Beleidsregels handhaving Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalengemeente Enschede

Ondertekening

Bijlage: Afwegingsoverzicht

Toelichting

Algemene toelichting

Hoofdstuk 1 Algemeen

Een van de doelstellingen bij de invoering van de Wko was een kwaliteitsimpuls te geven aan peuterspeelzalen door de wet- en regelgeving over de kwaliteit van peuterspeelzalen te harmoniseren met die voor de kinderopvang. Sindsdien is er een landelijk kwaliteitskader voor zowel de kinderopvang als het peuterspeelzaalwerk met kwaliteitseisen, waaraan ten minste moet worden voldaan. De wetgever wil voor jonge kinderen in kindercentra en peuterspeelzalen een veilige, stimulerende omgeving creëren. Dat is al met al een groot goed en dat wil de wetgever graag gerealiseerd zien. Om dit te bewerkstellingen zal wetgeving gehandhaafd moeten worden. Niet alleen om bovenstaande doelen te realiseren maar ook voor het maatschappelijk draagvlak. Er is immers belastinggeld mee gemoeid.

Als wet- en regelgeving voor kinderopvang niet wordt nageleefd, komt handhaving in beeld. Het bestuursorgaan heeft een beginselplicht tot handhaven als natuurlijke personen of rechtspersonen een overtreding begaan. In de Algemene wet bestuursrecht of een andere wet is niet bepaald wanneer een bestuursorgaan tot handhaving dient over te gaan. De afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in 2004 een uitspraak hierover gedaan.

Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken.

Slechts in bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan dit weigeren te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhaving zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

Uit de uitspraak kan worden afgeleid dat het bestuursorgaan in beginsel handhaving moet toe passen tenzij er uitzicht is op legalisatie of als er sprake is van onevenredigheid.

Enkele in het oog springende wijzigen in de Wko zijn de continue screening op de VOG

en het vierogen principe. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan de aanbevelingen uit het rapport Gunning opgemaakt naar aanleiding van de Amsterdamse zedenzaak.

Hoofdstuk 2 Herstellend traject

Bij een aanwijzing, een bevel en een last onder dwangsom wordt de houder een hersteltermijn geboden. Deze termijn wordt onder meer bepaald door de zwaarte van de overtreding. Na het verstrijken van een hersteltermijn dient de overtreding hersteld te zijn. Ter controle hiervan voert de GGD een nader onderzoek uit. Is de overtreding niet beëindigd, dan wordt een volgende stap ingezet.

De gehanteerde volgorde van stappen zegt iets over de zwaarte van de sancties (loopt min of meer op), maar niet over de volgorde van toepassing, dat wil zeggen: afhankelijk van de ernst en de aard van een overtreding, de omstandigheden en de voorgeschiedenis van het handhavingstraject kan besloten worden om een stap over te slaan en direct een zwaardere sanctie op te leggen. Ook kan worden besloten een stap meerdere keren toe te passen. Handhaving is namelijk maatwerk en wordt in elke situatie apart afgewogen.

In een herstellend traject zijn verschillende stappen te onderscheiden.

·Stap 1: aanwijzing(artikel 1.65, eerste lid en 2.23, eerste lid van de Wko)

Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waarin zich een kindercentrum, een voorziening voor gastouderopvang, een gastouderbureau of een peuterspeelzaal bevindt dat de bij of krachtens hoofdstuk 1 afdeling 3, paragrafen 2 en 3, of hoofdstuk 2, afdeling 2, paragrafen 2 en 3 gegeven voorschriften (de ‘kwaliteitseisen”) niet of in onvoldoende mate naleeft, kan de houder een schriftelijke aanwijzing geven.

In een aanwijzing wordt met redenen omkleed aangegeven op welke punten de bedoelde voorschriften niet of in onvoldoende mate worden nageleefd. Ook wordt aangegeven welke maatregelen door de houder binnen de gestelde termijn genomen dienen te worden. De duur van de hersteltermijn is afhankelijk van de prioriteit die is toegekend aan de kwaliteitseis zoals afgeleid kan worden uit het afwegingsoverzicht dat als bijlage is opgenomen.

Na het verstrijken van de hersteltermijn dient de overtreding beëindigd te zijn. Ter controle hiervan kan de handhaver schriftelijke bewijsstukken opvragen dan wel opdracht geven voor een herinspectie. Is de overtreding niet beëindigd, dan zal een volgende stap worden ingezet.

Stap 1 wordt in ieder geval overgeslagen in het geval de toezichthouder tijdens een reguliere inspectie reeds concrete herstelafspraken heeft gemaakt met de houder om een overtreding te beëindigen. Als bij herinspectie wordt geconstateerd dat deze afspraken niet zijn nagekomen wordt direct een last onder dwangsom of last onder bestuursdwang opgelegd. De afspraak tussen de toezichthouder en de houder treedt dus in de plaats van de aanwijzing.

·Stap 2: last onder dwangsom of last onder bestuursdwang (artikel 125, tweede lid Gemeentewet en artikel 5:32 Awb)

De algemene bestuursdwangbevoegdheid is neergelegd in artikel 125 van de Gemeentewet. In gevallen waarin het bestuursorgaan de mogelijkheid heeft om zelf de overtreding te beëindigen (op kosten van de overtreder) kan een last onder bestuursdwang opgelegd worden.

De bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom is een van de bestuursdwangbevoegdheid afgeleide bevoegdheid; neergelegd in artikel 5:32 Awb.

Een last onder dwangsom wordt opgelegd met als doel herstel van de overtreding en/of voorkoming van herhaling van de overtreding.

De stap last onder dwangsom kan meerdere keren worden genomen voor een geconstateerde overtreding. Indien een eerste last onder dwangsom geen resultaat heeft gehad, kan worden overwogen een nieuwe, hogere last onder dwangsom op te leggen. Dit vereist dan wel een nieuw besluit. Ook kan besloten worden een volgende stap in het herstellend traject te zetten dan wel een bestuurlijke boete op te leggen.

De last onder dwangsom kan ook preventief worden opgelegd. Van een preventieve last is sprake als de last wordt opgelegd voordat enige overtreding heeft plaatsgevonden. Hiervoor geldt dat het gevaar van de overtreding klaarblijkelijk dreigt, dat wil zeggen dat de overtreding zich met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal voordoen.

·Stap 3: exploitatieverbod (artikel 1.66 en 2.24 Wko)

Het college kan de houder verbieden een kindercentrum, een voorziening voor gastouderopvang, een gastouderbureau of peuterspeelzaal in exploitatie te nemen danwel de exploitatie voort te zetten. Dit kan het college in de volgende gevallen:

• -

  zolang de houder een bevel of aanwijzing niet opvolgt en het opleggen van een last onder bestuursdwang niet mogelijk is;

• -

  als een kindercentrum, gastouderbureau, voorziening voor gastouderopvang of peuterspeelzaal niet of niet langer aan de kwaliteitseisen voldoet.

Stap 4: verwijdering uit het landelijk register kinderopvang en peuterspeelzalen (artikel 1.47a, eerste lid en 2.4a, eerste lid van de Wko en artikel 8, eerste en zesde lid en artikel 14, eerste en zesde lid van het Besluit registers kinderopvang en peuterspeelzaalwerk)

Er zijn verschillende gronden waarop het college, in het kader van handhaving, een kinderopvangvoorziening uit het register kinderopvang of het register peuterspeelzaalwerk kan verwijderen:

• -

  indien is gebleken dat de houder niet langer de kinderopvangvoorziening of peuterspeelzaal exploiteert;

• -

  indien uit een GGD-inspectie of anderszins is gebleken dat de houder naar verwachting niet dan wel niet langer voldoet aan de bij en krachtens hoofdstuk 1 afdeling 3, paragrafen 2 en 3 danwel hoofdstuk 2 afdeling 2 , paragrafen 2 en 3 gegeven voorschriften;

• -

  indien drie maanden na de registratie de exploitatie van de organisatie voor kinderopvang of peuterspeelzaal niet daadwerkelijk is aangevangen.

Vanaf het moment dat een kinderopvangvoorziening is verwijderd uit het register, is er geen sprake meer van kinderopvang of peuterspeelzaalwerk in de zin van de wet. Voortzetten van exploitatie leidt tot illegale kinderopvang en tot een boete of vervolging door het Openbaar Ministerie op basis van overtreding van de Wet Economische Delicten.

Hoofdstuk 3 Bestraffend traject

Bestraffing van een reeds begane overtreding kan via de bestraffende sanctie. De vorm van een bestraffende sanctie onder de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen is de bestuurlijke boete (artikel 1.72, eerste lid en 2.28, eerste lid, van de Wko).

In de Beleidsregels handhaving Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen gemeente Enschede is neergelegd op welke wijze het college invulling geeft aan zijn bevoegdheid een boete op te leggen.

Het beleid houdt in dat het college in ieder geval bij een aantal overtredingen met de prioriteit hoog altijd direct gebruikt maakt van zijn bevoegdheid en zonder voorafgaande aanwijzing of last onder dwangsom een boete ter hoogte van het in het afwegingsoverzicht genoemde bedrag (met inachtneming van de bepalingen over de boete in deze Beleidsregels) oplegt. Bij elke eerste overtreding van de beroepskracht-kind ratio wordt er een aanwijzing gegeven, tenzij er conform art 4 lid 4 afspraken zijn gemaakt tussen de toezichthouder en houder.

Als binnen twee jaar de beroepskracht-kind ratio opnieuw wordt overtreden wordt er direct een boete opgelegd.

De reden voor deze strenge sanctionering is dat een aantal van deze overtredingen grote gevolgen kunnen hebben voor de kwaliteit van de kinderopvang (bijvoorbeeld ontbreken Verklaring omtrent het Gedrag of meerdere keren overtreden van de beroepskracht-kind ratio) dan wel een grote administratieve last voor de gemeente oplevert (het niet doorgeven van wijzigingen ten behoeve van het Landelijk Register Kinderopvang en Peuterspeelzalen).

Bovendien is uit onderzoek gebleken dat streng handhaven helpt bij het voorkomen en ongedaan maken van overtredingen.

Bij de overige overtredingen met de prioriteit hoog en bij overtredingen met een prioriteit gemiddeld of laag, kan het college besluiten een boete op te leggen.

De Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen bepaalt dat een bestuurlijke boete alleen opgelegd kan worden aan niet-gesubsidieerde peuterspeelzalen. Bij gesubsidieerde peuterarrangementen wordt bij overtredingen van de VVE-eisen via de subsidie ingegrepen.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 Toepassing

Dit artikel behoeft geen toelichting.

Artikel 2 Vormen van sanctioneren

In dit artikel worden de vormen van handhaving benoemd.

Een herstelsanctie is gericht op herstel van een overtreding en/of voorkoming van herhaling.

Een bestraffende sanctie is gericht op bestraffen van een begane overtreding. In de Algemene wet bestuursrecht wordt ook wel gesproken over leedtoevoeging.

Artikel 3 Kwaliteitseisen

De kwaliteitseisen waaraan bij of krachtens de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen voldaan moet worden staan in de wet-en regelgeving. Een volledige opsomming is ook terug te vinden in de door de toezichthouder gebruikte modelrapporten.

Artikel 4 Herstelsancties

Voor een uitgebreide toelichting wordt verwezen naar de algemene toelichting op hoofdstuk 2 hierboven.

Artikel 5 Gesubsidieerde peuterarrangementen

Aangezien de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen niet toestaat dat er boetes worden opgelegd aan gesubsidieerde peuterarrangementen wordt hier expliciet nog eens bepaald dat dit hoofdstuk dan ook niet van toepassing is op gesubsidieerde peuterarrangementen. Deze uitsluiting betreft uitsluitend het bestraffende traject.

Artikel 6 Gebruik bevoegdheid opleggen bestuurlijke boete

Het opleggen van een bestuurlijke boete is een bevoegdheid van het college. Dit betekent dat het college een bestuurlijke boete op kan leggen, maar daartoe niet verplicht is. Voor een aantal overtredingen is bepaald dat het college altijd van deze bevoegdheid gebruik maakt. Dit laat onverlet dat het college bevoegd blijft voor de overige overtredingen een boete op te leggen. Indien het college daartoe overgaat, is hetgeen in deze beleidsregels is bepaald onverkort van toepassing.

Artikel 7 Hoogte bestuurlijke boete

Eerste lid

In de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen is het maximaal op te leggen boetebedrag aangegeven. Het college heeft derhalve beleidsvrijheid ten aanzien van de hoogte van het op te leggen boetebedrag.

Voor overtreding van de kwaliteitseisen geldt dat het college de hoogte van de boetebedragen heeft afgestemd op de prioritering van de overtreding. Een hoge prioritering betekent dat er ook in algemene zin sprake is van een ernstige overtreding, terwijl aan minder ernstige overtredingen een lag(ere) prioritering (gemiddeld of laag) is toegekend.

Mede gelet op het in artikel 1.72 en 2.28 van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen neergelegde boetemaximum heeft dit geleid tot de volgende verdeling.

Uitzonderingen hierop zijn:

• ·

  In geval van overtreding van de artikelen 1.66, 2.24 en 1.45 en 2.2 is sprake van economische delicten, gesanctioneerd in de Wet op de Economische Delicten. In artikel 1 en 6 van deze wet is bepaald dat deze overtredingen beboet worden met een boete van de vierde categorie. De boetebedragen in onderhavig beleid komen hiermee overeen.

• ·

  Overtreding van artikel 5:20 Algemene wet bestuursrecht is een strafbaar feit; strafbaar gesteld in artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht: “Hij die opzettelijk niet voldoet aan een bevel of een vordering, krachtens wettelijk voorschrift gedaan door een ambtenaar met de uitoefening van enig toezicht belast of door een ambtenaar belast met of bevoegd verklaard tot het opsporen of onderzoeken van strafbare feiten, alsmede hij die opzettelijk enige handeling, door een van die ambtenaren ondernomen ter uitvoering van enig wettelijk voorschrift, belet, belemmert of verijdelt, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie.” Het boetebedrag voor deze overtreding, komt overeen met het in het Wetboek van Strafrecht genoemde bedrag voor overtredingen van de tweede categorie.

Tweede lid

Gezien het bijzondere karakter van de voorziening voor gastouderopvang is ervoor gekozen de hoogte van de op te leggen boete met de helft te verlagen. Dit geldt niet wanneer het een kwaliteitseis is die specifiek alleen aan de gastouder wordt gesteld. In dat geval is de boete al op deze situatie afgestemd.

Het voorgaande laat onverlet dat het college op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht gehouden is de hoogte van de bestuurlijke boete af te stemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten, waarbij het college zo nodig rekening houdt met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Het college heeft door middel van de prioritering en de aansluiting op de betreffende strafrechtelijke overtredingen de ernst van de overtredingen geobjectiveerd.

Artikel 8 Matiging

Dit artikel behoeft geen toelichting.

Artikel 9 Samenloop

Dit artikel behoeft geen toelichting.

Artikel 10 Handhaving Vroeg- en Voorschoolse Educatie

De gemeente Enschede hecht veel waarde aan een goede uitvoering van de Vroeg- en Voorschoolse Educatie (VVE). VVE is een belangrijk instrument om te voorkomen dat kinderen met een achterstand aan het basisonderwijs beginnen. De kwaliteit van de VVE is daarbij van doorslaggevend belang. Daarom zijn in de Nadere regels voor VVE-arrangementen extra kwaliteitseisen geformuleerd, aanvullend op de voorschriften gesteld bij of krachtens de Wko. Het college van B&W heeft deze nadere regels opgesteld op grond van artikel 8, lid 4 van de Verordening peuter- en VVE-arrangementen. De Nadere regels voor VVE-arrangementen staan gepubliceerd op https://dloket.enschede.nl/loket/producten-en-diensten/peuter-en-vve-arrangementen. Als een subsidieontvanger deze verplichtingen niet nakomt kan dit gevolgen hebben voor de subsidie.

Artikel 11 Uitvoering

Dit artikel behoeft geen toelichting.

Artikel 12 Onvoorziene gevallen

Voor dergelijke en andere situaties waarin de beleidsregels niet voorzien, is in artikel 13

bepaald dat het college beslist. Hierbij dient in redelijkheid gehandeld te worden. Uitgangspunt bij de besluitvorming dient te zijn dat in de geest van de wet en de beleidsregels wordt gehandeld.

Artikel 13 Citeertitel

Dit artikel behoeft geen toelichting.

Artikel 14 Inwerkingtreding en intrekking

Dit artikel behoeft geen toelichting.

Artikel 15 Overgangsbepaling

Dit artikel regelt welk handhavingsregime van toepassing is als wordt besloten een boete of een hersteltermijn op te leggen. Bij het bepalen welk handhavingsregime moet worden toegepast, is het moment van geconstateerd verzuim leidend.

Bij veranderende regelgeving mag namelijk een houder niet in een ongunstigere positie worden gebracht. Als blijkt dat op het moment van de overtreding een ander, en gunstiger regime van toepassing was dan zal handhaving moeten plaatsvinden onder toepassing van dat gunstigere beleid.

De reden hiervan is dat een houder er op moet vertrouwen dat de overheid het juiste besluit neemt onder toepassing van de juiste, geldende regels.

Hij moet precies weten waar hij aan toe is. Dit wordt het rechtszekerheidsbeginsel genoemd.

Voor het bepalen van de herstellende en/of bestraffende sanctie houdt dit het volgende in. Als een overtreding is geconstateerd voordat deze beleidsregel in werking is getreden en het besluit tot handhaving wordt genomen nadat deze beleidsregel in werking is getreden, wordt de sanctie bepaald door het Handhavingsbeleid dat van toepassing was op het moment van de geconstateerde overtreding, tenzij het nieuwe Handhavingsbeleid voor de houder gunstiger is.

Voor het bepalen van de hersteltermijn en de hoogte van de boete houdt dit in dat gekeken moet worden welke vigerende wetgeving toegepast moet worden.