Nota Grondbeleid Uithoorn

Bijlage I

In de onderstaande tabel zijn de grondprijzen dan wel grondprijsmethodieken per categorie aangegeven. Deze tabel is gebaseerd op hetgeen in hoofdstuk 6 over het gemeentelijk grondprijsbeleid is bepaald. Waar gesproken wordt over een indexering wordt bedoeld een indexering aan de hand van het CBS Consumentenprijsindex (2006=100), prijspeil 1 februari 2009.

Grondprijzentabel

*De grondprijs bij kantoren en bedrijventerrein is mede afhankelijk van de positionering ten opzichte van marktprijzen en locaties in de regio.

** Voor alle grondprijzen geldt als uitgangspunt dat ze marktconform dienen te zijn

Bijlage II UITGIFTEKAARTEN

Deel B: Toelichting

Leeswijzer

In deel A van de Nota grondbeleid worden de kaders en keuzes voor het grondbeleid van de gemeente Uithoorn beschreven. Dit deel B bevat toelichting over de achtergronden, betekenis en werking van het grondbeleid. Deze toelichting is deels algemeen en deels toegespitst op de kaders van deel A.

Deel B is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk 1 bevat een korte inleiding en beschrijft verder trends en ontwikkelingen die van belang (kunnen) zijn voor het grondbeleid en voor het maken van keuzes binnen het vastgestelde beleid. Hoofdstuk 2 geeft informatie over de inhoud en mogelijkheden van zowel passief als actief grondbeleid. De hoofdstuk 3 en 4 zijn uitwerkingen daarvan. Hier wordt ingegaan op het instrumentarium van beide vormen van grondbeleid. Hoofdstuk 5 gaat vervolgens in op de bevoegdheidsverdeling tussen college en raad. Hoofdstuk 6 behandelt de verschillende aspecten van het gemeentelijk grondprijsbeleid. In hoofdstuk 7 wordt ingegaan op de verdere financiële aspecten van het gemeentelijk grondbeleid, terwijl in hoofdstuk 8 tenslotte de relatie tussen het grondbeleid en de planning- en controlcyclus beschrijft.

1. Inleiding

Het grondbeleid is een middel voor de realisatie van het ruimtelijk en overig gemeentelijk beleid. In Uithoorn is de doelstelling van het grondbeleid het uitvoeren van het grond- en grondprijsbeleid om op een gestructureerde, transparante en financieel verantwoorde wijze te komen tot realisering van de door de gemeente geformuleerde doelstellingen van het ruimtelijk en overig beleid. Dit beleid komt veelal samen in een gemeentelijke structuurvisie en in coalitieafspraken voor de collegevorming. De gemeente Uithoorn beschikt over een geactualiseerde structuurvisie, de op 20 juni 2013 vastgestelde Strategische Visie Uithoorn en het Coalitieakkoord 2014 – 2018. Deze documenten bevatten bestuurlijke keuzes en krijgen daarom in deel A aandacht. In dit hoofdstuk wordt aandacht geschonken aan diverse trends en ontwikkelingen waar de gemeente in de toekomst mee te maken krijgt, maar die op dit moment geen onderdeel van deel A van deze nota hoeven zijn

1.1 Trends en nieuwe ontwikkelingen

Sinds de vaststelling van de Nota Grondbeleid 2009 – 2013 zijn er allerlei trends en ontwikkelingen die aanleiding geven tot actualisatie van het te voeren grondbeleid. De gevolgen van de crisis op de vastgoedmarkt zijn steeds meer manifest geworden. Dat heeft partijen die actief waren in grondexploitaties (waaronder nadrukkelijk veel gemeenten) zich sterker bewust gemaakt van de risico’s die verbonden zijn aan vroegtijdig verwerven van gronden voor bouwontwikkelingen. Die gevolgen zijn mede impuls voor een trend die als onderliggende maatschappelijke trend al aan het opkomen was: organische ontwikkeling. Het planologisch faciliteren van organische ontwikkeling wordt veelal aangeduid als uitnodigingsplanologie.

Overige trends zijn:

• •

  Op 17 juni 2014 is het wetsvoorstel Omgevingswet ingediend met onder meer instrumenten voor uitnodigingsplanologie.

• •

  Op prinsjesdag 2014 is het wetsvoorstel modernisering vennootschapsbelastingplicht overheidsondernemingen ingediend.

• •

  Sinds geruime tijd is sprake van het wetsvoorstel Herziening Woningwet met consequenties voor de woningcorporaties in hun taken met betrekking tot enerzijds woningbouw in de sociale sector en anderzijds woningbouw in de vrije sector.

• •

  In voorbereiding is een wet over eigendom en stedelijke herverkaveling. Het onderdeel over stedelijke herverkaveling zal een nieuw instrument brengen op het vlak van passieve grondpolitiek.

In de vorige Nota Grondbeleid is ook nog geen aandacht besteed aan de invloed van het aanbestedings- en staatssteunrecht op gebiedsontwikkeling. Aangezien het grondbeleid van gemeenten te maken heeft met gebiedsontwikkeling is het wenselijk aan deze invloed aandacht te besteden. Daarnaast is de gemeente doende met de totstandkoming van een vastgoedvisie voor het maatschappelijk vastgoed van de gemeente.

De gevolgen van de crisis op de vastgoedmarkt hebben binnen de gemeente Uithoorn reeds de aandacht ontvangen.[20]

De genoemde trends en ontwikkelingen zullen in het verdere van deze paragraaf aan de orde komen.

1.1.1 Organische ontwikkeling en uitnodigingsplanologie

Organische ontwikkeling is te beschouwen als een reactie op de meer grootschalige vormen van ontwikkelingsplanologie die voorafgaand aan de krediet- en vastgoedcrisis bij veel gemeenten populair was. Er is sprake van een trend die relevant is voor het gemeentelijk grondbeleid. De memorie van toelichting[21] op het wetsvoorstel Omgevingswet zegt er het volgende over:

“Bij organische gebiedsontwikkeling ontwikkelen gebieden zich zonder exact vastgelegd eindbeeld, maar wel met een gewenste ontwikkelingsrichting op basis van een visie voor een gebied. (…) Organische gebiedsontwikkeling pretendeert niet alle mogelijke ontwikkelinitiatieven en hun (on)wenselijkheden te kunnen voorzien. Het is een planvorm waarbij geen star eindbeeld wordt vastgelegd, maar verschillende invullingen, uitvoeringen en richtingen mogelijk worden gemaakt. Daarbij past een juiste balans tussen het bieden van vrijheid enerzijds en de behoefte aan voorspelbaarheid en (rechts)zekerheid anderzijds.”

Uitnodigingsplanologie wordt beschouwd als het bieden van ruimte voor organische ontwikkeling en/of het stimuleren ervan. De memorie van toelichting op het wetsvoorstel Omgevingswet typeert uitnodigingsplanologie als het vooraf bieden van planologische zekerheid en het op hoofdlijnen bieden van inzicht in de grondexploitatie. Ter onderscheiding van deze typering kan ook worden gesproken van uitnodigingsplanologisch beleid. Daarmee wordt bedoeld dat gemeentelijk beleid een uitnodiging of stimulans tot (organische) ontwikkeling inhoudt (via een structuurvisie of een andere ruimtelijke visie voor een deelgebied van de gemeente). Wanneer aan de hand van zulk beleid initiatiefnemers en gemeente met elkaar in gesprek en onderhandeling komen kan, bij een bevredigend resultaat, het bijbehorende planologische besluit worden genomen. Dit kan telkens wanneer zich een volgende initiatiefnemer meldt binnen een setting van organisch gedachte gebiedsontwikkeling. De gemeente zal uitnodigingsplanologie c.q. organische gebiedsontwikkeling toepassen wanneer het voordelen biedt boven meer traditionele vormen van gebiedsontwikkeling.

1.1.2 Wetsvoorstel Omgevingswet

Op 17 juni 2014 heeft het Kabinet aan de Tweede Kamer het wetsvoorstel Omgevingswet aangeboden. De totstandkoming van de Omgevingswet is een operatie waarbij allerlei wetgeving op het vlak van het omgevingsrecht wordt samengevoegd en waar mogelijk geïntegreerd. Insteek is de zorg voor de fysieke leefomgeving. De fysieke leefomgeving omvat onder meer bouwwerken, infrastructuur, water, bodem, lucht, landschappen, natuur en cultureel erfgoed.

Het wetsvoorstel gaat uit van een omgevingsplan waarin op gemeentelijke niveau allerlei bindende regels op het vlak van de fysieke leefomgeving worden vastgelegd. Daaronder vallen ook bestemmingen en bestemmingsregels zoals deze nu in bestemmingsplannen worden opgenomen. Het gaat dan niet om bestemmen en bestemmingen op zichzelf, maar om bredere afwegingen. In dat verband wordt er gesproken van het (op evenwichtige wijze) toedelen van functies aan locaties. Dit wordt vastgelegd in een omgevingsplan. Bij wijze van overgangsrecht zal worden bepaald dat de bestemmingsplannen worden aangemerkt als omgevingsplan. Elk besluit omtrent het omgevingsplan is daarmee een wijziging van het omgevingsplan. Een tienjaarlijkse plicht tot actualisatie, zoals nu voor bestemmingsplannen geldt, is bij het omgevingsplan niet aan de orde.

Het wetsvoorstel geeft aan dat de Omgevingswet betere mogelijkheden biedt voor uitnodigingsplanologie. Dit wordt onder het volgende kopje behandeld.

Voor het grondbeleid houdt de Omgevingswet weinig veranderingen in. Er staan geen inhoudelijke wijzigingen van de Wet voorkeursrecht of de Onteigeningswet op stapel in het kader van de Omgevingswet. Actualisatie van die beide wetten komt aan bod in het wetsvoorstel Eigendom en Herverkaveling (paragraaf 1.1.3). Het ontnemen van functies aan de locaties geldt als onteigeningstitel. De grondexploitatieregeling blijft bestaan en wordt voorzien van meer flexibiliteitsmogelijkheden. Zo wordt bijvoorbeeld een bevoegdheid opgenomen om een exploitatieplan door te schuiven naar het moment dat een omgevingsvergunning voor bouwen wordt aangevraagd en de mogelijkheid om een omgevingsvergunning te weigeren wanneer de exploitatieopzet een tekort vertoont. In plaats van exploitatieplan wordt gesproken van exploitatieregels (of van exploitatievoorschriften indien het kostenverhaal wordt doorgeschoven naar het vergunningsmoment).

Een verschil met de Wro is dat in het wetsvoorstel geen mogelijkheid meer bestaat om in zogenaamde anterieure grondexploitatieovereenkomsten (op basis van artikel 6.24 lid 1 Wro) financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen op basis van een vastgestelde structuurvisie op te nemen. Ook de mogelijkheid om fondsbijdragen voor bovenplanse kosten in exploitatieplannen (exploitatieregels) op te nemen vervalt. Het verhalen van de kosten van bovenwijkse voorzieningen blijft wel mogelijk.

Het wetgevingstraject omvat niet alleen de Omgevingswet zelf, maar ook de uitvoeringsregelgeving en de invoeringswetgeving op basis waarvan allerlei bestaande wetten worden ingetrokken of aangepast. De verwachting is dat de Omgevingswet rond 2018 in werking treedt

De memorie van toelichting op het wetsvoorstel Omgevingswet zegt het volgende over de trend van organische ontwikkeling:

“Na de reactieve toelatingsplanologie en de initiërende ontwikkelingsplanologie is de laatste jaren een sterke behoefte ontstaan aan een nieuwe vorm van gebiedsontwikkeling die vaak wordt aangeduid als organische gebiedsontwikkeling. Het gaat hierbij om een autonome ontwikkeling die aansluit bij de wens om minder in ‘blauwdrukken van bovenaf’ te denken en het initiatief in de fysieke leefomgeving meer bij burgers en bedrijven te leggen. Door de financieel-economische crisis heeft deze ontwikkeling – deels uit noodzaak – een sterke impuls gekregen. Deze koerswijziging is naar verwachting structureel van aard.”

Voor uitnodigingsplanologie worden - volgens het wetsvoorstel – in de Omgevingswet betere mogelijkheden geboden ten opzichte van het huidige omgevingsrecht. Voor uitnodigingsplanologisch beleid bevat het wetsvoorstel Omgevingsrecht enkele verschillen ten opzichte van de huidige mogelijkheden van beleid en juridische vastlegging. Uitnodigingsplanologie wordt beter mogelijk gemaakt door:

• -

  Het schrappen van de actualiseringsplicht. De plicht om aan te tonen dat nieuwe functies binnen tien jaar gerealiseerd worden vervalt. Dat hoeft alleen nog als in het omgevingsplan aan een locatie een nieuwe functie wordt toegekend die afwijkt van de bestaande gerealiseerde functie. Op deze manier kunnen ook functies worden toegekend waarvan onzeker is of en wanneer ze worden gerealiseerd. Zo wordt in de Omgevingswet organische ontwikkeling, met de daaraan eigen onzekerheden, gefaciliteerd.

• -

  Het onderzoek naar de haalbaarheid van functies hoeft niet bij het vaststelling van wijzigingen van het omgevingsplan te worden gedaan, maar mag worden doorgeschoven naar de concrete aanvraag voor een omgevingsvergunning. Globaal ‘bestemmen’ is daarmee makkelijker dan onder de Wro en daardoor ontstaan er meer mogelijkheden om, via uitnodigingsplanologie, de breedte van allerlei organisch gewenste ontwikkelingen in het omgevingsplan op te nemen.

• -

  De al genoemde mogelijkheid om het kostenverhaal door te schuiven naar het vergunningmoment geeft mogelijkheden de exploitatievoorschriften te richten op de concrete vergunningaanvragen. Daarmee wordt de inzet van de kostenverhaalsplicht van de gemeente flexibeler en kan het aangaan van anterieure overeenkomsten worden gericht op de bouwplannen van die concrete vergunningaanvragen. Besluiten tot wijziging van het omgevingsplan moeten dan wel alvast aangeven wat het exploitatiegebied is, welke (bovenwijkse) voorzieningen worden verhaald en, als het aan de orde is, welke eisen aan sociale woningbouw en/of particulier opdrachtgeverschap worden gesteld.

• -

  De mogelijkheid wordt geboden om onbenutte gebruiksruimte na een bepaalde termijn zonder planschadegevolgen te kunnen afnemen. Dat neemt belemmeringen weg om extra of nieuwe functies toe te kennen.

1.1.3 Stedelijke herverkaveling

Stedelijke herverkaveling heeft te maken met het herschikken van eigendomsgrenzen en zakelijke rechten in gebieden waar stedelijke functies worden beoogd of veranderd, enigszins te vergelijken met herverkaveling in het landelijk gebied. Het is gericht op het mogelijk maken van de (her)ontwikkeling van gebieden waar eigendomsgrenzen een belemmerende rol spelen.

Verwacht wordt dat het Kabinet hier wetgeving op gaat voorbereiden naar aanleiding van een op 24 juni 2014 aangenomen motie en het op 10 juli 2014 aan de minister van Infrastructuur en Milieu aangeboden rapport van de commissie Stedelijke Herverkaveling. Vanuit dit ministerie is bekend dat gewerkt wordt aan een wet Eigendom en Herverkaveling. Het kopje ‘Eigendom’ duidt op actualisaties van de Onteigeningswet en de Wet voorkeursrecht gemeenten. Het kopje ‘Herverkaveling’ duidt op stedelijke herverkaveling

De genoemde commissie bepleit een wettelijke regeling op basis waarvan een minderheid geconfronteerd kan worden met een opgelegde herverkaveling wanneer een grote meerderheid een herverkaveling wil doorvoeren. Vereist is dat er vooraf voldoende inspanningen zijn gedaan om met de minderheid tot overeenstemming te komen. Het is een instrument van faciliterend grondbeleid. De gemeente is een rol toegedacht voor de toetsing van inhoudelijke en procedurele waarborgen en voor het beoordelen van de eventueel gewenste aanpassing van het omgevingsplan. Het initiatief tot een stedelijke herverkaveling kan ook van de gemeente uitgaan. Dat kan door de eigenaren en rechthebbenden uit te nodigen tot een vrijwillige kavelruil of, als die vrijwillig niet slaagt, te werken aan draagvlak om een voldoende meerderheid te bereiken. Herverkaveling kan zowel voor economische functies worden ingezet als voor de functie wonen.

Aangezien er nog weinig duidelijkheid is over de inhoud van de beoogde regeling en over de implicaties voor gemeenten wordt dit verder niet besproken in het verdere van deel B van deze Nota Grondbeleid, behalve dan dat het van belang is de voortgang van een wetgevingstraject te volgen. Het maken van keuzes in deel A is nog niet mogelijk.

1.1.4 Wetsvoorstel modernisering vennootschapsbelastingplicht overheidsondernemingen

Op Prinsjesdag 2014 werd het wetsvoorstel modernisering vennootschapsbelastingplicht overheidsondernemingen gepubliceerd. Wanneer deze wet wordt aanvaard moeten overheden vanaf 2016 vennootschapsbelasting afdragen over winsten uit overheidsondernemingen. Het gaat in feite om activiteiten die de overheid als ondernemer verricht. Nog niet voor alle activiteiten is duidelijk of ze hieronder vallen (bijvoorbeeld de exploitatie van begraafplaatsen), maar voor gemeentelijke grondexploitaties is dat wel duidelijk. Dit kan invloed hebben op de financiële positie van de gemeente.

1.1.5 Wetsvoorstel herzieningswet Woningwet

In december 2014 heeft de Tweede Kamer ingestemd met de Novelle op het wetsvoorstel herzieningswet Woningwet. Voor het grondbeleid is van belang dat de combinatie van het wetsvoorstel en de Novelle ertoe leidt dat woningcorporaties sterk worden ingeperkt in het ontplooien van commerciële activiteiten, hoe de activiteiten gefinancierd worden en dat er kaders vastliggen over hoe informatieuitwisseling met de gemeenten moet plaatsvinden. Realisatie van sociale woningbouw blijft de kernactiviteit van de woningcorporaties, het wetsvoorstel scherpt dit aan.

1.1.6 Aanbestedingsrecht en staatssteun

Aanbestedingsrecht

Wanneer de gemeente een gebiedsontwikkeling op het oog heeft kan er onder omstandigheden sprake zijn van een gemeentelijke plicht tot een vorm van aanbesteden, namelijk wanneer er sprake is van een overheidsopdracht. Het gaat in het algemeen om het aangaan van overeenkomsten onder een bezwarende titel (prestatie en tegenprestatie). Bij gebiedsontwikkeling gaat het veelal om verkopen van grond. De verkoop van grond of vastgoed door een aanbestedende dienst aan een onderneming is geen overheidsopdracht. Dat kan onder bepaalde omstandigheden wel het geval zijn wanneer de verkoop plaatsvindt onder voorwaarden die te maken hebben met de uitvoering van werken waarover de gemeente als aanbestedende dienst beoogt te beschikken[22].

Staatssteun

De materie rond ongeoorloofde staatssteun wordt beheerst door europese regelgeving. Er kan sprake zijn van ongeoorloofde staatssteun wanneer de gemeente een onderneming een financieel voordeel verstrekt.[23]

Op het vlak van (ver)koop[24] of (ver)huur van gronden en gebouwen geldt een europese mededeling voor (ver)koop van gronden en gebouwen[25] die inhoudt dat bij dergelijke transacties sprake moet zijn van een openbare biedprocedure of van een voorafgaande taxatie; dit om te borgen dat er sprake is van marktconforme transacties. Intussen is een nieuwe mededeling aangekondigd die breder is dan de mededeling voor (ver)koop van gronden en gebouwen en deze vervangt. Een datum van inwerkingtreding is nog onbekend. Zodra die bekend wordt zal hier nadere aandacht van de gemeente voor nodig zijn.

1.1.7 Gemeentelijke vastgoedvisie

De gemeente Uithoorn heeft diverse categorieën vastgoed in haar portefeuille. Met het oog op het bereiken van een zo goed mogelijk rendement is het van belang het beheer van dit vastgoed te professionaliseren. De Nota Vastgoed beschrijft de kaders hiervoor en werkt ze uit in een aantal uitgangspunten en spelregels met als doel strategisch, effectief en efficiënt om te gaan met gemeentelijk vastgoed.

In deze nota wordt geconcludeerd dat het vastgoed de gemeentelijke beleidsdoelstellingen moet faciliteren. Deze beleidsdoelstellingen die gericht zijn op de te realiseren maatschappelijke effecten kunnen jaarlijks variëren, een en ander afhankelijk van de jaarlijks hiervoor te maken keuzes. In de gevallen dat hiervoor accommodatieruimte nodig is heeft dit invloed op de meerjarige keuzes om gemeentelijk vastgoed al dan niet in bezit te hebben. De actuele behoefte aan maatschappelijk vastgoed zal in de loop van 2015 worden geactualiseerd.

Naast de meerjarige behoefteraming is het de vraag waar (allocatie) en tegen welke kosten (financieel) aan de invulling van die geconstateerde behoefte kan worden voldaan. Hier ligt de relatie met het gemeentelijk grondbeleid.

2. Grondbeleid; situationeel met een voorkeur voor passief

Een passief grondbeleid voert de gemeente wanneer zij de grondexploitatie van een gebied volledig overlaat aan de markt en hooguit haar publiekrechtelijke taken (zoals het opstellen van de planologische kaders) vervult. De (financiële) risico’s zijn met een passief grondbeleid minimaal, hooguit loopt de gemeente een financieel risico bij het kostenverhaal. In het laatste geval is het mogelijk dat de gemeente in een kostenverhaalovereenkomst of exploitatieplan een miscalculatie maakt terwijl het niet toegestaan is om dit later te herstellen. Bij kostenverhaalsovereenkomsten is het wel nodig dat afdoende zekerheden worden gesteld over de betaling van de exploitatiebijdragen (zie hoofdstuk 4 van deel A van de Nota Grondbeleid). De gemeente levert echter bij een passief grondbeleid wel een deel van haar sturingsmogelijkheden in vergeleken met actief grondbeleid.

Met een actief grondbeleid wordt bedoeld dat de gemeente de grondexploitatie van een locatie van A tot en met Z, van bouwgrondexploitatie[26] tot en met vastgoedexploitatie[27], zelfstandig oppakt en uitvoert. Het voornaamste voordeel van een actief grondbeleid is dat de gemeente optimaal kan sturen op de grondmarkt om te komen tot de realisering van haar (sectorale) doelstellingen zoals onder andere neergelegd in de Structuurvisie en de bestemmingsplannen. Een actief grondbeleid heeft echter als nadeel dat de (financiële) risico’s volledig voor rekening van de gemeente komen. Daarentegen zijn alle voordelen (zoals de inkomsten) in dit geval ook volledig voor de gemeente.

In deel A is een keus uitgesproken voor situationeel grondbeleid met een voorkeur voor een passieve grondpolitiek. Ook is aangegeven hoe zal worden gehandeld ingeval het college voor een bepaald gebied een voorkeur heeft voor een actieve grondpolitiek. Ter toelichting wordt in dit hoofdstuk nog nader ingegaan op belangen voor de ene of de andere keus en wordt ook aandacht besteed aan uitnodigingsplanologie.

Een passieve grondpolitiek zal met name worden toegepast indien hiermee de gemeentelijke doelstellingen ook kunnen worden gehaald. In de regel wordt gekozen voor een passieve grondpolitiek wanneer een particuliere grondeigenaar de (toegedachte) bestemming zelf wil realiseren. Wanneer zo’n eigenaar hiertoe ook in staat is, heeft actieve verwerving overigens ook geen zin,[28] Binnen de huidige wet- en regelgeving is het ook met een passieve grondpolitiek mogelijk om, afhankelijk van de bestemming, tot op zekere hoogte regie te voeren over de realisering van een bepaalde bestemming. Van passieve grondpolitiek in de meest letterlijke zin van het woord is ook sprake wanneer de gemeente niet zelf een aanleiding ziet voor een bestemmingswijziging, maar op verzoek van particulieren hiertoe overgaat omdat de gevraagde wijziging geen bezwaren vanuit een goede ruimtelijke ordening opleveren. De gemeente beoordeelt in dat kader uiteraard wel welke voorwaarden dan moeten worden gesteld om die goede ruimtelijke ordening te bereiken en hoe het kostenverhaal kan worden verzekerd. Deze particuliere verzoeken vormen een veel voorkomende vorm van passieve grondpolitiek.

Onder omstandigheden is voor nieuwe projecten echter een keus voor actieve grondpolitiek denkbaar. Het grondbeleid is instrumenteel ten aanzien van het maatschappelijk en ruimtelijk beleid van de gemeente. Om die reden streeft de gemeente naar vormen van regie. De vorm en mate van regie hangen af van de situatie in een bepaald gebied: het belang van het beleid dat de gemeente in het gebied wil verwezenlijken, de eigendomsposities, de financiële aspecten (kosten-baten-analyses) en de kans dat de markt de beoogde ontwikkeling op zich neemt. Naarmate het belang van het betreffende beleid groter is en de kans kleiner dat de beoogde ontwikkeling door de markt wordt opgepakt zal de gemeente eerder bereid zijn af te wijken van de voorkeur voor passieve grondpolitiek. Een factor binnen het geheel van de afwegingen kan ook gelegen zijn in een belang om een signaal naar de markt af te geven dat de gemeente bereid is een risico te nemen waardoor private partijen wellicht ook zullen investeren.

Ook is het denkbaar dat de gemeente een ontwikkeling wenselijk vindt en het toelaatbaar of onvermijdelijk acht dat deze organisch tot stand komt. Er zijn dan (nog) geen partijen bekend die een dergelijke ontwikkeling willen realiseren. Denkbaar is dat meerdere functies kunnen bijdragen aan de gewenste ontwikkeling en dat keuzes (nog) niet bekend zijn en/of dat onbekend is wanneer tot realisatie overgegaan zal worden. De gemeente kan haar beleidsdoelstellingen in een visie vertalen en een open uitnodiging doen aan de markt om met initiatiefplannen te komen. Een keus van de gemeente kan zijn om, in het kader van zulke uitnodigingen, initiatieven te nemen tot het aangaan van gesprekken met (potentiële) belanghebbenden in het gebied, eventueel ook om tot een gezamenlijke visie te komen (gebiedsmanagement).

Naar het inzicht van de gemeente past deze uitnodigingsplanologische benadering hoofdzakelijk bij een passieve grondpolitiek, namelijk vanuit de optiek van het vermijden van financiële risico’s. De uitnodigende opstelling zelf bevat overigens in zekere zin ook elementen van een actieve grondpolitiek, met name wanneer de gemeente zelf het initiatief neemt om gesprekken aan te gaan (kosten van gebiedsmanagement). Elementen van een actieve grondpolitiek kunnen er ook zijn wanneer de gemeente investeringen doet in delen van de openbare ruimte of in het innemen van een sleutelpositie binnen het gebied, met als doel om de markt te interesseren voor het doen van vervolginvesteringen. Hier zijn risico’s aan verbonden omdat dan niet op voorhand zekerheden bestaan over het kostenverhaal van dergelijke investeringen. Het organische karakter betekent immers dat onzeker is of en wanneer er vervolginvesteringen komen en van wie.

Bij een bepaalde keuze voor een actieve vorm van grondpolitiek zal het college vooraf een voorstel aan de raad doen, zoals genoemd in hoofdstuk 3 van deel A van deze Nota grondbeleid. Dat geldt ook ingeval van een keus voor uitnodigingsplanologie. Bij dat voorstel hoort een (vertrouwelijke) risico-analyse.[29]

3. Instrumenten passief grondbeleid

3.1 Grondexploitatiewet en overeenkomsten

Met de komst van de Grondexploitatiewet (Grexwet), opgenomen in afdeling 6.4 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro)[30] en het Besluit ruimtelijke ordening (Bro)[31], is een einde gekomen aan de tekortkomingen van het vroegere systeem van kostenverhaal, in de vorm van de exploitatieverordening[32] en de baatbelasting[33]. Met baatbelasting kon immers maar een deel van de kosten worden verhaald, terwijl de exploitatieovereenkomst op grond van de exploitatieverordening vaak tot langdurige onderhandelingen leidde en tekortschoot doordat zogenaamde free-riders[34] gevrijwaard konden blijven. Ook ontbrak bij particuliere grondexploitatie de mogelijkheid tot verevening om onrendabele onderdelen van een plan te kunnen realiseren en de mogelijkheid om via een publiekrechtelijk instrument locatie-eisen[35] en regels omtrent woningbouwcategorieën te stellen. Kortom, de gemeente kon onvoldoende de regie voeren over een bepaalde ruimtelijke ontwikkeling en er kwam ook geen volledig kostenverhaal tot stand. Met de Grexwet is dat wezenlijk verbeterd.

Exploitatieplan

In de systematiek van de afdeling 6.4 Wro is de gemeente verplicht om tegelijk met de vaststelling van het bestemmingsplan, wijzigingsplan, afwijking van het bestemmingsplan of de beheersverordening via een planologische omgevingsvergunning[36][37] een exploitatieplan vast te stellen voor bouwmogelijkheden in het bestemmingsplan[38], tenzij het kostenverhaal anderszins is verzekerd. Kostenverhaal wordt genormeerd doorde zogenaamde (limitatieve) kostensoortenlijst, zoals deze in het Bro is opgenomen[39]. Voor deze kosten gelden als criteria dat ze slechts in een exploitatieplan naar evenredigheid (proportionaliteit) kunnen worden verhaald als het exploitatiegebied of een gedeelte daarvan profijt heeft en welke kosten toerekenbaar zijn aan het exploitatieplan[40].

Het exploitatieplan wordt vastgesteld vanuit de fictie dat de gemeente het gehele exploitatiegebied zelf zal realiseren, zelfs al heeft zij de grond niet in handen. Naast de te verhalen kosten kan de gemeente in een exploitatieplan ook locatie-eisen opnemen met betrekking tot de fasering van de uitvoering en de koppeling van bepaalde onderdelen van het bouwplan, de inrichting van de openbare ruimte, de nutsvoorzieningen en het bouwrijp maken[41]. Daarnaast kan de gemeente regels stellen met betrekking tot de woningbouwcategorieën, zoals de aanwijzing van het aantal en de situering van sociale huurwoningen, sociale koopwoningen en percelen voor particulier opdrachtgeverschap[42].

Bij het indienen van de bouwaanvraag zal deze niet alleen worden getoetst aan het bestemmingsplan, maar ook aan het exploitatieplan. Bij de afgifte van de bouwomgevingsvergunning ontvangt de aanvrager tegelijkertijd een rekening ter hoogte van de exploitatiebijdrage.

Met het exploitatieplan heeft de gemeente een publiekrechtelijk instrument in handen gekregen waarmee zij de regie kan voeren en tot een volledig kostenverhaal kan komen, ook bij het voeren van een passieve grondpolitiek.

Anterieure overeenkomst

De gemeente is zoals gezegd niet verplicht om een exploitatieplan vast te stellen indien het verhaal van kosten van de grondexploitatie over de in het plan of besluit begrepen gronden anderszins verzekerd is[43]. Hiermee biedt de wetgever de gemeente en de grondeigenaren de gelegenheid om een overeenkomst te sluiten over onder andere de te verhalen kosten en de bijkomende locatie-eisen voordat eventueel een exploitatieplan wordt vastgesteld. Desondanks kan het voorkomen dat de gemeente en de particuliere eigenaar niet volledig overeenstemming hebben kunnen bereiken over bijvoorbeeld de fasering, locatie-eisen of woningbouwcategorieën. In dat geval zouden deze zaken nog in een exploitatieplan kunnen worden opgenomen. De laatstgenoemde optie geldt overigens niet voor de exploitatiebijdrage.

De gemeente heeft de keuze uit een aantal overeenkomsten waarin zij de afspraken met een eigenaar kan vastleggen[44]. De overeenkomsten over grondexploitatie die worden afgesloten vóór de vaststelling van een exploitatieplan worden aangeduid als anterieure overeenkomsten. Deze overeenkomsten vallen onder het beginsel van contractsvrijheid, behoudens de beperkingen die voortvloeien uit wet- en regelgeving[45]. Een aantal beperkingen zoals die specifiek gelden voor een exploitatieplan, gelden hierdoor niet voor een overeenkomst over grondexploitatie. Bijvoorbeeld de criteria om de kosten te kunnen verhalen (profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit) gelden niet voor de kosten in een overeenkomst over grondexploitatie, sowieso geldt de limitatieve opsomming van de te verhalen kosten uit het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) niet voor een anterieure overeenkomst over grondexploitatie. Voorts kunnen in een anterieure overeenkomst over grondexploitatie afspraken worden gemaakt over de verevening tussen gebieden in de vorm van een financiële bijdrage aan de ruimtelijke ontwikkeling[46]. Een anterieure overeenkomst heeft dus een aantal voordelen ten opzichte van een exploitatieplan, maar vraagt wel om alertheid bij de onderhandelingen en een bereidwillige ontwikkelaar.

De keuze voor het soort anterieure overeenkomst over grondexploitatie is afhankelijk van de houding van de gemeente ten aanzien van het grondbeleid op een bepaalde locatie. Hierna worden de verschillende overeenkomsten over grondexploitatie toegelicht van actief (gronduitgifteovereenkomst) naar passief grondbeleid (exploitatieovereenkomst). Van belang om op te merken is dat bij een actief grondbeleid het ondernemingsrisico het grootst is, maar daar tegenover staat dat de gemeente met een actief grondbeleid vanuit haar eigendomsrecht het best kan sturen en eventueel opbrengsten kan genereren.

Nader te noemen risico’s zijn het aanbestedings- en staatssteunrisico. Jurisprudentie[47] en mededelingen vanuit de Europese Commissie tonen aan dat de wijze waarop in Nederland wordt omgegaan met het gunnen van dergelijke ontwikkelrechten op gespannen voet staat met het Europese aanbestedingsrecht. Hierover is dan ook de nodige discussie en onrust bij de gemeenten ontstaan met als consequentie dat gemeenten vooralsnog voorzichtiger en kritischer zijn geworden bij het gunnen van ontwikkelrechten.

De vrijheid van handelen van gemeenten bij gronduitgiften en het aangaan van publiek-private samenwerking wordt verder beperkt door de regelgeving ten aanzien van (ongeoorloofde) staatssteun. Deze regelgeving stoelt op dezelfde grondslag als het Europese aanbestedingsrecht en wordt daarom vaak in dezelfde adem genoemd. Er is al sprake van staatssteun indien de overheid steun verleent of (een project) met staatsmiddelen bekostigt op zodanige wijze, dat dit ten goede komt aan bepaalde ondernemingen of bepaalde producties en die steun voordeel verschaft aan die ondernemingen die zij niet langs de normale commerciële weg zouden hebben gekregen, een en ander zodanig dat er beïnvloeding optreedt van het handelsverkeer tussen de lidstaten[48].

Gronduitgifteovereenkomst

Bij het voeren van een actief grondbeleid kan de gemeente optimaal sturen op de ontwikkeling van een locatie. Indien de gemeente de grond in een bepaald gebied volledig in handen heeft dan kan zij bij de uitgifte zelf bepalen welke fasering in de uitgifte zal worden gehanteerd, welke locatie-eisen er gelden en welke woningbouwcategorieën er gerealiseerd worden en waar deze gerealiseerd worden. De kosten van verwerving en het bouw- en woonrijp maken kan de gemeente verhalen door ze op te nemen in de gronduitgifteprijs. Door een marktconforme grondprijs te hanteren kan in een gunstige markt ook winst worden gemaakt. Het (financiële) risico van een grondexploitatie ligt echter ook volledig bij de gemeente. Het een en ander wordt vastgelegd in een zogenaamde gronduitgifte-overeenkomst. Een voorbeeld hiervan is de uitgifte van grond ten behoeve van de nieuwbouw in Burgemeester Kootpark en Legmeer-West.

Bouwclaimovereenkomst

In het geval de gemeente slechts een deel van de grond in een te ontwikkelen gebied bezit dan kan zij met de overige eigenaren in het gebied een zogenaamde bouwclaimovereenkomst sluiten. De (particuliere) grondeigenaren, die de overige gronden in bezit hebben en deze zelf tot realisatie willen brengen, verplichten zich hierin om de gronden tegen een vaste prijs per vierkante meter aan de gemeente over te dragen. In ruil daarvoor maakt de gemeente de gronden bouwrijp en levert de gronden als bouwrijpe kavels terug (bouwclaim). Net als bij een gronduitgifteovereenkomst kan de gemeente de gemaakte kosten in de uitgifteprijs verwerken en kan zij in de overeenkomst afspraken maken over fasering, locatie-eisen en woningbouwcategorieën. Als grondexploitant loopt de gemeente hierbij voor wat betreft het bouwrijp maken het ondernemersrisico. Een bouwclaimovereenkomst wordt onder meer gesloten in de situaties dat de gemeente in een bepaald gebied een actief grondbeleid voorstaat en/of de grondeigendommen van een ontwikkelaar verspreid over het gebied liggen.

PPS-overeenkomst

Uit efficiëntieoverwegingen kan een overheidsinstantie (publiek) besluiten om samen te werken met een of meerdere marktpartijen (privaat) om te komen tot de ontwikkeling van een bepaalde locatie. De partijen zien daarbij een meerwaarde in elkaars aanwezigheid bij de ontwikkeling. De aanleiding voor een samenwerking kan erin zijn gelegen dat één partij meer grond in het plangebied bezit dan de andere partij of dat de overheidsinstelling gebruik wenst te maken van een specifieke expertise van een marktpartij, terwijl de marktpartij de overheidsinstelling nodig heeft voor het nemen van een planologische maatregel. In een PPS-overeenkomst maken de partijen vervolgens afspraken over elkaars inbreng bij de ontwikkeling van de locatie, maar ook over de fasering, de locatie-eisen en de te realiseren woningbouwcategorieën. Wat bijzonder aan deze constructie is, zijn de afspraken die men maakt over de risicoverdeling van de grondexploitatie (winst/verlies). Een voorbeeld waarbij de gemeente en een marktpartij het voornemen hebben geuit om samen te werken op basis van elkaars expertise is de herontwikkeling van het dorpscentrum.

Een vorm van PPS is het joint-venturemodel waarbij de gemeente samen met private partijen een privaatrechtelijke grondexploitatiemaatschappij (GEM) opricht, die het project realiseert. De publieke en private partners verkopen daarbij hun gronden in het plangebied aan de GEM. Eventuele overige gronden verwerft de GEM zelf. De GEM is vervolgens verantwoordelijk voor het bouw- en woonrijp maken en voor de gronduitgifte. Green Park Aalsmeer is een voorbeeld van een joint-venture waarin de gemeente deelneemt, waarbij de gemeente Uithoorn overigens geen gronden heeft ingebracht maar wel kapitaal.

Concessieovereenkomst

In het concessiemodel beschikt de gemeente over de te ontwikkelen gronden en geeft de gemeente, via een concessie, aan een marktpartij of een combinatie van marktpartijen de opdracht de gebiedsontwikkeling te realiseren (inclusief de openbare ruimte). In dit kader kan de gemeente, als zij dat wil, vergaand eisen stellen aan de invulling en vormgeving van de ontwikkeling. De gemeente kan er, bij wijze van faciliteren van een organisch beoogde ontwikkeling, ook mee volstaan ruime en flexibele kaders mee te geven in de concessieovereenkomst. Het verlenen van de concessie zelf is, omdat het in de regel de verlening van een opdracht betreft, een vorm die in de één of andere wijze aanbestedingsplichtig is. In de verkoopprijs is de dekking van de grondexploitatiekosten (onder andere plan- en apparaatskosten, kosten voor directie en toezicht). Het ondernemersrisico ligt bij een concessieovereenkomst volledig bij de ontwikkelaar(s).

Exploitatieovereenkomst

De exploitatieovereenkomst onderscheidt zich van de concessieovereenkomst doordat de gemeente hierbij wel (delen van) de openbare ruimte aanlegt. Naast de overige afspraken over de te ontwikkelen locatie, leggen de gemeente en particuliere grondeigenaar in een exploitatieovereenkomst het kostenverhaal ten aanzien van deze werkzaamheden vast. Net als bij de concessieovereenkomst ligt het ondernemersrisico bij de ontwikkelaar voor die gronden die eigendom van de ontwikkelaar zijn. Een voorbeeld van een exploitatieovereenkomst die na 1 juli 2008 is afgesloten is de exploitatieovereenkomst Park Krayenhoff.

Posterieure overeenkomst

Na de vaststelling van een exploitatieplan is het voor de gemeente en een particuliere grondeigenaar nog steeds mogelijk om een overeenkomst over grondexploitatie te sluiten. De mate van contractsvrijheid bij een zogenaamde posterieure overeenkomst is echter beperkt. De contractsvrijheid wordt met name beperkt doordat de overeenkomst niet in strijd mag zijn met het exploitatieplan, moet zijn afgestemd op het bestemmingsplan en het voorts niet is toegestaan om zaken in een posterieure overeenkomst op te nemen die ook in het exploitatieplan hadden kunnen worden opgenomen, maar daarin niet opgenomen zijn[49]. In de laatste situatie moet worden gedacht aan locatie-eisen zoals het opnemen van woningbouwcategorieën. Ook is het niet langer mogelijk om in de posterieure overeenkomst een bijdrage aan de ruimtelijke ontwikkeling te vragen of iets te regelen over het verhalen van planschade als over planschade geen kosten in het exploitatieplan zijn opgenomen (zelfs niet in een afzonderlijke overeenkomst).

De posterieure overeenkomst is met name bedoeld om het exploitatieplan nader in te kunnen uitwerken. Daarnaast kunnen de gemeente en de particuliere grondeigenaar in een posterieure overeenkomst nadere afspraken maken over zaken die niet in een exploitatieplan geregeld kunnen worden, zoals over de taakverdeling bij de ontwikkeling van het gebied en over de verkoop en levering van de grond voor de openbare ruimte. Hierbij staat de gemeente dezelfde typen overeenkomsten ter beschikking als bij een anterieure overeenkomst.

3.2 Verevening

Binnenplanse verevening

Voor ieder exploitatieplan dient een wijze van toerekening (omslagmethode) te worden opgesteld. Naar aanleiding van de omslagmethode in een exploitatieplan worden de te verhalen kosten vervolgens evenredig verdeeld over de verschillende grondeigenaren binnen een exploitatiegebied. Gronden die worden uitgegeven ten behoeve van een meer renderende bestemming (vrije sector woningen, kantoren) wordt een hogere exploitatiebijdrage opgelegd dan gronden met een minder renderende bestemming (sociale woningbouw, parken, etc.). Dit principe kan worden aangeduid als een draagkrachtverevening. Verder worden investeringen in een exploitatiegebied in de exploitatieopzet opgenomen ook als ze maar voor een deel van het exploitatiegebied profijt opleveren (artikel 6.13 lid 6 Wro). Dit wordt aangeduid met de term binnenplanse verevening.

Bovenwijkse voorzieningen

Bovenwijkse (of meerwijkse) voorzieningen zijn voorzieningen[50] die niet alleen van nut zijn voor het exploitatiegebied maar ook voor één of meer andere gebieden. Deze voorzieningen kunnen zowel binnen als buiten het exploitatiegebied zijn gelegen. Het meest sprekende voorbeeld van een bovenwijkse voorziening is de aanleg van een weg die meerdere wijken ontsluit, waaronder die waarin het exploitatiegebied is gelegen. Een risico bij het verhalen van bovenwijkse kosten is dat het omslaan van deze kosten voldoende onderbouwd dient te worden.

Bovenplanse verevening

De Memorie van Toelichting bij de Wro omschrijft bovenplanse verevening als volgt: ‘Van bovenplanse verevening is sprake wanneer winstgevende locaties bijdragen aan de onrendabele top van ontwikkeling of herstructurering van andere gebieden in de gemeente of regio.’ ‘Naast herstructureringslocaties gaat het hierbij vooral ook om de realisering van regionale groen- en recreatieprojecten.’ Tevens wordt gedoeld op ‘andere maatschappelijke belangrijke functies zoals natuur, recreatie, waterberging, infrastructuur en culturele voorzieningen’[51] [52]

Eén van de geconstateerde gebreken van de ‘oude’ systematiek van kostenverhaal was het ontbreken van de mogelijkheid om bovenplanse verevening rechtstreeks toe te passen. De wetgever heeft dit willen corrigeren door het voor partijen privaatrechtelijk mogelijk te maken om via een “bijdrage in de ruimtelijke ontwikkelingen”[53] bovenplanse verevening toe te passen en publiekrechtelijk via het verhalen van bovenplanse kosten.

Voor het privaatrechtelijk afspreken van een “bijdrage in de ruimtelijke ontwikkelingen” geldt als voorwaarde dat de betreffende ruimtelijke ontwikkeling in de Structuurvisie is vastgelegd en dat er een ruimtelijke en functionele samenhang met het exploitatiegebied is. Aangezien zo’n bijdrage slechts in een anterieure overeenkomst kan worden vastgelegd zijn de criteria voor kostenverhaal (profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit) niet van toepassing.

Bovenplanse kosten onderscheiden zich van de “bijdrage in de ruimtelijke ontwikkelingen” doordat de criteria voor kostenverhaal in het exploitatieplan (profijt, toerekening en proportionaliteit)[54] hierop wel van toepassing zijn. De Wet ruimtelijke ordening maakt het mogelijk om deze kosten in het exploitatieplan in de vorm van een fondsbijdrage op te nemen[55], indien er voor deze locaties of gedeeltes daarvan een structuurvisie is vastgesteld welke aanwijzingen geeft over de bestedingen die ten laste van het fonds kunnen komen. Naast de eerdergenoemde verevening tussen winstgevende en verliesgevende locaties, kunnen bovenplanse kosten ook betrekking hebben op bovenwijkse voorzieningen die tevens bovenplans zijn, waarbij gedacht moet worden aan openbare voorzieningen die een bestemmingsplan- of exploitatieplangebied volledig te boven gaan.[56]

3.3 Planschade

In de Wet ruimtelijke ordening is bepaald dat de gemeente een overeenkomst kan sluiten met de verzoeker van een planologische maatregel als gevolg waarvan schade aan derden zal ontstaan[57]. Een gemeente mag echter ook in een overeenkomst over grondexploitatie afspraken maken over het verhalen van planschadekosten[58], alsmede in een exploitatieplan[59]. Het gaat hierbij om ramingen van planschadevergoedingen en de kosten om de geraamde planschadevergoedingen te onderzoeken[60], zoals een risico-analyse.

De wijze waarop de planschadekosten worden toegerekend aan de verschillende grondeigenaren kan leiden tot onvolledig kostenverhaal. De gemeente heeft namelijk de keuze tussen de hoogte van het kostenverhaal rechtstreeks te relateren aan de schade veroorzaakt door het te realiseren object of de hoogte van het kostenverhaal te baseren op de omslagmethode voor het exploitatiegebied. In het eerste geval bestaat het risico op onvolledig kostenverhaal doordat voor de grondeigenaren in het gebied gebruik wordt gemaakt van verschillende methoden voor het verhalen van planschadekosten (planschadeovereenkomst, exploitatieovereenkomst of exploitatieplan)[61]. Bij het toepassen van de omslagmethode is het risico op onvolledig kostenverhaal nihil, maar dit heeft als nadeel dat bepaalde grondeigenaren wellicht meer moeten betalen dan direct aan het door hen te realiseren object te relateren schade.

4. Instrumenten actief grondbeleid

De gemeente staat een aantal publiek- en privaatrechtelijke instrumenten ter beschikking om uitvoering te geven aan actief grondbeleid. Deze instrumenten zijn onder te verdelen in instrumenten ten behoeve van verwerving, beheer en uitgifte.

4.1 Bouw- en woonrijp maken

Sturing op het bouw- en woonrijp maken wordt meestal niet genoemd als instrument in het kader van een actief grondbeleid. Maar sturing heeft wel een relatie met (financiële) risico’s van een actieve grondpolitiek.

Bij het bouwrijp maken kunnen die risico’s zien op de vraag of er feitelijk bouwrijpe grond of alleen fiscaal bouwrijpe grond wordt geleverd. Wordt alleen fiscaal bouwrijpe grond geleverd dan worden de financiële risico’s voor een belangrijk deel doorgelegd bij ontwikkelende partijen aan wie de gemeente de door haar verworven grond doorverkoopt. Gaat het om het feitelijk bouwrijp maken dan wordt het belangrijk om keuzes te maken ten aanzien van fasering: waar worden al gebouwen gesloopt en op welke delen van het gebied wordt al geëgaliseerd, opgehoogd en van eventuele bouwwegen voorzien.

Bij het woonrijp maken kunnen de risico’s zien op de vraag binnen hoeveel tijd na de oplevering van de eerste woningen wegen, parkeerplaatsen, groen, enzovoorts in de definitieve vorm moeten zijn afgewerkt. Hier speelt het spanningsveld dat eerste bewoners enerzijds behoefte hebben aan een volwaardige woonomgeving hetgeen van belang is voor de verkoopbaarheid van de woningen en anderzijds de kans dat bouwverkeer de wegen in de definitieve vorm alsnog beschadigt. Ook de materiaalkeuzes hebben financiële effecten. Hoe hoger de kwaliteit van de materialen hoe hoger de kosten, maar ook hoe hoger de verkoopprijzen van de woningen (en de afgeleide grondprijzen).

Ten aanzien van het geheel van bouw- en woonrijp maken geldt in algemene zin het risico dat het doen van voorinvesteringen te laat wordt gevolgd door verkoopopbrengsten als de afzet tegenvalt en er daardoor grote renteverliezen ontstaan. Zeker bij onzekere verkoopmarkten geldt dat het niet verstandig is grote voorinvesteringen te doen en de investeringen zoveel mogelijk in kleine eenheden te knippen (in termen van grondexploitatiebeheersing wordt ook wel gesproken van het badkuipmodel versus zaagtandmodel).

Bij een passieve grondpolitiek speelt het bouw- en woonrijp maken ‘slechts’ een rol bij de ontwikkelende marktpartij en het kostenverhaal door de gemeente.

4.2 Verwerving

In de literatuur worden drie vormen van verwerving onderscheiden: regulier, anticiperend en speculatief. Bij reguliere verwerving is er een concreet ruimtelijk en financieel kader aanwezig op basis waarvan verwerving plaatsvindt, bij anticiperend verwerven is er slechts een globaal ruimtelijk kader aanwezig en bij speculatief verwerven is er zelfs geen ruimtelijk kader aanwezig maar wordt verworven op basis van verwachtingen ten aanzien van een toekomstige (her)ontwikkeling. De laatstgenoemde vorm van verwerving brengt uitdrukkelijk meer (financiële) risico’s met zich mee dan de overige vormen van verwerving omdat onzeker is welk doel hiermee kan worden bereikt en of de kosten van verwerving wel zullen worden terugverdiend. Om deze reden vraagt het meer deskundigheid van de gemeentelijke organisatie, met name voor het inschatten van de risico’s.

Er zijn feitelijk drie instrumenten die voor de verwerving van gronden kunnen worden ingezet. Dat zijn minnelijke verwerving, de inzet van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) en onteigening.

In tegenstelling tot minnelijke verwerving worden de vestiging van het voorkeursrecht en onteigening door velen gezien als een onredelijke beperking van het eigendomsrecht. Beide verwervingsinstrumenten kunnen echter van groot belang zijn voor de realisering van een bestemmingsplan.

De vestiging van een voorkeursrecht is een blokkering van de mogelijkheden tot verkoop aan een ander dan de overheid. Dit betekent niet meer of minder dan dat een eigenaar van (of beperkt gerechtigde tot) een perceel niet tot verkoop mag overgaan dan nadat het betreffende perceel (of het beperkte recht) aan de gemeente is aangeboden. De eigenaar bepaalt vervolgens zelf of hij het perceel te koop aanbiedt, het moment waarop hij het perceel aan de gemeente te koop aanbiedt en de prijs waarvoor hij het aanbiedt. De gemeente op haar beurt kan altijd nog van de aankoop afzien.

Met de inwerkingtreding van de Wet ruimtelijke ordening heeft de wetgever de Wvg vereenvoudigd. Er resteren nog slechts twee vestigingsmomenten, de voorlopige aanwijzing door het college[62] en de aanwijzing door de raad[63], waarbij de gemeente wel verplicht is steeds tijdig de benodigde ruimtelijke plannen vast te stellen.

Onteigening is een gedwongen ontneming van eigendom en/of zakelijke en persoonlijke rechten op onroerende zaken. De wettelijke basis voor onteigening is neergelegd in de Grondwet. In artikel 14 is bepaald dat onteigening alleen kan plaatsvinden in het algemeen belang en tegen vooraf verzekerde schadeloosstelling. De schadeloosstelling dient een volledige vergoeding van de schade te zijn[64]. De wijze en de grondslagen waarop de onteigening kan plaatsvinden zijn verder uitgewerkt in de Onteigeningswet.

De gemeente moet aantonen dat zij minnelijke en redelijke verwervingspogingen heeft ondernomen alvorens een verzoekbesluit tot onteigening te nemen. Er moet dus een noodzaak zijn om het instrument van onteigening toe te mogen passen. Met de noodzaak wordt ook gedoeld op de situatie dat zonder de onteigening de bestemming niet gerealiseerd kan worden. De grondeigenaar kan daarbij een beroep doen op zelfrealisatie. De eigenaar geeft hiermee aan bereid en in staat te zijn de bestemming zelfstandig te realiseren.

De vestiging van een voorkeursrecht op basis van de Wvg en onteigening zijn kortom met de nodige waarborgen omkleed om ervoor te zorgen dat de beperking van het eigendomsrecht binnen de grenzen van de redelijkheid en billijkheid valt. De grondeigenaar hoeft hierdoor niet per definitie nadeliger af te zijn dan wanneer hij de grond op minnelijke wijze zou verkopen.

4.3 Beheer

Met beheer wordt in het kader van het grondbeleid beheer in de meest brede zin van het woord bedoeld. Vaak wordt met beheer slechts op kortstondige beheer- en onderhoudssituaties gedoeld, maar beheer is, zoals hierna wordt toegelicht, een breder begrip.

Er kan bij beheer onderscheid worden gemaakt tussen tijdelijk en permanent beheer. Met tijdelijk beheer wordt bedoeld het beheer van onroerende zaken om deze exploitabel (bouwrijp) te maken en deze op relatief korte termijn weer uit te geven. Gedacht moet hierbij worden aan het verpachten of verhuren van in een vroegtijdig stadium verworven gronden en/of opstallen in afwachting van de verwerving van de andere benodigde gronden voordat met de sloop c.q. het bouwrijp maken wordt begonnen.

Bij permanent beheer moet worden gedacht aan langdurig beheer van onroerend goed ten behoeve van een vooraf bekend doel waarbij de gemeente heeft besloten om het onroerend goed in principe niet af te stoten. Kenmerkend voor permanent beheer is dat een onroerend goed weliswaar juridisch eigendom blijft van de gemeente, en daardoor de mogelijkheid blijft bestaan dat het onroerend goed in de toekomst weer terug komt naar de gemeente, maar voor een langdurige periode in beheer bij derden wordt gebracht voor een vooraf bepaald specifieke doel. Voorbeelden van onroerend goed in permanent beheer zijn gronden en gebouwen ten behoeve van onderwijshuisvesting, gymzalen, gemeentehuis, gemeentewerf en andere maatschappelijke voorzieningen.

De gemeente heeft verschillende (privaatrechtelijke) beheerinstrumenten tot haar beschikking, zoals huur-, pacht-, opstal- en bruikleenovereenkomsten. Erfpacht wordt door de gemeente voornamelijk gezien als een beheerinstrument, ondanks het feit dat het in het algemeen als een vorm van uitgifte wordt beschouwd[65]. Erfpacht komt binnen onze gemeente echter niet voor met het oog op bebouwing, maar alleen in situaties van beheer van grond (natuurgebied).

4.4 Uitgifte

Uitgifte is normaal gesproken het sluitstuk van de gemeentelijke planexploitatie waarbij de gemeente de (bouwrijpe) grond tegen een minimaal kostendekkende, marktconforme prijs afstoot. De gemeente heeft daarvoor verschillende instrumenten tot haar beschikking waaronder verkoop, erfpacht, ruiling en appartementsrechten. Aangezien ruiling en uitgifte in appartementsrechten grotendeels overeenkomen met verkoop, wordt hierna ingegaan op de instrumenten verkoop en erfpacht. Ook wordt nader ingegaan op particulier opdrachtgeverschap, als bijzondere vorm van uitgifte.

Verkoop

Verkoop of eigendomsoverdracht is bij de exploitatie van een gebied de meest voorkomende wijze van uitgifte. Verkoop heeft als voordeel dat de gemeente in beginsel bij de levering onmiddellijk de economische tegenwaarde van de grond ontvangt, in tegenstelling tot erfpacht. Het nadeel is echter dat na de levering van de (bouwrijpe) grond de gemeente nog beperkt grip heeft op de verdere ontwikkeling, doordat de gemeente nog slechts gebruik kan maken van bijvoorbeeld de publiekrechtelijke (bestemmingsplan) en privaatrechtelijke (erfdienstbaarheden, kwalitatieve verplichtingen in de koopovereenkomst) instrumenten. Met de inwerkingtreding van de Grondexploitatiewet heeft de gemeente een publiekrechtelijk instrument in handen gekregen, het exploitatieplan[66], waardoor het eerdergenoemde nadeel is verkleind.

Erfpacht

Erfpacht is een zakelijk recht en stelt de erfpachter in staat om, in beginsel vrijelijk over het onroerend goed te beschikken, als ware hij eigenaar, bijvoorbeeld door dat over te dragen of met hypotheek te belasten[67]. Hiertegenover staat een bepaalde vergoeding, ook wel canon genoemd, die na verloop kan worden aangepast zodat deze marktconform blijft.

Uitgifte in erfpacht kan worden verdeeld in overeenkomsten voor bepaalde tijd (lang- of kortlopend) en onbepaalde tijd (ook wel eeuwigdurend genoemd). Voordelen van erfpacht zijn dat de grond na beëindiging van de overeenkomst in beginsel weer ter beschikking van de gemeente komt en dat het een waardevaste inkomstenbron is. Nadeel is echter dat de structurele uitgifte in erfpacht een zeer arbeidsintensief proces is. Het structureel toepassen van erfpachtconstructies ziet men dan ook vooral in de grote steden (Amsterdam, Den Haag, Utrecht) waar men vanuit de historie veel met erfpacht heeft gewerkt en men er dus de capaciteit, kennis en ervaring voor heeft.

Particulier opdrachtgeverschap

Het kabinet heeft particulier opdrachtgeverschap als volgt omschreven: “de situatie dat de burger of een groep burgers – in dat laatste geval georganiseerd als rechtspersoon zonder winstoogmerk – volledige juridische zeggenschap heeft over en verantwoordelijkheid draagt voor het gebruik van de grond, het ontwerp en de bouw van de woning.”[68]

Het Rijk is al langer voorstander van meer gedifferentieerde individuele bouw, maar constateerde tegelijkertijd dat de gemeente weinig mogelijkheden had om particulier opdrachtgeverschap af te dwingen. In een exploitatieplan kunnen gemeenten nu regels omtrent bepaalde woningbouwcategorieën[69] opnemen waaronder particulier opdrachtgeverschap[70].

Openbaar groen

Beleid voor het behouden of juist uitgeven van openbaar groen dat de gemeente niet voor eigen doelen nodig heeft wordt veelal in verband gebracht met een Nota grondbeleid. De reden daarvoor ligt in het omgaan met gemeentelijke eigendommen en in de prijzen die de gemeente hanteert in gevallen waarin openbaar groen in particulier gebruik wordt aangeboden. In dit verband wordt gelet op illegale ingebruikname van gemeentelijk groen en op de privaatrechtelijke handhaving ervan. Dat gebeurt in relatie tot de vraag of het in gebruik genomen groen te koop of te huur kan worden aangeboden voor zover dat past binnen een beleid tot het afstoten van gemeentelijk groen.

5. Bestuurlijke rolverdeling

Met de invoering van het duale stelsel is ook bij het grondbeleid een duidelijk zichtbare rolverdeling tussen de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders aanwezig. De raad heeft daarin een duidelijk kaderstellende en controlerende rol en het college een uitgesproken uitvoerende rol. De taken en bevoegdheden van het gemeentebestuur met betrekking tot het grondbeleid zijn onder te verdelen in publiek- en privaatrechtelijke taken en bevoegdheden. Hieronder worden deze taken en bevoegdheden beschreven.

5.1 Publiekrecht

De publiekrechtelijke taken en bevoegdheden van het gemeentebestuur op het terrein van het grondbeleid zijn op verschillende plaatsen in de wet- en regelgeving terug te vinden. De voornaamste vindplaatsen zijn de Gemeentewet, de Wet ruimtelijke ordening (Wro), de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) en de Onteigeningswet (Ow).

De gemeenteraad treedt daarbij voornamelijk op als kaderstellend en controlerend bestuursorgaan. In die hoedanigheid is de raad verantwoordelijk voor de vaststelling van verschillende beleidsnota’s, zoals de Nota Grondbeleid. Verder kan de raad in het algemeen invloed uitoefenen op het grondbeleid door middel van zijn budget- en informatierecht. Meer specifiek heeft de raad invloed op het grondbeleid doordat de raad een Structuurvisie, bestemmingsplannen en exploitatieplannen vaststelt. Tevens besluit de raad tot aanwijzing van gronden waarop de Wet voorkeursrecht gemeenten van toepassing is en tot het indienen van een verzoek tot onteigening van gronden bij de Kroon.

Het college van burgemeester en wethouders heeft in het duale stelsel vooral een adviserende en uitvoerende rol. Binnen deze rol bereidt het college het beleid, de ruimtelijke plannen, de grondexploitaties en het besluit tot onteigening voor en kan het besluiten tot voorlopige aanwijzing van gronden waarop de Wet voorkeursrecht gemeenten van toepassing is.

In tabel 1 (deel A) wordt een overzicht gegeven van de verdeling van de publiekrechtelijke taken en bevoegdheden.

5.2 Privaatrecht

Op het gebied van het privaatrecht is het college van burgemeester en wethouders bevoegd om te besluiten tot privaatrechtelijke rechtshandelingen[71]. Het college dient echter de raad vooraf inlichtingen te verschaffen over de uitoefening van deze bevoegdheid indien de raad daarom verzoekt of indien de uitoefening ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente. In het laatste geval neemt het college niet eerder een besluit dan nadat de raad in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen aan het college kenbaar te maken[72].

Veel gemeentebesturen worstelen met de uitleg van het begrip “ingrijpende gevolgen”. Wanneer zijn de gevolgen van een bepaald besluit dusdanig ingrijpend voor de gemeente dat de raad erover geïnformeerd moet worden? In Uithoorn wordt de raad in ieder geval geïnformeerd en in de gelegenheid gesteld om wensen en bedenkingen te uiten in de situaties zoals beschreven in artikel 9, vierde lid van de Financiële Verordening gemeente Uithoorn. Hierin is bepaald dat het college de raad vooraf informeert over een besluit en niet eerder het besluit neemt dan nadat de raad in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen voor zover het betreft niet bij begroting[73] vastgestelde verplichtingen inzake:

• a.

  investeringen groter dan € 100.000

• b.

  aankoop en verkoop van goederen en diensten groter dan € 100.000

• c.

  het verstrekken van leningen, waarborgen en garanties groter dan € 100.000

• d.

  structurele verplichtingen aangaan groter dan het bedrag van € 25.000

Vanuit de gedachte dat de raad de bevoegdheid heeft om een exploitatieplan[74] vast te stellen dan wel te besluiten om géén exploitatieplan vast te stellen wanneer het verhaal van de kosten anderszins verzekerd is, wordt de raad tevens vooraf geïnformeerd over het besluit tot het aangaan van een anterieure overeenkomst en neemt het college het besluit niet eerder dan nadat de raad in de gelegenheid is gesteld om zijn wensen en bedenkingen kenbaar te maken. Ten aanzien van de overige besluiten tot privaatrechtelijke rechtshandelingen binnen het grondbeleid, behoudens de handelingen in artikel 160, tweede lid van de Gemeentewet (zie hierna), maakt het college steeds een zorgvuldige afweging over de mogelijke impact van een besluit. Hierbij zal het college rekening houden met de actieve informatieplicht en een besluit zo nodig ter kennisname aan de raad sturen.

Het college van burgemeester en wethouders is voorts bevoegd om te besluiten namens de gemeente rechtsgedingen, bezwaarprocedures of administratief beroepsprocedures te voeren of handelingen ter voorbereiding daarop te verrichten, tenzij de raad, voor zover het de raad aangaat, in voorkomende gevallen anders beslist.[75]

Verder is het college slechts bevoegd om te besluiten tot de oprichting van en de deelneming in stichtingen, maatschappen, vennootschappen, verenigingen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen, indien het essentieel is voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. Het betreffende besluit wordt niet eerder genomen dan nadat de raad een ontwerpbesluit is toegezonden en in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen. Een dergelijk besluit dient tevens ter goedkeuring aan Gedeputeerde Staten te worden voorgelegd.[76] De goedkeuring kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang.[77] Een voorbeeld uit de praktijk hiervan is de deelname van de gemeente in de besloten vennootschap Green Park Aalsmeer. Ten slotte vertegenwoordigt de burgemeester de gemeente in en buiten rechte, maar zij kan deze bevoegdheid opdragen aan een door haar aan te wijzen persoon.[78]

In tabel 2 (deel A) wordt een overzicht gegeven van de verdeling van de privaatrechtelijke taken en bevoegdheden.

6. Grondprijsbeleid

Er zijn verschillende methoden om de grondprijs (of uitgifteprijs) te bepalen. De meest voorkomende methoden zijn de residuele grondwaardemethode en de grondquotemethode. Bij de residuele grondwaardemethode wordt de grondprijs bepaald door van de v.o.n. prijs de bouwkosten en bijkomende kosten af te trekken[79] en bij de grondquotemethode wordt de grondwaarde bepaald door een vooraf afgesproken percentage (“grondquote”) te nemen van de v.o.n. prijs. Andere methoden zijn de vaste grondprijzenmethode[80] en de comparatieve (vergelijkende) methode[81].

De gemeente Uithoorn heeft de afgelopen jaren veelvuldig de residuele grondwaardemethode toegepast om de definitieve grondprijs te kunnen bepalen. In de contractfase wordt vervolgens ook een afspraak gemaakt over de indexering van de grondprijs. Voorwaarde hiervoor is wel dat de planvorming voldoende is uitgewerkt. Om inzicht te krijgen in de grondprijzen wordt bij globale planvorming ook wel de grondquotemethode[82] gehanteerd. Met deze aanpak heeft de gemeente positieve resultaten en ervaringen opgedaan, onder andere bij de uitgifte van gronden op de nieuwbouwlocatie Legmeer-West.

7. Financiën

7.1 Bouwgrondexploitatie

De bouwgrondexploitatie is enerzijds bedoeld om het tot stand brengen van ruimtelijke ontwikkelingen te bevorderen waardoor optimaal regie kan worden gevoerd en anderzijds bedoeld om middelen te genereren waarmee werken binnen de algemene dienst kunnen worden gerealiseerd. Met de algemene risicoreserve van de bouwgrondexploitatie dienen de risico’s van de lopende en toekomstige bouwgrondexploitaties te worden opgevangen. Er zal daarbij altijd een balans moeten zijn tussen het benutten van overschotten op de grondexploitatie voor investeringen binnen de grondexploitatie en voor het algemeen nut. Gelet op de specifieke karakteristieken van iedere grondexploitatie is het bijzonder lastig om vaste bijdragen of percentages te bepalen voor het één of het ander. Sowieso dient op basis van sectoraal beleid ten aanzien van beeldkwaliteit en beheer een (financieel) basisniveau voor de kwaliteit van projecten aanwezig te zijn[83]. Iedere verhoging van het kwaliteitsniveau heeft daarom directe gevolgen voor de grondexploitatie. Daarnaast dient niet alleen aandacht te worden besteed aan het kwaliteitsniveau van nieuwe ontwikkelingen, maar ook die van de bestaande bouw en leefomgeving.

7.2 Winst- en verliesneming

Winstneming

Van winstneming is logischerwijze sprake als een project met een positief resultaat wordt afgesloten. De winst die ontstaat wordt “genomen”. De discussie omtrent winstneming betreft meestal echter niet deze situaties maar gaat erom wanneer winst tussentijds kan worden genomen. Dit is relevant bij gebiedsontwikkeling omdat projecten vaak meerdere jaren kunnen duren. Als tussentijds al duidelijk is dat een project met een positief resultaat zal afsluiten is er niets op tegen tussentijds een gedeelte van de winst al “te nemen”. Sterker nog, het zogeheten “realisatiebeginsel” vereist dat er dan ook winst wordt genomen. Een belangrijk aandachtspunt daarbij is de mate van zekerheid dat er ook daadwerkelijk winst zal resteren aan het einde van het project. Indien zich gedurende de resterende looptijd van het project nog grote financiële risico’s kunnen voordoen is de “winst” mogelijk nog nodig om dergelijke effecten op te kunnen vangen. Het tussentijds nemen van de winst is dan niet opportuun. Het geformuleerde beleidskader in deel A gaat daarom uit van het zogeheten voorzichtigheidsbeginsel; winst wordt pas tussentijds genomen als voldoende duidelijk is dat er ook winst zal resteren aan het einde van de looptijd van het project.

Verliesneming

Van verliesneming is sprake in het geval vanaf het begin af aan al duidelijk is dat de baten de lasten niet of slechts gedeeltelijk zullen dekken. De grondexploitatiebegroting voor het complex vertoont daardoor een begroot verlies. Het is ook denkbaar dat een aanvankelijk winstgevende prognose van een grondexploitatiebegroting omslaat naar een verliesgevende begroting, bijvoorbeeld als gevolg van conjuncturele omstandigheden, noodgedwongen planwijzigingen en dergelijke.

7.3 Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Het weerstandsvermogen betreft de verhouding tussen de benodigde weerstandscapaciteit en de beschikbare weerstandscapaciteit. Weerstandscapaciteit is nodig om niet voorziene gebeurtenissen financieel op te kunnen vangen. Met name bij gebiedsontwikkeling kan sprake zijn van substantiële risico’s. Het bepalen van de benodigde weerstandscapaciteit kan op diverse manieren, het analyseren van risico’s is in alle gevallen een vereiste. Gezien het belang van het hebben van voldoende weerstandscapaciteit heeft de gemeente hiertoe een separate beleidsnotitie vastgesteld: De Nota Weerstandsvermogen en Risicobeheersing. Het grondbeleid sluit qua methodiek aan op de daarin vastgelegde werkwijze om de benodigde weerstandscapaciteit te bepalen. De methodiek leidt tot inzicht in de risico’s en zorgt ervoor dat voldoende weerstandscapaciteit wordt opgebouwd.

7.4 Rentebeleid

Voor een deel van de investeringen die de gemeente doet wordt externe financiering aangetrokken. Het is de uitdaging ervoor te zorgen dat het totale financieringsarrangement van de kortlopende en langlopende leningen tot zo laag mogelijke rentelasten leidt. Indien er geen sprake is van specifieke projectfinancieringen kan het geheel aan externe financieringen en de renteparameters die daarbij gelden over de gemeentelijke investeringen worden omgeslagen op basis van één rentepercentage; de omslagrente. Dit percentage wordt ook toegerekend aan de gemeentelijke grondexploitaties waarin de kosten en opbrengsten gepaard gaande met gebiedsontwikkelingen zijn verantwoord.

7.5 Informatie grondexploitaties en actualisaties

Om goed te kunnen sturen op de financiële resultaten van de verschillende gebiedsontwikkelingen worden de grondexploitaties jaarlijks herzien en vindt tevens tussentijdse herziening plaats per 1 juli van ieder jaar. Deel A van deze Nota Grondbeleid legt vast welke onderwerpen in ieder geval onderdeel uitmaken van die actualisaties. Doel hiervan is om tot een zo volledig mogelijk informatievoorziening te komen. Daarnaast wordt in deel A vastgelegd hoe de geraamde parameters in de grondexploitatie in algemene zin worden onderbouwd.

8. Planning & Control

Behalve in de gemeentelijke nota grondbeleid heeft het grondbeleid ook een plek in de Planning- en Controlcyclus. Op grond van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) en de Financiële Verordening gemeente Uithoorn[84] bevatten de begroting en de jaarstukken niet alleen Programma’s, maar ook de Paragraaf Grondbeleid en de Paragraaf Weerstandsvermogen. In de Paragraaf Grondbeleid wordt volgens artikel 24 van de Financiële verordening gemeente Uithoorn ingegaan op de uitvoering van de nota grondbeleid, met name de belangrijkste financiële ontwikkelingen zoals winst/verliesverwachtingen, de verwerving van gronden, de te ontwikkelen en in ontwikkeling genomen projecten en de relatie van het grondbeleid met de programma’s.

In artikel 24 wordt voorts bepaald dat het college van burgemeester en wethouders tenminste eens in de vier jaar een (bijgestelde) nota grondbeleid ter behandeling en vaststelling aanbiedt aan de raad. In de nota grondbeleid zou aandacht moeten worden besteed aan de strategische visie van het toekomstig grondbeleid van de gemeente, te ontwikkelen en in ontwikkeling genomen projecten, de verwerving en uitgifte van gronden en de uitgangspunten voor prijsstelling van de verkoop van gronden.

Bijlage 2 De Kwakel

Bijlage 2 Legmeer

Bijlage 2 Meerwijk-oost

Bijlage 2 Meerwijk-west

Bijlage 2 Thamerdal

Bijlage 2 Zijdelwaard-oost

Bijlage 2 Zijdelwaard-west