzichtelijk gemaakt. Dit kan gebeuren met behulp van de zogenaamde ‘Tafel van 11’, die elf dimensies voor naleven onderscheid (variërend van gebrek aan kennis van de regels om deze na te leven, tot bewust niet naleven vanwege een geringe sanctiekans).

  De Tafel van 11 is te vinden onder https://www.interventiekompas.nl .

  Een risicoanalyse geeft een inschatting van de kans op een negatief effect. Mogelijk optredende negatieve effecten zijn:

  Typering effect	Omschrijving
  Persoonlijke veiligheid & gezondheid	Letsel, ziekte, al dan niet dodelijk; één of meerdere personen treffend
  Schade aan gebouwen en milieu	Schade aan (of verontreiniging van) bouwwerken, grond, water, lucht en natuur; geheel of gedeeltelijke onbruikbaar.
  Hinder/overlast/leefbaarheid	Onbehagen, psychische klachten, lichamelijke klachten die optreden in de omgeving waar het probleem speelt.
  Verslechtering van de ruimtelijke kwaliteit	Aantasting van de ruimtelijke kwaliteit (bestemmingsplan), welstand, historische waarde (gebied of gebouw) en natuurschoon.
  Verstoring van de openbare orde	Maatschappelijk ongewenst gedrag of criminaliteit.
  Verspilling energie en grondstoffen	Verhoogd en/of onnodig gebruik van energie en/of grondstoffen
  (duurzaamheid)
  Oneerlijke concurrentie	Afname van het aantal woningen en oneerlijke of onevenwichtige verdeling van woonruimte. winkeltijden

  Per effect geven wij aan hoe hoog het risico is van geen effect (groen) tot groot effect (rood). Om risico’s te berekenen moet per effect worden bekeken hoe groot de kans is, dat dit optreedt. Deze inschatting moet worden gemaakt op basis van de kennis van de toezichthouders, onder andere op basis van het naleefgedrag in een afgelopen periode.

  2.2 Doelen

  In een handhavingstrategie kunnen op verschillend niveau doelstellingen worden geformuleerd, te weten:

  • 1.

    Effectdoelstellingen (leefomgevingsdoelstellingen): hetgeen wat uiteindelijk met naleving wordt nagestreefd.

  • 2.

    Naleefdoelstellingen: mate waarin wettelijke regels worden nageleefd.

  • 3.

    Prestatiedoelstellingen: te leveren prestaties, bijv. aantal uitgevoerde controles.

  • 4.

    Inputdoelstellingen: inzet organisatie, uitgedrukt in aantal uren.

  Elke doelstelling draagt weer bij aan een hoger gelegen doelstelling. De inputdoelstellingen en prestatiedoelstellingen liggen op het meest concrete niveau. De resultaten dragen bij aan de naleefdoelstellingen en aan de effectdoelstellingen. Resultaten van de naleefdoelstelling dragen op hun beurt ook weer bij aan de uiteindelijke effectdoelstellingen.

  2.3 Prioriteiten

  De prioriteiten worden benoemd op basis van risicogericht toezicht. De hoogte van de prioriteit van een taakonderdeel hangt direct samen met de hoogte van het risico volgens de risicoanalyse. Hierbij wordt een onderverdeling gemaakt in taakonderdelen met een hoge, gemiddelde en lage prioriteit. Een hoge prioriteit houdt in dat het betreffende taakonderdeel voorrang krijgt bij toedeling van de beschikbare toezichtcapaciteit aan de verschillende taakonderdelen binnen het handhavingsdomein.

  • Ook vanuit de gemeentelijke, provinciale en/of landelijke politiek worden speerpunten benoemd die zijn ingegeven door de actualiteit.

  • Bij controles op andere aspecten (denk aan bouw- gerelateerde zaken) kunnen ook gegevens boven tafel komen die aanleiding geven om te worden onderzocht.

  3 Toezichtstrategie

  Handhaving vraagt om verschillende vormen van toezicht. Het controleren van een verleende vergunning voor een woning is heel wat anders dan toezicht houden op hondenpoep. Toezichts-vormen zijn middelen om gecoördineerd en integraal toezicht te houden. Door integraal toezicht vermindert de toezichtdruk voor de klant en is het mogelijk om daadkrachtiger op te treden.

  Onder toezicht verstaan we het observeren en constateren van het wel of niet voldoen aan de regels. In feite is het toezicht het hart van de handhaving. Toezicht houden gebeurt overal en op elk moment door iedereen die een rol in de handhaving vervult. In de toezichtstrategie is vastgelegd welke vormen van toezicht worden onderscheiden en wat de basiswerkwijze daarbij is. De meest geschikte vorm van toezicht is afhankelijk van de prioriteit en het gewenste en reeds bereikte naleefgedrag dat voor een domein wordt vastgesteld.

  3.1 Vormen van toezicht

  Proactief en reactief toezicht

  Om effectief te werk te gaan is het nodig om verschillende vormen van toezicht te hanteren. Grofweg wordt onderscheid gemaakt tussen proactief toezicht en reactief toezicht. Proactief toezicht vindt planmatig plaats en komt tot uiting in routinematig of projectmatig toezicht. Reactief toezicht wordt ook wel ad hoc toezicht genoemd en gebeurt naar aanlei¬ding van klachten, meldingen, calamiteiten en handhavingsverzoeken. Proactief toezicht kan gedifferentieerd en gecombineerd worden uitgevoerd. Bijvoorbeeld op grond van kenmerken van de onder toezichtstaande en de handhavingshistorie. Controlebezoeken kunnen zowel aangekondigd als onaangekondigd plaatsvinden. Een voorbeeld van een methode van actief onaangekondigd toezicht is de inzet van mysteryguests/ mysteryshoppers.

  Toezicht op locatiegebonden objecten en activiteiten en gebiedsgericht toezicht

  Er bestaan wezenlijke verschillen in het toezicht op locatiegebonden objecten en activiteiten (kortdurend en voortdurend) en gebiedsgericht toezicht. Het kenmerkende van toezicht op locatiegebonden objecten en activiteiten is dat deze objecten en activiteiten bij de gemeente bekend zijn en er gerichte inspecties kunnen worden uitgevoerd. Afhankelijk van de problematiek rondom de naleving van regelgeving wordt bepaald in welke fasen van de uitvoering, (inspectiefrequentie) wordt geïnspecteerd en op welke thema’s met welke diepgang. Bij gebiedsgericht toezicht zijn de activiteiten minder locatiegebonden en zijn surveillances en schouwen de meest geschikte toezichtsvorm. Afhankelijk van de omvang van de problematiek wordt bepaald hoe vaak en op welke thema’s een gebied wordt gecontroleerd.

  In onderstaand schema zijn de verschillende soorten van toezicht weergegeven.

  	Verbijzondering	Toelichting
  Proactief toezicht
  Routinematig		Systematisch toezicht op eenzelfde object, bedrijf of gebied, waarbij de controlefrequentie jaarlijks (opnieuw) wordt bepaald. De controlefrequentie is afhankelijk van prioriteit en naleefgedrag.
  toezicht
  	Volledig	Controle van alle aspecten op detailniveau
  	Selectief	Aspectcontrole/diepteonderzoek
  	Representatief	Beoordeling op hoofdlijnen en kenmerkende details
  	Marginaal	Visuele inspectie, vluchtige beoordeling op het oog
  	Steekproefsgewijs	Controle a.d.h.v. een a-selecte of selecte steekproef
  Toezicht op tijdelijke activiteiten		Toezicht op tijdelijke activiteiten, zoals bodemsaneringen en bouw- en sloopactiviteiten
  	Volledig	Controle van alle aspecten op detailniveau
  	Selectief	Aspectcontrole/diepteonderzoek
  	Representatief	Beoordeling op hoofdlijnen en kenmerkende details
  	Marginaal	Visuele inspectie, vluchtige beoordeling op het oog
  	Steekproefsgewijs	Controle a.d.h.v. een aselecte of selecte steekproef
  Projectmatig toezicht		Toezicht dat zich richt op een specifiek thema, branche of gebied en een projectmatige aanpak vergen. De basis voor de keuze van projectmatige aanpak kan liggen in landelijke en/of regionale thema’s, zaken die in een bepaald gebied of e branche spelen. Hieronder vallen ook de handhavingscampagne, stimuleringsactie of infocampagne zoals deze bij de domeinen nieuwbouw en bestaande bouw worden gehanteerd. De mysteryguests kan hier ook onder vallen
  Surveillance/schouw		Betreft gebiedsgericht toezicht, zoals bij parkeertoezicht
  Administratief toezicht		Beoordelen van administratieve bescheiden, zoals rapportages, bewijsstukken e.d. De beoordeling kan zowel tijdens een controlebezoek als vanachter het bureau (wanneer gegevens worden opgestuurd in geval van een rapportageverplichting).
  Audits		In het geval dat een bedrijf over een (gecertificeerd) kwaliteitszorgsystemen beschikt en zichzelf laat auditen door een externe daartoe erkende organisatie wordt alleen gecontroleerd op uitgevoerde audits. (NB. Deze systematiek is in ontwikkeling).
  Reactief toezicht
  Controles naar aanleiding van klachten, meldingen, calamiteiten of een handhavingsverzoek

  Zelfregulering bedrijven

  Naast dat de gemeente controles uitvoert op naleving van wet- en regelgeving komt in de praktijk ook zelfregulering door bedrijven voor. In het geval een bedrijf over een gecertificeerd kwaliteitszorg-systeem beschikt en audits worden uitgevoerd door een daarvoor gecertificeerd en erkend extern bureau, hoeft de gemeente in principe niet meer op alle aspecten te contro¬leren. De gemeentelijke controle richt zich dan op het goed functioneren van het kwaliteits¬zorgsysteem. Overigens zal een dergelijke auditachtige controle alleen de reguliere controle vervangen wanneer het bedrijf meerjarig heeft bewezen de voorschriften goed na te leven. Er wordt bij elke casus onderzocht in hoeverre een dergelijke werkwijze effectief is.

  3.2 Toezicht houden voor en met elkaar

  In Utrecht voeren we het toezicht op de omgevingsvergunning gecoördineerd uit. Het BOR stelt deze eis ook. Wanneer de Omgevingswet van kracht wordt, wordt integraliteit in het toezicht nog verder doorgevoerd. Dit is uiteraard het geval voor die omgevingsvergunningen waarin sprake is van samenloop en waarbij het zinvol is om tussen toezichthoudende partijen af te stemmen. Bij een enkel¬voudige omgevingsvergunning voor bijvoorbeeld een dakkapel valt er weinig af te stemmen, een omgevingsvergunning voor zowel slopen, kappen, bouwen, milieu als brandveiligheid vraagt veel meer om afstemming in het toezicht vanuit het perspectief van de vergunninghouder. Er zijn vier modellen:

  1.Met elkaar

  Vanuit bouw, milieu en eventuele andere aandachtspunten gezamenlijk uit te voeren controle; vooral van belang in complexere situaties waar milieu, bouw én andere relevante aandachtspunten meerdere specialismen vragen voor een goede beoorde¬ling van de situatie.

  2.Na elkaar

  Verschillende toezichthouders voeren, afhankelijk van de fase van het project (sloop, realisatie, oplevering, ingebruikname, exploitatie) een inspectie uit. Het zijn dus hoofdzakelijk geen gezamenlijke controles (behalve bij exploitatie). Daar waar mogelijk wordt ‘over de grenzen van de fasen heen’ gekeken, zoals in het kader van een ketenaanpak het tijdens de sloopinspectie ook alvast een milieutoezichthouder meenemen, of die tenminste op de hoogte te stellen m.b.t. de verplichting om afvalstoffen te scheiden en af te geven aan een inzamelaar.

  3.Voor elkaar

  Brede controle voor bouw, milieu en andere aandachtspunten door één toezichthouder; vooral in relatief eenvoudige situaties waar geen bijzondere of specia¬listische kennis van bouwen, milieu of andere facetten wordt gevraagd.

  4.Voor elkaar signaleren

  Aspectcontrole door één toezichthouder, waarbij deze op hoofd¬punten ook kijkt naar andere aspecten en bijzonderheden meldt aan collega; vooral in situaties waar specialistische kennis wordt gevraagd en waar de overige aspecten op basis van meer generieke kennis en vaardigheden kunnen worden gecontroleerd. Ook bij handhaving in de openbare ruimte kan signaleren voor elkaar een rol spelen.

  Afhankelijk van de te controleren activiteit, object of gebied wordt beoordeeld welke ¬vorm passend is. Gezien de vele specialismes lukt het niet altijd om het ‘voor elkaar’ toezicht houden in optima forma uit te voeren.

  3.3 De Utrechtse handhavingsmix

  Het algehele doel van toezicht en handhaving is dat volgens de regels en voorschriften wordt gehan-deld. Om dat te bereiken staan verschillende instrumenten ter beschikking. De Utrechtse handha-vingsmix (zie figuur 3) onderscheidt de volgende instrumenten:

  1.informeren: Vertellen welke regels er zijn, voor wie en waarom.

  • educatief (gericht op kennis doelgroep t.a.v. regelgeving).

  • waarschuwend (gericht op sanctiebeleid en pakkans.

  • normatief (appèl op sociale norm).

  Informeren kan bijvoorbeeld met folders, via klantgesprekken, internet, publiciteitscampagnes of met een voor¬lichtingsteam dat de stad ingaat. Ook uitleggen wat het effect is (geweest) van handhaving valt onder deze aanpak, bijvoorbeeld via het jaarverslag.

  2.Verleiden: Mensen proberen te bewegen om zich aan de regels te houden.

  • instellen van een keurmerk (zoals sticker veiligheid).

  • minder controle bij goed naleefgedrag.

  • publicatie goed naleefgedrag in de lokale media (imago).

  • adviseren bij uitvoering regelgeving (o.a. procesbegeleiding).

  • werken met ‘nudges’: subtiele duwtjes in de rug, in de gewenste richting.

  Verleiden kan door goed gedrag te belonen, bijvoorbeeld door financiële prikkels zoals een bonus of subsidie of om een cursus¬aanbod te accepteren (Inburgering). Ook het vertellen van succesverhalen over mensen die zich aan de regels hebben gehouden valt onder deze handelingsstrategie.

  3.Afspreken: Afspraken maken met (individuele) partijen om sanctioneren te voorkomen.

  • convenanten of branche-afspraken naar aanleiding van controle afspraken maken over beëindiging van de overtreding (inhoudelijk en procedureel).

  Afspraken kunnen gemaakt worden zonder dat daar directe consequenties aan verbonden worden. Er kan een vooraankondiging worden gedaan over de sanctie die staat op het niet nakomen van de afspraken. De afspraken kunnen ook een formeler karakter krijgen door een overeenkomst te sluiten met partijen om uiteindelijk het sanctioneren te voorkomen.

  4.Sanctioneren: Alle maatregelen die de gemeente ter beschikking staan om ongewenst gedrag

  4. te bestraffen.

  • bestuursrechtelijk: dwangsom, bestuursdwang, intrekken vergunning, sluiten inrichting, fiscale naheffing en bestuurlijke boete/bestuurlijke strafbeschikking, een uitkering verlagen, of beëindigen.

  • strafrechtelijk: via BOA's of het inschakelen van het OM.

  	"sell"
  Focus op	Verleiden Mensen proberen te bewegen om zich aan de regels te houden	Informeren Vertellen welke regels er zijn, voor wie en waarom	Focus op
  mensen	Afspreken Afspraken maken met (individuele) partijen om bijvoorbeeld sanctioneren te voorkomen	Sanctioneren Alle maatregelen die de gemeente ter beschikking staan om ongewenst gedrag te bestraffen	regels
  	"tell"

  gebaseerd op Quinn, Burell en Morgan

  Figuur 3 De Utrechtse handhavingsmix 

  4 Sanctiestrategie

  Deze sanctiestrategie omschrijft de aanpak voor het sanctionerend optreden bij overtredingen en omvat:

  • -

    een passende reactie op geconstateerde overtredingen;

  • -

    een stringente reactie bij voortduring van de overtreding;

  • -

    een regeling voor optreden tegen overtredingen door de eigen organisatie;

  • -

    een beschrijving van mogelijke sancties.

  De sanctiestrategie beschrijft voornamelijk de inzet van bestuursrechtelijke sancties (de manieren van sanctioneren die door de gemeente zelf kunnen worden uitgevoerd). Zoals in hoofdstuk 1 is aangegeven, wordt de visie op handhaven volgens de Landelijke Handhavingstrategie, waarin de rol van het strafrecht meer expliciet is beschreven, nu in deze algemene handhavingstrategie van de gemeente Utrecht geïmplementeerd. Onder meer in situaties waarbij het bestuursrecht niet van toepassing is (herstel is niet meer mogelijk) wordt er samengewerkt met het Openbaar Ministerie (strafrechtelijk sanctioneren). In sommige domeinen gelden specifieke sancties. Deze worden benoemd in de handhavingstrategie voor dat bewuste domein.

  4.1 Interventiematrix en sancties

  Uitgangspunt in deze sanctiestrategie is een matrix met op de horizontale as een rangschikking naar het soort overtreder (oplopend van goedwillend tot bewust en structureel crimineel) en op de verticale as een rangschikking naar de ernst van het effect van de overtreding (van vrijwel nihil naar aanzienlijk). Omdat elk domein anders is, is de handhavingspraktijk (en daarmee de uitwerking van de sanctiestrategie) verschillend. Aan de hand van de matrix worden de volgende stappen doorlopen:

  • -

    Positionering bevinding/overtreding in de interventiematrix door:

  • a.

    Beoordelen effecten van de overtreding voor milieu, natuur, water, veiligheid, gezondheid en/of

  maatschappelijke relevantie

  • b.

    Typeren van het soort overtreder op basis van gedrag en handhavingshistorie.

  • c.

    Bepalen verzachtende of verzwarende argumenten.

  • -

    Bepalen soort sanctie binnen een cel/vakje (bestuursrechtelijk of strafrechtelijk). Nadat de bevinding/overtreding gepositioneerd is in een cel/vakje binnen de matrix, wordt bekeken of op deze bevinding/overtreding naast of in plaats van bestuursrechtelijke maatregelen ook strafrechtelijke sancties uit de betreffende cel moeten worden toegepast. Dit hangt af van het feit of er sprake is van verzwarende aspecten.

  • -

    Bepalen of overleg met politie en OM over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht aan de orde is.

  • -

    Optreden met de interventiematrix. De handhaver start in principe zo licht mogelijk met interveniëren gericht op herstel en het vervolgens snel inzetten van zwaardere interventies als naleving uitblijft. De handhaver treedt standaard op in twee stappen:

  1) waarschuwen,

  2) sanctioneren.

  -Vastleggen. De doorlopen stappen en genomen beslissingen worden verifieerbaar en transparant vastgelegd volgens de binnen de handhavinginstantie geldende administratieprocedures en –systemen.

  In de Landelijke Handhavingstrategie 2014 ‘Een passende interventie bij iedere bevinding’ worden de stappen uitgebreid beschreven. In deze strategie is ook een toelichting op de interventies van licht naar zwaar terug te vinden.

  4.2 Optreden tegen overtredingen door de eigen organisatie

  Het komt voor dat de gemeente Utrecht als vergunninghouder of anderszins zelf wet- en regelgeving overtreedt. De reguliere sanctiestrategie is dan niet altijd passend. Het is immers niet logisch dat de gemeente zichzelf een last onder dwangsom oplegt en die vervolgens bij zichzelf moet gaan innen. Een aangepaste sanctiestrategie is dan ook wenselijk. Hier is de basiswerkwijze weergegeven:

  Volg	Omschrijving actie	Product	Bijzonderheden
  nr.
  0	Constateren overtreding tijdens toezichtsactie (regulier of na	Controle	Geen
  	melding of klacht)
  1	Waarschuwen en afspreken	Constateringsbrief of afspreekbrief met beschrijving geconstateerde overtredingen, eventuele legaliseringsmogelijkheden en afgesproken hersteltermijn(en).	De brief wordt gericht aan het betreffende diensthoofd (IRM-er) met een cc aan de beheerder en het betreffende afdelingshoofd.
  2	Uitvoeren hercontrole	Hercontrole
  3	Opnieuw afspreken	Tweede (concept) afspreekbrief (zienswijze-brief).	De concept brief wordt gericht aan het betreffende diensthoofd (IRM-er) met cc naar beheerder, het hoofd van de betreffende afdeling en wethouder), maar gaat eerst langs de algemeen directeur met verzoek er een flankerende brief aan toe te voegen. Het diensthoofd (IRM-er) wordt in de gelegenheid gesteld binnen 2 weken een zienswijze te geven.
  			Bij milieuovertredingen wordt ook een afschrift van de brief naar de Politiemilieudienst gestuurd.
  4	Zienswijze horen	Zienswijze	Door betreffende diensthoofd.
  5	Opstellen definitieve brief	Derde (definitieve) brief	Betreft definitief gemaakte tweede afspreekbrief.
  6	Uitvoeren hercontrole	Hercontrole
  7	Rapporteren bevindingen aan algemeen directeur	Rapportage	Waar nodig vindt met de algemeen directeur overleg plaats over een vervolgtraject.
  8	Informeren college van B&W	Rapportage	De algemeen directeur informeert het college bij voortduren overtreding(en).

  4.3 Gedoogstrategie

  In de gedoogstrategie wordt toegelicht welke situaties in aanmerking komen voor het afzien van bestuursrechtelijk handhaven en welke voorwaarden daaraan worden verbonden.

  Uitgangspunt is dat alle overtredingen van wet- en regelgeving door middel van handhaving tot beëindiging worden gebracht. Er wordt in de gemeente Utrecht niet gedoogd. Echter soms is er sprake van zeer bijzondere omstandigheden en dan kan het noodzakelijk en gerechtvaardigd zijn, dat van bestuursrechtelijk handhavend optreden wordt afgezien.

  In de volgende situaties kan worden afgezien van bestuursrechtelijk optreden:

  • er is sprake van een pilot/experiment;

  • er is sprake van overmacht-/nood;

  • het handhavend optreden zou ingaan tegen het doel van de betreffende regelgeving;

  • de handhaving staat in geen enkele verhouding tot de financiële, maatschappelijke of bestuurlijke schade die als gevolg van de handhaving wordt geleden.

  Indien een dergelijk bijzonder geval zich voordoet gelden de volgende randvoorwaarden:

  • a.

    Het gedogen wordt zoveel mogelijk in omvang en/of tijd beperkt;

  • b.

    Gedogen kan uitsluitend actief en dus op basis van een expliciet (schriftelijk) besluit,

  • c.

    Dit schriftelijke besluit bevat een zorgvuldige kenbare belangen¬afweging.

  Inwerkingtreding

  Deze beleidsregel treedt in werking op de dag na bekendmaking.

  Met inwerkingtreding van deze beleidsregel wordt de Bestuurlijke samenvatting Handhavingsstrategie openbare en bebouwde ruimte ingetrokken.

  Citeertitel

  Deze beleidsregel wordt aangehaald als: Algemene Handhavingstrategie Bebouwde omgeving en openbare ruimte Gemeente Utrecht 2017.

  Aldus vastgesteld in de vergadering van burgemeester en wethouders van Utrecht, gehouden op 18 april 2017

  De secretaris, De burgemeester,