Verordening speelautomatenhallen gemeente Aa en Hunze 2004

Ondertekening

TOELICHTING VERORDENING SPEELAUTOMATENHALLEN

Algemene toelichting

1 Hoofdlijnen van de gewijzigde wet op de kansspelen

1.1 Inleiding

De Wet op de Kansspelen (Stb 1964, 483) heeft bij een aantal wetten wijzigingen ondergaan. Bij wet van 13 november 1985, Stb 600, is er een belangrijke wijziging doorgevoerd. De considerans van deze wet luidt dat het wenselijk is speelautomaten met beperkte mogelijkheden tot uitkering van prijzen of premies toe te staan. Op dit punt bevat de wet in titel Va een gecompliceerde en omvangrijke regeling.

Het oude artikel 30, dat blijkens de toelichting op het wetsvoorstel bij de huidige ontwikkelingen rond speelautomaten een onvoldoende regeling bood, is vervangen door titel Va (artikelen 30 tot en met 30 aa) van de Wet op de Kansspelen.

De Commissie vermindering en vereenvoudiging van regelgeving, de zgn. commissie-Geelhoed, zag aanleiding het aan de herziening ten grondslag liggende wetsvoorstel op de dereguleringslijst te plaatsen.

Dat de regeling de dereguleringstoets heeft kunnen doorstaan en in de gekozen opzet is gehandhaafd, is deels toe te schrijven aan de grondige voorbereiding die aan de totstandkoming van de nieuwe speelautomatenregeling is voorafgegaan.

Nadat de media in de jaren zeventig excessen bij de exploitatie van speelautomaten signaleerden, werd vanuit de Tweede Kamer aandrang uitgeoefend op een herziening van artikel 30.

De eerste aanzet is eind 1974 gegeven door de instelling van een interdepartementale werkgroep, die tot taak kreeg deze materie nader te onderzoeken en waar mogelijk richtlijnen te doen opstellen voor de keuring en de controle op speelautomaten.

De werkgroep bracht in 1977 verslag uit, waarop de ministerraad in maart 1978 besloot dat een wetsontwerp overeenkomstig de lijnen van het rapport zou worden voorbereid.

Met die voorbereiding werd eveneens een interdepartementale commissie belast. Namens de Vereniging nam mr. E.Ch. Lisser, adjunct-hoofd van de afdeling algemene zaken ter secretarie van Amsterdam, aan de werkzaamheden van beide commissies deel. Het is hier niet de plaats het verdere verloop van het wetsvoorstel in extenso te memoreren. Volstaan mag worden met een verwijzing naar de samenvattende beschouwing van mr. E.Ch. Lisser in de Gemeentestem nr. 6778 onder de titel 'Een kansrijke regeling?', waarin tevens de essentie van de nieuwe regeling wordt geschetst.

Titel Va van de Wet op de Kansspelen regelt tot in de finesses het systeem van toelatings-, exploitatie- en aanwezigheidsvergunningen waardoor het legaal exploiteren van kansspelautomaten mogelijk wordt gemaakt. Grote lokale verschillen in beleid laat de nieuwe regeling niet toe. In een opzicht echter wordt de gemeentelijke overheid een aanmerkelijke beleidsruimte gelaten. De gemeenteraad heeft ingevolge de regeling de bevoegdheid bij verordening de exploitatie van speelautomatenhallen te regelen.

In het vorenstaande is vermeld dat het wetsvoorstel dat aan de wet van 13 november 1985 ten grondslag lag door de commissie-Geelhoed, met instemming van de regering, op de dereguleringslijst is geplaatst. De commissie-Geelhoed onderschreef wel de algemene opzet, maar bracht op onderdelen van het wetsvoorstel kritiek naar voren. Het commentaar van deze commissie op het voorstel van de herzieningswet is voor de regering aanleiding geweest bij koninklijke boodschap van 21 oktober 1985 een voorstel van wet tot aanpassing van de Wet op de kansspelen (speelautomaten) in te dienen (wetsvoorstel 19266).

De aanbevelingen van de commissie-Geelhoed die hun neerslag hebben gevonden in de aanpassingswet, betreffen: een beperking van de bepalingen die afwijkende regels mogelijk maken, een beperking van de rol van de centrale overheid met betrekking tot de aanwezigheid van speelautomaten en een duidelijker omschrijving van de aan de Kroon gedelegeerde bevoegdheden. De belangrijkste punten uit het aanpassingsvoorstel worden in het artikel De aanpassing van de (herziene) Wet op de kansspelen in de Gemeentestem nr. 6815, door mr. E.Ch. Lisser, aangegeven.

In de wet zijn de wijzigingen uit de aanpassingswet opgenomen. Voordat meer in het bijzonder op de modelverordening ter regulering van speelautomatenhallen wordt ingegaan, volgt in hoofdlijnen een toelichting op de wet.

Het Speelautomatenbesluit is de citeertitel van de algemene maatregel van bestuur ter uitvoering van de regeling van titel V a van de wet.

1.2 Doel van de Wet op de kansspelen

De wet strekt er toe de gebleken behoefte van het publiek tot het beoefenen van een kansspel door middel van speelautomaten die uitzicht op winst geven te reguleren. Daarbij mag enerzijds het automatenspel niet tot zodanige verliezen leiden dat financieel zwakkere groepen in onze samenleving worden benadeeld, terwijl anderzijds een redelijke exploitatie mogelijk moet zijn ten einde een vlucht in de illegaliteit te voorkomen.

1.3 Vergunningenstelsel

De regulering van speelautomaten berust in de wet op een drieledig onderling verbonden vergunningenstelsel. Alleen toegelaten speelautomaten mogen in de handel worden gebracht, geexploiteerd en in de daartoe aangewezen inrichtingen worden opgesteld.

• a.

  Model-toelating: Ten einde het verliesrisico te beperken, maar anderzijds een redelijke exploitatie mogelijk te maken moeten speelautomaten aan bepaalde technische eisen voldoen. Met het oog daarop is in artikel 30 m het verbod opgenomen speelautomaten te vervaardigen of in te voeren, tenzij het model is goedgekeurd door de minister van economische zaken.

• b.

  Exploitatievergunning: Voor de exploitatie, dat wil zeggen het bedrijfsmatig en als eigenaar gebruiken of aan een ander in gebruik geven van een of meer speelautomaten, is een door genoemde minister af te geven exploitatievergunning vereist ingevolge artikel 30 h, eerste lid. De exploitant vervult in het systeem een sleutelpositie. Alle opgestelde speelautomaten dienen (zie artikel 30 d, eerste lid) in eigendom aan een exploitant toe te behoren. Te allen tijde moet uit zijn administratie af te leiden zijn waar de aan hem toebehorende speelautomaten zijn opgesteld. Daarnaast mag een exploitant, ingevolge artikel 30 t, eerste lid, onder b, slechts speelautomaten exploiteren die overeenstemmen met het toegelaten model. Daarmee rust op de exploitant de verplichting er voor te waken dat de speelautomaten blijvend in overeenstemming zijn met het toegelaten model.

• c.

  Aanwezigheidsvergunning: Voor de opstelling van speelautomaten in bij de wet, in artikel 30 c, eerste lid, aangewezen inrichtingen is een aanwezigheidsvergunning vereist, af te geven door de burgemeester.

1.4 Het begrip speelautomaat

De omschrijving van het begrip speelautomaat wordt gegeven in artikel 30 van de wet. Uit de tekst 'ingericht voor de beoefening van een spel' blijkt dat wissel-automaten, verkoopautomaten en jukeboxen niet onder de regeling vallen en uit de tekst 'bestaat uit een door de speler in werking gesteld mechanisch, elektrisch of elektronisch proces' evenmin biljarts, tafelvoetbalspelen en dergelijke apparatuur.

Artikel 30 maakt een onderscheid tussen de verschillende typen automaten. Dit onderscheid wordt uitgewerkt in het Speelautomatenbesluit. In artikel 1 van het Speelautomatenbesluit omschreven wat onder een behendigheidsautomaat wordt verstaan. Een speelautomaat die geen behendigheidsautomaat is, wordt als kansspelautomaat aangemerkt.

Kenmerkend voor een behendigheidsautomaat is, dat de automaat zo moet zijn ingericht dat het spelproces ook nadat het in werking is gesteld, zodanig door de speler kan worden beinvloed dat het van zijn inzicht en behendigheid bij het gebruik van de daartoe geboden middelen afhangt of en in welke mate de speelduur verlengd of het recht op gratis spellen verkregen wordt.

In beginsel vallen alle behendigheids- en kansspelautomaten onder de wet, tenzij ingevolge artikel 30 a, een afwijkende regeling geldt.

Buiten het toepassingsgebied van de wettelijke bepalingen zijn de navolgende soorten speelautomaten gebracht:

• a.

  behendigheidsautomaten die zonder enige inworp door de speler in werking kunnen worden gesteld en waarvan het spelresultaat niet kan leiden tot de onmiddellijke uitkering van prijzen of premies. Gedacht moet hierbij worden aan allerlei vormen van computerspelletjes waarvoor vele programma's in de handel zijn en die door een druk op de knop en niet door het inwerpen van geld in werking worden gesteld. In artikel 2 lid 1 van het Speelautomatenbesluit is voor deze spelletjes bepaald, dat geen aanwezigheidsvergunning (artikel 30 b), exploitatievergunning (artikel 30 h, eerste lid), toelatingsvergunning (artikel 30 m) nodig is. Tevens behoeven deze apparaten geen merkteken te hebben en zijn zij vrijgesteld van het bepaalde omtrent het in de handel brengen en exploiteren van speelautomaten (artikel 30 t eerste en tweede lid);

• b.

  speelautomaten die als typische kermisapparatuur op een lijst als bedoeld in artikel 3 van het Speelautomatenbesluit zijn vermeld (zie 1.6. B, sub b).

1.5 Toelating van speelautomaten

Alle behendigheidsautomaten en alle kansspelautomaten waarvoor geen afwijkend regime geldt zijn onderworpen aan een model-goedkeuring voor zij in Nederland tot de markt worden toegelaten. De keuring van het aangeboden model wordt verricht door het Nederlands Meet Instituut.

Als bewijs van toelating zal op iedere goedgekeurde speelautomaat een merkteken worden aangebracht, dat bij het Meet Instituut verkrijgbaar is.

Behendigheidsautomaten zijn in het algemeen toegelaten via een eenvoudige schriftelijke procedure. In artikel 17 van het Speelautomatenbesluit wordt geeist dat op de automaat geen kredietmeter of uitbetaalmechanisme is aangebracht en dat het spelresultaat niet door het toeval tot stand komt. Behendigheidsautomaten mogen wel een spellentegoedmeter hebben.

Kansspelautomaten moeten om toegelaten te worden, ingevolge artikel 15 van het Speelautomatenbesluit, voldoen aan de volgende eisen:

• -

  het spelresultaat moet door het toeval tot stand komen;

• -

  het spelresultaat moet voor de speler zichtbaar geregistreerd worden;

• -

  de uitkering mag alleen door de automaat gebeuren, door een uitbetaalmechanisme;

• -

  de inzet per spel zal ten hoogste 0,11 euro mogen bedragen;

• -

  de inworp moet worden gedaan in de vorm van een geldige pasmunt;

• -

  de spelduur zal tenminste 3 seconden moeten bedragen;

• -

  de gemiddelde uitkering zal ten minste 60% van de som van de inzetten moeten zijn;

• -

  de maximumprijs (inclusief eventuele bonusspellen en dergelijke) mag niet meer dan 200 maal de inzet bedragen;

• -

  het gemiddelde verlies zal hooguit 22,69 euro per uur mogen zijn voor de spelers;

• -

  aan de voorzijde van de automaat moet duidelijk zichtbaar aangegeven worden wat de winstmogelijkheden voor de speler zijn.

Uitgezonderd van het toelatingsregime

Behalve de onder 1.4 reeds genoemde computerspelletjes zijn op grond van artikel 2 van het Speelautomatenbesluit en artikel 30 m (nieuw) van het toelatingsregime uitgezonderd speelautomaten die:

• a.

  op grond van ouderdom of uiterlijk of uitzonderlijke eigenschappen bijzondere waarde hebben;

• b.

  bestemd zijn voor doorvoer of uitvoer;

• c.

  bestemd zijn om als model voor toelating te worden aangeboden;

• d.

  bestemd zijn om op kermissen te worden opgesteld, als bedoeld in artikel 3 van het Speelautomatenbesluit; en

• e.

  kansspelautomaten die zonder enige inworp door de speler in werking kunnen worden gesteld en waarvan het spelresultaat niet kan leiden tot onmiddellijke uitkering van prijzen of premies. Dit zijn de zgn. computerspelletjes met een kansspelkarakter.

In artikel 2, tweede lid, van het Speelautomatenbesluit worden deze spelletjes uitgezonderd van het toelatingsregime, doordat de artikelen 30 m en 30 t, eerste lid, onder a, van de wet niet van toepassing zijn verklaard. Aangezien artikel 30 t, eerste lid, onder b, van de wet wel van toepassing blijft, mogen computerspelletjes met een kansspelkarakter niet worden geexploiteerd in de zin van artikel 30 h, eerste lid, van de wet.

Het Nederlands Meet Instituut kan eventueel behulpzaam zijn, wanneer zich problemen voordoen bij de beoordeling van een speelautomaat op uitzonderlijke kenmerken.

1.6 De aanwezigheidsvergunning

De wet geeft een beperkt aantal plaatsen aan waar, op basis van een aanwezigheidsvergunning, speelautomaten mogen worden opgesteld.

De plaatsen waar speelautomaten met een aanwezigheidsvergunning van de burgemeester mogen worden opgesteld zijn limitatief in de wet aangegeven:

• a.

  horecabedrijven, waar alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse wordt verstrekt (artikel 30 c eerste lid onder a Wet op de kansspelen juncto artikel 3 eerste lid onder a en c Drank- en Horecawet). Onder die noemer zijn te brengen: cafe-, restaurant-, hotel- en pensionbedrijven, sportkantines en buurthuizen en dergelijke. Sportkantines die voor het publiek toegankelijk zijn, dienen, blijkens de jurisprudentie op de Drank- en horecawet, als er bedrijfsmatig alcohol wordt verstrekt te beschikken over een vergunning ingevolge artikel 3, eerste lid, onder a, van de Drank- en horecawet. Voorts behoren tot het begrip 'horecabedrijven' niet voor het publiek toegankelijke inrichtingen waar geschonken wordt tegen betaling. Hieronder vallen veelal de bedrijfskantines, societeiten en besloten clubs;

• b.

  inrichtingen waarvan de ondernemer inschrijfplichtig en ingeschreven is bij het Bedrijfschap Horeca (artikel 30c, eerste lid onder b Wet op de kansspelen). Ondernemingen zijn inschrijfplichtig indien daarin de verstrekking van logies of het verstrekken van maaltijden, spijzen of dranken voor verbruik ter plaatse als bedrijf plaats heeft en met dienstverlening gepaard gaat. Indien in inrichtingen naast horeca-activiteiten ook andere bedrijfsvoering plaats vindt, is er pas sprake van een inschrijfplicht wanneer de horeca-activiteiten (mede) bepalend zijn voor het karakter van de bedrijfsuitoefening. Daarvan is sprake indien de bedrijfsvoering zich met name richt op die activiteiten en daarmee derhalve zelfstandig aan het economisch verkeer wordt deelgenomen. Deze omschrijving van het begrip 'inschrijfplicht' is vooral van belang voor de beoordeling van 'horecabedrijven' die slechts een inschrijving bij het Bedrijfschap Horeca trachten te realiseren om daarmee het plaatsen van speelautomaten in de inrichting mogelijk te maken. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan videotheken, fitnesscentra en sauna's die na plaatsing van een 'koffiehoek' een inschrijving bij het Bedrijfschap Horeca aanvragen. Slechts wanneer deze horeca-activiteiten een zelfstandig onderdeel binnen de hele bedrijfsvoering vormen zijn ze inschrijfplichtig (zie ook de VNG-circulaire 93/45, gemeentelijk speelautomatenbeleid van 23 februari 1993). De niet-commerciele horecabedrijven, zoals sportkantines, club- en buurthuizen zijn niet inschrijfplichtig, voor zover zij niet feitelijk een bedrijf uitoefenen, omdat het instellingen zijn waarvan de statutaire doelstelling niet is gelegen in de commerciele exploitatie van een horecabedrijf.

• c.

  een speelautomatenhal. Ingevolge artikel 30 c, eerste lid, onder c, Wet op de kanspelen wordt hierondere verstaan: een inrichting, niet zijnde een inrichting als bedoeld onder a of b, bestemd om het publiek gelegenheid te geven een spel door middel van speelautomaten te beoefenen voor zover het houden van een zodanige inrichting krachtens een vergunning van de burgemeester bij gemeentelijke verordening is toegestaan. In een speelautomatenhal mogen derhalve geen alcoholhoudende dranken worden verkocht.

Uitzonderingen op het vereiste van een aanwezigheidsvergunning voor speelautomaten met de navolgende bestemming:

• a.

  Speelcasino's Voor het aanwezig hebben van speelautomaten in een speelcasino, dat volgens de Wet op de kansspelen wordt geexploiteerd, wordt een vergunning verleend door de minister van economische zaken, ingevolge artikel 30 a. In artikel 8 van het Speelautomatenbesluit wordt een afwijkende regeling gegeven van de bepalingen van titel V a. In speelcasino's kunnen kansspelautomaten worden opgesteld waarvoor bij de modelkeuring andere eisen worden gesteld wat betreft de maximale inzet per spel en de maximale uitkering;

• b.

  Kermissen Voor de speelautomaten op kermissen geldt een regeling die zoveel mogelijk aansluit op de bestaande situatie. De typische kermisapparatuur behoeft geen modelkeuring te ondergaan en een exploitatie en aanwezigheidsvergunning zijn evenmin vereist, onder voorwaarde dat zij vermeld zijn op de lijst, vermeld in artikel 3 van het Speelautomatenbesluit. Behendigheidsautomaten die niet op de lijst zijn vermeld mogen zonder aanwezigheidsvergunning op een kermis worden opgesteld, wanneer het een toegelaten model betreft (artikel 6. onder a, Speelautomatenbesluit). In dat geval is wel een exploitatievergunning vereist.

• c.

  Speelautomaten bestemd voor de verkoop Ingevolge artikel 6, onder b, van het Speelautomatenbesluit is geen aanwezigheidsvergunning vereist voor speelautomaten uitsluitend ten behoeve van het verkopen of van het krachtens een exploitatievergunning aan anderen in gebruik geven ten behoeve van hun bedrijf. Bedoeld zijn hiermede de showroomexemplaren.

1.7 Bescherming van jeugdigen

De bescherming van jongeren beneden de leeftijd van zestien jaar is in de wet geregeld voor die aangewezen plaatsen waar:

• a.

  in belangrijke mate een concentratie van jongeren mogelijk is;

• b.

  kansspelautomaten zijn geconcentreerd.

Ad a

Op grond van artikel 30 c, tweede lid van de wet kunnen in inrichtingen die in artikel 5 van het Speelautomatenbesluit zijn aangewezen geen aanwezigheidsvergunningen worden verleend voor kansspelautomaten. Dat zijn die horeca-inrichtingen die deel uitmaken van sportcomplexen, dorps- en buurthuizen, wier activiteiten in belangrijke mate zijn gericht op jongeren onder de zestien jaar.

Het oordeel over de vraag of daarvan in belangrijke mate sprake is behoort in beginsel aan de burgemeester. (Zie voor uitleg van dit artikel CBB 24 juni 1992, de Gemeentestem 6961, 5, Pijnacker.) Uit de toelichting op artikel 5 van het Speelautomatenbesluit blijkt dat de beperking tot behendigheidsautomaten geldt, indien de inrichting voldoet aan de omschrijving, gegeven in artikel 5 van het besluit, ook al is dat niet in de vergunning met zoveel woorden aangegeven.

Ad b

Op grond van artikel 30 u is het jongeren onder de zestien jaar verboden in een speelautomatenhal aanwezig te zijn. De exploitant is het bovendien verboden jongeren van die leeftijd toegang te verlenen. Ingevolge het derde lid van artikel 30 u is het echter mogelijk zowel van het toegangs- als van het toelatingsverbod vrijstelling te verlenen. In artikel 21 van het Speelautomatenbesluit is een vrijstelling in het leven geroepen voor:

• 1.

  speelautomatenhallen waarin uitsluitend behendigheidsautomaten zijn opgesteld;

• 2.

  de afzonderlijke, van de rest van de hal afgescheiden ruimte, met een aparte in- en uitgang, waar uitsluitend behendigheidsautomaten zijn opgesteld, voor zover het een hal betreft waar ook kansspelautomaten staan opgesteld.

1.8 Voorschriften met betrekking tot de aanwezigheidsvergunning

De wet noemt in artikel 30d, eerste lid, met zoveel woorden de bevoegdheid voorschriften en beperkingen te verbinden aan de aanwezigheidsvergunning.

De burgemeester is belast met het verlenen van deze vergunning en hij verbindt daaraan de voorschriften. De burgemeester kan hiervoor een beleid opstellen waarvan hij de betrokkenen op de hoogte stelt. Het is ook mogelijk dat de raad bij gemeentelijke verordening nadere regels stelt met betrekking tot de aan de vergunning te verbinden voorschriften en beperkingen. De strekking hiervan is, dat de gemeenteraad daar waar de burgemeester de bevoegdheid heeft een aanwezigheidsvergunning af te geven, bevoegd is voorschriften te geven voor het beleid dat de burgemeester mag voeren.

Bij het tot stand komen van afdeling Va van de wet (november 1985) werd bij het verbinden van voorschriften aan een aanwezigheidsvergunning met name gedacht aan het vaststellen van het maximum aantal speelautomaten dat in een inrichting mag worden opgesteld. Voor het bepalen van het aantal zijn in algemene zin geen criteria te formuleren. De vloeroppervlakte in een inrichting kan een rol spelen, maar in bepaalde situaties kunnen ook andere factoren van betekenis zijn, bijvoorbeeld de seizoensrecreatie. Een beleid dat er op gericht is, het aantal speelautomaten in een inrichting, niet zijnde een speelautomatenhal, te beperken tot een speelautomaat per 50 m2 vloeroppervlak van dat deel van de totale inrichting dat op dezelfde etage en voor het publiek toegankelijk is, met een minimum van een en maximum van vier automaten per inrichting, werd door de rechter niet onredelijk of anderszins onrechtmatig gevonden. Met het beleid werd beoogd het horeca-karakter van de inrichtingen te bewaren en verkapte speelautomatenhallen onmogelijk te maken. Ook moest het beleid een concentratie van relatief veel belangstellenden van speelautomaten in een ruimte voorkomen ter bescherming van de openbare orde, beteugeling van speelzucht bij met name jongeren en bestrijding van gokverslaving (CBB, juli 1988, no. 87/2965/68/203; Zoetermeer).

Vervolgens is op grond van jurisprudentie een aantal belangrijke mogelijkheden en onmogelijkheden ontstaan voor het voeren van een speelautomatenbeleid. Deze houden verband met de doelstellingen van de wet. Enerzijds heeft de wet de doelstelling een redelijke exploitatie van speelautomaten mogelijk te maken ten einde een vlucht in de illegaliteit te voorkomen en anderzijds mag het automatenspel niet tot zodanige verliezen leiden dat financieel zwakkere groepen in onze samenleving worden benadeeld. In dit wettelijk kader is de uitspraak Wierden geplaatst (CBB, 8 juni 1990, JG 90.0359). In het beleid van de gemeente Wierden werd een onderscheid gemaakt tussen hoogdrempelige en laagdrempelige inrichtingen. Onder laagdrempelige inrichtingen worden verstaan die inrichtingen in de zin van art. 30c, lid 1, onder a en b, van de Wet op de Kansspelen, die het publiek niet in de eerste plaats pleegt te bezoeken voor het nuttigen van alcoholhoudende drank, maar voor andere doeleinden als bijvoorbeeld het kopen en nuttigen van etenswaren, recreatie en sport. In de laagdrempelige inrichtingen werd geen vergunning voor kansspelautomaten verleend. Het doel dat de gemeente Wierden met dit beleid wenste te bereiken was gokverslaving met de daaruit voortvloeiende gevolgen voor de betrokkenen en diens naasten tegen te gaan en voorts speelzucht onder met name jongeren te beteugelen.

Volgens de rechter verdraagt het onderscheid tussen laagdrempelige en hoogdrempelige inrichtingen zich met de wet. Die beleidsvrijheid komt de gemeente toe op grond van artikel 30d, lid 1, van de wet. Naar de mening van de rechter wordt die vrijheid niet overschreden door het voeren van een beleid, waarbij voor een bepaalde soort van de in artikel 30c, lid 1 van de wet bedoelde categorieen inrichtingen (de laagdrempelige inrichtingen) in beginsel slechts vergunning wordt verleend voor behendigheidsautomaten, omdat bedoeld onderscheid in soorten inrichtingen op zich zelf niet onredelijk is. Het maken van dit onderscheid past volgens de rechter in de doelstellingen van de wet, nl. enerzijds het mogelijk maken van een redelijke exploitatie van speelautomaten en anderzijds de bescherming van sociaal zwakkeren.

Ook in een uitspraak inzake de gemeente Hoorn (CBB, 20 juni 1991, no 91/2019/068/203) oordeelde de rechter dat het systeem van de wet er niet aan in de weg staat dat de burgemeester bij het verlenen van aanwezigheidsvergunningen, het beleid voert dat vergunningen voor kansspelautomaten niet worden verleend ten aanzien van laagdrempelige inrichtingen. Daarbij overwoog de rechter wel dat voor het voeren van een dergelijk beleid goede gronden aanwezig moeten zijn. In de gemeente Hoorn stonden hierbij de gokproblemen in het algemeen en met name bij jongeren centraal.

In een gemeentelijk speelautomatenbeleid kan derhalve een onderscheid gemaakt worden tussen hoogdrempelige en laagdrempelige inrichtingen, waarbij in laagdrempelige inrichtingen een kleiner aantal kansspelautomaten wordt toegestaan. Ook een beperking tot behendigheidsautomaten in deze inrichtingen is in principe toegestaan, mits daarvoor goede redenen zijn aan te geven.

Daarnaast bestaat ook de mogelijkheid om in het gemeentelijk speelautomatenbeleid onderscheid te maken tussen natte horeca (inrichtingen waarvan de ondernemer beschikt over een Drank- en Horecavergunning, art. 30 c eerste lid onder a Wet op de kansspelen) en droge horeca (inrichtingen waarvan de ondernemer inschrijfplichtig is en ingeschreven staat bij het Bedrijfschap Horeca, art. 30 c eerste lid onder b Wet op de Kansspelen).

Het uitgangspunt van de Wet op de kansspelen is dat er zowel in de natte als in de droge horeca behendigheids- en kansspelautomaten geplaatst mogen worden, indien daarvoor de benodigde vergunning is verleend door de burgemeester.

Het is dan ook in strijd met de wet om een beleid te voeren waarbij in de ene categorie wel en in de andere geen kansspelautomaten, maar slechts behendigheidsautomaten worden toegestaan. Het maken van onderscheid tussen natte en droge horeca kan dus niet gehanteerd worden om kansspelautomaten uit de droge horeca te weren. Het onderscheid kan wel gehanteerd worden om een verschillend aantal kansspel-automaten in de verschillende categorieen horeca-inrichtingen toe te staan, mits het aantal kansspelautomaten dat toegestaan wordt groter is dan nul.

Naast de verordening of beleidsnotitie kan een convenant een instrument zijn om vorm te geven aan het integrale beleid.

Een convenant wordt door de gemeente gesloten met de horeca- en automaten-branche. Het bevat afspraken tussen gemeentebestuur en de betrokken ondernemers op basis van vrijwilligheid. In het convenant legt de burgemeester vast, hoeveel speelautomaten van welke soort in de diverse inrichtingen middels vergunningverlening zijn toegestaan. De ondernemers verplichten zich tot van hun kant naleving van een aantal (sociale) regels ten aanzien van overmatige spelers, bijvoorbeeld erop toezien dat niet langer dan 1 uur gespeeld wordt, en tot een financiele bijdrage voor verslavingshulp.

Een convenant kan vooral in de volgende situaties een goed instrument zijn:

• -

  de situatie waarin een gemeente geconfronteerd wordt met het probleem van de gokverslaving;

• -

  de situatie waarin een gemeente die tot nu toe een vrij liberaal beleid heeft gevoerd, dit wil verlaten en een veel strakker beleid wil gaan voeren. Deze situaties vragen om een meer integraal gemeentelijk beleid, waarbij het gemeentebestuur een centrale rol speelt om in overleg en in samenwerking met alle betrokkenen een oplossing te realiseren voor de eigen lokale situatie.

De waarde van een convenant moet niet zozeer gezocht worden in de juridische status, maar in het gegeven van gedeelde verantwoordelijkheid. Zolang alle partijen zichzelf gebonden achten en samen conform de gemaakte afspraken aan de problemen blijven werken, heeft het convenant een belangrijke waarde. Samen met een verordening of beleidsnotitie kan het een belangrijke rol spelen in een integraal gemeentelijk speelautomatenbeleid (zie ook VNG-circulaire 90/197, speelautomaten, van 19 december 1990 en circulaire 91/134, gemeentelijk speelautomatenbeleid van 22 augustus 1991).

1.9 Weigerings- en intrekkingsgronden van de aanwezigheidsvergunning

De vergunning kan slechts worden geweigerd en ingetrokken op de in de wet aangegeven gronden.

• a.

  Weigeringsgronden, artikel 30 e De vergunning moet worden geweigerd, indien de aanvrager niet in het bezit is van een geldige horecavergunning of, indien de inrichting inschrijfplichtig is, deze niet is ingeschreven, of indien de aanvrager niet in het bezit is van een exploitatievergunning voor een speelautomatenhal. De vergunning kan worden geweigerd, wanneer een eerder verleende vergunning wegens overtreding van de wettelijke bepalingen of de aan de vergunning verbonden voorschriften is ingetrokken en nog geen twee jaar zijn verstreken sedert het intrekkingsbesluit onherroepelijk is geworden. Wanneer de eerder verleende vergunning om andere redenen dan overtreding van de bepalingen van titel V a is ingetrokken, kan de vergunning niet worden geweigerd. De bepaling in artikel 30 e, tweede lid, onder a, maakt geen onderscheid naar de gemeente waar de vorige vergunning is verleend of ingetrokken. Het weigeren van de vergunning is facultatief gesteld, zodat de burgemeester de ernst van de overtreding kan mee laten wegen bij zijn beslissing. De vergunning kan voorts worden geweigerd, wanneer de vrees gewettigd is dat het verlenen van de vergunning ernstig gevaar zou opleveren voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid. De betekenis van het begrip openbare orde beperkt zich tot de daadwerkelijke ordehandhaving, wanneer zich bij voorbeeld in de inrichting wanordelijkheden, vechtpartijen en dergelijke hebben voorgedaan. Het is in geen geval de bedoeling, dat gemeenten op basis van hun zienswijze op de aanvaardbaarheid van het kansspel op deze wijze een afwijkend beleid gaan voeren.

• b.

  Intrekkingsgronden, artikel 30 f De vergunning moet worden ingetrokken, indien: de verstrekking van gegevens voor het verkrijgen van de aanwezigheidsvergunning zodanig onjuist of onvolledig blijkt, dat op de aanvraag een andere beslissing zou zijn genomen als de ware toedracht bekend was geweest; voor een inrichting, als bedoeld in artikel 30 c, eerste lid, niet de vergunning van kracht is, die ingevolge de voor de inrichting geldende bepalingen is vereist. In de parlementaire stukken wordt geen opheldering verschaft over de betekenis van deze intrekkingsgrond. Voor horecabedrijven en speelautomatenhallen kunnen tal van vergunningen of ontheffingen vereist zijn. Om enkele voorbeelden te noemen: een vergunning of ontheffing op grond van de overlastverordening, een vergunning ingevolge de brandbeveiligingsverordening, een muziekvergunningen en een milieuvergunning. Een rigide koppeling van de aanwezigheidsvergunning met alle voor het horeca-bedrijf of de speelautomatenhal geldende vergunningen zou er toe kunnen leiden dat veelvuldig een intrekkingsprocedure van de aanwezigheidsvergunning moet worden gestart. Wil men de eventuele onhanteerbaarheid van dit voorschrift voorkomen dan zou de bepaling zodanig kunnen worden uitgelegd, dat uitsluitend die vergunningen relevant worden geacht zonder welke de inrichting niet rechtens kan bestaan. Nevenactiviteiten, zoals dansen, nachtexploitatie, muziek en dergelijke, waar een vergunning voor vereist is doen dan niet ter zake. Van belang zijn slechts vergunningen of ontheffingen die voor de aanwezigheid sec van de inrichting nodig zijn, zoals een vergunning op grond van de overlastverordening. Eventuele problemen door bij voorbeeld het vervallen van zo'n vergunning kunnen worden ondervangen door gebruik te maken van de mogelijkheid in artikel 30 f, derde lid. Op grond hiervan kan een termijn worden gesteld waarbinnen alsnog aan de eisen van de wet moet worden voldaan.

De vergunning kan worden ingetrokken op dezelfde gronden als eerder bij de weigeringsgronden genoemd, namelijk in geval van overtreding van de bepalingen van titel V a en van de aan de vergunning verbonden voorschriften, alsmede op grond van gevaar voor de openbare orde en dergelijke.

Deze intrekkingsgronden zijn opgenomen in artikel 30 f, tweede lid, onder a en onder b.

1.10 Rechtsbescherming

Tegen besluiten die op grond van titel Va zijn genomen, waardoor men rechtstreeks in zijn belang wordt getroffen, is ingevolge artikel 30v beroep opengesteld bij het college van beroep voor het bedrijfsleven (CBB). Ingevolge art. 7:1 Algemene wet bestuursrecht dient degene die van de mogelijkheid gebruik wil maken om tegen het besluit beroep in te stellen bij de administratieve rechter, i.c. het CBB, alvorens beroep op een administratieve rechter in te stellen, eerst tegen dat besluit bezwaar te maken.

Het maken van bezwaar geschiedt door het indienen van een bezwaarschrift bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen (art. 6:4, eerste lid, Awb). Tegen een besluit dat op grond van titel Va is genomen, dient derhalve eerst een bezwaarschrift bij de burgemeester te worden ingediend, alvorens tegen dat besluit beroep kan worden ingesteld bij het CBB.

Op de bezwaarschriftprocedure zijn hoofdstuk 6 Awb (algemene bepalingen over bezwaar en beroep) en hoofdstuk 7, afdelingen 1 en 2 (bijzondere bepalingen over bezwaar) van toepassing.

1.11 Sancties, toezicht, handhaving

• a.

  Afgezien van de bestuurlijke sancties voorziet de wet ook in een strafrechtelijk sanctiesysteem. De economische ordening die mede aan de Wet op de kansspelen ten grondslag ligt is aanleiding geweest bij de herziening van de wet de overtreding van alle artikelen van de wet, uitgezonderd artikel 1, onder c en artikel 30 u, eerste lid, als economische delicten te bestempelen. In artikel 32, tweede lid, van de wet is op overtreding van het toegangsverbod door personen onder de zestien jaar, ingevolge artikel 30 u, eerste lid, als sanctie een geldboete van de eerste categorie opgenomen.

• b.

  Burgemeester en wethouders kunnen op grond van artikel 30 w, tweede lid, van de wet ambtenaren aanwijzen die zijn belast met het toezicht op de naleving van het verbod, bedoeld in artikel 30 b, alsmede van de daaraan verbonden voorschriften. In artikel 30 x van de wet worden aan deze ambtenaren bepaalde toezichthoudende bevoegdheden toegekend, zoals het verlangen van inlichtingen en de inzage van stukken, voor zover redelijkerwijs voor de vervulling van hun taak nodig. Met het toezicht op de naleving van het bij of krachtens het bepaalde in titel Va zijn daarnaast de door de minister van justitie en van economische zaken aangewezen ambtenaren belast (artikel 30w).

• c.

  De algemene opsporingsambtenaren die bij of krachtens artikel 141 van het Wetboek van Strafvordering zijn aangewezen zijn op grond van artikel 17, eerste lid, onder 1e, Wet economische delicten (WED), ook belast met opsporing van economische delicten. De bijzondere ambtenaren die krachtens artikel 30w, eerste of tweede lid met het toezicht op de naleving zijn belast, beschikken niet automatisch over die opsporingsbevoegdheid. Ingevolge artikel 17, eerste lid, onder 2e WED, moeten zij daarvoor aangewezen worden door de minister van justitie bij een in de Nederlandse Staatscourant bekend gemaakte beschikking. Artikel 17 WED wijkt derhalve af van artikel 142 Sv.

De bijzondere regeling in paragraaf 7 over het toezicht op de naleving van de wet strekt zich niet uit tot het toezicht op de naleving van de exploitatievergunning voor een speelautomatenhal. In de modelverordening is een regeling opgenomen in artikel 12.

1.12 Samenvatting

• -

  Titel Va is geheel gewijd aan speelautomaten.

• -

  De definitie van het begrip speelautomaat is opgenomen in de wet.

• -

  Artikel 1 van de Wet op de kansspelen is op de regeling van speelautomaten niet van toepassing.

• -

  Zonder vergunning van de burgemeester is het verboden speelautomaten aanwezig te hebben op of aan de openbare weg, op voor het publiek toegankelijke plaatsen of in niet voor het publiek toegankelijke inrichtingen waar bedrijfsmatig alcoholhoudende drank wordt verstrekt of waarvan de ondernemer inschrijfplichtig is bij het Bedrijfschap horeca (artikel 30 b).

• -

  De burgemeester mag slechts een vergunning verlenen voor speelautomaten op plaatsen die in de wet zijn genoemd (artikel 30 c). Dit zijn de horecabedrijven en, voor zover bij gemeentelijke verordening toegelaten, de speelautomatenhallen.

• -

  De bescherming van jongeren onder de 16 jaar is in de wet geregeld (artikel 30 c, derde lid en artikel 30 u).

• -

  De gemeentelijke leges mogen het in het Speelautomatenbesluit vastgestelde bedrag niet te boven gaan (artikel 30 d, derde lid).

• -

  Voor kermissen geldt een aparte regeling waarin de bestaande situatie zoveel mogelijk gehandhaafd wordt.

• -

  De weigerings- en intrekkingsgronden voor een aanwezigheidsvergunning zijn in de artikelen 30 e en 30 f limitatief opgesomd.

• -

  De exploitatie en de toelating van speelautomaten zijn gebonden aan een vergunning van de minister van economische zaken (artikel 30 h t/m artikel 30 s).

• -

  Ter voorkoming van excessen worden bij de model-toelating voorwaarden gesteld voor de inzet, spelduur, uitkering en verlies.

• -

  Alleen toegelaten speelautomaten mogen in de handel worden gebracht, geexploiteerd en in de daartoe aangewezen inrichtingen worden opgesteld.

• -

  Handelingen in strijd met de wet of met de vergunningvoorschriften zijn als economische delicten aangemerkt.

• -

  Ook de andere overtredingen van de Wet op de kansspelen zijn, met uitzondering van artikel 1, onder c, onder de werking van de Wet op de economische delicten gebracht.

• -

  Tegen besluiten, genomen op grond van titel Va, waardoor men rechtstreeks in zijn belang wordt getroffen is beroep opengesteld bij het college van beroep voor het bedrijfsleven.

2 Speelautomatenhalverordening

2.1 Reden voor afzonderlijke verordening

Bij het opstellen van een regeling voor de exploitatie van speelautomatenhallen is de vraag gerezen of de onderhavige bepalingen in de bestaande algemene politieverordening of in een afzonderlijke verordening moeten worden opgenomen.

Hoewel zowel voor het een als voor het ander redenen zijn aan te voeren is, zoals hierna zal blijken, voor een afzonderlijke verordening gekozen.

In de eerste plaats richt de verordening zich maar tot een zeer beperkte groep van personen, namelijk de exploitanten van een speelautomatenhal en in mindere mate tot de beheerders die in een hal met het feitelijk toezicht zijn belast.

Tegen het opnemen in de APV bestaat het bezwaar dat in laatstbedoelde verordening veelal het begrip 'openbare weg' anders en begrippen als 'ondernemer, beheerder', 'speelautomatenhal' en dergelijke in het geheel niet worden omschreven. Voorts bevatten de procedurevoorschriften andere termijnen.

Indien niettemin het opnemen van de speelautomatenhallenregeling in de APV wordt geprefereerd mag in het bijzonder de aandacht op de definities, de beslissingstermijnen en de overgangsregeling worden gevestigd.

2.2 Algemeen

De gemeentelijke wetgever bezit op grond van artikel 30 c, eerste lid, onder c van de wet de vrijheid om bij verordening te bepalen of, en zo ja hoeveel, speelautomatenhallen krachtens een vergunning van de burgemeester zijn toegelaten.

Zou de gemeenteraad geen gebruik wensen te maken van de verordenende bevoegdheid dan heeft dit tot gevolg dat de burgemeester voor de vestiging en exploitatie van een speelautomatenhal geen vergunning kan verlenen. Deze beslissing komt in feite neer op een algeheel verbod tot het exploiteren van speelautomatenhallen.

De hogere wetgever laat de gemeenteraad hierin geheel vrij.

Deze facultatieve taakstelling in de wet zou erop kunnen duiden, dat de onderhavige verordening een autonoom karakter heeft

Er is echter een argument dat pleit voor een andere opvatting.

In artikel 30 c, eerste lid, onder c, van de wet wordt, het oordeel of de werkingssfeer van de wet als deze dient te worden uitgebreid tot speelautomatenhallen, aan de gemeenteraad overgelaten. Die bevoegdheid zou de raad niet louter en alleen kunnen ontlenen aan artikel 150 van de Gemeentewet. De wet voegt derhalve in artikel 30 c, eerste lid, onder c, iets toe aan de gemeentelijke verordeningsbevoegdheid.

De bevoegdheid van de raad tot het al of niet in het leven roepen van een verordening ligt in beide gevallen, zo kan men stellen, in de uitvoeringssfeer van de wet. De Vereniging heeft in haar brief van 25 november 1985 aan de Tweede Kamer in verband met het ontwerp van een aanpassing van de herziening van de Wet op de kansspelen gekozen voor de opvatting dat van een medebewindsverordening sprake is.

Het uitgangspunt dat het karakter van de verordening kan worden omschreven als een facultatieve medebewindsverordening heeft gevolgen voor de uitvoering en de handhaving van de verordening.

2.3 De Algemene wet bestuursrecht

De Algemene wet bestuursrecht (Awb, Wet van 4 juni 1992, Stb 315) is van toepassing op de uitvoering van de speelautomatenhalverordening. Naast de hoofdstukken 1, inleidende bepalingen, 2, algemene bepalingen betreffende het verkeer tussen burgers en bestuursorganen en 3, algemene bepalingen over besluiten, zijn met name de volgende bepalingen in de Awb van belang voor de toepassing van de speelautomatenhalverordening:

• 1.

  op de aanvraag van een vergunning voor het vestigen of exploiteren van een speelautomatenhal zijn de artikelen 4:1 tot en met 4:6 van toepassing. Daarnaast is artikel 3 van de speelautomatenhalverordening daarop een aanvulling.

• 2.

  Op de behandeling van de aanvraag voor een speelautomatenhalgunning zijn de volgende artikelen uit de Awb van toepassing:

  • -

    de artikelen 4:7 tot en met 4:12. Deze artikelen zijn van toepassing op de situatie waarin het bestuursorgaan een beschikking wil gaan nemen waartegen een belanghebbende naar verwachting bedenkingen zal hebben (bijv. weigeren van een aanvraag voor een vergunning of intrekken van verleende vergunning);

  • -

    artikel 4:15 betreffende het opschorten van de beslistermijn wanneer de aanvrager de gelegenheid krijgt om de aanvraag met de ontbrekende gegevens aan te vullen;

  • -

    de artikelen 4:16 tot en met 4:20 betreffende de motivering van de beschikking;

  • -

    de artikelen 3:40 tot en met 3:45 betreffende de bekendmaking van besluiten.

Ingevolge artikel 30v van de Wet op de kansspelen kan een belanghebbende tegen een besluit op grond van de speelautomatenhalverordening beroep instellen bij het CBB.

In artikel 7:1 Awb is bepaald dat degene aan wie het recht is toegekend om tegen een besluit beroep op een administratieve rechter in te stellen, eerst bezwaar dient te maken tegen dat besluit voordat beroep kan worden ingesteld. Het maken van bezwaar geschiedt door het indienen van een bezwaarschrift bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen.

Een belanghebbende die bedenkingen heeft tegen een beslissing van de burgemeester ter uitvoering van de speelautomatenhalverordening zal derhalve eerst een bezwaarschrift bij de burgemeester moeten indienen alvorens beroep kan worden ingesteld bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven.

\Op de bezwaarschriftprocedure zijn de hoofdstukken 6, algemene bepalingen over bezwaar en beroep, en hoofdstuk 7, afdeling 1 en 2, bijzondere bepalingen over bezwaar, van de Awb van toepassing.

2.4 Bestuursdwang

In het algemeen komt aan het orgaan dat met de uitvoering van de verordening en met het toezicht daarop is belast ook de bevoegdheid toe tot het toepassen van bestuursdwang.

Dit is voor wat de uitvoering en de handhaving van de krachtens artikel 30c van de Wet op de kansspelen vast te stellen bepalingen betreft niet anders. De Afdeling Rechtspraak heeft de vraag welk orgaan bevoegd is tot het doen uitgaan van een bestuursdwangaanschrijving tot sluiting van een speelautomatenhal en tot het verwijderen van speelautomaten als volgt beantwoord: 'Blijkens het bepaalde in artikel 221 van de gemeentewet is de burgemeester belast met de zorg voor het toezicht op onder meer alle voor het publiek openstaande gebouwen en samenkomsten alsmede op openbare vermakelijkheden. Bedoeld toezicht strekt zich naar het oordeel van de Afdeling mede uit tot het verrichten van uitvoeringshandelingen die daarmee samenhangen. Tot die uitvoeringshandelingen kan een aanzegging van bestuursdwang als de onderhavige worden gerekend. Dat klemt in dit geval te meer waar ingevolge de Wet op de kansspelen ook de bevoegdheid om vergunningen voor het aanwezig hebben van speelautomaten te velenen bij de burgemeester is gelegd.' (AR 26 juli 1992, Gst. 6041, nr. 8.) Voor dit oordeel vindt de Afdeling tevens steun in de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet op de kansspelen. Uit de Memorie van Toelichting (Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16 481, nr. 3) komt naar voren dat ook de wetgever ervan uitgaat dat het tot de taak van de burgemeester behoort op grond van artikel 221 van de gemeentewet toezicht uit te oefenen op plaatsen en gelegenheden waar speelautomaten staan opgesteld.

Reeds in twee eerdere uitspraken heeft de Voorzitter van de Afdeling rechtspraak Raad van State deze vraag op gelijke wijze beantwoord (Voorzitter AR, 6 december 1988, KG 1989, 119 en Voorzitter AR, 19 december 1988, Gst. 6877 nr.10).

Uit deze uitspraken blijkt derhalve dat de burgemeester bevoegd is ter handhaving van de krachtens artikel 30 c van de Wet op de kansspelen vast te stellen bepalingen bestuursdwang toe te passen.

Door deze uitspraken is de uitspraak Zandvoort (Voorzitter AR, 27 april 1984, AB 1985, 95) achterhaald. In deze uitspraak ging de voorzitter uit van een zelfstandige bestuursdwangbevoegdheid, los van de uitvoeringsbevoegdheid. De burgemeester was het bevoegde uitvoerende orgaan, het college van burgemeester en wethouders het bevoegde orgaan om bestuursdwang toe te passen. Door de bovengenoemde uitspraken zijn beide bevoegdheden aan elkaar gekoppeld en bij de burgemeester neergelegd. In de brief van 25 november 1985 heeft de VNG bij de Tweede Kamer hierop ook aangedrongen.

Het bevoegde orgaan dat officieel vaststelt dat er een met de wet of de verordening strijdige situatie is gecreeerd (waarschuwing) en dat politiedwang toepast is, gezien de bovenvermelde uitspraken, de burgemeester en niet het college van burgemeester en wethouders.

Feiten die op grond van strafbaarstelling in de wet of de verordening van belang zijn in verband met de exploitatie van speelautomatenhallen zijn de navolgende:

• -

  het exploiteren van een speelautomatenhal is zonder vergunning verboden (artikel 2 van de (model-)verordening). Dit heeft ingevolge artikel 30 f, eerste lid, onder b van de wet ook tot gevolg dat de aanwezigheidsvergunning voor speelautomaten, gesteld dat die er is, wordt ingetrokken;

• -

  het is de exploitant van een speelautomatenhal verboden jeugdigen onder de 16 jaar toe te laten in het gedeelte van de hal waar kansspelautomaten zijn opgesteld (artikel 30 u, tweede lid, van de wet).

Bij niet naleving van vorenstaande bepalingen en voorschriften is het in beginsel mogelijk bestuursdwang toe te passen en ook tot sluiting van de speelautomatenhal over te gaan, zo nodig naast de strafrechtelijke procedure. Overtreding van artikel 30 b van de Wet op de kansspelen is op grond van artikel , onder 3, van de Wet op de economische delicten een economisch delict.

Ingevolge artikel 5 WED mogen er ter zake van economische delicten, buiten de WED, geen andere voorzieningen worden getroffen met de strekking van straf- of tuchtmaatregel.

Men kan van mening verschillen over de vraag of deze bepaling de toepassing van bestuursdwang uitsluit. Wij onderschrijven de opvatting dat bestuursdwang niet gelijk gesteld kan worden met een straf- of tuchtmaatregel. Bestuursdwang is een administratieve sanctie die gericht is op een ongedaan maken van een illegale toestand en is niet persoonsgericht, zoals een straf- of tuchtmaatregel als bedoeld in artikel 5 WED.

Dat impliceert dat het ook bij overtreding van artikel 30 b van de Wet op de kansspelen mogelijk moet worden geacht bestuursdwang toe te passen.

2.5 Sancties

Op de overtreding van een verbodsbepaling in de speelautomatenhalverordening is in de Wet op de kansspelen geen directe strafsanctie gesteld. In het vorenstaande is er reeds op gewezen dat imperatief in artikel 30f, eerste lid, onder b, van de wet wordt bepaald dat de aanwezigheidsvergunning moet worden ingetrokken, indien een speelautomatenhal zonder vergunning wordt geexploiteerd. Er is dus slechts indirect van een strafsanctie sprake.

Aangezien de wet geen strafbaarstelling kent voor overtreding van de speelautomatenhalverordening kan de gemeenteraad op grond van artikel 154 van de Gemeentewet op overtreding van zijn verordening een strafsanctie stellen. Deze strafbaarstelling kan in principe ook worden opgenomen in een medebewindsverordening.

Artikelgewijze toelichting

Artikel 1 Begripsbepalingen

De in artikel 1 gegeven omschrijving van 'weg' is ruimer dan die van de wegenverkeerswetgeving en omvat met name ook de kampeerplaatsen. De kampeerplaatsen worden in het bijzonder vermeld, omdat in kantines op campings speelautomaten mogen worden opgesteld, wanneer het inrichtingen betreft in de zin van artikel 30 c van de wet. Het verdient de aandacht, dat de omschrijving van het begrip speelautomaat wordt gegeven in artikel 30 van de wet en alleen duidelijkheidshalve in deze verordening is opgenomen. Deze wettekst is gelijkluidend aan de tekst in artikel 1, onder c, van deze verordening.

De begrippen behendigheidsautomaat en kansspelautomaat zijn in artikel 1 van het Speelautomatenbesluit opgenomen. De omschrijving is gelijkluidend aan artikel 1, onder d en e van de verordening.

Artikel 2

De bevoegdheid die de raad heeft geen speelautomatenhallen in de gemeente toe te laten door het vaststellen van de onderhavige verordening achterwege te laten, impliceert ook de bevoegdheid het aantal te beperken tot een bepaald maximum.

Artikel 3

De ondernemer kan tevens eigenaar en beheerder zijn, maar het is ook mogelijk dat deze hoedanigheden niet samenvallen. De bescheiden die moeten worden overgelegd zijn afhankelijk van de concrete situatie die zich voordoet. De onder c bedoelde verklaring kan bij voorbeeld een huurcontract zijn, waaruit de beschikkingsbevoegdheid blijkt.

Het aangeven van het aantal kansspel- en/of behendigheidsautomaten in de plattegrond, als bedoeld onder a, staat in verband met artikel 21 van het Speelautomatenbesluit. Het staat los van het in artikel 5, derde lid, onder c, bepaalde op grond waarvan in de exploitatievergunning beperkingen kunnen worden gesteld aan het aantal speelautomaten.

Artikel 5

In algemene plaatselijke verordeningen is over het algemeen een openings- en sluitingstijdregime opgenomen voor vermakelijkheidsinrichtingen. Indien dit het geval is, dienen de speelautomatenhallen in verband met vorenstaande bepaling hiervan te worden uitgezonderd.

Het is niet geoorloofd een voorwaarde op te nemen, inhoudende dat voorafgaande aan de aanvraag voor een speelautomatenhalvergunning, beschikt wordt over een aanwezigheidsvergunning voor speelautomaten. Een voorwaarde van die strekking verdraagt zich namelijk niet met artikel 30 c, eerste lid, onder c en artikel 30 f, eerste lid, onder b, van de wet. Het is wel mogelijk beide vergunningaanvragen gelijktijdig in behandeling te nemen. Voorschriften en beperkingen met betrekking tot het aantal en het type speelautomaten zijn niet alleen te verbinden aan de aanwezigheidsvergunning. In beginsel kunnen deze voorschriften en beperkingen ook worden gekoppeld aan de exploitatievergunning. Met het oog daarop is onderdeel c in het derde lid opgenomen. Bij de vaststelling van het aantal toe te laten automaten is gewicht toe te kennen aan de plaats en de wijze van exploitatie. Zo zal bij voorbeeld op een camping mogelijk een hal met uitsluitend behendigheidsautomaten rendabel kunnen zijn. Bij de vaststelling van de verhouding tussen behendigheids- en kansspelautomaten zou ook hieraan betekenis kunnen worden toegekend aan de mogelijkheid van een rendabele exploitatie.

Artikel 6

Het bepaalde onder a levert een extra weigeringsgrond op, indien in artikel 2 een maximumstelsel is opgenomen. Het vereiste onder b dient om een speelautomatenhal duidelijk van de openbare weg af voor een ieder herkenbaar te maken. Tevens om te voorkomen dat in een achteraf lokaal van een gebouw, waarin bij voorbeeld een horecabedrijf wordt uitgeoefend, een speelautomatenhal wordt geexploiteerd en deze automatenhal mede of uitsluitend via het andere bedrijf bereikbaar zou zijn.

Verwezen zij voorts naar de toegangseisen die in artikel 21 van het Speelautomatenbesluit zijn gesteld, wanneer in een hal zowel kansspel- als behendigheidsautomaten aanwezig zijn.

Het criterium openbare orde wordt niet opgenomen in de verordening voor de exploitatie van speelautomatenhallen. De wet noemt dit criterium reeds in verband met de weigeringsgronden voor een aanwezigheidsvergunning van speelautomaten.

De strekking van de verordening is het afwenden van een ontoelaatbare nadelige beinvloeding van de leef- en woonsituatie in de naaste omgeving van de hal.

De jurisprudentie op artikel 30 van de Wet op de kansspelen geeft blijk dat bij de beoordeling van een vergunningaanvraag voor een speelautomatenhal acht mag worden geslagen op de mogelijke gevolgen voor het leefklimaat.

In het bepaalde onder g komt tot uiting dat de vergunning dient te worden geweigerd, wanneer gevreesd moet worden dat de woon- en leefsituatie door de vestiging van (nog) een hal op ontoelaatbare wijze zal worden aangetast. Daarbij wordt rekening gehouden met het karakter van de straat, het winkelniveau aldaar en van de wijk waarin de speelautomatenhal is gelegen of zal komen te liggen. In de beoordeling van de aanvrage wordt de spanning waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan betrokken.

Het is ook mogelijk om een vergunning te weigeren, wanneer er sprake is van een op ontoelaatbare wijze aantasten van het karakter van een (deel van) winkelstraat/-buurt/-centrum. Dit kan bij voorbeeld het geval zijn in een winkelstraat met winkels van een 'exclusief' karakter. Door de vestiging van een automatenhal zal er sprake (kunnen) zijn van een ontoelaatbaar spanningsveld, waardoor een te grote inbreuk mag worden gevreesd op de bestaande functie van de winkelstraat.

Onder h is als weigeringsgrond opgenomen dat er geen sprake mag zijn van strijd met een geldend bestemmingsplan. In dit verband dient gewezen te worden op de mogelijkheden van vrijstelling of ontheffing die het bestemmingsplan nogal eens biedt, alsook de mogelijkheid van een anticipatieprocedure als bedoeld in artikel 19 van de Wet op de ruimtelijke ordening en artikel 50, achtste lid, van de Woningwet.

Deze mogelijkheden beperken de burgemeester niet in de weigeringsmogelijkheid, maar het lijkt een zaak van behoorlijk bestuur om, voordat tot weigering van de vergunning wordt overgegaan, de mogelijkheid van ontheffing, vrijstelling of anticipatie in overweging te nemen. Voor de toepassing van deze bepaling wordt handelen op grond van een vrijstelling van het geldende bestemmingsplan beschouwd als handelen in overeenstemming met het geldende bestemmingsplan. Doel van dit lid is de koppeling van de vereiste vergunning met het planologisch regime.

Vereist is dus niet dat de locatie waar vergunning voor wordt gevraagd is aangewezen als speelautomatenhal in het bestemmingsplan, maar dat een bestemmingsplan de vestiging niet mag uitsluiten. Op deze wijze wordt voorkomen dat op basis van deze verordening een vergunning moet worden verleend, terwijl later op grond van strijd met het bestemmingsplan tegen de vestiging moet worden opgetreden. Deze constructie is blijkens het KB van 2 januari 1980, AB 1980, 151, mogelijk. Zie ook ARRS 28 oktober 1983, AB 1984, 42.

Artikel 7

Indien een ondernemer de beheerder verliest, hetzij door overlijden, hetzij door vertrek, behoeft de ondernemer de bedrijfsuitoefening niet te staken, indien binnen de aangegeven termijn een nieuwe vergunning wordt aangevraagd. Het vervallen van de bestaande vergunning van rechtswege betekent dat belanghebbenden hiertegen geen bezwaar of beroep kunnen aantekenen, aangezien van een beschikking geen sprake is.

Het verdient aanbeveling schriftelijk mededeling te doen van de constatering, dat niet meer wordt voldaan aan de eisen die aan een beheerder worden gesteld.

Daarbij kan er op gewezen worden dat een situatie dreigt waardoor de vergunning kan vervallen.

De vaststelling van de termijnen is arbitrair. Voor de in het tweede lid gestelde termijn zou aansluiting kunnen worden gezocht bij artikel 34, tweede lid, van de Drank- en horecawet, waarvoor een soortgelijke situatie een termijn van zes maanden wordt gesteld na het verlies van bedoelde hoedanigheid.

Artikel 8

Onderbreking van de exploitatie voor een periode langer dan in de bepaling genoemd, behoeft niet in alle gevallen aanleiding te geven om de vergunning in te trekken. Gedacht kan bij voorbeeld worden aan verbouwingen die langere tijd blijken te vergen of aan campings die buiten het seizoen gesloten zijn. Met betrekking tot de in lid b, genoemde intrekkingsgrond (intrekking in verband met gewijzigde omstandigheden of inzichten) zij opgemerkt, dat bij gebruikmaking daarvan de motivering aan zware eisen dient te voldoen. Het betreft immers omstandigheden waarop de betrokken ondernemer doorgaans geen invloed kan uitoefenen. Voorts mag hij er op vertrouwen dat een aan hem verleende vergunning normaal gesproken in stand blijft temeer gelet op de financiële consequenties.

Artikel 9

Het eerste lid van het onderhavige artikel beoogt aan de erfgenamen bij overlijden van een ondernemer enig respijt te geven om zich te beraden over de al dan niet voortzetting van het bedrijf.

Ingevolge het bepaalde in artikel 6, eerste lid, is de vergunning niet overdraagbaar en dient een nieuwe vergunning te worden aangevraagd door degene die de exploitatie voortzet. In afwachting hiervan behoeft de bedrijfsuitoefening niet te worden gestaakt, mits de aard van de inrichting en overige omstandigheden ongewijzigd blijven.

Bij wisseling van ondernemerschap geldt eveneens dat de bedrijfsuitoefening niet behoeft te worden gestaakt gedurende de beslissingsperiode op een nieuwe aanvraag. Ook hier geldt als voorwaarde, evenals in het eerste lid, voor het voortzetten van de exploitatie dat de aard van de inrichting en de wijze van exploitatie ongewijzigd blijven.

Artikel 10

In deze verordening wordt onderscheid gemaakt tussen zogenaamde hoogdrempelige en laagdrempelige inrichtingen. Het onderscheid hiertussen is evenwel niet altijd even duidelijk. In verband hiermee verdient het aanbeveling hierin duidelijkheid te scheppen en hiervoor een aantal beleidsregels op te stellen. Deze kwestie is enige keren onderwerp van bespreking geweest binnen het Drenthe Overleg Bijzondere Wetten (ambtelijk overleg). Dit heeft geleid tot het opstellen van uniforme beleidsregels.

Wettelijke definities

A Hoogdrempelige inrichting

Een inrichting, waar een bedrijf of werkzaamheid wordt uitgeoefend als bedoeld in artikel 3, eerste lid, onder a of c van de Drank- en Horecawet:

B Laagdrempelige inrichting

Een inrichting die geen hoogdrempelige inrichting is en waarvoor ingevolge artikel 3, eerste lid, onder a van de Drank- en Horecawet vergunning is verleend en deze nog van kracht is of waarvan de ondernemer inschrijfplichtig is bij het Bedrijfschap Horeca.

C Wat is een inrichting

Bij de uitleg van het begrip inrichting als bedoeld in artikel 30 van de Wet op de Kansspelen moet aansluiting worden gezocht bij de uitleg die aan het begrip inrichting als bedoeld in artikel 1 eerste lid van de Drank- en Horecawet is gegeven. Deze uitleg komt erop neer dat alle ruimten die binnenshuis in verbinding staan met de ruimte waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend, met die ruimte één besloten ruimte en derhalve één inrichting vormen.

Definities n.a.v. de Memorie van Toelichting.

D Een samengestelde (gecombineerde) inrichting.

Een samengestelde inrichting is een inrichting welke bestaat uit meerdere lokaliteiten, waar in de ene lokaliteit laagdrempelige activiteiten en in de andere lokaliteit hoogdrempelige activiteiten plaatsvinden.

E Cafébedrijf.

Een horecabedrijf als bedoeld in artikel 3, eerste lid, onder a van de Drank- en Horecawet en waarvoor ingevolge die wet een vergunning is verleend en waar geen andere activiteiten plaatsvinden anders dan het naast het verstrekken van alcoholhoudende en alcoholvrije dranken, het uitsluitend verstrekken van een kleine snack zoals bijvoorbeeld een tosti, een gehaktbal of een bittergarnituur.

F Restaurantbedrijf.

Een horecabedrijf als bedoeld in artikel 3, eerste lid onder a van de Drank- en Horecaweten waarvoor ingevolge die wet vergunning is verleend:

• a.

  waarvan de keuken niet langer geopend is dan 24 uur;

• b.

  waar geen andere activiteiten mogen plaatsvinden dan het verstrekken van alcoholhoudende en alcoholvrije dranken en het merendeels verstrekken van maaltijden die tenminste dienen te bestaan uit de volgende drie, niet met elkaar gemengde bestanddelen vlees, vis, gevogelte of wild (eventueel te vervangen door andere bestanddelen in het geval van een vegetarische maaltijd), groente w.o. tenminste een warme groente, aardappelen w.o. tenminste gekookte of gebakken aardappelen enlof rijst/meelspijzen;

• c.

  waar een wijnkaart aanwezig is met daarop, voor de bij de bovenbedoelde maaltijden, onderscheidenlijke wijnsoorten;

• d.

  waar de tafels volledig zijn gedekt en waar bediening aan tafel plaatsvindt of waar kan worden deelgenomen aan een zgn. lopend buffet waarbij de gast zichzelf kan bedienen van koude en warme maaltijden zoals onder b omschreven;

• e.

  waar geen afhaalactiviteiten van warme maaltijden en/of etenswaren plaatsvinden.

Ad A.D. E. F.

Hoogdrempelige inrichtingen

Bij de definitie van een hoogdrempelige inrichting wordt onder A. b gesteld "waar het café- of restaurantbezoek op zichzelf staat' en waar geen andere activiteiten plaatsvinden, waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend.

Door middels definities aan te geven wat onder een cafébedrijf en wat onder een restaurantbedrijf wordt verstaan, wordt het duidelijk wat de wetgever heeft bedoeld met "waar het café- of restaurantbezoek op zichzelf staat en waar geen andere activiteiten plaatsvinden waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend". Onder E. en F. zijn deze definities weergegeven.

Wat zijn activiteiten met 2-elfstandige betekenis? Jurisprudentie heeft al uitgewezen dat alleen het nuttigen van alcoholhoudende drank dan wel het nuttigen van maaltijden als hoogdrempelige activiteiten moeten worden beschouwd. Alle andere activiteiten zijn laagdrempelig.

Ingeval van inrichtingen, waarin naast elkaar hoog- en laagdrempelige activiteiten met een zelfstandige betekenis plaatsvinden, brengt de definitie van laagdrempelige inrichting met zich mee dat de "drempeligheid" van de inrichting wordt bepaald door de drempel behorende bij de laagdrempelige activiteit.

Bij de bepaling van de drempeligheid van een inrichting is slechts beslissend of in die inrichting laagdrempelige activiteiten plaatsvinden in een zodanige omvang dat zij een zelfstandige betekenis hebben zodat ze niet kunnen worden beschouwd als uitsluitend een ondersteuning van hoogdrempelige activiteiten. In dat geval immers zullen de laagdrempelige activiteiten ook een zelfstandige stroom van bezoekers trekken. Bij de beoordeling als boven vermeld komt geen betekenis toe aan de verhouding tussen de met beide activiteiten gerealiseerde omzette. Een voorbeeld hiervan is een café met bowlingbanen.

Ad B1

Laagdrempelige inrichtingen.

Voorbeelden van laagdrempelige horeca-inrichtingen o.a. op basis van jurisprudentie van de "oude " Wet op de Kansspelen:

café met biljart- en snookeractiviteiten (max. 3 tafels)

café/cafetaria

café/discotheek

café/sportevenementenhal

café/gemeenschapshuis

café/restaurant met afhaalgedeelte

café/snookercentrum

café/kegel/bowlingcentrum

café/restaurant/bowlingzaal/biljartruimte

café/camping

café/petit restaurant

café/tennishal

café/zwembad

restaurant/bowling

discotheek

kantine/snackbar op camping

cafetaria

snackbar

kegelcentrum

coffeeshop

broodjeshuis

lunchroom

grillroom

shoarmazaak

snookercentrum

sportcomplex

gemeenschapsruimte/zalenverhuur

restaurant/vergaderzaal/zwembad

cafetaria/zwembad

kantine in sporthal

kantine in dansschool

sportcentrum met bar/restaurant/winkel

sportcentrum met bar/restaurant/dansschool

hotel/restaurant/winkel

sporthallen/café/restaurant

Ad D Samengestelde inrichtingen.

Artikel 30c onder 4 gaat over samengestelde (gecombineerde) inrichtingen. Indien zich binnen een laagdrempelige inrichting een voldoende afgescheiden ruimte bevindt, waar een bedrijf of werkzaamheid wordt uitgeoefend als bedoeld in artikel 3, eerste lid, onder a of c van de Drank- en Horecawet dan wordt deze ruimte als hoogdrempelig aangemerkt op voorwaarde dat:

• 1.

  voor de uitoefening van dat bedrijf of die werkzaamheid een vergunning krachtens de Drank- en Horecawet is verleend en deze nog van kracht is en

• 2.

  voldaan is aan de voorwaarden als bedoeld in artikel 30 onder D, 2o en 3o en

• 3.

  de overige ruimten in die inrichting door het publiek uitsluitend te bereiken zijn zonder eerst deze ruimte te betreden.

Voldoende afgescheiden ruimte.

Bij de samengestelde inrichting zijn de diverse lokaliteiten veelal direct onderling met elkaar verbonden met een deur. Een dergelijke inrichting heeft tussen de hoogdrempelige- en laagdrempelige lokaliteiten geen voldoende afgescheiden ruimte en is dus altijd laagdrempelig. Evenals de betrokken ministeries, de VNG alsmede GGZ Nederland wordt m.b.t. dit onderwerp de voorkeur gegeven aan een enge interpretatie van de wettekst.

Wanneer zijn deze lokaliteiten wel voldoende afgescheiden?

Er moet dan sprake zijn van een situatie waarin het publiek via de hoogdrempelige ruimte niet de laagdrempelige ruimte kan bereiken en/of omgekeerd (de laagdrempelige ruimte niet via de hoogdrempelige ruimte bereikbaar is). Bovenstaande houdt in dat er of sprake moet zijn van twee aparte ingangen, t.w. een ingang naar de hoogdrempelige lokaliteit en een ingang naar de laagdrempelige lokaliteit. Deze aparte ingangen kunnen bestaat uit twee situaties: 1. twee aparte ingangen buiten: één buiten de ingang, waarna een hal wordt betreden; in deze hal bevinden zich twee dichte deuren (deuren die zijn voorzien van een veer of dranger), waarbij de ene deur toegang geeft tot de hoogdrempelige lokaliteit en de andere deur tot de laagdrempelige lokaliteit.

In alle andere gevallen is er sprake van een inrichting die als laagdrempelig moet worden beschouwd.

De vergunningvoorschriften

Op grond van artikel 30d kunnen aan de vergunning voorschriften en beperkingen worden verbonden. Deze voorschriften en beperkingen zijn in de verordening vastgelegd. Twee van deze voorschriften zijn:

• 1.

  In de aanwezigheidsvergunning wordt opgenomen dat op of aan de speelautomaat een waarschuwing wordt opgenomen tegen gokverslaving en overige risico's van overmatig gokken. De plaats en de vorm van deze waarschuwing dient te voldoen aan de door de burgemeester te stellen eisen. Deze waarschuwing dient te geschieden in de vorm van een waarschuwingsbordje of sticker met de tekst "HET BESPELEN VAN DEZE AUTOMAAT KAN LEIDEN TOT GOKVERSLAVING" geplaatst op of aan de speelautomaat.

• 2.

  De speelautomaten moeten zodanig in de inrichting worden opgesteld dat de ondernemer/bedrijfsleider/beheerder van de inrichting van achter de bar, tap of toonbank direct zicht heeft op de speelautomaten. Tevens moet deze opstelplaats voor een ieder zichtbaar en toegankelijk zijn.

Dit houdt in dat speelautomaten niet in hallen of in toiletpartijen mogen worden geplaatst, maar in de lokaliteit(en) van de inrichting. De ondernemer/bedrijfsleider/beheerder heeft vanuit de lokaliteit te allen tijde zicht op de speelautomaten.

Overgangsregeling

De wetgever heeft een overgangstermijn vastgesteld van een jaar. Deze overgangstermijn is geregeld in artikel IV. Een vergunning tot het aanwezig hebben van speelautomaten, verleend voor de inwerkingtreding van deze wet op grond van artikel 30c van de Wet op de Kansspelen en van kracht op de dag onmiddellijk voorafgaande aan de dag waarop deze wet in werking treedt, blijft geldig tot een jaar na de inwerkingtreding van deze wet, behoudens eerder verstrijken van de geldigheidsduur of eerdere intrekking van de vergunning. De bestaande vergunningen zijn verleend tot 1 januari 2001. Bovendien zijn alle vergunninghouders binnen de gemeente Aa en Hunze vorig jaar reeds uitvoerig geïnformeerd over de wetswijziging en de gevolgen hiervan. Voor locaties die vanuit een beginsituatie vergunningaanvragen doen geldt enkel de nieuwe situatie. Van de VNG is inmiddels bericht ontvangen dat zowel de gewijzigde Wet op de Kansspelen als het daarbij behorende Speelautomatenbesluit 2000 op 1 juni 2000 in werking zijn getreden.

Artikel 13

In artikel 30 w, tweede lid van de wet wordt aan het college de bevoegdheid toegekend ambtenaren aan te wijzen die met het toezicht op de naleving van de speelautomatenvergunningen worden belast. De in artikel 141 Sv. genoemde ambtenaren hebben een algemene opsporingsbevoegdheid. Ingevolge artikel 142 Sv. kunnen met de opsporing van strafbare feiten ook zijn belast zij aan wie bij verordening de handhaving of de zorg voor de naleving daarvan is toevertrouwd. Het ligt in de lijn dat aan hen ook het toezicht op de naleving van de speelautomatenhalvergunning wordt opgedragen.

• a.

  waarvoor ingevolge die wet een vergunning is verleend en deze niog van kracht is en:

• b.

  waar het café- of restaurantbezoek op zichzelf staat en waar geen andere activiteiten

• plaatsvinden,

  waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend en:

• c.

  waarvan de activiteiten in belangrijke mate gericht zijn op personen van 18 jaar en ouder.