Verordening op het referendum

Eind 1996 is bij de Tweede Kamer het wetsvoorstel ingediend dat voorziet in wijziging van de Grondwet, Provinciewet en Gemeentewet ten behoeve van een correctief referendum op zowel nationaal, provinciaal en lokaal niveau (TK 1996 - 1997, 25153, nrs 1 -3). De aanloop naar dit wetsvoorstel heeft jaren in beslag genomen.

Na de verkiezingen van 6 mei 1998 moet het gehele voorstel alsnog een tweederde meerderheid halen in zowel de Tweede als de Eerste Kamer. De daadwerkelijke invoering van een correctief referendum zal, met het oog op deze procedure, nog enkele jaren op zich laten wachten.

Volgens het wetsvoorstel biedt het recht op referendum de mogelijkheid om binnen drie weken, met steun van 40.000 personen een referendum aan te vragen. Vervolgens is het noodzakelijk om binnen zes weken de steun van 600.000 kiesgerechtigden te verwerven. De uitslag is geldig als 30% van de kiesgerechtigden is verschenen.

Op grond van de huidige bepalingen in de Grondwet en de Gemeentewet hebben gemeenten al wel de mogelijkheid tot het houden van een raadplegend referendum over een te nemen of genomen besluit. Bij de presentatie van het voorontwerp van bovengenoemd wetsvoorstel heeft het kabinet nog eens aangegeven geen uniforme regels voor het raadplegend referendum te willen opstellen. Het kabinet is van mening dat de vraag of en zo ja, hoe op lokaal niveau raadplegende referenda worden gehouden, een zaak is die door gemeenten zelf moet worden beslist binnen de randvoorwaarden die de Grondwet en Gemeentewet stellen. Bij de vernietiging van de referendumverordening van de gemeente Amsterdam (KB van 17 oktober 1996, Stb. 535) zijn deze randvoorwaarden nog eens onderstreept:

• -

  het is de raad die per geval beslist of een raadplegend referendum wordt gehouden;

• -

  ieder raadslid beslist individueel in hoeverre hij zich aan de uitslag van het referendum gebonden zal achten;

• -

  de raad neemt een definitief besluit over het onderwerp van het referendum, nadat het referendum is gehouden.

Alleen besluiten van de raad kunnen onderwerp van een referendum zijn. De besluiten genomen door het college van burgemeester en wethouders of door de burgemeester zijn niet referendabel. Een aantal onderwerpen waarover de raad een besluit neemt, leent zich echter minder goed voor een referendum.

Door het uitsluiten van te veel onderwerpen ontstaat overigens het gevaar dat de referendumverordening een "leeg instrument" wordt, waarbij het in de praktijk onmogelijk blijkt een referendum te organiseren. Het opnemen van een algemene uitzonderingsgrond (onder k) voorkomt dat het voor de raad onmogelijk wordt een verzoek om een referendum af te wijzen.

De lijst met uitzonderingen is niet limitatief (zie onder k). Omdat het de raad is die de uiteindelijke beslissing over het al dan niet houden van een referendum neemt, vormt een beperkte lijst met uitzonderingen geen probleem. Bij het nemen van de beslissing kan de raad immers ook andere relevante zaken, die niet expliciet in de lijst met uitzonderingen staan, in zijn overwegingen meenemen. Een zorgvuldige afweging is daarbij een voorwaarde.

De meeste onderwerpen die in dit artikel zijn opgenomen, zijn door de in 1982 ingestelde Staatscommissie Biesheuvel genoemd, als niet geschikt als onderwerp voor een (correctief) referendum.

Andere gangbare uitzonderingen luiden als volgt.

- Beslissingen in het kader van deze verordening.

Dit om te voorkomen dat de besluitvorming in een vicieuze cirkel terecht kan komen, zeker wanneer de raad negatief op een verzoek beslist. Tegen een dergelijke beslissing kan wel bezwaar en beroep worden aangetekend in de zin van de Awb. Dit vergt dus een zorgvuldige afweging en goede motivering door de raad.

- Beslissingen waarvan de raad van mening is dat er andere dan de genoemde dringende redenen zijn om geen referendum te houden.

Deze algemene uitzonderingsgrond benadrukt en garandeert de beoordelingsvrijheid van de raad.

- Beslissingen waarbij het belang van het referendum niet opweegt tegen de verantwoordelijkheid van de raad voor kwetsbare groepen en hun plaats in de samenleving.

Hoewel het de raad uiteraard vrij staat deze afweging bij zijn besluit te maken ook zonder dit expliciet in de verordening op te nemen, heeft dit criterium toch een zodanig belang dat het vermelding kan verdienen. Enerzijds dwingt dit de raad rekening te houden met het belang van deze groepen, anderzijds geeft een expliciete vermelding deze groepen ook betere rechtsbescherming omdat het een aanwijsbare grond voor bezwaar en beroep vormt.

De raad kan zelf het initiatief nemen tot het houden van een referendum. Uiteraard dient bij de beslissing rekening gehouden te worden met het bepaalde in artikel 3 ten aanzien van de onderwerpskeuze.

De raad beslist over het houden van een referendum bij gewone meerderheid. Artikel 30 Gemeentewet luidt immers: 'voor het tot stand komen van een besluit bij stemming wordt de volstrekte meerderheid vereist van hen die een stem uitbrengen'.

De procedure is als volgt.

Binnen zes weken na de dag waarop de raad een besluit heeft genomen op de kennisgeving, wordt een verzoek tot het houden van een referendum bij de raad ingediend. Het college van burgemeester en wethouders controleert de vormvereisten en de geldigheid van de handtekeningen en de raad beslist vervolgens of een referendum wordt gehouden.

Het vaststellen van de datum waarop het referendum zal worden gehouden is voorbehouden aan de raad. Deze datum kan vallen op een dag waarop tevens andere verkiezingen worden gehouden, maar dat hoeft niet het geval te zijn.

Het combineren van verkiezingen kan in sommige gevallen praktisch zijn, omdat de kiesgerechtigden niet twee maal naar de stembus hoeven te komen. Ook zorgt een combinatie voor een aanzienlijke reductie in de kosten van een referendum.

Met het oog hierop is het tweede lid van dit artikel opgenomen. Bij de formule van "korte tijd" na de uiterste datum moet worden gedacht aan enkele maanden. Met opzet is hier niet een exacte termijn omschreven, omdat hiermee het doel van de bepaling niet zou worden gediend. Ook kunnen er meerdere referenda op dezelfde dag plaatsvinden. Er zal dan wel een afzonderlijk kiesregister voor ieder referendum moeten worden bijgehouden en tevens dienen de kiesgerechtigden voor ieder onderwerp een aparte oproepingskaart te krijgen.

De raad beslist of, hoe en wanneer een referendum wordt gehouden en stelt ook de vraagstelling, inclusief de antwoordmogelijkheden vast. Daarbij kan hij zich laten adviseren door een commissie. De eindverantwoordelijkheid blijft echter bij de raad berusten. Bij de antwoordmogelijkheden kan het gaan om:

• -

  "ja" of "nee";

• -

  een keuze uit alternatieven;

• -

  een combinatie van deze twee mogelijkheden.

Op basis van dit artikel kan de raad een commissie instellen die hem adviseert over de vraagstelling bij een te houden referendum. Dit kan de raad laten afhangen van de concrete omstandigheden van het geval. De commissie heeft steeds een ad hoc-karakter en is niet structureel.

In dit artikel wordt de mogelijkheid dat raadsleden zelf in de commissie zitting nemen opengelaten. Om de onafhankelijkheid van de commissie te benadrukken, verdient het echter de voorkeur dat er geen raadsleden in deze commissie worden benoemd. De raad kan zich ook laten adviseren door één persoon in plaats van een commissie.

Aan de commissie kan worden opgedragen:

• -

  formulering van vraagstelling en antwoordcategoriën;

• -

  toezicht op de organisatie van het referendum;

• -

  toezicht op de objectiviteit van de voorlichting, bijvoorbeeld een folder of t.v.-spotje waarin de argumenten pro en contra worden genoemd.

Het feit dat het college van burgemeester en wethouders is belast met de uitvoering, volgt uit de Gemeentewet (artikel 162). Het is het college toegestaan om een advies- en begeleidingscommissie in te stellen ter coördinatie van de bestuurlijke en ambtelijke werkzaamheden.

Het college wijst, zoals ook in de Kieswet wordt bepaald ten aanzien van (raads-)verkiezingen, de stemlokalen aan. In afwijking van de Kieswet mogen zij wel besluiten dat dit er minder kunnen zijn dan bij reguliere verkiezingen.

In dit artikel wordt de gekwalificeerde meerderheidseis toegepast voor de bepaling van de uitslag. De norm is ontleend aan voorstellen van de regering t.a.v. het correctieve referendum. De formulering is zo gekozen dat het raadplegende karakter van het referendum tot uitdrukking komt. In Amsterdam bijvoorbeeld wordt bij de het behalen van de gestelde norm de formulering gehanteerd dat "het besluit is afgewezen". Dit zou binnen de keuzes die het gemeentebestuur van Zaanstad maakt, te zeer het correctieve karakter van het referendum benadrukken.

Er is sprake van een tweeledige norm in artikel 15. Ten eerste moet een meerderheid van de opgekomen kiezers het te nemen besluit afwijzen. Ten tweede moet deze meerderheid minimaal 30% van de kiesgerechtigden in de gemeente vormen.