Beleidsregel kangoeroewoningen

Inleiding

Enkele verzoeken van bewoners/eigenaren van woningen in zowel het buitengebied als binnen de bebouwde kom hebben ons de aanleiding gegeven om beleid te ontwikkelen c.q. op te stellen voor inwoning in burgerwoningen in het buitengebied.

Huidige planologische situatie

Voor het buitengebied hanteren wij als gemeente een restrictief beleid. Dit houdt in dat het bestaande aantal (burger)woningen maatgevend is en dat nieuwe woningen, ook door splitsing, niet toegestaan worden. Reden hiervan is dat wij verdere verstening van het buitengebied, anders dan bij agrarische bedrijven, niet willen toestaan. Dit is beleid dat door ons, maar ook door de provincie Utrecht, wordt uitgedragen.

De huidige regeling in het bestemmingsplan Buitengebied 2006 is derhalve een starre regeling en een bewuste keuze. Voor burgerwoningen is er, in tegenstelling tot de agrarische bedrijfswoningen, geen beleid geformuleerd hoe om te gaan met inwoning. In de ruim 5 jaar dat dit bestemmingsplan nu geldt, is dat nog nooit als een probleem ervaren, echter nu komen er twee van dergelijke verzoeken bijna gelijktijdig binnen.

De cruciale vraag die we ons hierbij moeten stellen is: “Past de realisatie van een kangoeroewoning binnen dit beleid?

Bij een agrarisch bedrijf is hiervoor in het plan wel een regeling opgenomen, nl. “vrijstelling extra zelfstandige woonruimte”. Bij het opstellen van een regeling voor de burgerwoningen moet voorkomen worden dat deze regelingen te veel van elkaar gaan verschillen en straks burgers meer mogen en kunnen dan agrariërs.

De strijdigheid komt vooral voort uit het feit dat een huishouden niet gedefinieerd is in het bestemmingsplan Buitengebied 2006. Om een recent voorbeeld te nemen in het ontwerp-bestemmingsplan Wonen-West is het begrip woning gedefinieerd als

“een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden, niet zijnde een woonwagen, of voor de huisvesting van maximaal vier afzonderlijke personen wanneer er geen huishouden in het gebouw is ondergebracht en de vloeroppervlakte van de woning groter is dan 80 m² bvo”.

Een huishouden is gedefinieerd als:

“persoon of groep personen die een huishouding voert, waarbij sprake is van onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling ervan. Bedrijfsmatige kamerhuur wordt daaronder niet begrepen”.

Deze notitie moet er toe leiden dat er een werkbaar beleid voor deze en toekomstige verzoeken wordt opgesteld.

Inwoning/Kangoeroewoning?

Deze vorm van dubbele bewoning (met twee huishoudens) van één woning doet zich voor wanneer er een duidelijke behoefte aan bijvoorbeeld mantelzorg is op kortere of langere termijn. Mantelzorg kan hierbij gedefinieerd worden als “het bieden van zorg aan een ieder die hulpbehoevend is op het fysieke, psychische en/of sociale vlak, op vrijwillige basis en buiten organisatorische aard”.

Zorg moet hier breed worden geïnterpreteerd. Het kan zowel medische zorg zijn voor iemand die ziek is, maar het kan ook worden gezien als de zorg voor de kleinkinderen door opa en oma als de ouders werken.

Bij inwoning kan dan gedacht worden aan de traditionele vorm van inwoning, waarbij gebruik wordt gemaakt van dezelfde voorzieningen als de hoofdbewoners. Hierbij ontstaat dus geen zelfstandige woonruimte. Bij de andere vorm van inwoning, de afhankelijke woonruimte, wordt een woonruimte gecreëerd waardoor wel een (juridisch) zelfstandige woonruimte ontstaat.

Hoe kan een kangoeroewoning worden omschreven?

Een kangoeroewoning bestaat uit twee wooneenheden met een inpandige verbinding, ook wel de buidelwoning (voor de zorgbehoevende) en hoofdwoning (voor de zorgverlener) genoemd. De bewoner(s) van de hoofdwoning verleent/verlenen mantelzorg vanuit de (grotere) hoofdwoning. De buidelwoning moet nadrukkelijk niet gezien worden als een volwaardige woning. In de buidelwoning zijn wel alle voorzieningen aanwezig, waarmee het deel van de woning dat wordt gebruikt als buidelwoning kan worden aangemerkt als zelfstandige woning. Anders gezegd twee woningen voor twee huishoudens tussen wie een zorgrelatie bestaat of kan komen te bestaan. Voorbeelden zijn waarbij de (groot)ouders de (klein)kinderen verzorgen en in latere instantie de kinderen de zorg op zich nemen van de ouders.

Er wordt in de literatuur nog wel verschillend gedacht over het feit of de kangoeroewoning een eigen hoofdentree heeft of niet. In de notitie komen we daar op terug.

Ruimtelijk beleid provincie Utrecht

De provincie Utrecht komt zowel in het “Streekplan 2005-2015” als in de “Handleiding Bestemmingsplannen 2006” tegemoet aan de behoefte naar mantelzorg. Het wordt toegestaan om in bestemmingsplannen, zowel in het stedelijke als in het landelijke gebied, mogelijkheden te creëren. Volgens de Handleiding Bestemmingsplannen wordt onder mantelzorg verstaan

“een tijdelijke maar langer dan drie maanden durende behoefte aan zorg op het fysieke, psychische en/of sociale vlak, waarbij de zorgverlening gebeurt op vrijwillige basis en buiten organisatorisch verband. Er behoeft daarbij niet per sé sprake te zijn van een ouder-kind relatie.”

Toegestaan wordt dat er een eigen toegang en eigen voorzieningen worden gecreëerd. Niet toegestaan is dat er, bestemmingsplantechnisch gezien, een zelfstandige woning ontstaat. De afhankelijkheid moet gewaarborgd blijven door het benadrukken van de ruimtelijke eenheid van hoofd- en bijgebouw.

In de Provinciale Ruimtelijke Structuurvisie (PRS) welke op 4 februari 2013 in Provinciale Staten is vastgesteld is geen beleid meer ten aanzien van mantelzorgsituatie opgenomen. Door een medewerker van de provincie wordt dit vertaald als

“zolang een definitieve woningsplitsing expliciet planologisch uitgesloten wordt, kunnen jullie wat de provincie Utrecht betreft een eigen afweging maken”.

Lokaal beleid

De basis voor planologische mogelijkheden is vastgelegd in de bestemmingsplannen van de gemeente. Binnen de gemeente Bunschoten is een en ander binnen de rode contour (bebouwde kom) grotendeels zelf te regelen, omdat hierbij geen provinciaal belang speelt. In een latere paragraaf wordt daar nog wat nader op ingegaan.

Buiten de bebouwde kom, waar het bestemmingsplan Buitengebied 2006 is vastgesteld is hiervoor zoals gezegd geen regeling voor burgerwoningen opgenomen. Wel is een regeling opgesteld voor een extra zelfstandige woonruimte bij een agrarisch bedrijf. De exacte regelgeving hieromtrent luidt:

“Burgemeester en wethouders zijn bevoegd vrijstelling te verlenen van het bepaalde in lid 2, ten behoeve van het bouwen van ten hoogste één zelfstandige woonruimte, in of aan een bedrijfswoning, indien daarvoor dringende sociale, verzorgings- of sociaal-economische redenen worden gegeven.

Voor het bouwen gelden de volgende bepalingen:

• a.

  de gezamenlijke inhoud van de betreffende bedrijfswoning en de bedoelde woonruimte mag niet meer dan 650 m³ bedragen;

• b.

  de goothoogte en hoogte van de bedoelde woonruimte mogen niet meer bedragen dan die van de betreffende bedrijfswoning;

• c.

  op geen van de gevels van de bedoelde woonruimte mag, bij voltooiing, de geluidbelasting de ter plaatse toegestane grenswaarde krachtens de Wet geluidhinder overschrijden;

• d.

  het bouwen dient op een zodanige wijze te geschieden dat de inrichting als zelfstandige woonruimte, bij het vervallen van de in de aanhef bedoelde redenen, ongedaan kan worden gemaakt.

Nieuw beleid

Bij het beoordelen van de bouwmogelijkheden voor kangoeroewoningen kan gekozen worden voor realisatie in of aan de bestaande woning of voor het onderbrengen in een los gebouw. In het kader van het moeilijk kunnen handhaven op basis van de tijdelijkheid en het gevaar dat er een “vreemde” bewoner in komt, wanneer de zorgnoodzaak er niet meer is, wordt niet gekozen voor de optie van de realisering van een dergelijke voorzieningen in een “los” gebouw.

Ook is het belangrijk de voordelen te noemen die aan het gebruik als kangoeroewoning (met zorg-relatie) zijn verbonden. Er is meer sociaal contact tussen de bewoners, het levert extra veiligheid op en er is sprake van een aangepast wooncomfort.

In of aan de woning

Bij de opstelling van nieuw beleid kan voor een groot deel aangesloten worden bij de op 28 april 2009 vastgestelde “beleidsregel voor het vergroten van woningen in het buitengebied o.g.v. artikel 3.23 Wet ruimtelijke ordening juncto artikel 4.1.1 lid 1, sub a Besluit ruimtelijke ordening (Bro)”.

Dit beleid is indertijd opgesteld om een grens te stellen bij het benutten van de (bouw)mogelijkheden genoemd in het Bro.

In aansluiting op het hierboven gememoreerde bouwbeleid mag een (bestaande) kangoeroewoning een maximale inhoud hebben of krijgen van 1000 m³. Dit is dan onder te verdelen in 750 m³ voor het (oorspronkelijke) hoofdvolume, waarbij deze dan conform de bepalingen uit het bestemmingsplan Buitengebied 2006 een maximale goothoogte van 6 meter en een maximale nokhoogte hebben van 10 meter. De overige 250 m³, welke benut kan worden voor de buidelwoning, dient qua bouwmassa ondergeschikt te zijn aan het hoofdvolume. Ten overvloede het gebouw dient uiterlijk de kenmerken te dragen van één woning, dus ook maar één hoofdingang en binnenshuis dient een doorgang tussen de twee wooneenheden te bestaan. Het kan natuurlijk wel voorkomen dat er een zij- of achteringang aanwezig is die uitkomt in een van de woningen. Daarnaast mag er uiteraard conform het vastgestelde bouwbeleid een gezamenlijk bijgebouw gerealiseerd worden met een maximale oppervlakte van 150 m².

De keuze voor deze maximale inhoudsmaatmaat voor de buidelwoning wordt hier nog verder onderbouwd. Zoals al eerder in de notitie aangegeven is er sprake van een kleine, maar zelfstandige, woning welke duidelijk ondergeschikt is aan het hoofdgebouw. Dat dient enerzijds tot uiting te komen in de inhoudsmaat, maar kan anderzijds door verdere uiterlijke kenmerken worden vorm gegeven. Het is aan de Welstandscommissie om hier verder over te oordelen. Op basis van ervaringen stellen wij dat een inhoud van 250 m³ ruim voldoende is voor de huisvesting van 1 of 2 personen, want normaal gesproken gaat het niet om meer personen. Ook is het hiermee helder dat er een duidelijk onderscheid wordt gehouden tussen volwaardige woningen en buidelwoningen.

Wanneer het oorspronkelijke hoofdgebouw al een inhoud van 1.000 m³ heeft, kan maximaal 250 m³ worden aangemerkt als buidelwoning, aangezien de bouwmogelijkheden in dat geval al volledig zijn benut en daardoor geen ondergeschikte aanbouw/uitbreiding kan worden gerealiseerd.

Aanvullende bepalingen

Uiteraard dient er bij de uitvoering van dit beleid rekening gehouden te worden met aanvullende voorschriften, die nu ook al opgelegd worden, zoals daar zijn:

• 1.

  Het parkeren behorende bij het uitgebreide gebruik van het woonperceel binnen de bestemming én op eigen terrein dient plaats te vinden;

• 2.

  Eventueel aanwezige cultuurhistorische waardevolle bebouwing niet mag worden aangetast;

• 3.

  De privacy van de omgeving (bewoners naburige woningen) dient gewaarborgd te blijven.

Agrarische bedrijfswoningen

Om geen ongelijkheid in de regelgeving wat betreft de woningen (burger- en agrarische bedrijfswoningen) in het buitengebied te krijgen, stellen wij voor de beide regelingen verder op elkaar af te stemmen. Dit houdt voor de huidige regeling (Beleidsregel voor het vergroten van woningen in het buitengebied o.g.v. artikel 3.23 Wet ruimtelijke ordening juncto artikel 4.1.1 lid 1 sub a Besluit ruimtelijke ordening) in dat de bepaling dat niet hoger dan 5 meter mag worden gebouwd, wordt vervangen door de bepaling dat de aanbouw c.q. uitbreiding ondergeschikt dient te zijn aan het hoofdvolume.

Binnen de bebouwde kom

In de bestemmingsplannen binnen de bebouwde wordt eigenlijk nog zelden een maximale inhoudsmaat voor woningen in de planregels opgenomen. Net als het voorgestelde beleid voor het buitengebied bestaat er geen bezwaar tegen de inwoning. In de bestemmingsplannen wordt altijd wel het bestaande aantal woningen op het moment van publicatie van het ontwerp-bestemmingsplan als uitgangspunt genomen. Dat betekent dus dat ook binnen de bebouwde kom het uitgangspunt blijft dat het om één woning gaat en dat het één woning blijft.

Nu er ook een verzoek ligt voor de realisatie van een kangoeroewoning binnen de bebouwde kom is het zaak dit beleid ook binnen de bebouwde kom van toepassing te verklaren.

Tijdelijkheid

Voor alle betrokken partijen dient kenbaar en voldoende verzekerd te zijn dat de afhankelijke woonruimte een tijdelijke situatie betreft. Zodra de noodzaak van mantelzorg is komen te vervallen (als gevolg van verhuizing of overlijden) moet het gebruik van de ruimte als afhankelijke woonruimte zonder nadere afweging direct worden beëindigd en dient op handhaving toegezien te worden. Hierbij moet nadrukkelijk onderscheid gemaakt worden met de tijdelijkheid van het hebben van het bouwwerk en het slopen daarvan en het gebruik van het bouwwerk. Het gaat hier nadrukkelijk om de beëindiging van het gebruik van de buidelwoning als zelfstandige woning. De voorzieningen in deze woning kunnen, na afloop van de noodzaak tot het verlenen van mantelzorg, bij de hoofdwoning getrokken worden.

In aanvulling op de vrijstelling kan door middel van een overeenkomst tussen gemeente en belanghebbende de tijdelijkheid worden gegarandeerd. Aan de juridische afdwingbaarheid van zo’n overeenkomst zitten weliswaar haken en ogen (tweewegenleer), maar onderstreept wel de intenties van partijen. Vooralsnog gaat de voorkeur uit naar de publiekrechtelijke weg en zal bij de omgevingsvergunning die bij een dergelijke aanvraag wordt afgegeven het voorschrift opgenomen worden dat bij het beëindigen van de zorg-relatie de inrichting weer teruggebracht dient te worden naar de situatie als één woning, zonder dat daarbij m²’s hoeven te worden gesloopt.

Hierbij speelt natuurlijk ook dat men niet snel een “vreemde” in of nabij de eigen woning in huis zal nemen, dus de vrees dat er een extra zelfstandige woongelegenheid in het buitengebied zal ontstaan, zal redelijk te verwaarlozen zijn. Toch is het zaak om een dergelijke passage in dit beleid op te nemen. Al is het maar om te voorkomen dat door bovenomschreven situaties spontaan extra burgerwoningen in het buitengebied ontstaan.

Procedure/Wettelijk kader

Om medewerking te kunnen verlenen aan het oprichten van een kangoeroe woning dient er toepassing te worden gegeven aan artikel 2.12 lid 1 sub a onder 3° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Voor deze afwijkingsmogelijkheid dient de uitgebreide procedure te worden doorlopen. De uitgebreide procedure, die is uitgewerkt in paragraaf 3.3. van de Wabo verloopt in hoofdlijnen via afdeling 3.4 van de Awb. Voordat een bestuurlijk besluit wordt genomen, wordt het ontwerp van dat besluit eerst ter inzage gelegd waarbij iedere belanghebbende de mogelijkheid heeft om een zienswijze in te dienen en wordt het ontwerp-besluit toegezonden aan G.S. van Utrecht. Bij het besluit dient inhoudelijk te worden ingegaan op de ingediende zienswijzen. Na het besluit is het voor iedere belanghebbende mogelijk om direct beroep in te stellen bij de bestuursrechter en eventueel hoger beroep aan te tekenen bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. De uitgebreide Wabo procedure kent een doorlooptijd van 26 weken en kan eenmaal met zes weken worden verlengd.

Bij een algehele herziening van het bestemmingsplan Buitengebied 2006, welke uiterlijk in mei 2017 dient te worden vastgesteld, zal dit beleid overgenomen worden. Ook bij bestemmingsplannen binnen de bebouwde kom die in procedure zijn, zal deze beleidsaanpassing worden meegenomen.

Conclusie/Besluit:

De mogelijkheid tot realisatie van een kangoeroewoning binnen het gehele grondgebied van de gemeente Bunschoten mogelijk maken, op basis van de volgende uitgangspunten:

• •

  Er dient sprake te zijn van een zorg-relatie tussen de bewoners (dringende sociale, verzorgings- of sociaal-economische redenen), die moet worden aangetoond ten genoege van de gemeente, alvorens medewerking kan worden verleend;

• •

  Kangoeroe- en buidelwoning mogen, buiten de bebouwde kom, een maximale inhoud hebben van 1.000 m³ in de verhouding 750-250 m³ (3 staat tot 1);

• •

  De voorziening dient in één gebouw, met één hoofdtoegang gerealiseerd te worden en er dient intern een doorgang aanwezig te zijn, waarbij de eventuele aanbouw/uitbreiding qua uitstraling ondergeschikt is aan het hoofdgebouw;

• •

  In het geval de zorg-relatie is beëindigd, dient de voorziening binnen een redelijke periode te worden gebracht in de situatie van één woning;

Bunschoten, 9 april 2013 (vastgesteld college van B&W)