Drank- en Horecaverordening

Ondertekening

Bijlage Algemene toelichting

Geschiedenis Drank- en Horecawet

De Drank- en Horecawet (hierna: DHW) ordent de distributie van alcoholhoudende drank. De wet bestaat sinds 1964. Kern van de wet is dat (overmatig) alcoholgebruik kan leiden tot gezondheidsschade, overlast en ongevallen. Daarom is een vergunning vereist voor het verstrekken van alcoholhoudende drank in slijterijen en in de horeca.

Nieuwe bepalingen in 2013

Per 1 januari 2013 is de DHW gewijzigd. Eén van de belangrijkste wijzigingen is dat het toezicht op de naleving van de bepalingen in de DHW overgegaan is van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit naar de gemeenten. Uitgangspunt hierbij is dat gemeenten het toezicht efficiënter in kunnen zetten en vaker toezicht kunnen uitoefenen.

Voortaan is de burgemeester het bevoegd gezag. De gemeenteraad heeft in de nieuwe wet meer mogelijkheden gekregen om op lokaal niveau een (betere) invulling te geven aan het alcoholbeleid. Zo is de mogelijkheid om leeftijdsgrenzen aan de reguliere horeca vast te stellen, uitgebreid. Een minimum toelatingsleeftijd kan gekoppeld worden aan tijdsruimten. Ook bestaat de mogelijkheid om extreme prijsacties in supermarkten en horeca in een verordening te verbieden. Gemeenteraden hebben daarnaast de verplichting gekregen om voor 1 januari 2014 een verordening op te stellen waarin de alcoholverstrekking door paracommerciële rechtspersonen wordt gereguleerd.

Een andere belangrijke wijziging is dat jongeren onder de 16 jaar strafbaar zijn als zij in het bezit zijn van alcoholhoudende drank. Deze jongeren kunnen beboet worden. Op 18 juni 2013 is door de Eerste Kamer het wetsvoorstel aangenomen om de leeftijdsgrenzen in de Drank- en Horecawet te verhogen van 16 naar 18 jaar. Deze wetswijziging treedt in werking op 1 januari 2014.

Het verstrekken en verkopen van alcohol aan jongeren (nu nog onder de 16 jaar) kan als gevolg van de wijziging van de Drank- en Horecawet harder aangepakt worden. Supermarkten en andere detailhandelaren die binnen één jaar drie keer betrapt worden op het verkopen van alcohol aan jongeren onder de leeftijdsgrens kan het tijdelijk worden verboden om alcoholhoudende drank te verkopen. De burgemeester is bevoegd om een alcoholverkoopverbod op te leggen van minimaal één tot maximaal twaalf weken.

Afgegeven vergunningen kunnen, wanneer de voorschriften worden overtreden, niet alleen worden ingetrokken, maar nu ook worden geschorst.

De administratieve lasten voor horeca- en slijtersbedrijven zijn met de wetswijziging verminderd. Een ondernemer hoeft een nieuwe leidinggevende slechts te melden bij burgemeester. Er hoeft geen nieuwe vergunning te worden aangevraagd.

Convenant alcohol en jeugd

Niet alleen landelijk, ook op provinciaal niveau is de behoefte aanwezig om het alcoholgebruik onder jongeren te verminderen. Op 8 februari 2012 is het convenant alcohol en jongeren getekend door alle gemeenten van de provincie Groningen, waaronder ook de DEAL-gemeenten, het Openbaar Ministerie, de Regiopolitie Groningen en de GGD Groningen. De looptijd van dit convenant is bepaald op 5 jaar. In dit convenant zijn de volgende twee algemene doelstellingen verwoord:

• 1.

  Jongeren drinken tot hun 16de jaar geen alcohol en gaan vanaf hun 16de jaar hier verantwoord mee om.

• 2.

  Ouders van jongeren tot 18 jaar nemen hun verantwoordelijkheid voor het aanleren van verantwoord alcoholgebruik.

De DEAL-gemeenten onderschrijven deze doelstellingen en verwachten met de vaststelling van deze verordening een bijdrage te leveren aan deze doelstellingen.

Doelstelling nieuwe Drank- en Horecaverordening

Het doel van deze nieuwe Drank- en Horecaverordening is tweeledig. Enerzijds is het doel het beschermen van de horeca tegen oneerlijke concurrentie van de paracommercie, waarbij de paracommercie voldoende ruimte behoud voor een gezonde exploitatie van de inrichting.

Anderzijds is het doel de laagdrempelige mogelijkheden voor het verkrijgen van alcohol door jongeren te beperken en daarmee het overmatig alcoholgebruik onder jongeren te verminderen.

Bevoegdheden gemeenteraad

Per 1 januari 2013 hebben de gemeenteraden de bevoegdheid om bij verordening de volgende aspecten te reguleren:

• a.

  Alcoholverstrekking in paracommerciële inrichtingen (conform artikel 4 DHW). De regels hebben in ieder geval betrekking op het vaststellen van de schenktijden en het verbod/beperken van alcoholverstrekking bij bijeenkomsten van persoonlijke aard en bijeenkomsten die gericht zijn op personen die niet of niet rechtstreeks bij de activiteiten van de paracommerciële rechtspersoon betrokken zijn. Voor het stellen van de regels geldt dat rekening gehouden mag worden met de aard van de paracommerciële rechtspersoon.

• b.

  Het verbieden of beperken van verstrekking van alcoholhoudende dranken in de horeca en in slijterijen (conform artikel 25a DHW). Hierbij kan worden bepaald dat het verbod slechts geldt voor inrichtingen van een bepaalde aard, alleen in de aangewezen delen van de gemeente of alleen tijdens een bepaalde tijdsruimtes. Tevens kan bij verordening worden bepaald dat de burgemeester voorschriften verbindt aan de vergunning. Ook kan worden bepaald dat in bepaalde gevallen de vergunning beperkt wordt tot het verstrekken van zwak-alcoholhoudende drank.

• c.

  Het verbieden van bezoekers in de horeca en/of terrassen beneden een bepaalde leeftijd (conform artikel 25b DHW). Deze leeftijd mag niet hoger zijn dan 21 jaar zijn. Ook kan worden bepaald dat het verbod alleen geldt voor horecalokaliteiten/terrassen van een bepaalde aard, voor slechts delen van de gemeente of alleen geldt voor de vastgestelde tijdsruimtes. Wanneer leeftijdsgrenzen worden gebruikt, is een ID-check bij de toegangscontrole noodzakelijk.

• d.

  Het tijdelijk instellen van een verstrekkingenverbod of het opleggen van tijdelijke beperkingen aan de verstrekking van zwak-alcoholhoudende drank in detailhandel zonder een drank- en horecavergunning (conform artikel 25c DHW). Dit verbod of deze beperkingen kunnen ingesteld worden in de gehele gemeente of in een bepaald deel van de gemeente.

• e.

  Het verbieden van extreme prijsacties in de horeca en detailhandel (conform artikel 25d DHW). Hiervan is in de horeca sprake als voor een periode van 24 uur de prijs 60% lager is dan gewoonlijk. Wanneer de detailhandel voor een periode van één week of korter een prijs aanbiedt die 70% lager ligt dan normaal, is ook hier sprake van een extreme prijsactie. Het instellen van het verbod kan alleen ter bescherming van de volksgezondheid of in het belang van de openbare orde.

De bevoegdheid onder a genoemd is een verplichting en moet zijn vastgesteld voor 1 januari 2014. De overige bepalingen zijn kanbepalingen. De gemeenteraad is niet verplicht om over deze onderwerpen bij verordening regels vast te stellen.

Uitgangspunten

Tijdens de voorbereiding van de verordening zijn de volgende uitgangspunten gehanteerd:

• 1.

  De op te stellen regels zijn in beginsel gelijk voor de vier DEAL-gemeenten.

• 2.

  Zo veel mogelijk wordt aangesloten bij de bestaande regels.

• 3.

  De verordening dient een bijdrage te leveren aan de ambities verwoord in het convenant alcohol en jeugd.

• 4.

  De verordening dient een bijdrage te leveren aan een veilige leefomgeving en beperking van de aan drank gerelateerde overlast.

• 5.

  Bedrijven en burgers zijn in eerste aanleg zelf verantwoordelijk voor de naleving van de op te stellen regels.

• 6.

  De op te stellen regels moeten uitvoerbaar en handhaafbaar zijn.

Beslissing om de volgende onderwerpen (nog) niet te regelen

Artikel 25b DHW

Om het alcoholgebruik onder jongeren terug te dringen maakt de wet het in artikel 25b mogelijk dat de gemeenteraad een minimumleeftijd bepaalt (welke niet hoger mag zijn dan 21 jaar) die vereist om als bezoeker een horecalokaliteit binnen te treden of een horecaterras te betreden, vanaf een specifiek tijdstip. Deze nieuwe gemeentelijke bevoegdheid wordt ook wel de ‘vroeg op stap bepaling’ genoemd.

De DEAL-gemeenten hebben besloten om deze bepaling niet op te nemen in de verordening.

Bij het formuleren van deze bepaling heeft de wetgever in de eerste plaats gedacht aan een toegangsverbod voor jongeren vanaf een bepaald tijdstip. Zo kan bij verordening worden bepaald dat vanaf een bepaald tijdstip geen bezoekers beneden de leeftijd van 18 jaar toegelaten mogen worden. Bezoekers beneden deze leeftijd die al binnen zijn, mogen echter wel blijven tot sluitingstijd.

Nog afgezien van het praktische aspect dat een dergelijk toegangsverbod lastig te handhaven is, is het belang van dit verbod minder groot geworden nu besloten is om per 1 januari 2014 de leeftijdsgrens van alcoholgebruik te verhogen van 16 naar 18 jaar. Het handhaven van een toegangsverbod is niet meer noodzakelijk, nu eenvoudiger gecontroleerd kan worden of wel of niet drank verstrekt wordt aan jongeren onder de 18 jaar.

De DEAL-gemeenten hebben tevens de overtuiging dat het invoeren van toegangsleeftijden juist de kans op het (in)drinken thuis verhoogd. Doordat het gaat om toegangsleeftijden (en niet om schenktijden) zou invoering van deze bepaling in de praktijk betekenen dat een grote groep jongeren ’s nachts (eerder) op straat komt met de bijbehorende overlast van de openbare orde. Daarnaast levert het invoeren van deze bepaling ook extra lasten op voor de reguliere horeca. Zij zijn namelijk op basis van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus verplicht portiers in te schakelen.

De hiervoor geformuleerde nadelen wegen niet op tegen het verwachte voordeel dat jeugdigen minder in aanraking komen met (overmatig) alcoholgebruik.

Artikel 25c DHW

De mogelijkheid zoals beschreven in artikel 25c DHW was al eerder beschreven in het oude artikel 23 DHW. Op basis van het uitgangspunt om zoveel mogelijk aansluiting te zoeken bij de huidige gemeentelijke praktijk is ervoor gekozen om geen gebruik te maken van deze mogelijkheid. De noodzaak hiertoe is immers niet aanwezig.

Artikel 25d DHW

Artikel 25d DHW biedt de gemeenteraad de mogelijkheid om prijsacties in de horeca en in supermarkten te reguleren. Het gaat hier om een facultatieve bevoegdheid en het is niet verplicht om dit artikel op te nemen in de verordening. Een gemeente mag alleen gebruik maken van deze mogelijkheden als de gemeente met objectieve gegevens kan aantonen dat het noodzakelijk is om dit te regelen ter bescherming van de volksgezondheid of in het belang van de openbare orde.

De DEAL-gemeenten hebben gekozen om deze bepaling voor de reguliere horeca niet in de verordening op te nemen omdat:

• a.

  een aantal gemeenten al in het horecaconvenant het verbod op happy hours (zonder een bepaalde prijsverhouding) hebben opgenomen;

• b.

  verwacht kan worden dat horecabedrijven bij een dergelijk verbod net boven de door de wet gestelde grens van 60% van de normale prijs zullen gaan zitten. Dit betekent dat de drank alsnog wordt verkocht tegen sterk gereduceerde prijzen;

• c.

  de controle hierop veel inspanning van de gemeente vraagt en hiervoor geen capaciteit beschikbaar is;

• d.

  de effectiviteit van deze maatregel beperkt wordt geacht (de maatregel geldt niet voor prijzen van 59% gereduceerd en lager.

Ook voor supermarkten en slijterijen gelden veel van de bovenstaande argumenten, behalve dat met deze groep geen convenanten zijn gesloten. Bij de prijsacties gaat het meestal om landelijke acties van supermarktketen en slijterijketens en aangenomen mag worden dat deze bij hun prijsstelling rekening zullen gaan houden met de wettelijke grens van 70%. Ofwel zij zullen net boven deze grens gaan zitten. Ook is het gemakkelijk om het verbod te omzeilen door de aanbieding langer dan één week te laten voortduren. Daarom is ook geen verbod op prijsacties van supermarkten en slijterijen opgenomen in de verordening.

Verlof alcoholvrij

In de Drank- en Horecaverordening van 2003 was geregeld dat voor het verstrekken van alcoholvrije dranken een verlof noodzakelijk was. Het gaat hier dan om het verstrekken van dit verlof aan lunchrooms, theehuizen, etcetera.

Voor het verkrijgen van een verlof was het noodzakelijk dat een inrichting voldeed aan de inrichtingseisen van het Bouwbesluit, de aanvrager de leeftijd van 21 jaar had bereikt en dat de aanvrager niet van slecht levensgedrag was. Van de inrichtingseisen kon ontheffing worden verleend en dit werd, voor zover noodzakelijk, ook altijd verleend.

De toegevoegde waarde van het verlof alcoholvrij is voor de gemeente Appingedam niet aanwezig. Daarom is, ook in het kader van deregulering, besloten om het verlof alcoholvrij volledig te laten vervallen.

Artikelsgewijze toelichting

Toelichting artikel 1

Sprake is van een verordening die is opgesteld in medebewind. Volstaan kan worden met een verwijzing naar de begripsbepalingen van de DHW. Mochten deze begripsbepalingen wijzigen of worden nieuwe begripsbepalingen toegevoegd, dan heeft deze verwijzing als voordeel dat deze verordening niet aangepast hoeft te worden.

Ook is daarom gekozen voor een verwijzing naar de Drank- en Horecawet, en niet naar de Drank- en Horecawet zoals deze laatstelijk is gewijzigd per 1 januari 2013.

Toelichting artikel 2

De wijziging van de DHW legt gemeenten de plicht op om in een verordening de schenktijden van de paracommerciële inrichtingen te reguleren.

Tot nu toe was de praktijk dat de paracommerciële rechtspersonen zelf hun schenktijden bepaalden en zich alleen aan het kader van de APV (met betrekking tot de sluitingstijden) diende te houden. Het gevolg hiervan is dat (veel) inrichtingen ruime schenktijden hanteren. Dit kan oneerlijke mededinging opleveren.

Toegestaan is om naar aard van de paracommerciële rechtspersoon verschillende regels op te stellen. Dit betekent dat aan een voetbalclub andere regels opgelegd kan worden dan aan een buurthuis. Gezien de grote verschillen tussen de paracommerciële instellingen, de tijden waarop de activiteiten plaatsvinden en het publiek dat de instellingen aantrekken is gekozen om verschil te maken naar sportieve instellingen, overige instellingen en instellingen die zich voornamelijk richten op het organiseren van activiteiten waarbij het faciliteren van sociale interactie een voorname rol speelt.

Doelstelling van de nieuwe wet is het tegengaan van alcoholgebruik en –misbruik, voornamelijk bij jongeren. Daarom is besloten om de jeugd doordeweeks bij de sportieve instellingen niet bloot te stellen aan alcoholgebruik van ouderen. Twee uur na het einde van de hoofdactiviteit mag geschonken worden, met een maximale eindtijd van 24:00 uur. De eindtijden sluiten aan bij de vele uiteenlopende tijden waarop de sportverenigingen binnen de gemeente actief zijn, maar dragen bij aan het doel van het voorkomen van oneerlijke concurrentie. Na deze tijd wordt verondersteld dat alcoholconsumptie niet langer meer ondergeschikt is aan de hoofdactiviteit. De reguliere horeca voorziet dan in verdere alcoholconsumptie.

Ook bij de schenktijden van de paracommerciële rechtspersonen waarbij de activiteiten zich richten op het faciliteren van sociale interactie en bij overige paracommerciële rechtspersonen is rekening gehouden met de doelstelling van het tegengaan van alcoholgebruik en –misbruik bij jongeren.

Uit lid 3 van dit artikel volgt dat geen alcohol geschonken mag worden wanneer de activiteiten zich (voornamelijk) richten op de jeugd. Dit sluit ook aan bij de nieuwe wetswijziging van de DHW waarbij de leeftijd is verhoogd van 16 naar 18 jaar. Nu onder de 18 jaar niet gedronken mag worden, is het onlogisch om deze categorie van jeugdigen tijdens jeugdactiviteiten bloot te stellen aan het alcoholgebruik van ouderen.

Het gaat in dit geval niet om de doelstelling van de paracommerciële rechtspersoon, maar specifiek om de georganiseerde hoofdactiviteit. Dit betekent bijvoorbeeld dat geen alcohol geschonken mag worden wanneer sprake is van een jeugdtoernooi waarbij het merendeel van de deelnemers jonger is dan 18 jaar. Is sprake van een toernooi waarbij (toevallig) ook een aantal jongeren onder de 18 jaar aanwezig zijn, dan mag, mits de schenktijden dit toestaan, wel alcohol geschonken worden.

Uit bovenstaand voorbeeld volgt dat beoordeeld dient te worden wat de hoofdactiviteit is en op welke doelgroep deze activiteit zich voornamelijk richt.

De begin- en eindtijden dragen bij aan het doel van het tegengaan van oneerlijke concurrentie. Na de eindtijden dient de reguliere horeca te voorzien in verdere alcoholconsumptie. In het kader van de handhaafbaarheid is gekozen voor vaste schenktijden.

Van de leden 1 en 2 kan ontheffing worden verleend. Deze kunnen een permanent of tijdelijk karakter hebben. Overwegingen om een ontheffing te verlenen zijn bijvoorbeeld de aard van de rechtspersoon, de doelgroep waar de rechtspersoon zich (voornamelijk) op concentreert en de vraag of sprake is van concurrentie met reguliere horeca. Deze laatste vraag kan beantwoord worden door te beoordelen of reguliere horeca aanwezig is en zo ja, of deze reguliere horeca kan voldoen aan de vraag.

Toelichting artikel 3

Krachtens artikel 25a van de wet kan bij gemeentelijke verordening het bedrijfsmatig of anders dan om niet het verstrekken van alcoholhoudende drank worden verboden.

Gekozen is om de VNG variant gedeeltelijk op te nemen. Dit betekent dat gekozen is om verschil te maken naar de aard van de instelling en dat de mogelijkheid voor de burgemeester is geschapen om in het belang van de openbare orde, de veiligheid, de zedelijkheid of de volksgezondheid vergunningen van andere (paracommerciële) rechtspersonen te beperken tot het schenken van zwak-alcoholhoudende drank.

De vier DEAL-gemeenten hebben in het verleden geen gebruik gemaakt van het verbod in een bepaald gebied of naar een bepaalde tijdsruimte.

Nu is deze behoefte er ook niet. Daarom is gekozen voor aansluiting bij de gemeentelijke praktijk.

De gekozen paracommerciële rechtspersonen zijn instellingen die veel door jongeren worden bezocht. Gelet op de belangen die worden gediend met een matig alcoholgebruik onder jongeren, en de ondertekening van het convenant Alcohol en Jeugd, is daarom een verbod op het schenken van sterke drank opgenomen. Geen verbod is opgenomen voor buurt- en dorpshuizen en kerkelijke instellingen. Reden hiervoor is dat deze groep zich niet (voornamelijk) richt op jongeren.

Ook bij andere (paracommerciële) rechtspersonen kan de burgemeester besluiten om de vergunning te beperken tot het schenken van zwak-alcoholische dranken. De burgemeester moet motiveren welk belang hierbij is gediend.

Om toch rekening te houden met bijzondere (onvoorziene) omstandigheden, is in de verordening een ontheffingsmogelijkheid opgenomen.

Toelichting artikel 4

Bijeenkomsten van persoonlijke aard zijn bijeenkomsten met een veelal feestelijk karakter, die geen direct verband houden met de doelstelling van de paracommerciële rechtspersoon. Daarbij is het niet van belang of de zaal wel of niet verhuurd is, of dat het een besloten feest is voor alleen leden danwel een feest voor algemeen publiek. De vraag is alleen of de activiteit binnen de statutaire doelstelling van de paracommerciële rechtspersoon valt. Zo is een dansfeest alleen voor leden ook een bijeenkomst van persoonlijke aard, tenzij het toevallig een dansvereniging betreft. Ook het met alle leden bekijken van voetbalwedstrijden is een bijeenkomst van persoonlijke aard, tenzij het een voetbalvereniging betreft. Andere voorbeelden van bijeenkomsten van persoonlijke aard zijn jubilea, bruiloftsfeesten, recepties en verjaardagen.

In principe zijn bijeenkomsten van persoonlijke aard verboden. Dit ligt anders wanneer de bijeenkomst een direct verband heeft met de statuten van de paracommerciële rechtspersoon. Het standaardvoorbeeld hiervan is een feest ten behoeve van een jubileum van de voorzitter. Als dit het feest is dat wordt gevierd dat hij inmiddels 25 jaar voorzitter is van diezelfde vereniging, dan is dit feest toegestaan. Wil hij echter zijn 25-jarig huwelijksfeest of zijn 25-jarig dienstverband, graag bij zijn eigen vereniging vieren, dan is dit een verboden bijeenkomst van persoonlijke aard.

De gemeente Appingedam sluit aan bij de huidige gemeentelijke praktijk. Daarom blijft het verboden om bijeenkomsten van persoonlijke aard te organiseren.

Toelichting artikel 5 Overgangsrecht

In het eerste lid van artikel 5 is opgenomen dat alle oude voorschriften en beperkingen komen te vervallen op het moment van inwerkingtreding van de nieuwe plaatselijke verordening rond de paracommercie. Deze bepaling voor paracommerciële rechtspersonen is in lijn met het overgangsrecht zoals dat is opgenomen in artikel III van de wet die de Drank- en Horecawet wijzigt. Daarin is bepaald dat op het moment van inwerkingtreding van de plaatselijke verordening rond paracommercie de oude voorschriften en beperkingen met betrekking tot oneerlijke mededinging komen te vervallen. Voor paracommerciële rechtspersonen gelden nieuwe gemeentelijke bepalingen. Zonodig zendt de burgemeester een paracommerciële rechtspersoon een gewijzigde vergunning met daarin de aangepaste voorschriften en beperkingen.

In het tweede en derde lid is overgangsrecht opgenomen voor alle andere verstrekkers. De kern is dat voorschriften en beperkingen aan horecabedrijven en slijterijen zijn gesteld op grond van oude gemeentelijke Drank- en Horecaverordeningen van kracht blijven. In lid 3 staat dat alle ontheffingen op grond van oude verordeningen één jaar na inwerkingtreding van de nieuwe gemeentelijke verordening komen te vervallen. Vanzelfsprekend kan op verzoek van betrokkene de ontheffing ook eerder komen te vervallen.

Toelichting artikel 6 Citeertitel

Dit artikel spreekt voor zich.