Plan van aanpak handhaving permanente bewoning recreatieobjecten 2013

1.Kenschets van de problematiek

Permanente bewoning van recreatieobjecten is een verschijnsel dat zich niet beperkt tot de toeristische gebieden bij uitstek, zoals de Veluwe en de kuststreek. Alle gebieden die een aantrekkelijke woonomgeving vormen en/of waar de druk op de lokale woningmarkt groot is, hebben te maken met permanente bewoning van recreatieobjecten. Het verschijnsel doet zich vooral voor op recreatieterreinen die verouderd zijn en op terreinen waar de recreatieobjecten aan afzonderlijke eigenaren zijn verkocht zonder dat er nog sprake is van toeristische verhuur.

Permanente bewoning vindt niet alleen plaats door mensen die er bewust voor kiezen om in een aantrekkelijke groene omgeving te wonen. Een aanzienlijke groep van de mensen die permanent in een recreatieobject woont wordt gevormd door inwoners uit de eigen gemeente of omliggende gemeenten. Het gaat dan vaak om personen die niet in staat zijn een reguliere woning te kopen of te huren (starters, mensen met een laag inkomen). Ook in situaties van bijzondere persoonlijke omstandigheden (zoals echtscheiding of inkomstenverlies) biedt een recreatieobject veelal op de korte termijn uitkomst. Voor de gemeente Opmeer zijn er geen specifieke cijfers bekend over de groepssamenstelling van de permanente bewoners op de recreatieterreinen.

3.Recreatieterreinen in de gemeente Opmeer

In de gemeente Opmeer zijn twee recreatieterreinen aanwezig:

·Recreatiepark West-Friesland/Bungalowpark Onder de Perelaer te Opmeer.

Dit recreatiepark bestaat uit 108 recreatiewoningen en circa 180 stacaravans en chalets.

·Recreatiepark aan De Bongerd/Wilhelminalaan te Aartswoud

Op dit recreatiepark staan 43 recreatiewoningen verspreid langs de Wilhelminalaan en De Bongerd.

4. Juridisch-planologisch kader

• 4.1

  • Regels van de Beheersverordening Recreatieparken Opmeer

    4.1.1 Recreatiepark Wilhelminalaan/De Bongerd

    Het recreatieterrein aan de Wilhelminalaan en De Bongerd in Aartswoud valt onder de beheersverordening Recreatieparken Opmeer. De beheersverordening is vastgesteld op 20 december 2012. De gronden waarop de recreatieobjecten staan hebben de bestemming ‘Recreatieverblijven’. Volgens de regels van de beheersverordening is een recreatieverblijf een gebouw of een complex van ruimten in een gebouw dat naar de aard en inrichting is bedoeld voor recreatieve bewoning, waarvan de gebruikers hun hoofdverblijf elders hebben (artikel 1 lid 1.17 van de beheersverordening). Op grond van artikel 3 lid 3.1 sub a mogen de in het verordeningsgebied gelegen gronden en bestaande bouwwerken worden gebruikt overeenkomstig het bestaande gebruik. Onder bestaand gebruik moet blijkens artikel 1 lid 1.4 sub a worden verstaan: “het gebruik van de gronden en bouwwerken zoals aanwezig op moment van de vaststelling van de verordening of kan worden gebruikt krachtens een omgevingsvergunning voor het gebruik”. Volgens de begripsbepalingen van de beheersverordening moet onder recreatieve bewoning worden verstaan: de bewoning die plaatsvindt in het kader van de verblijfsrecreatie en gericht is op ontspanning en vrijetijdsbesteding, waarbij de gebruikers hun hoofdverblijf elders hebben. Onder hoofdverblijf verstaat de beheersverordening een gebouw of een deel van een gebouw dat fungeert als de vaste woonplaats van de betrokkene, hetgeen kan blijken uit de gemeentelijke basisadministratie of andere bewijsmiddelen. Verder verstaat de beheersverordening onder permanente bewoning: bewoning als hoofdverblijf.

    Artikel 3 lid 3.4 van de beheersverordening bevat voorschriften ten aanzien van de beperking van het gebruik van de recreatieverblijven, stacaravans en bijbehorende bouwwerken. Op grond van artikel 3 lid 3.4 sub 3.4.1 gelden ter beperking van het bepaalde in lid 3.1 ten aanzien van het bewonen van recreatieverblijven, kampeermiddelen en bijbehorende bouwwerken de volgende voorwaarden:

    • a.

      het is niet toegestaan om recreatieverblijven en kampeermiddelen anders te gebruiken dan voor recreatieve bewoning;

    • b.

      het is niet toegestaan om vrijstaande bijbehorende bouwwerken te bewonen;

    • c.

      in aanvulling op de beperking onder a, geldt ter plaatse van besluitsubvlak 3 dat recreatieve bewoning uitsluitend is toegestaan in het zomerseizoen en in het winterseizoen gedurende de weekenden (vrijdag 18.00 uur t/m maandag 10.00 uur) en de kerstperiode (van 20 december t/m 10 januari).

    Artikel 5 van de beheersverordening bevat voorschriften over ander gebruik van de onbebouwde gronden en bouwwerken. Op grond van artikel 5 lid a aanhef en onder 4 wordt onder met de beheersverordening strijdig gebruik in ieder geval begrepen het gebruik en/of het laten gebruiken van recreatiewoningen of stacaravans voor permanente bewoning. Daarnaast wordt, op grond van artikel 5 lid c, onder gebruiken in strijd met de verordening, tevens verstaan het laten gebruiken in strijd met de verordening. Uit voorgaande voorschriften blijkt voldoende dat permanente bewoning op grond van de regels van de beheersverordening niet is toegestaan.

    4.1.2 Recreatiepark West-Friesland (Onder de Perelaer)

    De recreatieobjecten op recreatiepark West-Friesland vallen onder de beheersverordening Recreatieparken Opmeer. De beheersverordening is vastgesteld op 20 december 2012. De gronden waarop de recreatieobjecten staan hebben de bestemming ‘Recreatieverblijven’ en ‘Stacaravans’.

    Volgens de regels van de beheersverordening is een recreatieverblijf een gebouw of een complex van ruimten in een gebouw dat naar de aard en inrichting is bedoeld voor recreatieve bewoning, waarvan de gebruikers hun hoofdverblijf elders hebben (artikel 1 lid 1.17 van de beheersverordening).

    Volgens de regels van de beheersverordening is een stacaravan een zelfstandig verrijdbaar bouwwerk, bestaande uit een lichte constructie en uit lichte materialen met wielas, dat naar de aard en de inrichting is bedoeld voor recreatief dag- en/of nachtverblijf dat naar de aard en de inrichting is bedoeld voor bewoning en/of verblijf en waarvan de gebruikers hun hoofdverblijf elders hebben, die gedurende meerdere jaren op een kampeerterrein op dezelfde plaats blijft staan en als kampeermiddel valt aan te merken (artikel 1 lid 1.19 van de beheersverordening). Onder kampeermiddel moet blijkens artikel 1 lid 1.13 worden verstaan: “een tent, een tentwagen, een kampeerauto, een caravan, dan wel enig ander daarmee vergelijkbaar voertuig of onderkomen, dat geheel of ten dele is bestemd of opgericht dan wel wordt of kan worden gebruikt voor recreatief nachtverblijf”.

    Op grond van artikel 3 lid 3.1 sub a mogen de in het verordeningsgebied gelegen gronden en bestaande bouwwerken worden gebruikt overeenkomstig het bestaande gebruik. Onder bestaand gebruik moet blijkens artikel 1 lid 1.4 sub a worden verstaan: “het gebruik van de gronden en bouwwerken zoals aanwezig op moment van de vaststelling van de verordening of kan worden gebruikt krachtens een omgevingsvergunning voor het gebruik”. Volgens de begripsbepalingen van de beheersverordening moet onder recreatieve bewoning worden verstaan: de bewoning die plaatsvindt in het kader van de verblijfsrecreatie en gericht is op ontspanning en vrijetijdsbesteding, waarbij de gebruikers hun hoofdverblijf elders hebben. Onder hoofdverblijf verstaat de beheersverordening een gebouw of een deel van een gebouw dat fungeert als de vaste woonplaats van de betrokkene, hetgeen kan blijken uit de gemeentelijke basisadministratie of andere bewijsmiddelen. Verder verstaat de beheersverordening onder permanente bewoning: bewoning als hoofdverblijf.

    Artikel 3 lid 3.4 van de beheersverordening bevat voorschriften ten aanzien van de beperking van het gebruik van de recreatieverblijven, stacaravans en bijbehorende bouwwerken. Op grond van artikel 3 lid 3.4 sub 3.4.1 gelden ter beperking van het bepaalde in lid 3.1 ten aanzien van het bewonen van recreatieverblijven, kampeermiddelen en bijbehorende bouwwerken de volgende voorwaarden:

    • a.

      het is niet toegestaan om recreatieverblijven en kampeermiddelen anders te gebruiken dan voor recreatieve bewoning;

    • b.

      het is niet toegestaan om vrijstaande bijbehorende bouwwerken te bewonen;

    • c.

      in aanvulling op de beperking onder a, geldt ter plaatse van besluitsubvlak 3 dat recreatieve bewoning uitsluitend is toegestaan in het zomerseizoen en in het winterseizoen gedurende de weekenden (vrijdag 18.00 uur t/m maandag 10.00 uur) en de kerstperiode (van 20 december t/m 10 januari).

    Op grond van artikel 3.5 kan met een omgevingsvergunning worden afgeweken van het bepaalde in lid 3.4.1 sub c in die zin dat ter plaatse van besluitsubvlak 3 de recreatieverblijven en stacaravans in het winterseizoen worden gebruikt voor recreatieve bewoning, mits:

    • a.

      deze afwijking voor maximaal 30 dagen per winterseizoen plaatsvindt;

    • b.

      deze afwijking niet leidt tot een aaneengesloten verblijf van meer dan 6 weken in het winterseizoen;

    • c.

      ten minste één week tussen twee aaneengesloten verblijven van 6 weken wordt aangehouden.

    Artikel 5 van de beheersverordening bevat voorschriften over ander gebruik van de onbebouwde gronden en bouwwerken. Op grond van artikel 5 lid a aanhef en onder 4 wordt onder met de beheersverordening strijdig gebruik in ieder geval begrepen het gebruik en/of het laten gebruiken van recreatiewoningen of stacaravans voor permanente bewoning. Daarnaast wordt, op grond van artikel 5 lid c, onder gebruiken in strijd met de verordening, tevens verstaan het laten gebruiken in strijd met de verordening. Uit voorgaande voorschriften blijkt voldoende dat permanente bewoning op grond van de regels van de beheersverordening niet is toegestaan.

  • 4.2

    Overgangsrechtelijke situaties van permanente bewoning

  Ook met het overgangsrecht dient bij permanente bewoning rekening gehouden te worden. Dit aangezien het mogelijk is dat iemand die al enige jaren permanent woont in een recreatieobject, een beroep op het overgangsrecht van het ter plaatse geldende bestemmingsplan of de beheersverordening kan doen. Op grond van het overgangsrecht mag in bepaalde gevallen ten tijde van het van kracht worden van een nieuw bestemmingsplan of een beheersverordening, bestaand illegaal gebruik onder het nieuwe bestemmingsplan of de beheersverordening worden voortgezet. Als sprake is van illegale permanente bewoning gedurende een reeks van jaren, komt het voor dat in de tussentijd het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt gewijzigd. Indien burgemeester en wethouders na de inwerkingtreding van een nieuw bestemmingsplan of een beheersverordening handhavend wensen op te treden, kunnen zij geconfronteerd worden met een beroep op het overgangsrecht.

  Er is in de gemeente Opmeer slechts 1 overgangsrechtelijke situatie van permanente bewoning bekend op het recreatieterrein De Bongerd/Wilhelminalaan. Voor het overige zijn geen overgangsrechtelijke situaties van permanente bewoning op de recreatieterreinen bekend. Het is niet uit te sluiten dat er andere situaties van permanente bewoning zijn die door het overgangsrecht worden beschermd. Indien bewoners een beroep doen op overgangsrechtelijke bescherming zullen zij een dergelijk beroep met objectieve bewijzen moeten onderbouwen.

5. Definitie van permanente bewoning

De hiervoor aangehaalde beheersverordening geeft een definitie van hetgeen onder permanente bewoning moet worden verstaan. De beheersverordening verstaat hieronder: “bewoning als hoofdverblijf”. Verder bepaalt de beheersverordening dat onder recreatieve bewoning moet worden verstaan: “de bewoning die plaatsvindt in het kader van de verblijfsrecreatie en gericht is op ontspanning en vrijetijdsbesteding, waarbij de gebruikers hun hoofdverblijf elders hebben”. Ook hoofdverblijf is gedefinieerd in de beheersverordening. Hieronder wordt verstaan: “een gebouw of een deel van een gebouw dat fungeert als de vaste woonplaats van de betrokkene, hetgeen kan blijken uit de gemeentelijke basisadministratie of andere bewijsmiddelen”. Voor het bepalen of er sprake is van recreatief verblijf is daarom bepalend of de personen elders hun hoofdverblijf hebben. Met andere woorden: er is geen sprake van recreatief gebruik van een recreatieobject als het recreatieobject dient als hoofdverblijf.

Bij beantwoording van de vraag wat onder permanente bewoning moet worden verstaan kunnen uit de jurisprudentie een aantal criteria worden ontleend. Bij het bepalen of er sprake is van permanente bewoning staat het begrip hoofdverblijf centraal. Zoals ook al blijkt uit de definities van ‘recreatieverblijf’ en ‘stacaravan’ in de beheersverordening is er sprake van recreatief gebruik indien de gebruikers van het recreatieverblijf of de stacaravan hun hoofdverblijf elders hebben. Permanente bewoning wordt dan ook gedefinieerd als: bewoning als hoofdverblijf. Op basis van jurisprudentie zijn enkele criteria af te leiden, die mogelijke aanwijzingen voor het gebruiken van een recreatieobject als hoofdverblijf (en daarmee voor permanente bewoning) zijn. Deze mogelijke aanwijzingen zijn onder meer:

• ·

  Men staat ingeschreven in het GBA op het adres van de recreatiewoning of (sta)caravan;

• ·

  Men heeft niet de beschikking over een hoofdverblijf elders;

• ·

  Men betaalt alle gemeentelijke belastingen in de gemeente;

• ·

  Het sociale en maatschappelijke centrum van de bewoners ligt bij de recreatiewoning of (sta)caravan.

• ·

  Het ingeschreven staan op een ander adres dan dat van het recreatieobject (bijvoorbeeld bij familieleden), zonder daar te beschikken over zelfstandige woonruimte;

• ·

  Het bij de belastingaangifte in aanmerking brengen van het recreatieobject als ‘eigen woning’ (box 1) ten behoeve van hypotheekrenteaftrek.

6. Omvang van de problematiek

• De omvang van de permanente bewoning in de gemeente Opmeer is geschat op basis van de gegevens die uit de Gemeentelijke basisadministratie van de gemeente voorhanden zijn. Op basis van inschrijvingen in de Gemeentelijke basisadministratie is de omvang van de permanente bewoning (per februari 2013) als volgt:

De daadwerkelijke omvang van de bewoning is naar alle waarschijnlijkheid groter dan op basis van de inschrijvingen in de GBA blijkt. Er zijn ook gevallen van permanente bewoning waarbij de bewoners niet staan ingeschreven in de GBA van Opmeer. Vooral op recreatiepark West-Friesland mag worden verwacht dat, gelet op de omvang van het park, het aantal gevallen van permanente bewoning hoger ligt.

7.Rijks- en provinciaal beleid inzake permanente bewoning

7.1 Rijksbeleid

7.1.1 Legalisatie door middel van bestemmingsplanwijziging

Vooruitlopend op de Nota Ruimte heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer bij brief van 11 november 2003 aan gemeenten en provincies haar standpunt kenbaar gemaakt over permanente bewoning. In deze brief heeft de minister aangekondigd dat in de Nota Ruimte aan provincies en gemeenten meer ruimte geboden wordt voor woningbouw in het buitengebied, niet zijnde gebieden die in de Nota Ruimte als waardevol en/of kwetsbaar worden aangemerkt (ecologische hoofdstructuur, Vogel- en Habitatrichtlijngebieden, de huidige bufferzones en de in de Nota Ruimte nader te bepalen Nationale Landschappen). Dit betreft niet alleen het bouwen van nieuwe woningen maar ook het realiseren van functieveranderingen en herbestemming van bestaande bebouwing. Het wijzigen van een recreatiebestemming naar een woonbestemming is in dit kader bezien dan ook niet per definitie bezwaarlijk, mits aan de gebruikelijke voorwaarden die van toepassing zijn op de reguliere woningbouw wordt voldaan. Alleen bouwwerken die voldoen aan de technische eisen voor een woning (Bouwbesluit 2012), kunnen als zodanig worden aangemerkt. Alle andere typen recreatieverblijven zijn logiesverblijven welke niet gebruikt mogen worden voor permanente bewoning. Gezien de beleidsverruiming wordt gemeenten en provincies de mogelijkheid geboden om voor complexen van recreatiewoningen waar feitelijk in grote mate onrechtmatig wordt gewoond een bestemmingswijziging door te voeren. Dit geldt voor complexen:

• ·

  die op 31 oktober 2003 in grote mate onrechtmatig worden bewoond;

• ·

  die zijn gelegen buiten de hierboven genoemde waardevolle en/of kwetsbare gebieden;

• ·

  die thans niet bedrijfsmatig worden geëxploiteerd;

• ·

  waarvan de woningen voldoen aan het Bouwbesluit;

• ·

  en waarvan de bestemmingswijziging niet in strijd is met de toepasselijke milieuwetgeving.

Over de voorwaarden voor legalisatie kan het volgende worden opgemerkt. Ten aanzien van het criterium ‘in grote mate onrechtmatig worden bewoond’ heeft de minister in antwoord op vragen van de Tweede Kamer opgemerkt dat hiermee wordt bedoeld dat het betreffende park voor meer dan de helft permanent wordt bewoond.

7.1.2 Persoonsgebonden gedoogbeschikking

Wanneer een wijziging van het bestemmingsplan niet mogelijk is of een gemeente daartoe niet bereid is, kan voor bestaande situaties een persoonsgebonden gedoogbeschikking worden verleend. Deze uitzondering is alleen van toepassing voor de desbetreffende woning omdat de gedoogbeschikking tevens objectgebonden is. De beschikking is ook niet overdraagbaar en vervalt op het moment dat de huidige bewoner verhuist, overlijdt of diens recreatiewoning geheel sloopt en herbouwt (Rb. Zutphen 6 november 6 november 2012, LJN: BY6135). Voor de beoordeling of een persoonsgebonden gedoogbeschikking kan worden afgegeven moet de gemeente een peildatum vaststellen. Deze peildatum kan bijvoorbeeld de dag zijn dat de gemeente actief is begonnen met handhaving. Het kabinet heeft als peildatum geadviseerd om 31 oktober 2003 te hanteren. Situaties van permanente bewoning die na deze datum ontstaan, komen niet in aanmerking voor de persoonsgebonden gedoogbeschikking.

7.Een persoonsgebonden gedoogbeschikking kan volgens de brief van de minister van 11 november 2003 dus ook alleen worden afgegeven indien de recreatiewoning voldoet aan de eisen voor reguliere woningen in het Bouwbesluit. Het voorgaande betekent dat alle andere typen van recreatieverblijven, waaronder stacaravans en chalets, niet in aanmerking komen voor een persoonsgebonden gedoogbeschikking.

7.Bij brief van 17 november 2004 heeft de minister, mede naar aanleiding van opmerkingen van gemeenten over de toepassing van het Bouwbesluit, de mogelijkheden om een persoonsgebonden gedoogbeschikking te verlenen indien het object niet aan het Bouwbesluit voldoet, verruimt. In de brief van 17 november 2004 geeft de minister gemeenten de ruimte om een persoonsgebonden beschikking voor een recreatiewoning af te geven indien de recreatiewoning niet voldoet aan het Bouwbesluit. Een voorwaarde hierbij is dat er geen onaanvaardbare inbreuk op de veiligheids- en gezondheidsrisico’s mag ontstaan. Dit laatste is ter afweging en beoordeling van het gemeentebestuur.

7.1.3 Persoonsgebonden ontheffing van het bestemmingsplan

Ter uitvoering van een motie van de Tweede Kamer heeft de Minister in artikel 20 van het Besluit Ruimtelijke Ordening (oud) de mogelijkheid gecreëerd voor het verlenen van vrijstelling ten behoeve van het gebruik van een recreatiewoning als woongebouw. Alhoewel de regeling was bedoeld als een tijdelijke regeling tot aan de invoering van de Wet ruimtelijke ordening, is in artikel 4.1.1 lid 1 onder j en artikel 4.1.1 lid 2 van het Besluit ruimtelijke ordening wederom een dergelijke bepaling opgenomen. Op grond hiervan kan ontheffing worden verleend voor het gebruik van een recreatiewoning voor bewoning, mits:

• ·

  de recreatiewoning voldoet aan de bij of krachtens de Woningwet gestelde eisen voor een bestaande woning;

• ·

  de bewoning niet in strijd is met het bij of krachtens, de Wet milieubeheer, de Wet geluidhinder, de Wet ammoniak en veehouderij, de Wet geurhinder en veehouderij of de Reconstructiewet concentratiegebieden, gestelde;

• ·

  de aanvrager voor, maar in elk geval op 31 oktober 2003, de recreatiewoning als woning in gebruik had en deze sedertdien onafgebroken bewoont.

De ontheffing wordt uitsluitend verleend aan de aanvrager en diens met name genoemde meerderjarige huisgenoten mits zij ook voor of op 31 oktober 2003 de recreatiewoning als woning in gebruik hadden en deze sedertdien onafgebroken bewonen. De ontheffing is niet overdraagbaar en vervalt zodra genoemde personen de bewoning hebben beëindigd. Het college van burgemeester en wethouders dient te besluiten of zij toepassing wil verlenen aan deze ontheffingsmogelijkheid. Het betreft namelijk een bevoegdheid en geen verplichting.

7.1.4 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Per 1 oktober 2010 is de Wabo in werking getreden. Sindsdien is de persoonsgebonden ontheffing vervangen door de omgevingsvergunning, waarbij dezelfde voorwaarden leidend zijn. Zowel met een omgevingsvergunning als met een ontheffing mag de recreatiewoning bewoond blijven door de betreffende persoon tot het moment dat deze overlijdt of verhuist. De wettelijke basis voor de vergunningverlening is artikel 2.12 lid 1 onder a onder 2° Wabo in samenhang met artikel 4 onderdeel 10, van bijlage II Besluit omgevingsrecht (Bor): Voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking: het gebruiken van een recreatiewoning voor bewoning, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:

• a.

  de recreatiewoning voldoet aan de bij of krachtens de Woningwet aan een bestaande woning gestelde eisen;

• b.

  de bewoning niet in strijd is met de bij of krachtens de Wet milieubeheer, de Wet geluidhinder, de Wet ammoniak en veehouderij en de Wet geurhinder en veehouderij gestelde regels of de Reconstructiewet concentratiegebieden,

• c.

  de bewoner op 31 oktober 2003 de recreatiewoning als woning in gebruik had en deze sedertdien onafgebroken bewoont, en

• d.

  de bewoner op 31 oktober 2003 meerderjarig was.

Er zal evenwel geen medewerking worden verleend aan het verstrekken van dergelijke persoonsgebonden omgevingsvergunningen, ook niet indien de aanvrager aan alle daartoe gestelde wettelijke voorwaarden voldoet (zie verder paragraaf 8.4).

7.1.5 Wet Vergunning onrechtmatige bewoning recreatiewoningen

Sinds 2009 was er een wet in voorbereiding, te weten de Wet “Vergunning onrechtmatige bewoning recreatiewoningen”, waaruit zou voortvloeien dat een onrechtmatige bewoner van een recreatiewoning - na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel - bij hun gemeente onder voorwaarden een persoonsgebonden vergunning kon ‘opeisen’ voor die bewoning in strijd met het bestemmingsplan (bedoeld in de Wet ruimtelijke ordening). De Vergunning zou worden afgegeven op grond van de Wabo. Hiervoor zouden dezelfde voorwaarden gaan gelden als voor een persoonsgebonden ontheffing. Enig verschil is dat de persoonsgebonden vergunning ‘opeisbaar’ zou zijn als aan de voorwaarden wordt voldaan. De bewoners zouden daarbij hun bewoning moeten bewijzen met minimaal twee in deze wet genoemde bewijsmiddelen, zoals hypotheekrenteaftrek, ziektekostenverzekeringspolis, inschrijving bij een huisarts of inschrijving in de GBA. Indien de bewoner in dit bewijs slaagt, zouden burgemeester en wethouders verplicht zijn om een omgevingsvergunning te verlenen. Als een bewoner niet de in het wetsvoorstel genoemde bewijsmiddelen van zijn onrechtmatige bewoning kan overleggen, kan de – in dat geval niet verplichte – omgevingsvergunning toch worden verleend, wanneer de bewoner aanvullend of ander bewijs zou overleggen en dat bewijs tot genoegen van burgemeester en wethouders is. Hier kan bijvoorbeeld gedacht worden aan gegevens van nutsbedrijven. Een aanvraag zou binnen twee jaar na inwerkingtreding van de wet moeten worden ingediend. Na deze termijn zou de wet komen te vervallen. Daarmee zou ook de optie voor bewoners om de vergunning op te eisen komen te vervallen.

Op 27 januari 2012 heeft de ministerraad uiteindelijk besloten om het wetsvoorstel vergunning onrechtmatige bewoning recreatiewoningen in te trekken. De reden van intrekking van dit wetsvoorstel was dat de minister vindt dat de gemeenten zelf verantwoordelijk moeten zijn voor het te voeren gedoog- en handhavingsbeleid en het wetsvoorstel te zeer inbreuk zou maken op deze gemeentelijke autonomie. Hierover heeft de minister afspraken gemaakt met de VNG. Het wetsvoorstel is daardoor niet langer nodig en is dus ingetrokken. De nieuwe aanpak sluit beter aan bij het kabinetsbeleid waarin verantwoordelijkheden voor het ruimtelijke domein meer bij gemeenten en provincies zijn gelegd.

7.2 Beleid provincie Noord-Holland

Het beleid van de provincie Noord-Holland is vastgelegd in het Streekplan en de Leidraad Provinciaal Omgevingsbeleid. Het beleid ging uit van het verbieden van permanente bewoning van recreatiewoningen. Naar aanleiding van de brief van de minister van VROM van 11 november 2003 heeft de provincie haar standpunt herijkt in de notitie “Permanente bewoning van recreatiewoningen” van 29 april 2005. In onderstaand stroomschema is het beleid zoals vastgelegd in deze notitie aangegeven:

8.1 Geen legalisatie

Het gemeentelijke beleid is in eerste instantie vastgelegd in de geldende Beheersverordening Recreatieparken Opmeer (zie hiervoor hoofdstuk 4). Uitgangspunt van de beheersverordening is dat permanente bewoning van recreatieobjecten niet is toegestaan. Naar aanleiding van de brief van de minister van 11 november 2003 heeft de gemeente Opmeer standpunt bepaald ten aanzien van de vraag in hoeverre de bestemming van de recreatieobjecten in de gemeente gewijzigd kan worden van een recreatie- naar een woonbestemming. Bij besluit van 15 november 2004 heeft de raad van Opmeer (naar aanleiding van een raadsvoorstel van 9 september 2004) besloten om beide parken niet in aanmerking te laten komen voor een bestemmingswijziging omdat niet wordt voldaan aan de voorwaarden voor legalisatie die de minister in haar beleidsbrief van 11 november 2003 stelt.

8.2 Bestaande gevallen van permanente bewoning

In het raadsvoorstel van 9 september 2004 is aangegeven dat voor bestaande gevallen van permanente bewoning, die zijn ontstaan voor 31 oktober 2003, een afzonderlijk voorstel zal worden gedaan over hoe met deze gevallen wordt omgegaan. Door het college is besloten om over te gaan tot een gedoogstelsel voor bestaande gevallen van permanente bewoning op het recreatieterrein De Bongerd/Wilhelminalaan te Aartswoud. De belangrijkste overwegingen om voor dit park een overgangsregeling te treffen is dat tegen permanente bewoning op dit park destijds al meerdere jaren niet werd opgetreden.

Voor het bungalowpark in Opmeer wordt geen gedoogstelsel gehanteerd. Tegen permanente bewoning op dit park wordt consequent opgetreden. In de jaarlijkse mailing, die alle eigenaren krijgen, staat duidelijk aangeven dat permanente bewoning niet is toegestaan. Een ieder die zich in de gemeentelijke basisadministratie op het adres van een recreatieobject op het park in Opmeer laat inschrijven krijgt te allen tijde een brief waarin staat vermeld dat permanente bewoning niet is toegestaan. Alle bekend zijnde gevallen van permanente bewoning zijn in het verleden altijd gehandhaafd. Daarnaast voldoen de recreatieobjecten op het park in Opmeer niet aan het Bouwbesluit, bestaande bouw (woonfunctie). Gelet op het rijksbeleid ten aanzien van gedogen in dergelijke gevallen is het verstrekken van gedoogbeschikkingen daarom niet gewenst.

9.1 Wijze van opsporing permanente bewoning

Bij de opsporing van permanente bewoning zal de gemeente Opmeer actief gebruik maken van de ter beschikking staande instrumenten zoals de GBA, andere administratieve bronnen (zoals gegevens over hypotheekrenteaftrek) en periodieke controles op de recreatieparken. Indien er op basis van (administratieve) controles sprake is van een verdenking van permanente bewoning worden eventueel andere bewijzen verzameld om het vermoeden van permanente bewoning verder te onderbouwen. Bij voldoende bewijs van permanente bewoning krijgt de betrokkene een vooraankondiging van een aanschrijving met een last onder dwangsom. Bij de vooraankondiging wordt tevens de mogelijkheid geboden om een zienswijze tegen de voorgenomen aanschrijving in te dienen. Daarbij wordt ook de mogelijkheid geboden om mondeling te worden gehoord. Indien er op basis van de zienswijzeprocedure geen aanleiding is om af te zien van het voornemen tot aanschrijven wordt de definitieve aanschrijving verzonden. Deze beschikking staat uiteraard open voor bezwaar en beroep.

10.Privacyaspecten

Bij de handhaving van het verbod op permanente bewoning is enige vorm van registratie onontkoombaar. Persoonsgegevens van betrokkenen zullen worden verzameld en worden geregistreerd, enerzijds om zicht te houden op eigenaren en bewoners van de recreatieobjecten en anderzijds in het kader van de bewijsverzameling. Op grond van de Wet bescherming persoonsgegevens geldt voor elke vorm van verwerking van persoonsgegevens een meldingsplicht bij het College bescherming persoonsgegevens. In deze melding moet opgave worden gedaan over het doel van de gegevensverwerking en worden aangemeld welke gegevensbronnen daarbij worden geraadpleegd. De gemeente Opmeer heeft een dergelijke melding gedaan onder meldingsnummer 1345405.

Bij de bewijsvoering van permanente bewoning maakt de gemeente Opmeer gebruik van eigen bestanden en registraties. Hieronder vallen in ieder geval de GBA, de leerplichtregistratie en de gegevens van de gemeentelijke belastingen. Voor deze registraties is een afzonderlijke melding gedaan bij het College bescherming persoonsgegevens. In deze melding is het gebruik van de gegevens en registraties voor de aanpak van de permanente bewoning van recreatieverblijven in de doeleindenomschrijving opgenomen. De verstrekking en het gebruik van de gegevens is voorbehouden aan daartoe aangewezen personen binnen de gemeente.

11.Communicatie en voorlichting

Een goede voorlichting aan en communicatie met alle betrokken personen en instanties vormt een belangrijke voorwaarde voor een succesvolle uitvoering van het beleid. Het schept heldere wederzijdse verwachtingen en voorkomt discussie. Daarom is voorlichting en communicatie een thema dat voortdurende aandacht behoeft en gedurende het gehele (handhavings)proces actueel blijft.

Bij de voorlichting en communicatie over het beleid inzake permanente bewoning wordt een aantal afzonderlijke doelgroepen onderscheiden. Deze doelgroepen zijn:

• ·

  Eigenaren en/of gebruikers van de recreatieobjecten;

• ·

  Makelaars, notarissen, hypotheekverstrekkers;

• ·

  Derden-belanghebbenden, zoals belangenverenigingen;

• ·

  Media.

Per doelgroep wordt de voorlichting en communicatie zoveel mogelijk op maat vormgegeven.

11.4 Derden-belanghebbenden (belangenverenigingen)

Belangenverenigingen en/of verenigingen van eigenaren kunnen bij de voorlichting aan bewoners als aanspreekpunt worden gebruikt. Daarom zal, in voorkomende gevallen, met eventuele belangenverenigingen van bewoners regelmatig overleg plaatsvinden over de actualiteit van het handhavingsbeleid. Ook zullen de belangenverenigingen als afzonderlijke partij op de hoogte worden gebracht van algemene brieven, over het beleid en de uitvoering hiervan, die aan bewoners worden verstuurd.

11.5 Voorlichting via media

Via de media kan voorlichting op maat worden verstrekt. Daartoe zal de beleidsnotitie permanente bewoning via internet te downloaden zijn en zal op de gemeentelijke website informatie worden verstrekt over de inhoud van de beleidsnotitie. In het plaatselijke huis-aan-huisblad zal met enige regelmaat een publicatie over het beleid van de gemeente worden geplaatst. Daarnaast zal op strategische momenten door middel van persberichten en/of persconferenties het handhavingsbeleid worden toegelicht.

1.Inleiding

In dit onderdeel wordt de handhavingsstrategie voor permanente bewoning nader uitgewerkt. De algemene opmerkingen die hierover in het beleidsdeel zijn gemaakt worden hier uitgewerkt door middel van een beschrijving van de wijze waarop het beschikbare instrumentarium om permanente bewoning op te sporen en te handhaven wordt ingezet en een omschrijving van de handhavingsprocedures.

2.Instrumenten opsporing en aanpak permanente bewoning

Om voldoende bewijs te hebben dat iemand permanent in een recreatieobject verblijft, zal de gemeente feiten en omstandigheden moeten verzamelen die de conclusie rechtvaardigen dat het betreffende object voor permanente bewoning wordt aangewend. Het criterium hierbij is zoals eerder opgemerkt het feit of de betrokkene het recreatieobject als hoofdverblijf gebruikt. De bewijslast ligt primair bij de gemeente. Vervolgens is het aan de overtreder om een gerechtvaardigd vermoeden te weerleggen.

Bij de bewijsverzameling maakt de gemeente ten minste gebruik van de volgende bronnen:

• ·

  Informatie uit de gemeentelijke basisadministratie van de gemeente Opmeer en andere gemeenten;

• ·

  Waarnemingen ter plaatse (visuele controles);

• ·

  Waarnemingen uit bezoeken van het opgegeven hoofdverblijf;

• ·

  Informatie van de belastingdienst over de aftrek van hypotheekrente;

• ·

  Informatie uit de leerplichtadministratie/registratie, gemeentelijke belastingen/gemeentelijke sociale dienst van de eigen en andere gemeenten;

• ·

  Openbare bestanden, zoals de telefoongids en social media;

• ·

  Gegevens uit het Kadaster;

• ·

  Gegevens van de Kamer van Koophandel;

• ·

  Gegevens uit het kentekenregister (RDW);

• ·

  Verklaringen van betrokkenen;

• ·

  Gegevens over verbruik van water, elektriciteit en gas (nutsvoorzieningen).

In bijlage 1 bij dit beleid worden de hiervoor genoemde bronnen nader toegelicht.

3.1 Controle van de GBA Opmeer

Zodra een inschrijving op het adres van een recreatieobject heeft plaatsgevonden geeft de afdeling Burgerzaken de gegevens over de inschrijving door aan de verantwoordelijke afdeling Bouw en Woningtoezicht en Milieu. De afdeling Bouw en Woningtoezicht en Milieu stuurt aan de ingeschrevene(n) direct een brief waarin er op wordt gewezen dat permanente bewoning van recreatieobjecten niet is toegestaan en dat de gemeente hiertegen kan optreden door het opleggen van een last onder dwangsom.

3.2 Beperkt administratief onderzoek

Naast de vermoedens van permanente bewoning die op basis van inschrijvingen in de GBA worden verkregen verricht de afdeling Bouw en Woningtoezicht en Milieu beperkt administratief onderzoek naar permanente bewoning. Dit gebeurt vooral aan de hand van controles die al worden verricht op andere handhavingsthema’s op de recreatieparken. Indien er op basis van deze controles signalen over mogelijke permanente bewoning van een object bij de gemeente binnenkomen, wordt een beperkt administratief onderzoek naar dit object gestart. Dit administratieve onderzoek bestaat uit een controle van de gegevens over de hypotheekrenteaftrek bij de Belastingdienst en een controle van openbare bronnen.

3.3 Uitgebreid administratief onderzoek

Indien een object waar een vermoeden van permanente bewoning is ontstaan in een handhavingstraject wordt opgenomen wordt uitgebreid administratief onderzoek verricht om aanvullende bewijslast te verkrijgen ter ondersteuning van het vermoeden van permanente bewoning. Dit administratief onderzoek strekt zich in beginsel uit tot alle bronnen zoals genoemd in hoofdstuk 2.

3.4 Controles ter plaatse

Indien een geval van permanente bewoning wordt opgenomen in een handhavingstraject worden bij het betreffende object controles gehouden ter ondersteuning van de bewijslast. De frequentie van de controles is afhankelijk van het stadium van de handhavingsprocedure. In eerste instantie wordt volstaan met een frequentie van 1 maal per 2 weken. Zodra de definitieve last onder dwangsom is opgelegd wordt de frequentie in de regel verhoogd naar 1 maal per week. Van de controles wordt telkens een proces-verbaal van bevindingen opgesteld. Tevens wordt bij elke controle een digitale foto van het object gemaakt en wordt zo nodig aangebeld om vast te stellen of er personen aanwezig zijn.

3.5 Selectie van handhavingszaken

Jaarlijks wordt een beperkt aantal handhavingszaken in portefeuille genomen (zie hierover ook paragraaf 9.2 in deel 1). Dit betekent dat een selectie moet worden gemaakt van de gevallen van permanente bewoning die op basis van de controle van de GBA en uit het beperkt administratief onderzoek naar voren zijn gekomen. De selectie van handhavingszaken vindt plaats aan de hand van een beoordeling van de beschikbare bewijslast. Daarnaast wordt bij het bepalen van de handhavingszaken een evenredige verdeling tussen de beide recreatieparken aangehouden. Ook wordt een evenredige verdeling aangehouden tussen zaken waarbij er sprake is van een inschrijving in de GBA en zaken waarbij een dergelijke inschrijving ontbreekt.

4.Stappenplan handhaving permanente bewoning

Indien een situatie van permanente bewoning daadwerkelijk in een handhavingstraject wordt opgenomen worden daarbij de volgende stappen onderscheiden.

5.Sanctietoepassing en begunstigingstermijnen

6.Toepassing van de Wet Economische Delicten

Het kabinet heeft eind 2002 besloten om overtredingen van bestemmingsplannen strafrechtelijk aan te pakken. Het voorstel om overtredingen van het bestemmingsplan onder de WED te laten vallen is op 3 februari 2004 aangenomen door de Tweede Kamer. De Eerste Kamer heeft het voorstel op 28 juni 2004 als hamerstuk afgedaan. De wet is opgenomen in Staatsblad 361 van 22 juli 2004. Overtredingen van bestemmingsplanvoorschriften en daarmee samenhangende overtredingen worden nu aangemerkt als economisch delict. Verwacht wordt dat de overtredingen met behulp van de Wet op de economische delicten nu beter kunnen worden aangepakt. De weg is dus vrij om strafrechtelijk op te treden tegen permanente bewoning van recreatieobjecten. Een voordeel hierbij is dat er strafrechtelijk meer mogelijkheden zijn om tot bewijsvergaring te komen. Voordat daadwerkelijk tot strafrechtelijke aanpak van permanente bewoning via de WED kan worden overgegaan zal overeenstemming moeten worden bereikt met het OM en de politie over de inzet van dit instrument. Uiteraard vraagt de inzet van de instrumenten uit de WED voor het OM en de politie capaciteit. De gemeente Opmeer zal de mogelijkheden voor het inzetten van de instrumenten uit de WED nader onderzoeken en in overleg met OM en politie bekijken in hoeverre een structurele inzet van dit middel tot de mogelijkheden behoort.

In de jurisprudentie is bepaald dat een gelijktijdig optreden langs bestuursrechtelijke weg middels een herstelsanctie (bestuursdwang of dwangsom) en langs strafrechtelijke weg geoorloofd is (ABRS 11 februari 2000, JB 2000/75 inzake H.P. BV / Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland).

7.Interne beheersorganisatie / Projectcoördinatie

Bij de uitvoering van de werkzaamheden dient er voldoende aandacht te zijn voor coördinerende werkzaamheden. Bij deze werkzaamheden kan onder andere worden gedacht aan:

• ·

  Adviezen aan college en raad m.b.t. de uitvoering van het beleid;

• ·

  Tussentijdse evaluatie;

• ·

  Nadere uitwerking van beleid / beleidsvoorstellen;

• ·

  Contact met betrokken partijen, onder andere bewoners en beheerders/exploitanten van de recreatieterreinen;

• ·

  Interne aansturing van en overleg met betrokken interne afdelingen;

• ·

  Voortgangsoverleg met afdelingshoofd;

• ·

  Overleg met verantwoordelijk portefeuillehouder;

• ·

  Overleg met eventueel ingeschakelde externe adviesbureaus.

Voor alle voornoemde coördinatiewerkzaamheden is binnen de gemeente de handhavingscoördinator aangewezen.