Verordening binnentreden ter uitvoering van noodverordeningen

Ondertekening

Toelichting

Algemeen

Op 1 oktober 1994 zijn de Algemene wet op het binnentreden en de Wet tot wijziging van de binnentredingsbepalingen (beide wetten zijn van 22 juni 1994, Stb. 572 en 573, 1994) in werking getreden. De VNG heeft haar leden hierover bij brief van 20 september 1994 geïnformeerd over de gevolgen van deze wetgeving, een en ander ter aanvulling op de door de rijksoverheid gegeven informatie. In de verschillende circulaires is geen aandacht besteed aan de relatie tussen de nieuwe binnentredingsbepalingen en het gebruik van noodbevoegdheden door de burgemeester. Onderstaand gaan wij hierop in.

Onderzoek gebruik noodbevoegdheden

Eind 1994 is een rapport verschenen waarin verslag wordt gedaan van een onderzoek naar het gebruik van gemeentelijke noodbevoegdheden. Dit onderzoek is verricht in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken, directie Politie door mr. M.A.D.W. de Jong, mr. H.R.B.M. Kummeling en prof. mr. M.C. Burkens. Het rapport1 is bij brief van 21 maart 1995 door de minister van Binnenlandse Zaken aan alle burgemeesters toegezonden en ging vergezeld van het standpunt van de minister inzake de aanbevelingen die in het onderzoeksrapport werden gedaan. Bijzondere aandacht dient te worden besteed aan hetgeen in het rapport en in het standpunt van de minister wordt opgemerkt over de beperking van de grondrechten vervat in de artikelen 10 en 12 van de Grondwet. Dit betreft respectievelijk het recht op privacy en het huisrecht. Beide grondrechten liggen in dezelfde sfeer: het huisrecht is een bepaald aspect van het meer omvattende recht op privacy.

Reactie minister van Binnenlandse Zaken op onderzoeksrapport

In aanbeveling 12 van het rapport wordt gesteld dat de gemeentewetgever bij de totstandkoming van de Gemeentewet geen aandacht heeft besteed aan de vraag of via noodmaatregelen de grondrechten van de artikelen 10 en 12 van de Grondwet kunnen worden beperkt. Aan de hierdoor ontstane onzekerheid voor de praktijk dient een einde te worden gemaakt. In reactie hierop gaat de minister van Binnenlandse Zaken in op de strekking van de artikelen 175 en 176 van de Gemeentewet in relatie tot de genoemde artikelen van de Grondwet. In de artikelen 175 en 176 van de Gemeentewet is opgenomen dat door de burgemeester bij het geven van een noodbevel, respectievelijk het geven van een noodverordening, van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften kan worden afgeweken. Hieruit volgt uitdrukkelijk dat bij het gebruik maken van deze noodbevoegdheden niet mag worden afgeweken van de Grondwet. Om te kunnen beoordelen of beperking van de hier aan de orde zijnde grondrechten wel mogelijk is, stelt de minister een drietal vragen aan de orde: 1 Staan de artikelen 10 en 12 van de Grondwet delegatie toe van een bevoegdheid die een beperking van grondrechten teweegbrengt? 2 Zo ja, is beperking van genoemde grondrechten toegestaan in het kader van de handhaving van de openbare orde en de beperking van gevaar? 3 Zo ja, zijn de artikelen 175 en 176 van de Gemeentewet voldoende specifiek om te kunnen worden beschouwd als een wettelijke toepassing van de in de genoemde grondwetsbepalingen neergelegde beperkingsmogelijkheden? Nadat de eerste twee vragen bevestigend zijn beantwoord, wordt uitgebreid ingegaan op de derde vraag. In de onderdelen Beperking privacy en Beperking huisrecht wordt het standpunt van de minister weergegeven.

Door de onderzoekers en de minister is na afweging geconstateerd dat de artikelen 175 en 176 van de gemeentewet geen wettelijke grondslag kunnen zijn voor de beperking van het recht op privacy. Een praktisch gevolg hiervan kan bijvoorbeeld zijn dat bij bommeldingen niet door middel van een noodbevel (artikel 175 Gemeentewet) of vastgestelde noodverordening (artikel 176 Gemeentewet) de verplichting kan worden opgelegd om het huis te verlaten of om deuren en ramen open te laten staan. Een ander voorbeeld betreft de evacuatie van een groot aantal gemeenten tijdens de overstromingen in het voorjaar van 1995. Ook ten aanzien daarvan moet worden geconcludeerd dat de burgemeester niet de bevoegdheid bezat om bewoners daadwerkelijk uit hun huis te laten verwijderen. De minister heeft, mede naar aanleiding van deze gebeurtenissen, geconstateerd dat het ontbreken van een beperkingsmogelijkheid op het recht van privacy (artikel 10 Grondwet) in noodtoestanden voor gemeenten een knelpunt vormt. Hij heeft daarom toegezegd te bevorderen dat in de Gemeentewet alsnog een wettelijke basis wordt gecreëerd die de mogelijkheid biedt om het recht op privacy in noodsituaties te beperken.

Beperking huisrecht (artikel 12 Grondwet)

Wat betreft de beperking van het huisrecht (artikel 12 Grondwet) bieden de artikelen 175 en 176 de burgemeester eveneens geen instrument om daarop inbreuk te maken. Een noodbevel c.q. een noodverordening kan op zich geen juridische basis zijn om tegen de wil van de bewoner een woning binnen te treden (bijvoorbeeld in het kader van de uitvoering van een evacuatiebesluit).

Wet van 1853

Het is opvallend dat deze problematiek tot voor kort niet uitdrukkelijk werd onderkend. Uit het onderzoek is gebleken dat in voorkomende gevallen de bevoegdheid tot binnentreden zonder toestemming van de bewoner ten onrechte op een noodbevoegdheid werd gebaseerd; terwijl daarvoor toch een juridische basis aanwezig kon zijn via de Wet van 31 augustus 1853 (Stb. 83) tot verzekering van de uitvoering van sommige voorschriften van plaatselijke verordeningen. Deze wet bood aan de gemeenteraad de mogelijkheid 'indien de zorg voor de nakoming van eenig voorschrift eener plaatselijke verordening, hetwelk strekt tot handhaving van de openbare rust of veiligheid, of tot bescherming van het leven of de gezondheid van personen, vereist dat zij, die met de uitvoering belast zijn of daartoe moeten meewerken, de bevoegdheid bezitten de woningen der ingezetenen, huns ondanks, binnen te treden,' daartoe bij verordening een last te verstrekken. Bij de Wet tot wijziging van de binnentredingsbepalingen is de Wet van 1853 ingetrokken. Het in deze wet voorkomende systeem van een algemene last werd in verband met de uitgangspunten van de Algemene wet op het binnentreden niet langer wenselijk geacht.

Artikel 149a Gemeentewet

In verband met de intrekking van de wet van 1853 is ingevolge de Wet tot wijziging van de binnentredingsbepalingen een nieuw artikel 149a aan de Gemeentewet toegevoegd. Dit artikel strekt ertoe dat de gemeenteraad in bepaalde gevallen aan personen die belast zijn met het toezicht op de naleving van een verordening de bevoegdheid kan verlenen tot het binnentreden in woningen zonder toestemming van de bewoner. Deze bevoegdheid wordt op twee manieren begrensd: 1 In de eerste plaats betreft dit artikel het binnentreden ter uitoefening van toezicht en opsporing en niet ter uitoefening van bestuursdwang. Het binnentreden ter uitoefening van bestuursdwang is voor alle gevallen geregeld in afzonderlijke wetten, met name de Gemeentewet. Dit betekent dus dat indien de burgemeester gebruikmaakt van zijn bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang, niet hoeft worden teruggegrepen op de onderhavige verordening ex artikel 149a Gemeentewet, maar gebruik dient te worden gemaakt van de in artikel 127 Gemeentewet gegeven regeling. 2 In de tweede plaats is het binnentreden alleen geoorloofd indien de toezichthoudende zorg strekt tot handhaving van de openbare orde of veiligheid dan wel geschiedt in verband met de bescherming van het leven of de gezondheid van personen en deze zorg het binnentreden vereist. Indien artikel 149a niet aan de Gemeentewet was toegevoegd, zou ter uitvoering van toezicht en opsporing van met name autonome verordeningen nooit een woning binnengetreden kunnen worden. Dit is anders voor de uitvoering van medebewindsverordeningen en bijzondere wetten, omdat in die situatie de bijzondere wet een binnentredingsbevoegdheid in het kader van toezicht en opsporing kan geven.

Toepassing Algemene wet op het binnentreden

Ten overvloede wordt opgemerkt dat de Algemene wet op het binnentreden onverkort van toepassing is, indien in een concreet geval tot binnentreden wordt overgegaan. Dit betekent onder andere dat:

- Een schriftelijke machtiging door een daartoe bevoegd persoon of orgaan moet zijn afgegeven. Dit is voor niet strafrechtelijke onderwerpen de burgemeester. Daarnaast geldt overigens dat een dergelijke schriftelijke machtiging niet is vereist, indien ter voorkoming of bestrijding van ernstig en onmiddellijk gevaar voor de veiligheid van personen of goederen terstond in de woning moet worden binnengetreden.

- Enkel kan worden binnengetreden door personen die daartoe bij of krachtens de wet bevoegd zijn verklaard.

- Binnentreden gebeurt met inachtneming van de overige ter zake geldende regels, zoals de legitimatieplicht en de verplichting om van het binnentreden een verslag op te maken.

Bijlage: relevante wetsartikelen

Grondwet

Artikel 10 (1 ste lid)

1. Ieder heeft, behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen, recht op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer.

Artikel 12

1. Het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner is alleen geoorloofd in de gevallen bij of krachtens de wet bepaald, door hen die daartoe bij of krachtens de wet zijn aangewezen.

2. Voor het binnentreden overeenkomstig het eerste lid zijn voorafgaande legitimatie en mededeling van het doel van het binnentreden vereist, behoudens bij de wet gestelde uitzonderingen.

3. Aan de bewoner wordt zo spoedig mogelijk een schriftelijk verslag van het binnentreden verstrekt. Indien het binnentreden in het belang van de nationale veiligheid of dat van de strafvordering heeft plaatsgevonden, kan volgens bij de wet te stellen regels de verstrekking van het verslag worden uitgesteld. In de bij de wet te bepalen gevallen kan de verstrekking achterwege worden gelaten, indien het belang van de nationale veiligheid zich tegen verstrekking blijvend verzet.

Gemeentewet

Artikel 149a

Indien het toezicht op de naleving of de opsporing van een overtreding van een voorschrift van een verordening, dat strekt tot handhaving van de openbare orde of veiligheid of tot bescherming van het leven of de gezondheid van personen vereist dat de met het toezicht op de naleving of de opsporing belaste personen bevoegd zijn binnen te treden in een woning zonder toestemming van de bewoner, kan de raad deze bevoegdheid bij verordening verlenen.

Artikel 175

1. In geval van oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen of zware ongevallen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, is de burgemeester bevoegd alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken.

2. De burgemeester laat tot maatregelen van geweld niet overgaan dan na het doen van de nodige waarschuwing.

Artikel 176, 1ste lid

1. Wanneer een omstandigheid als bedoeld in artikel 175, eerste lid, zich voordoet, kan de burgemeester algemeen verbindende voorschriften geven die ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig zijn. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken. Hij maakt deze voorschriften bekend op een door hem te bepalen wijze.

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5:27 (2de lid)

2. Voor het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner is het bestuursorgaan dat bestuursdwang toepast bevoegd tot het geven van een machtiging als bedoeld in artikel 2 van de Algemene wet op het binnentreden.

Algemene wet op het binnentreden

Artikel 1, (1 ste en 2de lid)

1. Degene die bij of krachtens de wet belast is met de opsporing van strafbare feiten of enig ander onderzoek, met de uitvoering van een wettelijk voorschrift of met het toezicht op de naleving daarvan, dan wel een bevoegdheid tot vrijheidsbeneming uitoefent, en uit dien hoofde in een woning binnentreedt, is verplicht zich voorafgaand te legitimeren en mededeling te doen van het doel van het binnentreden. Indien twee of meer personen voor hetzelfde doel in een woning binnentreden, rusten deze verplichtingen slechts op degene die bij het binnentreden de leiding heeft.

2. Indien de naleving van de in het eerste lid bedoelde verplichtingen naar redelijke verwachting ernstig en onmiddellijk gevaar oplevert voor de veiligheid van personen of goederen, feitelijk onmogelijk is dan wel naar redelijke verwachting de strafvordering schaadt ten aanzien van misdrijven waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten, gelden deze verplichtingen slechts voor zover de naleving daarvan in die omstandigheden kan worden gevergd.

Artikel 2

1. Voor het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner is een schriftelijke machtiging vereist, tenzij en voor zover bij wet aan rechters, rechterlijke colleges, leden van het openbaar ministerie, burgemeesters, gerechtsdeurwaarders en belastingdeurwaarders de bevoegdheid is toegekend tot het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner. De machtiging wordt zo mogelijk getoond.

2. Onze Minister van Justitie stelt het model van deze machtiging vast.

3. Een schriftelijke machtiging als bedoeld in het eerste lid is niet vereist, indien ter voorkoming of bestrijding van ernstig en onmiddellijk gevaar voor de veiligheid van personen of goederen terstond in de woning moet worden binnengetreden

Artikel 3 (2de lid)

2. Voor zover de wet niet anders bepaalt, is de burgemeester bevoegd tot het geven van een machtiging tot binnentreden in een woning gelegen binnen zijn gemeente voor andere doeleinden dan strafvordering.

Artikel 4

De machtiging kan uitsluitend worden gegeven aan degene die bij of krachtens de wet bevoegd is verklaard zonder toestemming van de bewoners in een woning binnen te treden.

Artikel 10 (1 ste lid)

1. Degene die zonder toestemming van de bewoner een woning is binnengetreden, maakt op zijn ambtseed of –belofte een schriftelijk verslag op omtrent het binnentreden.