Preventie- en Handhavingsplan Alcohol 2014-2017

1.1. Aanleiding en voortraject

De invoering van de nieuwe Drank- en Horecawet (nDHW) was voor de gemeenten in district Rijn en Venen en district Lekstroom aanleiding om op het gebied van handhaving samen te gaan werken. Bestuurlijk orgaan is daartoe het Districtelijk VeiligheidsCollege (DVC) West, waarin de 10 burgemeesters, politie en OM zich buigen over openbare orde en veiligheidsvraagstukken. De gemeenten zijn zelf verantwoordelijk voor de inzet van BOA’s. Deze kunnen eventueel bij andere gemeenten worden ingehuurd.

Daarnaast is in juni 2013 het besluit genomen door het DVC dat iedere gemeente in deze regio de sanctiestrategie bestuurlijk vaststelt met als uitgangspunt de sanctiestrategie van Nieuwegein, zodat samenhang in de regio ontstaat (en een uniforme sanctiestrategie een feit is). Dat is van groot belang omdat op die wijze jongeren, boa’s en alcoholverstrekkers in 10 gemeenten met dezelfde sancties te maken krijgen.

Onderdeel van de nieuwe Drank- en Horecawet is de verplichting voor gemeenten om uiterlijk per 1 juli 2014 een P reventie- en handhavingsplan alcohol (verder ‘PenHplan’) op te stellen, met name gericht op jongeren.

De gemeenten die samenwerken binnen district Rijn en Venen en district Lekstroom 1 hebben in oktober 2013 aangegeven een sterke voorkeur te hebben voor het opstellen van het preventie- en handhavingsplan in regioverband. Randvoorwaarde daarvoor is dat intern gemeentelijk draagvlak ontstaat voor samenwerking tussen Handhaving en Preventie en voor de regionale samenwerking op dit gebied, omdat de alcoholproblematiek en de gevolgen daarvan gemeentegrenzen overstijgen.

De gemeenten in district Rijn en Venen (Stichtse Vecht, De Ronde Venen, Woerden, Montfoort en Oudewater) werken sinds 2011 al met elkaar samen in het programma Nuchter Verstand. Besloten is door deze gemeenten om het onderdeel Handhaving toe te voegen aan Nuchter Verstand. Op deze manier voldoen de gemeenten in district Rijn en Venen aan de wettelijke verplichting om per 1 juli te beschikken over door de gemeenteraad vastgesteld preventie- en handhavingsplan alcohol,.

Voor Lekstroom (gemeenten Nieuwegein, Vianen, Lopik, Houten en IJsselstein) geldt dat de gemeenten nog niet samenwerken in regioverband als het gaat om preventie op jongeren en alcohol. Eind 2013 is ambtelijk de intentie uitgesproken om in de tweede helft van 2014 aansluiting op het project Nuchter Verstand na te streven. Tevens is afgesproken om in de 1e helft van 2014 samen met de Rijn en Venen te werken aan een gestandaardiseerd PenHplan, met Nuchter Verstand als basis. Dat gestandaardiseerd PenHplan ligt nu voor.

De samenwerking in het kader van het Preventie- en Handhavingsplan biedt een goede gelegenheid om binnen deze gemeenten draagvlak te ontwikkelen voor een langer durende, integrale regio aanpak.

Het is nu aan de individuele gemeenten om voorliggend gestandaardiseerd PenHplan verder op maat te maken voor de eigen gemeente en door de gemeenteraad te laten vaststellen, voorzien van de bijbehorende dekking van capaciteit en middelen ten behoeve van de uitvoering de komende jaren.

1.2. Leeswijzer

Dit Preventie- en Handhavingsplan bestaat uit de volgende onderdelen:

• -

  een toelichting op het belang van preventie en handhaving als het gaat om jongeren en alcohol (hoofdstuk 2);

• -

  een kort overzicht van de wettelijke verplichtingen voor het Preventie- en Handhavingsplan en de relatie met de lokale nota’s gemeentelijk gezondheidsbeleid (hoofdstuk 3);

• -

  een algemene inleiding over de link tussen preventie en handhaving en het belang van samenwerking in de regio (hoofdstuk 4);

• -

  doelstellingen van dit preventie- en handhavingsplan (hoofdstuk 5);

• -

  het preventiedeel met een toelichting op het lopende project Nuchter Verstand en de wijze waarop dit past in de wettelijke verplichtingen rond het PenHplan (hoofdstuk 6);

• -

  het handhavingsdeel met informatie over de sanctiestrategie (regionaal) en (lokale) plannen voor handhavingsacties en activiteiten (hoofdstuk 7);

• -

  informatie (deels door de gemeente zelf aan te vullen) over de inzet van middelen en mensen (hoofdstuk 8) en over communicatie (hoofdstuk 9).

1.3. Gevolgde werkwijze

Dit PenHplan is als volgt tot stand gekomen: nadat eind 2013 duidelijk werd dat er behoefte bestond aan een regionale, integrale aanpak voor de totstandkoming van het plan is een werkgroep gevormd, bestaande uit vertegenwoordigers van enkele gemeenten (Nieuwegein – Handhaving en De Ronde Venen – Openbare Orde & Veiligheid), aangevuld met de plaatsvervangend projectleider Nuchter Verstand van GGDrU en een procesbegeleider vanuit GGDrU. Voor dit laatste is gekozen uit praktische overwegingen.

De verdere samenstelling van de werkgroep is gebaseerd op de beoogde samenhang tussen preventie en handhaving. Ambtelijk is deze gang van zaken afgestemd met alle betrokken gemeenten. Bestuurlijk is deze werkwijze aan de orde geweest in het Districtelijk Veiligheids College (DVC) van 10 februari 2014.

De werkgroep heeft een concept-plan opgesteld.

Op 27 februari is het format voor Preventie- en handhavingsplan alcohol door de GGDrU aan alle 10 gemeenten aangeboden, ter vaststelling door de eigen gemeenteraad. Vooruitlopend daarop heeft op 13 februari een werkbijeenkomst plaatsgevonden waarvoor zowel de ambtenaren preventie (lokaal gezondheidsbeleid) als handhaving van alle 10 gemeenten een uitnodiging ontvingen.

2.1. Ontwikkelingen in het alcoholgebruik onder jongeren

Sinds 1988 is onder Nederlandse jongeren het alcoholgebruik flink toegenomen. Jongeren gingen in de loop van de afgelopen decennia meer, vaker én op jongere leeftijd drinken. In 2003 waren Nederlandse jongeren zelfs koplopers in Europa, als het ging om bingedrinken, oftewel het op een avond meer dan vijf drankjes drinken.

Afgelopen decennium is sterk ingezet op het voorkomen van drinken door jongeren onder de 16. Gevolg was dat drankgebruik onder jonge pubers sterk afnam, vooral onder de jongste groep: in 2003 had 36% van de 12-jarige jongens de afgelopen maand gedronken, in 2011 was dat geslonken tot 9,4%. Bij 12-jarige meisjes daalde het aandeel actuele drinkers van 25,4% naar 5,8%. In geen ander Europees land nam drankgebruik onder jonge drinkers zo spectaculair af.

Naast deze positieve ontwikkelingen is er ook minder goed nieuws. De trend is weliswaar dat jongeren later starten met drinken, ze drinken dan echter nog te vaak en te veel.

Onder jongeren van 16 jaar en ouder veranderde er echter weinig. En dat is zorgelijk omdat er steeds meer bekend wordt over de negatieve gevolgen van (overmatig) drankgebruik onder jongeren, zowel in fysieke- als in sociale zin.

Als jongeren in hun puberjaren veel drinken, neemt de kans toe dat ze later problemen met hun drankgebruik krijgen. Een op de drie mannen in de leeftijdsgroep van 16 tot 24 jaar valt onder de noemer ‘probleemdrinker’ 2 .

Alcoholgebruik is ongunstig voor de ontwikkeling van de hersenstructuren. Vooral het drinken van veel alcohol in korte tijd is slecht voor het brein. Pubers met alcoholproblemen scoren lager dan andere jongeren op taalvaardigheid, intelligentie, aandacht en ruimtelijk inzicht.

Overmatig alcoholgebruik kan dus gevolgen hebben voor het brein, maar vergroot ook de kans op verkeersongevallen, letselschade, geweld (waaronder ook seksueel geweld) en onveilig vrijen. Vooral jongeren die veel drinken zijn vaker bij deze vormen van riskant gedrag betrokken.

2.2. Cijfers over alcoholgebruik in onze regio

Vanuit de GGD regio Utrecht wordt regelmatig onderzoek gedaan naar het drankgebruik van jongeren en van de houding van volwassenen. In bijlage 5 zijn de meest recente cijfers opgenomen voor de 10 gemeenten in West en Lekstroom. Daaruit blijkt dat de landelijke trends, zoasl hierboven geschetst, zich in onze regio eveneens voordoen.

Met de komst van het extra contactmoment voor 15/16 jarigen in de Jeugdgezondheidszorg (JGZ) ontstaat een extra meetmoment op dit thema. Een van de vragen die aan bod komt is het actuele drank en drugsgebruik van jongeren op deze leeftijd. Zeker wanneer jongeren daarnaast psychisch vastlopen is het reden tot zorg. De GGD signaleert allereerst waarna tot handelen overgegaan wordt. De gegevens over het drankgebruik zullen vanaf eind 2014 voortaan jaarlijks verstrekt kunnen worden, waardoor gemeenten beter in staat zijn te sturen.

3.1. Wettelijke verplichtingen

In de gewijzigde Drank- en Horecawet van 1 januari 2014 3 is opgenomen dat de gemeenteraad iedere vier jaar een P reventie- en handhavingsplan alcohol vaststelt (artikel 43a DHW). Dit plan bevat de hoofdzaken van het beleid dat zich richt op de preventie van alcoholgebruik -met name onder jongeren- en de handhaving van de wet. Het plan kan tussentijds worden gewijzigd. Het preventie- en handhavingsplan dient uiterlijk zes maanden na inwerkingtreding van de wet voor de eerste keer vastgesteld te worden. Dat betekent dat de gemeenteraden voor 1 juli 2014 een dergelijk plan voor de eigen gemeente vastgesteld moeten hebben. Daarna dient sprake te zijn van een samenloop met de lokale Nota Gezondheidsbeleid (zie § 2.2 voor een toelichting hierop).

De wet bevat de volgende verplichtingen ten aan zien van de inhoud van het Preventie- en handhavi n gsplan alcohol

• a.

  Wat de doelstellingen zijn van het preventie- en handhavingsplan.

• b.

  Welke acties ondernomen worden om alcoholgebruik te voorkomen, met name onder jongeren en al dan niet in samenhang met andere preventieprogramma’s vanuit de Wet Publieke Gezondheid (artikel 2, tweede lid, onderdeel d).

• c.

  De wijze waarop het handhavingsbeleid wordt uitgevoerd en welke handhavingsacties in de door het plan bestreken periode worden ondernomen.

• d.

  Welke resultaten in de door het plan bestreken periode minimaal behaald dienen te worden.

In de memorie van toelichting 4 is ten aanzien van het preventie- en handhavingsplan alcohol het volgende opgenomen:

Ten aanzien van alcoholpreventiewordt bepaald dat het plan de volgende elementen bevat:

• -

  de hoofdzaken van het preventiebeleid alcohol, met name richting jongeren (hier kan bijvoorbeeld gemeld worden op welke subdoelgroepen het beleid zich richt);

• -

  de doelstellingen van het preventiebeleid alcohol;

• -

  welke acties worden ondernomen (specifiek gericht op alcoholpreventie of in samenhang met andere preventieprogramma’s, met inbegrip van programma’s voor de gezondheidsbevordering).

Deze onderdelen zijn uitvoerig opgenomen in het projectplan Nuchter Verstand en in de daaruit voortvloeiende jaarplannen (zie hoofdstuk 5 voor de algemene doelstellingen en hoofdstuk 6 en de bijlagen voor een toelichting op het preventiedeel van dit PenHplan).

Ten aanzien van handhaving wordt bepaald dat het plan de volgende elementen bevat:

• -

  de hoofdzaken van het handhavingsbeleid;

• -

  de doelstellingen van het handhavingsbeleid;

• -

  de wijze waarop het handhavingsbeleid wordt uitgevoerd (hier kan bijvoorbeeld gemeld worden met welke (buur)gemeenten wordt samengewerkt);

• -

  welke handhavingsacties in de door het plan beschreven periode worden ondernomen.

Deze onderdelen zijn uitvoerig opgenomen in hoofdstuk 7 en in de bijlagen.

3.2. Looptijd Preventie- en Handhavingsplan in relatie tot lokaal gemeentelijk gezondheidsbeleid

Zoals hierboven gemeld, is de wettelijke verplichting vanuit Drank- en Horecawet om iedere vier jaar een PenHplan alcohol door de gemeenteraad vast te laten stellen. De nDHW verbindt de ontwikkelingscyclus van het volgende PenHplan op die van de lokale nota’s gemeentelijk gezondheidsbeleid.

Ook gemeentelijke nota’s gezondheidsbeleid kennen vanuit de wet Publieke Gezondheid (WPG) een wettelijk verplichte cyclus van –in principe- vier jaar. Deze cyclus hangt direct samen met de presentatie van een landelijke beleidsnota gezondheidsbeleid door de minister van VWS waarna gemeenten in de regel twee jaar de tijd krijgen om eigen beleid op te stellen. De laatste landelijke nota dateert van mei 2011. Of 2015 het jaar wordt van een nieuwe landelijke nota, is op dit moment niet bekend.

4.1. De link tussen preventie en handhaving

Integrale benadering is een cruciaal kenmerk van effectief alcoholbeleid.

Wetenschappelijke studies laten zien dat een integrale benadering van de problematiek rondom alcohol een cruciaal kenmerk is van effectief alcoholbeleid (Reynolds, 2003). Recent onderzoek van het RIVM Centrum voor Gezond Leven, het Nederlands Instituut voor Alcoholbeleid STAP en het Trimbos-instituut bevestigt dat beleid op het gebied van alcoholmatiging het meest effectief is als het integraal wordt aangepakt (Mulder, Bovens, Franken & Sannen, 2013).

De belangrijkste pijlers waarop alcoholbeleid dient te zijn gebaseerd, zijn :

• 1.

  Regelgeving (grenzen stellen),

• 2.

  Handhaving (grenzen bewaken)

• 3.

  Publiek draagvlak (grenzen overdragen) (Figuur 1).

Figuur 1. Integraal beleidsmodel voor effectief lokaal alcoholbeleid (Reynolds, 2003).

Wanneer er ingezet wordt op slechts een enkele pijler, is dit geen effectief alcoholbeleid. Wanneer er bijvoorbeeld op school enkel voorlichting wordt gegeven aan jongeren, maar er geen grenzen aan jongeren wordt opgelegd of deze grenzen niet worden overgedragen zullen jongeren niet minder gaan drinken.

Het creëren van bewustwording bij alcoholverstrekkers (inclusief sport- en onderwijsinstellingen) en ouders is een noodzakelijke voorwaarde voor gedragsverandering, die ingegeven wordt door een helder beleid over alcoholpreventie bij jongeren. Door het versterken van de handhaving via de mogelijkheden in de Drank- en Horecawet kunnen aanvullende effecten bereikt worden op het terugdringen van de beschikbaarheid van alcohol voor jongeren.

Dit is ook het uitgangspunt van het landelijke alcoholpreventiebeleid. Naast het voorkomen van schadelijk alcoholgebruik vanuit het perspectief van de volksgezondheid en het Jeugdbeleid, is het landelijke beleid ook gericht op het terugdringen van criminaliteit en verstoringen van de openbare orde. Maatregelen gericht op het beperken van de beschikbaarheid van alcohol zijn het meest effectief .

Alcoholgebruik is niet alleen een persoonlijke en bewuste keuze. Drinkgedrag wordt voor een groot deel ook bepaald door de omgeving, zoals de ouders, de prijs van alcohol, het productaanbod, verkoopregels, normen, tradities en het sociale netwerk. De WHO laat in een overzichtsstudie naar alcoholbeleid zien dat maatregelen die de beschikbaarheid van alcohol beperken het meest effectief zijn in het terugdringen van alcoholgebruik (Babor e.a., 2010). De volgende omgevingsfactoren zijn van invloed op het drinkgedrag van jongeren:

• -

  de prijs van alcohol;

• -

  het beschikbare assortiment;

• -

  het aantal verkooppunten;

• -

  de leeftijdsgrenzen en naleving en handhaving daarvan;

• -

  de aanwezige promotie van alcohol;

• -

  de normen in de sociale omgeving van het individu (bijvoorbeeld van ouders);

• -

  het overheidsbeleid.

Een eenzijdige aanpak gericht op slechts één of twee van dergelijke factoren is gedoemd te mislukken. Preventiestrategieën die gebaseerd zijn op handhaving van wet- en regelgeving, training van alcoholverstrekkers, instellen van alcoholvrije zones en intensievemedia-aandacht zijn potentieel succesvol (Holder e.a., 1999).

Tabel 1 geeft een overzicht van beleidsmaatregelen en hun effectiviteit zoals aangetoond in wetenschappelijk onderzoek (Babor e.a., 2010).

4.2. Het belang van samenwerking binnen een grotere regio

Jongeren beperken zich in hun dagelijks leven uiteraard niet tot hun eigen omgeving: ze wonen ergens en verplaatsen zich naar elders voor school, sport of uitgaan. De effecten van preventie- en handhavingsmaatregelen nemen toe als alcoholverstrekkers en jongeren geconfronteerd worden met gelijksoortige regels en sancties in de wijde omgeving. Samenwerking in de grotere regio leidt dus tot:

• -

  duidelijkheid aan alle partijen wat gebruikers en verstrekkers mogen verwachten van de gemeenten

• -

  het voorkomen van het zgn. ‘waterbedeffect’ waarbij jongeren zich verplaatsen naar locaties waar de handhaving minder streng wordt toegepast of de boetes lager zijn en drankverstrekkers makkelijker drank verstrekken;

• -

  duidelijkheid over wat de bovenlokale handhavingspartners (politie en openbaar ministerie) van de gemeenten in de regio kunnen verwachten.

7.1. Hoofdzaken van het handhavingsbeleid

De gemeente De Ronde Venen heeft op basis van een inventarisatie van risico’s rond alcoholgebruik haar speerpunten, van het handhavingsbeleid bepaald. Daarbij is gekeken naar de risico’s op de beleidsvelden gezondheid, openbare orde & veiligheid, ruimtelijke ordening en oneerlijke concurrentie (tussen commerciële en para commerciële horeca).

Voor De Ronde Venen zijn de volgende speerpunten benoemd:

• ·

  actueel vergunningenbestand;

• ·

  naleving leeftijdsgrenzen door de branches sportverenigingen, detailhandel en horeca;

con convenant afsluiten met para commerciële instellingen

Legalisering of opheffing van illegale situaties;

tegengaan van oneerlijke concurrentie.

7.2. Doelen toezicht en handhaving

Op basis van de inventarisatie van risico’s zetten we de komende jaren in op toezicht van de Drank- en Horecawet en de APV regels voor de para commerciële horeca. Doelen van dit toezicht zijn gelegen in verbetering van het naleefgedrag om daarmee een bijdrage te leveren aan de hoofddoelstelling van dit PenHplan.

Alle drankverstrekkers in de gemeente zijn in 2017 minimaal jaarlijks 1x gecontroleerd op regels van de DHW;

• ·

  Alle meldingen, klachten en handhavingsverzoeken worden binnen 6 weken onderzocht;

• ·

  Bij het eerstvolgende mysteryshopper onderzoek zal niet meer dan 50% van de drankverstrekkers overtreden;

• ·

  Bij overtreding wordt gehandhaafd conform de door de burgemeester vastgestelde sanctiestrategie.

Toelichting: Binnen het DVC is in 2013 besloten om met de tien gemeenten van Utrecht West in te zetten op een uniform, gezamenlijk sanctiebeleid vanuit de DHW, om aldus binnen de regio drankverstrekkers en jongeren op dezelfde manier te behandelen en daarmee te voorkomen dat de problematiek de gemeentegrens overgaat. Dit uniforme beleid is in februari 2014 tot stand gekomen, en door onze burgemeester in op 2 juli 2014 vastgesteld. Het sanctiebeleid is ter kennisname bij dit PenHplan gevoegd, maar maakt hiervan geen onderdeel uit. De gemeenteraad is tevens door middel van een informatienota op de hoogte gesteld van het door de burgemeester vastgestelde sanctiebeleid.

7.3. De wijze waarop het handhavingsbeleid wordt uitgevoerd

De gemeente De Ronde Venen huurt Bijzondere opsporingsambtenaren Drank- en Horecawet in, die voldoen aan de eisen gesteld in de Regeling toezichthoudende ambtenaren DHW. Deze capaciteit is vastgelegd in de begroting. Jaarlijks wordt een handhavingsprogramma opgesteld waarin is opgenomen welke drankverstrekkers gecontroleerd zullen worden. Dit handhavingsprogramma wordt met de burgemeester afgestemd. Het handhavingsprogramma wordt uiterlijk 1 februari van het jaar waarop het betrekking heeft afgestemd met de burgemeester. Er vindt geen bestuurlijke vaststelling plaats, het moet worden gezien als werkprogramma voor de betreffende toezichthouder(s).

Verder wordt in het District Utrecht-West door de toezichthouders samengewerkt. Dit gebeurt in de vorm van reguliere overleggen waarbij kennis en ervaring wordt uitgewisseld. Tevens worden jaarlijks twee handhavingsprojecten afgesproken die elk van de 10 gemeenten wordt uitgevoerd.

7.4. Handhavingsacties 2014-2017

De gemeente zal de volgende handhavingsacties uitvoeren in de planperiode:

·Basiscontrole van alle drankverstrekkers. Hierbij wordt o.a. gecontroleerd of de vergunning actueel is, of de leidinggevende aanwezig is, of de leeftijdsaanduiding bij de entree is aangebracht, of vergunning in de inrichting aanwezig is, of er wordt voldaan aan de inrichtingseisen DHW.

Leeftijdsgrenzencontroles bij in ieder geval horeca, sportverenigingen en detailhandel. Controle van personen onder 18 jaar op het bij zich hebben van drank in een publiek toegankelijke plaats.

• ·

  Bijzondere controles zoals tijdens evenementen en het doorschenken aan dronken personen.

• ·

  Bijzondere controles zoals tijdens evenementen en doorschenken aan dronkenpersonen.

In geval van overtreding wordt conform, de door de burgemeester vastgestelde sanctiestrategie gehandeld.

Jaarlijks zullen gemiddeld de volgende aantallen controles worden verricht:

• -

  2 basiscontroles

• -

  2 leeftijdsgrenzencontroles

• -

  onbeperkt controles in openbare ruimte

• -

  1 bijzondere controle.

Een en ander wordt jaarlijks concreet uitgewerkt in een uitvoeringsprogramma.