Inspraakverordening 2004

Ondertekening

Inhoudsopgave

Artikel 1 Begripsomschrijvingen

Artikel 2 Onderwerp van inspraak

Artikel 3 Inspraakgerechtigden

Artikel 4 Inspraakprocedure

Artikel 5 Eindverslag

Artikel 6 Intrekking oude verordening

Artikel 7 Inwerkingtreding

Artikel 8 Citeertitel

Toelichting Modelinspraakverordening

Algemene toelichting

Artikel 150 van de Gemeentewet

Sinds 1 januari 1994 is in artikel 150 van de Gemeentewet de verplichting voor de raad opgenomen een inspraakverordening vast te stellen.

De VNG heeft daartoe in 1993 een modelinspraakverordening opgesteld. De gemeente Epe heeft, evenals vele andere gemeenten, dit model in grote lijn overgenomen. In 2003 heeft de VNG de modelinspraakverordening grondig herzien.

De modelinspraakverordening is aangepast aan diverse gewijzigde landelijke wetgeving, zoals het in hoofdstuk 9 van de Awb geregelde klachtrecht, de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb (zie hierna), de dualisering van het gemeentebestuur (Wet dualisering gemeentebestuur) en de inspraakverplichtingen in verschillende bijzondere wetten (o.a. artikel 7a van de Wet stedelijke vernieuwing), tevens is het model aangepast aan de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving (Adr).

Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb

De Inspraakverordening wordt onder meer aangepast aan de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb. In genoemde wet wordt afdeling 3.4 van de Awb grondig herzien. Tevens wordt artikel 150 Gemeentewet gewijzigd, met een expliciete verwijzing naar afdeling 3.4 van de Awb. Genoemde wet is aanvaard door de Eerste Kamer en gepubliceerd in Staatsblad 2002, 54.

Naar verwachting treedt de wet eind 2004 in werking, tegelijk met de nog in procedure zijnde Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Hoewel artikel 150 Gemeentewet volgens het overgangsrecht een jaar na de inwerkingtreding van de genoemde wet zal worden aangepast, heeft de VNG de modelinspraakverordening reeds aangepast om gemeenten in staat te stellen tijdig aan de nieuwe wetgeving te voldoen.

Ook volgens de huidige wetgeving kan de “Inspraakverordening 1996” alvast worden aangepast. Tevens wordt in artikel 4 van de “Inspraakverordening 1996” afdeling 3.4 van de Awb van overeenkomstige toepassing is verklaard.

Afdeling 3.4 Awb (oud/nieuw)

Afdeling 3.4 Awb (uniforme openbare voorbereidingsprocedure) bevat een procedure voor de voorbereiding van besluiten en strekt tot het bevorderen van eenheid in- en het systematiseren en vereenvoudigen van de wetgeving/ wettelijke voorschriften.

Daarnaast regelt afdeling 3.5 een uitgebreidere voorbereidingsprocedure. Met de nieuwe Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb worden deze twee procedures samengevoegd en vereenvoudigd.

Bij de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb wordt Afdeling 3.4 Awb (nieuw) in verschillende bijzondere wetten van toepassing verklaard. In de wet zelf is afdeling 3.4 (nieuw) van toepassing verklaard op de inspraak bij provincies en gemeenten.

De tekst van de nieuwe afdeling 3.4 Awb en van het nieuwe artikel 150 Gemeentewet zijn ter informatie bij de stukken gevoegd.

Uit artikel 150 Gemeentewet nieuw, tweede lid, laatste zinsnede, blijkt dat afwijkingen van afdeling 3.4 Awb zijn toegestaan (zie ook de memorie van antwoord (MvA) Eerste Kamer, 2000-2001, 27 023, nummer 177b, blz. 3). Volgens de memorie van toelichting (MvT) op de wet (TK 1999-2000, 27 023, nummer 3, blz. 31) kan in de inspraakverordening zowel geheel als gedeeltelijk worden afgeweken van afdeling 3.4 Awb. Dit laatste kan bijv. plaatsvinden in gevallen waarin het wenselijk is om wel een ontwerp ter inzage te leggen, maar de inspraak daarover op andere wijze te organiseren dan via het mondeling naar voren brengen van zienswijzen of om te werken met andere termijnen, aldus de MvT.

Inspraakprocedure/deregulering

Aan inspraak kan op verschillende wijzen vorm worden gegeven. De VNG kiest voor een sobere regeling mede gelet op het door de VNG ondersteunde regeringsbeleid inzake deregulering.

Door het van toepassing verklaren van de procedureregeling van afdeling 3.4 van de ANWB en het schrappen van overbodige bepalingen (zoals het beklagrecht) en de onnodige paragraafindeling, is de modelinspraakverordening in 2003 nog verder gedereguleerd.

Resteert een kernachtige en goed leesbare verordening van acht artikelen met het karakter van een globale raamregeling, die op flexibele wijze tegemoet komt aan de behoefte en belangen van insprekers en gemeentebestuur mede in relatie tot aard, schaal en reikwijdte van het beleidsvoornemen waarop inspraak plaatsvindt.

Bij een gedetailleerde en daardoor minder flexibele regeling zou dit niet goed mogelijk zijn.

Alternatieven voor inspraak

Inspraak is een, naar tijd en strekking begrensd, onderdeel van het totale besluitvormingsproces en dient onderscheiden te worden van de andere mogelijkheden die burgers/ bestuurden hebben om zich tot het gemeentebestuur te wenden. Bijv. kan worden gedacht aan het geformaliseerde spreekrecht bij raads- en commissievergaderingen. Andere middelen buiten de inspraak zijn bijv. het schrijven van brieven aan de overheid, het bezoeken van spreekuren, het houden van informatiebijeenkomsten en referenda. Verder kan het middel van bezwaar en beroep worden aangewend tegen de beleidsbesluitvorming.

Inspraak dient te worden onderscheiden van interactieve beleidsvorming. Interactieve beleidsvorming is een werkwijze, met name bedoeld voor complexe beleidsprocessen waarbij meerdere actoren in de samenleving betrokken zijn, waarbij een overheidsorganisatie; de gemeente, in een zo vroeg mogelijk stadium burgers, maatschappelijke organisaties, bedrijven en andere overheidsinstellingen bij het beleid betrekt om aldus in een juiste wisselwerking of samenwerking tot de beleidsvoorbereiding, -uitvoering en -evaluatie te komen.

Tevens mobiliseert Interactieve beleidsvorming de kennis en betrokkenheid van belanghebbenden bij beleidsproblemen voor de oplossing waarvan de overheid; de gemeente het model niet op voorhand kan of wil bepalen.

Artikelgewijze toelichting

Artikel 1 Begripsomschrijvingen a. Inspraak: begrip inspraak wordt op verschillende wijze omschreven. De in dit artikel opgenomen formulering sluit aan op de tekst van artikel 150 van de Gemeentewet. Inspraak is een onderdeel van de voorbereiding en uitvoering van het gemeentelijk beleid en heeft een tweeledig doel. Enerzijds wordt aan belanghebbenden de mogelijkheid geboden om hun mening over beleidsvoornemens kenbaar te maken. Tevens is inspraak voor bestuursorganen een belangrijk middel in het kader van de voor de beleidsvoorbereiding noodzakelijke belangenafweging. Inspraak is overeenkomstig artikel 150 van de Gemeentewet formeel 'eenzijdig' gedefinieerd, in die zin dat geen gedachtewisseling met het bestuursorgaan is inbegrepen. De VNG adviseert echter wel het aspect van de wisselwerking in de relatie burger/ bestuurde – overheid zo mogelijk wel onder de inspraakprocedure te brengen, omdat hiermee een nevendoel kan worden gediend, te weten het creëren van draagvlak voor beleidsvoornemens (zie ook de algemene toelichting, onder Alternatieven voor inspraak, over interactieve beleidsvorming). b. Inspraakprocedure: de verantwoordelijkheid voor het maken van een inspraakregeling ligt volgens artikel 150 van de Gemeentewet bij de raad. Zoals in de algemene toelichting is vermeld, is in artikel 4 van de “Inspraakverordening 1996” afdeling 3.4 Awb van toepassing verklaard.

Artikel 2 Onderwerp van inspraak In het eerste lid is bepaald dat elk bestuursorgaan ten aanzien van zijn eigen bevoegdheden besluit of inspraak wordt verleend bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid. Het begrip bestuursorgaan is gedefinieerd in artikel 1:1, eerste lid, van de Awb. Het omvat in elk geval raad, college en burgemeester. Elk bestuursorgaan van de gemeente kan zijn eigen beleidsvoornemens aan inspraak onderwerpen. In de MvT (TK 1999-2000, 27 023, nummer 3, blz. 20) is vermeld dat het ter volledige beoordeling van de gemeenteraad blijft ten aanzien van welke beleidsvoornemens inspraak wordt verleend. Omdat het in bepaalde gevallen doelmatiger kan zijn als inspraak plaatsvindt door middel van bijv. spreekrecht bij raadsvergaderingen, blijft door de formulering van het eerste lid de mogelijkheid bestaan dat voor bepaalde beleidsvoornemens een andere wijze van inspraak wordt geregeld. Het besluit om al dan niet inspraak te verlenen is een besluit in de zin van de Awb. Hiertegen kan dus bezwaar worden gemaakt met toepassing van de Verordening commissie bezwaarschriften.In het tweede lid is bepaald dat inspraak altijd wordt verleend indien een wettelijk voorschrift daartoe verplicht. Hieronder zijn deze wettelijke verplichtingen genoemd. Deze zijn niet vermeld in de tekst van artikel 2 zelf, omdat 1. bij een nieuwe wettelijke verplichting direct de verordening moet worden aangepast en 2. de verordening door de uitgebreide opsomming onoverzichtelijk zou worden. Wettelijke verplichtingen tot het verlenen van inspraak bestaan thans bij: a. de voorbereiding van ruimtelijke plannen of herziening daarvan dan wel bij de toepassing van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (artikel 6a WRO); b. de voorbereiding van het beleid inzake stadsvernieuwing (artikel 8 Wet op de stads- en dorpsvernieuwing); c. de voorbereiding van een ontwikkelingsprogramma stedelijke vernieuwing (artikel 7a Wet stedelijke vernieuwing); d. de voorbereiding van het gemeentelijk milieubeleidsplan (artikel 4.17, derde lid, Wet milieubeheer (Wm)); e. de voorbereiding van een besluit tot vaststelling van een afvalstoffenverordening die afwijkt van artikel 10.21 Wm (artikel 10.26, tweede lid, Wm); f. het integraal gemeentelijk gehandicaptenbeleid (artikel 1a Wet voorzieningen gehandicapten); g. de plannen en beleidsverslagen gericht op de realisatie en de vormgeving van cliëntenparticipatie bij de uitvoering van de sociale wetgeving, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (artikel 42, eerste lid, onder d) en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (artikel 42, eerste lid, onder d); h. de voorbereiding van besluiten tot uitsluiting van welstandstoetsing als bedoeld in artikel 12, tweede lid, onder a en b, van de Woningwet (artikel 12, vierde lid). In het derde lid is opgenomen wanneer geen inspraak wordt verleend. Jurisprudentie - Er zijn geen wettelijke beletselen om bij het in procedure brengen van het ontwerpplan af te wijken van het voorontwerp dat aan inspraak onderworpen is geweest. Dit neemt niet weg dat, indien de afwijkingen ten opzichte van het voorontwerp naar aard en omvang zodanig zijn dat een geheel ander plan is ontstaan, dit aanleiding kan zijn de inspraak opnieuw een aanvang te laten nemen. In dit geval oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) dat terecht geen nieuwe inspraak is opengesteld (ABRS 22 januari 2003, inzake nummer 200001851/1, LJN-nummer AF3164). - Uitwerkingsplan ex artikel 11 WRO is een ruimtelijk plan waarop artikel 6a WRO ziet en is dus inspraakplichtig. De goedkeuring van een deel van een uitwerkingsplan dat de bouw van woningen mogelijk maakt, is in strijd met artikel 6a WRO en de inspraakverordening nu aan omwonenden geen inspraak is verleend met betrekking tot dit plandeel (ABRS 2 maart 2000, GS, 151 (2001) 7133, 7). - Het is niet in strijd met de inspraakverordening noch met artikel 6a WRO noch met artikel 2:4 Awb dat de raad eerst zelf de aanvaardbaarheid van de voorgestane ruimtelijke ontwikkeling heeft onderzocht en in het voorontwerp van het plan de voorkeur voor een bepaalde ontwikkeling heeft laten blijken, alvorens in het kader van de inspraakprocedure de bevolking daarover te raadplegen. De afdeling concludeert dat de gevolgde inspraakprocedure correct is (ABRS 31 januari 2000, inzake nummer E01.98.0409, LJN-nummer AA5106).

Artikel 3 Inspraakgerechtigden De omschrijving van inspraakgerechtigden vloeit rechtstreeks voort uit de tekst van artikel 150 Gemeentewet. In de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb zijn de woorden 'in de gemeente een belang hebbende natuurlijke en rechtspersonen' vervangen door: belanghebbenden. Het begrip 'belanghebbende' is in artikel 1:2 Awb gedefinieerd en deze definitie heeft ook gelding voor (publiekrechtelijke) wetgeving buiten de Awb. Jurisprudentie- In dit geval is het projectdocument uitsluitend aan het wijkoverlegorgaan voorgelegd. De kring van personen die ingevolge artikel 6a WRO moeten worden betrokken bij de voorbereiding van ruimtelijke plannen is ruimer. Conclusie is dat de inspraak die niet overeenkomstig de inspraakverordening is verleend, in strijd is met artikel 6a WRO (ABRS 14 augustus 2002, inzake nummer 200102132/1, LJN-nummer AE6455). Artikel 4 Inspraakprocedure Ter uniformering en deregulering is in het eerste lid afdeling 3.4 van de Awb van toepassing verklaard op de inspraak. De inspraakprocedure is te vinden.In artikel 3:11 tot en met 3:17 (tot de inwerkingtreding van de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb: artikel 3:11 tot en met 3:13) Awb. Na terinzagelegging en bekendmaking van het beleidsvoornemen kunnen belanghebbenden gedurende zes weken (tot de inwerkingtreding van de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb: vier weken) schriftelijk of mondeling hun zienswijze naar voren brengen. In de meeste gevallen zal deze procedure passend zijn voor de inspraak. Zo niet, dan kan op grond van het tweede lid de inspraakprocedure worden aangepast. Het is denkbaar dat bijv. de genoemde zeswekentermijn door het bestuursorgaan te lang wordt bevonden. Deze termijn zou in de verordening, of bij besluit van het bestuursorgaan, op grond van het tweede lid. kunnen worden aangepast. In dit kader wordt aandacht gevraagd voor het volgende. 1. Een inspraakprocedure kan ook het houden van een facultatief referendum omvatten (uitvoering van de wijze waarop men zijn zienswijze naar voren kan brengen). Gezien de daaraan verbonden kosten zal dit middel echter niet snel worden toegepast. Daarnaast is de VNG van mening dat dit in een afzonderlijke verordening moet worden vormgegeven. 2. Het is uiteraard mogelijk een (of meer) standaardprocedure(s) te ontwikkelen die wanneer nodig kan (kunnen) worden ingezet. Zo zou voor artikel 19 WRO-procedures een aparte procedure kunnen worden ontwikkeld met bijv. een standaardtermijn van twee in plaats van zes weken. Jurisprudentie- Bij de behandeling van het beroep tegen de goedkeuring van een bestemmingsplan wordt door de afdeling niet ingegaan op het bezwaar van appellant tegen de beperking van de spreektijd tijdens de inspraakavond. Appellant had hiertegen een klacht kunnen indienen en heeft dit niet gedaan, aldus de afdeling (ABRS 10 juli 2002, inzake nummer 200103950/1, LJN-nummer AE5107).

Artikel 4, tweede lid (nieuw) geeft het bestuursorgaan ruimte om een andere procedure te volgen. Het bestuursorgaan is immers verantwoordelijk voor uitvoering, de nadere regeling en organisatie van de inspraak. c. Beleidsvoornemen: het begrip beleidsvoornemen is gedefinieerd als het voornemen van het bestuursorgaan tot het vaststellen of wijzigen van beleid. Het gaat hierbij niet om de vaststelling van concrete besluiten of maatregelen, maar om de vorming van het beleid waarop beleidsuitvoerende besluiten of maatregelen kunnen worden gebaseerd.

Artikel 5 Eindverslag In dit geval is niet gekozen voor verwijzing naar afdeling 3.4 Awb. In artikel 3:17 (tot de inwerkingtreding van de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure: artikel 3:13, vijfde lid) Awb wordt namelijk slechts bepaald dat een verslag wordt gemaakt van hetgeen tijdens de inspraakprocedure mondeling naar voren is gebracht. Onder het in het tweede lid, onderdeel a, genoemde verslag van de gevolgde inspraakprocedure wordt verstaan: hoe is de procedure feitelijk verlopen? Is afdeling 3.4 Awb onverkort toegepast? Wanneer is het beleidsvoornemen ter inzage gelegd enz.? Onderdeel b houdt in dat de eindrapportage een volledig overzicht dient te bevatten van zowel de mondelinge als de schriftelijke inspraakreacties. De schriftelijke inspraakreacties kunnen aan het verslag worden gehecht. In de MvT bij de Awb wordt opgemerkt dat in het verslag kan worden volstaan met een korte zakelijke weergave van de naar voren gebrachte opvattingen en vermelding van de personen die hun opvatting naar voren hebben gebracht. Onder c wordt als het sluitstuk van inspraak voorgeschreven dat het bestuursorgaan aangeeft wat met de zienswijzen wordt gedaan. In het derde lid is bepaald dat het bestuursorgaan het eindverslag op de in de gemeente Epe gebruikelijke wijze openbaar maakt. De bekendmaking van de resultaten van de inspraak is nadrukkelijk van belang Het ligt in de rede dat aan degenen die hebben ingesproken een exemplaar van het eindverslag wordt gezonden. Daarnaast kan het eindverslag algemeen worden gepubliceerd in de krant/ Veluws Nieuws en op de gemeentelijke website. Als het aantal insprekers omvangrijk is, kan worden gekozen voor het volstaan met een algemene bekendmaking. Het is aan te bevelen om tijdens de inspraakavond al duidelijkheid omtrent de communicatie te verschaffen. In het vierde lid wordt de burgemeester verplicht om het eindverslag te vermelden in het burgerjaarverslag overeenkomstig artikel 170, tweede lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet.

Artikel 6 Intrekking oude verordening Met deze bepaling wordt de “inspraakverordening 1996” ingetrokken. De datum waarop de oude verordening vervalt, is de datum waarop de Inspraakverordening 2004 in werking treedt.

Artikel 7 Inwerkingtreding Deze verordening treedt zes weken na de dag van bekendmaking in werking. Tot 1 januari 2002 traden alle verordeningen in werking op de achtste dag na bekendmaking, tenzij een ander tijdstip daarvoor was aangewezen (artikel 142 Gemeentewet). Dit is gewijzigd door de inwerkingtreding van de Tijdelijke referendumwet (Trw) op 1 januari 2002. Deze wet maakt referenda mogelijk over onder andere de vaststelling, wijziging en intrekking van verordeningen, uitgezonderd enkele hier niet van belang zijnde verordeningen. De vaststelling, wijziging of intrekking van een inspraakverordening is een van de besluiten waarover een referendum kan worden gehouden. Verordeningen waarover op grond van de Trw een referendum kan worden gehouden, treden in afwijking van artikel 142 van de Gemeentewet niet eerder in werking dan zes weken na de bekendmaking van de verordening (artikel 22 Trw). De termijn van zes weken hangt ermee samen dat na bekendmaking van de verordening en de mededeling dat over deze verordening een referendum gehouden kan worden, een verzoek tot het houden van een referendum kan worden ingediend. Indien een inleidend verzoek tot het houden van een referendum over de Inspraakverordening onherroepelijk is toegelaten, vervalt het tijdstip van inwerkingtreding van rechtswege (artikel 22, derde lid, Trw) en zal de raad, nadat vaststaat dat geen referendum wordt gehouden of het referendum niet heeft geleid tot een raadgevende uitspraak tot afwijzing (artikel 5 Trw), opnieuw in de inwerkingtreding moeten voorzien. Indien een referendum wordt gehouden dat leidt tot een raadgevende uitspraak tot afwijzing, moet de raad na het referendum de beslissing tot vaststelling of wijziging van de Inspraakverordening heroverwegen. Ook als de raad na heroverweging alsnog besluit tot inwerkingtreding (in plaats van intrekking) van de Inspraakverordening, zal de raad opnieuw in een tijdstip van inwerkingtreding moeten voorzien. Op grond van de Trw bepaalt de raad (dus niet het college) het tijdstip van inwerkingtreding. Naast de mogelijkheid om het tijdstip van inwerkingtreding in de verordening zelf aan te wijzen, is het in het algemeen ook geoorloofd in de verordening te bepalen dat de verordening in werking treedt op een door de raad te bepalen tijdstip. Met het oog op de Trw zou dit een optie kunnen zijn, waarbij het tijdstip van inwerkingtreding pas wordt vastgesteld nadat onherroepelijk vaststaat dat over de verordening geen referendum wordt aangevraagd. Het ligt in de rede dat ook een besluit van de raad waarbij de datum van inwerkingtreding wordt aangewezen, wordt afgekondigd op dezelfde wijze als de verordening zelf. Het college is op grond van de Trw gehouden tot het bekendmaken van de verordening en de mededeling dat tot drie weken na bekendmaking van de verordening een verzoek tot het houden van een referendum over de inspraakverordening kan worden ingediend. Op grond van de Trw is het gemeentebestuur verplicht om een referendum te organiseren over een verordening indien tenminste 182 kiesgerechtigde inwoners van de gemeente Epe een inleidend verzoek tot het houden van een referendum indienen. Vervolgens moet een door tenminste 1820 kiesgerechtigde inwoners ondersteund definitief verzoek worden gedaan (voor meer informatie over de Trw wordt onder meer verwezen naar de website van de gemeente Epe, de ledenbrieven van de VNG over dit onderwerp (Lbr. 01/158 en Lbr. 01/217) en naar de website www.referendumwet.nl. Volgens artikel 6 wordt de “Inspraakverordening 1996” ingetrokken op de datum waarop de “Inspraakverordening 2004” in werking treedt. Over een besluit tot intrekking van een verordening kan een referendum in de zin van de Trw. worden aangevraagd, echter maakt het besluit tot intrekking deel uit van de verordening tot vaststelling of wijziging van de bestaande Inspraakverordening en is alleen het besluit tot vaststelling van de verordening referendabel.

Artikel 8 Citeertitel Deze verordening wordt aangehaald als “Inspraakverordening 2004”.